Âàäèì ÍÎÂÈÊÎÂ
4. Ëîãèêà îðãàíèçàöèè ñìåøàííîãî ãîñóäàðñòâà
 ñìåøàííîì ãîñóäàðñòâå ìû âñòðåòèì ÷åðòû îáîèõ óïîìÿíóòûõ ðàíåå ïîäõîäîâ. Êàê è â ëèáåðàëüíîì (ïðàâîâîì) ãîñóäàðñòâå, ãðàæäàíå áóäóò
îá-17 Êîíöåïöèÿ ðåôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòíîãî ïðîöåññà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 2004—
2006 ãîäàõ. Îäîáðåíà Ïîñòàíîâëåíèåì Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 22 ìàÿ 2004 ãîäà
¹ 249.
18 Ñì.: Ìåòîäè÷åñêèå ðåêîìåíäàöèè ïî ïîäãîòîâêå Äîêëàäîâ î ðåçóëüòàòàõ è îñíîâíûõ íà-ïðàâëåíèÿõ äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ áþäæåòíîãî ïëàíèðîâàíèÿ íà 2006—2008 ãîäû (http://www1.
minfin.ru/budref/metod_270705.zip).
ëàäàòü íåêîòîðûìè íåîò÷óæäàåìûìè ïðàâàìè, íàäåæíîñòü êîòîðûõ ïîä-êðåïëÿåòñÿ áþðîêðàòè÷åñêèìè ðåãëàìåíòàìè. Êàê è â ñîöèàëèñòè÷åñêîì (ñîöèàëüíîì) ãîñóäàðñòâå, ãîñóäàðñòâî áóäåò èìåòü âîçìîæíîñòü îãðàíè÷è-âàòü ïðàâà ãðàæäàí äëÿ äîñòèæåíèÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ ðåçóëüòàòîâ.
Ñîîòâåòñòâåííî, ïîëèòè÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü áóäåò óñòàíàâëèâàòü êàê ãîñó-äàðñòâåííûå öåëè, òàê è èñïîëüçóåìûå ãîñóäàðñòâîì ñðåäñòâà.
Òàêèì îáðàçîì, â ãîñóäàðñòâå ïîÿâëÿåòñÿ çíà÷èòåëüíîå ìåñòî äëÿ îòðà-æåíèÿ ðàçëè÷íûõ íàáîðîâ öåííîñòåé: ïîëèòè÷åñêèõ, ïðàâîâûõ è
óïðàâëåí-÷åñêèõ, êîíêðåòíîå ñîäåðæàíèå êîòîðûõ îáñóæäàåòñÿ â ñîîòâåòñòâóþùèõ èì äèñöèïëèíàõ. À âìåñòå ñ ðàçëè÷èåì íàáîðîâ öåííîñòåé ïîÿâëÿþòñÿ ñåðüåç-íûå ïðè÷èíû äëÿ îðãàíèçàöèîííîãî îáîñîáëåíèÿ íîñèòåëåé ýòèõ öåííîñòåé ïî ðàçëè÷íûì âåòâÿì âëàñòè.
Äëÿ óäîáñòâà îáñóæäåíèÿ ïðèâåäåì ïðèìåð òîãî, êàê ôîðìóëèðóþòñÿ ýòè öåííîñòè â ìåòîäîëîãèè ÎÎÍ, îïèñûâàþùåé õàðàêòåðèñòèêè êà÷åñòâåííîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ (good governance), è îòíåñåì èõ ê êîíêðåòíûì âèäàì öåííîñòåé è âåòâÿì âëàñòè.
Íå ñòîèò ñ÷èòàòü, ÷òî ðå÷ü èäåò îá èñ÷åðïûâàþùåì ñïèñêå öåííîñòåé.
Òàê, íàïðèìåð, â ñóäåáíîì ïðîèçâîäñòâå âûñîêî çíà÷åíèå ñîñòÿçàòåëüíîñòè, ïðè âûïîëíåíèè ïîëèòè÷åñêèõ ôóíêöèé âàæíà ïðåäñòàâèòåëüíîñòü, à äëÿ óïðàâëåí÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè íåðåäêî áîëüøóþ ðîëü èãðàåò íàäåæíîñòü.
