Âàäèì ÍÎÂÈÊÎÂ
2. Ëîãèêà îðãàíèçàöèè ëèáåðàëüíîãî (ïðàâîâîãî) ãîñóäàðñòâà
íîñòÿìè ïðàâèòåëüñòâåííîé ðóòèíû è íå ïðèñïîñîáëåíà ê âäóì÷èâîìó è ïðèíöèïèàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó»9.
Îïèñàííàÿ ñèòóàöèÿ õàðàêòåðíà íå òîëüêî äëÿ ïîäðàçóìåâàåìîé Ô.À. Õàé-åêîì Âåëèêîáðèòàíèè, òàê êàê çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü ïîâñåìåñòíî îêàçûâà-åò âëèÿíèå íà èñïîëíèòåëüíóþ. Êîíå÷íî, ìîæíî âîçðàçèòü, ÷òî â ðÿäå ñòðàí (íàïðèìåð, Ðîññèè) òî÷íåå ãîâîðèòü î äðóãîé ñèòóàöèè — èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü îïðåäåëÿåò äåÿòåëüíîñòü çàêîíîäàòåëüíîé. Îäíàêî «ñ òî÷êè çðåíèÿ ïðàâîâîé àðèôìåòèêè áåçðàçëè÷íî, çàêîíîäàòåëü ëè ñòàíîâèòñÿ èñïîëíèòå-ëåì èëè èñïîëíèòåëü çàêîíîäàòåèñïîëíèòå-ëåì. Âîçíèêàåò ñâîåãî ðîäè «ñèìáèîç» îðãà-íîâ çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, â êîòîðîì çàêîíîäàòåëü óæå íå çàáîòèòñÿ î ãàðàíòèÿõ ñâîáîäû, áåçîïàñíîñòè è ñîáñòâåííîñòè, à ïîäâîäèò çàêîíîäàòåëüíóþ áàçó ïîä àäìèíèñòðàòèâíûé ïðîèçâîë»10.
Çàìåòèì, ÷òî äàííûé êîíôëèêò íå áûë âèäèì â ìîìåíò ðàçðàáîòêè êîí-öåïöèè ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, íî ñòàíîâèëñÿ âñå áîëåå ÿâíûì ïî ìåðå ðàçâèòèÿ ó ãîñóäàðñòâà ïåðåðàñïðåäåëèòåëüíûõ ôóíêöèé.
Âñëåäñòâèå ýòîãî ðàçäåëåíèå âëàñòåé èìåííî íà òðè âåòâè ñòîèò ñ÷èòàòü èñòîðè÷åñêîé òðàäèöèåé èëè âîïðîñîì ïðàêòè÷åñêîãî óäîáñòâà. Ñåãîäíÿ, â óñëîâèÿõ âîçðîñøåãî âìåøàòåëüñòâà ãîñóäàðñòâà â æèçíü îáùåñòâà, ìîæåò îêàçàòüñÿ öåëåñîîáðàçíûì âûäåëåíèå áîëüøåãî êîëè÷åñòâà âåòâåé âëàñòè èëè âèäîâ îðãàíîâ âëàñòè.
ïðàâèë îáùåæèòèÿ. Ïî èõ ìíåíèþ, íàëè÷èå òàêîãî öåíòðàëèçîâàííîãî îðãàíà ñîäåðæèò ðÿä ïðåäïîñûëîê äëÿ îñëàáëåíèÿ ïðàâîâîãî õàðàêòåðà ãîñóäàðñòâà.