Ïîýòîìó âàæåí íå ñòîëüêî êîíêðåòíûé ïåðå÷åíü öåííîñòåé (õîòÿ åñòü âñå îñíîâàíèÿ îòñòàèâàòü âêëþ÷åííûå â íåãî öåííîñòè), ñêîëüêî ñàì ó÷åò íà-ëè÷èÿ ðàçíûõ öåííîñòåé è ïðèçíàíèå íåñîâïàäåíèÿ öåííîñòåé, ïðèñóùèõ âûïîëíåíèþ ðàçíûõ ôóíêöèé.
Ñòîèò îáðàòèòü âíèìàíèå, ÷òî íàðÿäó ñ ïîëèòè÷åñêèìè, ïðàâîâûìè è óïðàâëåí÷åñêèìè öåííîñòÿìè â òàáëèöå áûëè âûäåëåíû «óíèâåðñàëüíûå îðãàíèçàöèîííûå öåííîñòè» (ïðîçðà÷íîñòü è ïîäîò÷åòíîñòü), êîòîðûå îò-íîñÿòñÿ íå ê êîíêðåòíîìó ñîäåðæàíèþ äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ âëàñòè, à ê ðåøåíèþ õàðàêòåðíîé äëÿ ëþáîé îðãàíèçàöèè ïðîáëåìû ñîãëàñîâàíèÿ èíäèâèäóàëüíûõ è îáùèõ öåëåé: ïðîçðà÷íîñòü îáåñïå÷èâàåò óïðàâëåíöåâ èíôîðìàöèåé, à ïîäîò÷åòíîñòü ïðåäïîëàãàåò îòâåòñòâåííîñòü ñîòðóäíèêîâ çà ñâîè äåéñòâèÿ.
Òåïåðü îñâåòèì ðîëü âåðõîâåíñòâà ïðàâà è îðèåíòàöèè íà êîíñåíñóñ.
Ïðèíöèï «âåðõîâåíñòâà ïðàâà» èãðàåò ðåøàþùóþ ðîëü â îãðàíè÷åíèè äåé ñò âèé ãîñóäàðñòâà ïðåäåëàìè åãî êîìïåòåíöèè — ýòîò ïðèíöèï íå òîëüêî íàêëàäûâàåò îãðàíè÷åíèÿ íà ãðàæäàí (òðåáóåò ðàâåíñòâà âñåõ ïåðåä Ò à á ë è ö à Öåííîñòè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ïî âåðñèè ÎÎÍ
Ïîëèòè÷åñêèå öåííîñòè (öåííîñòè çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè)
Îðèåíòàöèÿ íà êîíñåíñóñ (consensus oriented) Ñîâìåñòíàÿ ðàáîòà ãðàæäàí è âëàñòè (participation) Îòçûâ÷èâîñòü ðåàãèðîâàíèÿ, îïåðàòèâíîñòü (responsiveness)
Ïðàâîâûå öåííîñòè (öåííîñòè ñóäåáíîé âëàñòè)
Ðàâåíñòâî è íåäèñêðèìèíàöèÿ (equity and inclusiveness)
Âåðõîâåíñòâî ïðàâà (rule of law) Óïðàâëåí÷åñêèå öåííîñòè
(öåííîñòè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè)
Ðåçóëüòàòèâíîñòü, ýôôåêòèâíîñòü è ýêîíîìè÷íîñòü (effectiveness and efficiency)
Óíèâåðñàëüíûå
îðãàíèçàöèîííûå öåííîñòè
Ïðîçðà÷íîñòü (transparency) Ïîäîò÷åòíîñòü (accountability)
çàêîíîì), íî è íà ñàìî ãîñóäàðñòâî (ñîäåðæèò òðåáîâàíèÿ ê ïðèíèìàåìûì çàêîíàì). Ñõîäíóþ ðîëü èãðàåò è ïðèíöèï «îðèåíòàöèè íà êîíñåíñóñ», òàê êàê îãðàæäàåò â ãîñóäàðñòâå ìåíüøèíñòâî îò âîçìîæíîñòè òèðàíèè ñî ñòîðîíû áîëüøèíñòâà19.
Ïðèìåíèòåëüíî ê ðîññèéñêîé ñèòóàöèè ñòîèò óïîìÿíóòü ñóùåñòâåííûé ìîìåíò — ðîññèéñêîå ãîñóäàðñòâî ñìåøàííîãî òèïà ïî ñâîåìó óñòðîéñòâó ñèëüíî îòëè÷àåòñÿ îò òåîðåòè÷åñêè ïîñòðîåííîé ìîäåëè ðàçäåëåíèÿ âëàñ-òåé. Äåëî â òîì, ÷òî îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ðåàëèçóþò ôóíêöèè, îòíîñÿùèåñÿ êî âñåì âåòâÿì âëàñòè. Òàê, îñíîâíîé ïîòîê çàêîíîâ ãîòîâèòñÿ íå Ôåäåðàëüíûì Ñîáðàíèåì ÐÔ, à ïðàâèòåëüñòâåííûìè âåäîìñòâàìè ïðè ïîìîùè êîíñóëüòàíòîâ, ðàñõîäû íà îïëàòó óñëóã êîòîðûõ ïðèìåðíî ðàâíû ðàñõîäàì íà ñîäåðæàíèå âñåé ñóäåáíîé âåòâè âëàñòè. Âåäîìñòâà òàêæå àê-òèâíî çàíèìàþòñÿ êâàçèñóäåáíîé äåÿòåëüíîñòüþ — âûäàþò ïðåäïèñàíèÿ ïî ïðåêðàùåíèþ íàðóøåíèé çàêîíîäàòåëüñòâà, íàêëàäûâàþò øòðàôû.
Î÷åâèäíî, ÷òî âîçëîæåíèå íà Ïðàâèòåëüñòâî ÐÔ ñòîëüêèõ ôóíêöèé ñîçäà-åò êîíôëèêòû èíòåðåñîâ íà ðàçíûõ óðîâíÿõ óïðàâëåíèÿ. Íîðìîòâîð÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü êîíôëèêòóåò ñ êîíòðîëüíî-íàäçîðíîé, êîíòðîëüíî-íàäçîð-íàÿ — ñ õîçÿéñòâåííîé, äåÿòåëüíîñòü ïî îõðàíå ïðàâ ãðàæäàí — ñ äåÿòåëü-íîñòüþ ïî îãðàíè÷åíèþ ýòèõ ïðàâ â ðàìêàõ ñîöèàëüíîé è ïðîìûøëåííîé ïîëèòèêè è ò.ä.  ñâåòå ýòîãî íå ñëó÷àéíî, ÷òî â ìàðòå 2004 ãîäà áûëî ïðè-íÿòî ðåøåíèå î ñîçäàíèè òðåõ âèäîâ âåäîìñòâ — ôåäåðàëüíûõ ìèíèñòåðñòâ (êâàçèïàðëàìåíòñêèå ôóíêöèè — íîðìîòâîð÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü, ðàñïðå-äåëåíèå ïðîãðàììíîé ÷àñòè ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà), ôåäåðàëüíûõ ñëóæá (ïîëèöåéñêèå è êâàçèñóäåáíûå ôóíêöèè — êîíòðîëüíî-íàäçîðíàÿ äåÿòåëü-íîñòü) è ôåäåðàëüíûõ àãåíòñòâ (èñïîëíèòåëüñêàÿ äåÿòåëüíîñòü â ñîáñòâåííîì ñìûñëå ñëîâà — óïðàâëåíèå ãîñóäàðñòâåííûì èìóùåñòâîì è ïðàêòè÷åñêîå îñóùåñòâëåíèå ñîöèàëüíîé è ïðîìûøëåíîé ïîëèòèêè).