Ñîîòâåòñòâåííî, ïðåäëàãàåòñÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ ôîðìóëèðîâàíèÿ ïðàâà ïóòåì ñîâìåùåíèÿ â ñóäàõ ôóíêöèé ïðàâîñóäèÿ è ôîðìóëèðîâàíèÿ ïðàâà, ÷òî ñõîäíî ñ ñèñòåìàìè ïðåöåäåíòíîãî ïðàâà (ñì. ðèñ. 3). Â ïîëüçó ýòîãî ãîâîðèò òî, ÷òî öåíòðàëèçîâàííàÿ ñèñòåìà ïî ñðàâíåíèþ ñ äåöåíòðàëèçîâàííîé:
— ñîçäàåò íåîïðåäåëåííîñòü ïðàâà äëÿ ãðàæäàí (õîòÿ â êðàòêîñðî÷íîì ñìûñëå òåêñò çàêîíà îáû÷íî ëåã÷å èíòåðïðåòèðîâàòü, ÷åì íàáîð ïðåöåäåíòîâ (çàêîí áîëåå ÿñåí), â äîëãîñðî÷íîì ñìûñëå ïðåöåäåíòíîå ïðàâî ñòàáèëüíî, à çàêîíû ìåíÿþòñÿ íåïðåäñêàçóåìî è ÷àñòî (çàêîí ìåíåå ïðî÷åí);
— ðàñøèðÿåò ìàñøòàáû ðåãóëèðîâàíèÿ (ñóäüÿ âûíîñèò ðåøåíèÿ òîëüêî òîãäà, êîãäà ê íåìó ñïåöèàëüíî îáðàòèëèñü, à çàêîíîäàòåëü ìîæåò ïðèíèìàòü çàêîíû ïî ñîáñòâåííîé èíèöèàòèâå); à òàêæå
— ðàñøèðÿåò þðèñäèêöèþ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè (ðåøåíèå ñóäüè íàïðÿìóþ êàñàåòñÿ òîëüêî ó÷àñòíèêîâ ïîðîäèâøèõ ñïîð îòíîøåíèé (èñòöà
Ðèñ. 2. Ðàçäåëåíèå âëàñòåé â ìîäåëè Ô. Õàéåêà
Ðèñ. 3. Ðàçäåëåíèå âëàñòåé â ìîäåëè Á. Ëåîíè
è îòâåò÷èêà), òîãäà êàê ðåøåíèå çàêîíîäàòåëÿ — âñåõ ãðàæäàí), ïðè÷åì ñàì ìàñøòàá ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ ñîçäàåò âîçìîæíîñòü âëèÿíèÿ íà ñîâîêóïíûå ñî-öèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå ðåçóëüòàòû, êîòîðàÿ îáû÷íî îòñóòñòâóåò ó ñóäüè.
×òî êàñàåòñÿ êîíêðåòíîãî îïðåäåëåíèÿ ôóíêöèé îðãàíîâ âëàñòè, òî ñòîèò îòìåòèòü, ÷òî, êàê è êîììåð÷åñêèå îðãàíèçàöèè, îðãàíû âëàñòè îáëàäàþò ñïåöèàëüíîé ïðàâîñóáúåêòíîñòüþ (êîìïåòåíöèåé). Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî, áóäó÷è ñîçäàíû äëÿ äîñòèæåíèÿ îïðåäåëåííûõ (óñòàâíûõ, êîíñòèòóöèîííûõ) öå-ëåé, ãîñóäàðñòâî è êîìïàíèè èìåþò ïðàâî îñóùåñòâëÿòü òîëüêî òó äåÿòåëü-íîñòü, êîòîðàÿ ñëóæèò ýòèì öåëÿì12. Äðóãèìè ñëîâàìè, ïðåäåëû äåÿòåëü-íîñòè êîìïàíèé è ãîñóäàðñòâà çàäàþò íå òîëüêî ïåðåäàííûå èì ðåñóðñû (áþäæåò, âîçìîæíîñòü îãðàíè÷èâàòü ïðàâà ãðàæäàí), íî è âìåíåííûå èì öåëè13. Ñëîæíîñòü çäåñü ñîñòîèò â òîì, ÷òî ýòè öåëè, êàê ïðàâèëî, ñòîèò ñêîðåå âîñïðèíèìàòü êàê îãðàíè÷åíèÿ íà äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâà, ÷åì êàê èñ÷åðïûâàþùåå îïèñàíèå òîãî, êàêèå äåéñòâèÿ ãîñóäàðñòâî îáÿçàíî ïðåäïðèíèìàòü. Ñîîòâåòñòâåííî, ýòî îïèñàíèå äîëæíî ïîÿâèòüñÿ â õîäå ïîëèòè÷åñêîãî ïðîöåññà óñòàíîâëåíèÿ ïðàâèë äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâà êàê îðãàíèçàöèè. Ìîæíî îòìåòèòü íåñêîëüêî âèäîâ ïðàâèë, êîòîðûå ïîÿâëÿþòñÿ â õîäå ýòîãî ïðîöåññà.