Êàê ðåçóëüòàò, ôóíêöèîíàëüíî òðè âèäà îðãàíîâ ðîññèéñêîé èñïîëíè-òåëüíîé âëàñòè íàïîìèíàþò òðè êëàññè÷åñêèõ âåòâè âëàñòè. Ïîýòîìó, õîòÿ íà óðîâíå Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ â öåëîì êîíôëèêò èíòåðåñîâ ïðèñóòñòâóåò, íî íà óðîâíå îòäåëüíûõ âåäîìñòâ ïðàêòè÷åñêè âñå êîíôëèêòû òàêîãî ðîäà ñíÿ-òû — çàòî åñòü âîçìîæíîñòü äëÿ âîññîçäàíèÿ ïðåäïèñûâàåìîãî ïðèíöèïîì ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé ïîçèöèîííîãî êîíôëèêòà.
Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî â ñîîòâåòñòâèè ñ ëîãèêîé ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé ìîæíî ïðåäëîæèòü ôåäåðàëüíûì ìèíèñòåðñòâàì ïî ìåðå âîçìîæíîñòè âîñïðîèç-âîäèòü â ñâîåé äåÿòåëüíîñòè ïðèíöèïû äåÿòåëüíîñòè õîðîøåãî ïàðëàìåíòà (ïîëèòè÷åñêèå öåííîñòè), à ôåäåðàëüíûì àãåíòñòâàì — ïðèíöèïû äåÿòåëü-íîñòè êîììåð÷åñêèõ êîìïàíèé (óïðàâëåí÷åñêèå öåíäåÿòåëü-íîñòè).
×òî êàñàåòñÿ ôåäåðàëüíûõ ñëóæá, òî ïðèíöèïû ðàáîòû õîðîøåãî ñóäà è õîðîøåãî ïîëèöåéñêîãî âåäîìñòâà íå ñîâïàäàþò â òî÷íîñòè, õîòÿ è òåñíî ñâÿçàíû ñ óâàæåíèåì ê öåííîñòÿì ïðàâà. Ïîýòîìó çäåñü åñòü íåñêîëüêî âîçìîæíîñòåé. Âî-ïåðâûõ, âîçìîæíî ñòðóêòóðíîå îáîñîáëåíèå ïîëèöåéñêèõ è êâàçèñóäåáíûõ ïîäðàçäåëåíèé ñëóæá ñ ôîðìèðîâàíèåì â íèõ ðàçíîé îðãà-íèçàöèîííîé êóëüòóðû. Âî-âòîðûõ, â ñóùåñòâóþùåé â Ðîññèè ñèòóàöèè ìàñ-øòàáíûõ çëîóïîòðåáëåíèé ñî ñòîðîíû ñîòðóäíèêîâ ìèëèöèè è íàäçîðíûõ îðãàíîâ âîçìîæíî ïîä÷èíåíèå ïîëèöåéñêèõ ïîäðàçäåëåíèé öåííîñòÿì ïðàâî-âîé êóëüòóðû — ñ ïîíèæåíèåì ïîòåíöèàëüíîé ýôôåêòèâíîñòè, íî ñ îäíîâðå-ìåííûì ïîâûøåíèåì áåçîïàñíîñòè äëÿ îáû÷íûõ ãðàæäàí èõ ðàáîòû. Óñëîâíî
19 Ëåãêî çàìåòèòü, ÷òî íàçâàííûå äâà ïðèíöèïà ÿâëÿþòñÿ àíàëîãàìè òåõ ïðèíöèïîâ, ïðè ïîìîùè êîòîðûõ â ÷àñòíîì ñåêòîðå îáåñïå÷èâàåòñÿ ñïåöèàëüíàÿ ïðàâîñïîñîáíîñòü þðèäè÷åñêèõ ëèö (ñì. ñíîñêó 13).
ãîâîðÿ, ýòî ïîäðàçóìåâàåò, ÷òî îíè äîëæíû ñòðîãî ïðåäïî÷èòàòü ðèñê îòïóñ-òèòü âèíîâíîãî ðèñêó ïðèâëå÷åíèÿ ê îòâåòñòâåííîñòè íåâèíîâíîãî20.
* * *
Èòàê, ñóùåñòâóåò òåñíàÿ ñâÿçü ìåæäó õàðàêòåðîì ãîñóäàðñòâà è ñïîñîáîì óïðàâëåíèÿ èì.  ÷àñòíîñòè, ëèáåðàëüíîìó ãîñóäàðñòâó ñîîòâåòñòâóåò áþ-ðîêðàòè÷åñêîå óïðàâëåíèå, à ñîöèàëèñòè÷åñêîìó — ïëàíîâîå èëè, êàê ýòî ïðèíÿòî íàçûâàòü ñåãîäíÿ, «óïðàâëåíèå ïî ðåçóëüòàòàì». Ïðèìåíåíèå ê ëè-áåðàëüíîìó èëè ñîöèàëèñòè÷åñêîìó ãîñóäàðñòâó íå ñâîéñòâåííîé åìó ëîãèêè óïðàâëåíèÿ áóäåò ïðèâîäèòü ê îðãàíèçàöèîííûì ïàòîëîãèÿì — â ïðàâîâîì ãîñóäàðñòâå áóäóò îãðàíè÷èâàòüñÿ ïðàâà ãðàæäàí, à â ñîöèàëüíîì — íå áóäóò äîñòèãàòüñÿ íåîáõîäèìûå ðåçóëüòàòû.
 ñåãîäíÿøíåé Ðîññèè øèðîêî îáñóæäàåòñÿ èäåÿ ïîâñåìåñòíîãî èñïîëüçî-âàíèÿ â ôåäåðàëüíûõ îðãàíàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè êîíöåïöèè «óïðàâëåíèÿ ïî ðåçóëüòàòàì», ÷òî ïîäðàçóìåâàåò ïðèíÿòèå ëîãèêè ñîöèàëèñòè÷åñêîãî ãîñó-äàðñòâà. Ïðîáëåìà â òîì, ÷òî ìíîãèå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè âûïîëíÿþò ïðàâîâûå è ïîëèòè÷åñêèå ôóíêöèè — òå ôóíêöèè, êîòîðûå ìîã áû âûïîëíÿòü ïàðëàìåíò, ñóä è ïîëèöèÿ. Èñïîëüçîâàíèå äëÿ èõ îñóùåñòâëåíèÿ ñîöèàëüíîé ëîãèêè, ïðèâåäåò ê èñ÷åçíîâåíèþ â Ðîññèè îðãàíèçàöèîííîé îñíîâû äëÿ ïðà-âîâîãî ãîñóäàðñòâà. Ïîýòîìó ïîääåðæàíèå áàëàíñà ìåæäó ïðàâîâîé è ñîöèàëü-íîé ãîñóäàðñòâåííîñòüþ ñâÿçàíî ñ ïðèçíàíèåì çà ýòèìè âèäàìè äåÿòåëüíîñòè îñîáåííîñòåé â óïðàâëåíèè è ñîçäàíèåì ñïåöèôè÷åñêèõ ïðîãðàìì àäìèíèñò-ðàòèâíîãî ðåôîðìèðîâàíèÿ äëÿ ôåäåðàëüíûõ ìèíèñòåðñòâ, ñëóæá è àãåíòñòâ.