Âî-ïåðâûõ, ïðàâèëà, êîòîðûå ïîçâîëÿþò îïåðàöèîíàëèçèðîâàòü ãîñóäàðñ-òâåííûå öåëè: çàìåíèòü öåëè-îãðàíè÷åíèÿ öåëÿìè-óêàçàíèÿìè, ñîçäàòü ðåã-ëàìåíòû âûïîëíåíèÿ îòäåëüíûõ ôóíêöèé. Ñòîèò îñîáî çàìåòèòü, ÷òî â ñèëó òîãî, ÷òî ïðè âûïîëíåíèè îòäåëüíûõ ôóíêöèé ó ãîñóäàðñòâà íåðåäêî èìååòñÿ íåñêîëüêî öåëåé, êàæäàÿ èç íèõ âëèÿåò íà ñîäåðæàíèå ðåãëàìåíòà. Ïîýòîìó ïðè âçãëÿäå ñ òî÷êè çðåíèÿ ëþáîé èç ïîñòàâëåííûõ öåëåé ðåãëàìåíò óìåíü-øàåò âîçìîæíóþ ýôôåêòèâíîñòü, òîãäà êàê ïðè âêëþ÷åíèè â ðàññìîòðåíèå âñåõ îäíîâðåìåííî ñòàâÿùèõñÿ ãîñóäàðñòâîì çàäà÷ òàêèå ðåãëàìåíòû äåëàþò ãîñóäàðñòâî íå ìåíåå, à áîëåå ýôôåêòèâíûì14.
Âî-âòîðûõ, ýòî ðàñïðåäåëåíèå ðåñóðñîâ ìåæäó ðåàëèçàöèåé ðàçëè÷íûõ âîçìîæíûõ íàïðàâëåíèé äåÿòåëüíîñòè. Ñòîèò îòìåòèòü íåèçáåæíîñòü ïîëè-òè÷åñêîãî, öåííîñòíîãî õàðàêòåðà òàêîãî ðîäà ðåøåíèé: êàê çàðóáåæíàÿ, òàê è îòå÷åñòâåííàÿ ëèòåðàòóðà ñîäåðæèò äîêàçàòåëüñòâà íåâîçìîæíîñòè
òåîðåòè-÷åñêîãî îïðåäåëåíèÿ ñðàâíèòåëüíîé âàæíîñòè äîñòèæåíèÿ îòäåëüíûõ öåëåé.
12 Çäåñü âîçíèêàåò èíòåðåñíàÿ ïðîáëåìà — ñîâðåìåííûå êîíñòèòóöèè íàäåëÿþò êîìïåòåíöè-åé (öåëÿìè è ïðàâîìî÷èÿìè) íå ñîáñòâåííî ãîñóäàðñòâà êàê òàêîâûå, à îòäåëüíûå îðãàíû âëàñòè.
Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî íà ãîñóäàðñòâî èìååò ñìûñë ñìîòðåòü íå êàê íà îðãàíèçàöèþ ñ îòäåëüíûìè ïîäðàçäåëåíèÿìè, à êàê íà ñåòü îðãàíèçàöèé, âçàèìîäåéñòâóþùèõ ïî îïðåäåëåííûì ïðàâèëàì äðóã ñ äðóãîì, ÷òî îòìå÷àþò è àâòîðû èñïîëüçóåìîé â ãîñóïðàâëåíèè êîíöåïöèè ðåèíæèíèðèíãà áèçíåñ-ïðîöåññîâ (Ñì.: Õàììåð Ì., ×àìïè Äæ. Ðåèíæèíèðèíã êîðïîðàöèè. Ì.: Ìàíí, Èâàíîâ è Ôåðáåð, 2006. Ñ. 272).