 ôåäåðàëüíûõ ìèíèñòåðñòâàõ ýòî ïîäðàçóìåâàåò, ÷òî íà ïåðâûé ïëàí äîëæíû âûäâèãàòüñÿ çàäà÷è îáåñïå÷åíèÿ ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â âûðàáîòêå ïî-ëèòè÷åñêèõ ðåøåíèé, ðàñêðûòèè èìè èíôîðìàöèè î ðàçðàáàòûâàåìûõ íîð-ìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòàõ.  ôåäåðàëüíûõ ñëóæáàõ ïåðâîî÷åðåäíûì ÿâëÿåòñÿ âîïðîñ îðãàíèçàöèîííîãî îáîñîáëåíèÿ êâàçèïîëèöåéñêèõ è êâàçèñóäåáíûõ ôóíêöèé, ôîðìèðîâàíèå îðãàíèçàöèîííîé êóëüòóðû, îñíîâàííîé íà ïðèîðè-òåòå ïðàâîâûõ öåííîñòåé íàä âñåìè îñòàëüíûìè, ïðèáëèæåíèå àäìèíèñòðà-òèâíîãî ïðàâîïðèìåíåíèÿ ê òåì ñòàíäàðòàì, êîòîðûå ïðåäîñòàâëÿåò ëþäÿì äîñòóï ê íàèáîëåå àâòîðèòåòíîìó ïðàâîïðèìåíèòåëüíîìó îðãàíó — ñóäó.  ôåäåðàëüíûõ æå àãåíòñòâàõ ñîâåðøåííî åñòåñòâåííûì áóäåò ïðèìåíåíèå
«óïðàâëåíèÿ ïî ðåçóëüòàòó» è äðóãèõ ïðèíöèïîâ «íîâîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ìåíåäæìåíòà», óïîäîáëÿþùåãî ãîñóäàðñòâî ÷àñòíîé êîìïàíèè.  ðåçóëüòàòå â äåÿòåëüíîñòè Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ áóäóò ÷àñòè÷íî âîñïðîèçâåäåíû ñóùåñò-âåííûå ýëåìåíòû êîíöåïöèè ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé — îðãàíèçàöèîííîå îáî-ñîáëåíèå ðÿäà ãîñóäàðñòâåííûõ ôóíêöèé è íåçàâèñèìîå èõ âûïîëíåíèå íà îñíîâå ðàçëè÷íûõ ðóêîâîäÿùèõ ïðèíöèïîâ. Êîíå÷íî æå, îðãàíèçîâàííîå òàêèì îáðàçîì ãîñóäàðñòâî ìîæíî íàçâàòü ìåíåå ýôôåêòèâíûì è ðåçóëüòà-òèâíûì, íî ýòî óòâåðæäåíèå áóäåò ñïðàâåäëèâûì òîëüêî â òîì ñëó÷àå, åñëè â ïîíÿòèå òðåáóåìîãî îò ãîñóäàðñòâà ðåçóëüòàòà íå âêëþ÷àþòñÿ, íàïðèìåð, òàêèå ïîíÿòèÿ, êàê ïðîçðà÷íîñòü è ïîäîò÷åòíîñòü, ó÷àñòèå ãðàæäàí â âûðà-áîòêå ðåøåíèé è âåðõîâåíñòâî ïðàâà.
20 Ñð. ñ ïîäõîäîì Â. Òàìáîâöåâà, îäíîãî èç âåäóùèõ ñïåöèàëèñòîâ ïî àäìèíèñòðàòèâíîé ðåôîðìå: «Â ïðîöåññå êîíòðîëÿ èñïîëíåíèÿ çàêîíà è ïðèíóæäåíèÿ åãî ê èñïîëíåíèþ ìîãóò âîçíèêàòü îøèáêè äâóõ êëàññè÷åñêèõ òèïîâ: 1) èíäèâèä, êîòîðûé äîëæåí áûòü ïðèçíàí îòâåòñ-òâåííûì, îøèáî÷íî íå ïðèçíàåòñÿ òàêîâûì (îøèáêà ïåðâîãî ðîäà); 2) èíäèâèä, êîòîðûé íå äîëæåí áûòü ïðèçíàí îòâåòñòâåííûì, îøèáî÷íî ïðèçíàåòñÿ òàêîâûì (îøèáêà âòîðîãî ðîäà)»
(Òàìáîâöåâ Â. Ïðàâî è ýêîíîìè÷åñêàÿ òåîðèÿ. Ì.: Èíôðà-Ì, 2005. Ñ. 130). Çäåñü ëåãêî óâèäåòü,
÷òî â êà÷åñòâå áàçîâîé («íóëåâîé») ãèïîòåçû ðàññìàòðèâàåòñÿ ïðåäïîëîæåíèå, ÷òî «äàííûé èíäèâèä ïîäëåæèò îòâåòñòâåííîñòè» — íå÷òî ïðîòèâîïîëîæíîå ïðåçóìïöèè íåâèíîâíîñòè.