13  êîììåð÷åñêîì ñåêòîðå ñóùåñòâóåò äâà ïîäõîäà ê êîíòðîëþ íàä âûïîëíåíèåì ýòîãî ïðàâèëà.  ñîîòâåòñòâèè ñ îäíèì ïîäõîäîì äëÿ ðåøåíèÿ âîïðîñà î òîì, êàêèå äåéñòâèÿ ñîîòâåòñòâóþò óñòàâíûì öåëÿì, ðåøàþùàÿ ðîëü ïðèíàäëåæèò ñóäó. Îäíàêî çäåñü åñòü ïðî-áëåìà — ñóäüè íàçíà÷àþòñÿ íå â ñîîòâåòñòâèè ñî ñïîñîáíîñòüþ îïðåäåëÿòü, ÷òî íåîáõîäèìî äëÿ ðåàëèçàöèè öåëåé êîììåð÷åñêèõ îðãàíèçàöèé. Ïîýòîìó ñóä åäâà ëè ìîæåò ïî ñóùåñòâó ðàçîáðàòüñÿ, íàïðèìåð, â òîì, âíîñèò ëè ñïîíñîðñòâî â õîäå Îëèìïèàäû âêëàä â ðåøåíèå çàäà÷è ïîëó÷åíèÿ ïðèáûëè.
 ñîîòâåòñòâèè ñ äðóãèì ïîäõîäîì ñïåöèàëüíóþ ïðàâîñïîñîáíîñòü ñëåäóåò ïîíèìàòü íå êàê ñîáñòâåííî ñïîñîá îãðàíè÷åíèÿ äåÿòåëüíîñòè îðãàíèçàöèè, à êàê ñðåäñòâî îãðàæäåíèÿ ìåíüøèíñòâà âëàäåëüöåâ îò ïîñëåäñòâèé ðåøåíèé, ñ êîòîðûìè îíè íå ñîãëàñíû. Íàïðèìåð, â ñëó÷àå ðåøåíèÿ ìåíåäæìåíòà êîìïàíèè ïåðå÷èñëèòü ñðåäñòâà ïîñòðàäàâøèì îò öóíàìè.  ýòîì ñëó÷àå, ïðîáëåìà ìîæåò áûòü ïîñòàâëåíà êàê ïðîáëåìà êîðïîðàòèâíîãî óïðàâëåíèÿ è ðåøåíà ïóòåì âíåñåíèÿ íåîáõîäèìûõ íîðì â Óñòàâ èëè ñîçäàíèÿ ñïåöèàëüíîãî Êîäåêñà.
14 Ïîäðîáíîå îáîñíîâàíèå òàêîãî âçãëÿäà íà ïðèðîäó áþðîêðàòè÷åñêèõ ðåãëàìåíòîâ ìîæíî íàéòè â: Kaufman H. Red Tape: Its Origins, Uses and Abuses / The Brookings Institution. Washington, DC, 1977.
Òåîðåòè÷åñêèå äîêàçàòåëüñòâà ýòîãî òåçèñà áûëè íå òîëüêî ïðèâåäåíû â èññëåäîâàíèÿõ Ë. Ìèçåñà è Ô. Õàéåêà ïî ïðîáëåìàì ýêîíîìè÷åñêîãî ðàñ÷åòà ïðè ñîöèàëèçìå, íî è ïðèçíàíû ðÿäîì ïðåäñòàâèòåëåé ñîâåòñêîé ïîëèòýêî-íîìèè. Òàê, ëàóðåàò Ëåíèíñêîé ïðåìèè Â.Â. Íîâîæèëîâ â ñòàòüå «Ìåòîäû ñîèçìåðåíèÿ íàðîäíîõîçÿéñòâåííîé ýôôåêòèâíîñòè ïëàíîâûõ è ïðîåêòíûõ âàðèàíòîâ» êîíñòàòèðîâàë, ÷òî «… íàðîäíîõîçÿéñòâåííóþ ýôôåêòèâíîñòü íå-ëüçÿ âûðàçèòü ÷èñëîì. Íàðîäíîõîçÿéñòâåííûé ýôôåêò ïëàíèðóåìûõ çàòðàò, êàê ïðàâèëî, ñîñòîèò èç ðÿäà ðàçíîðîäíûõ ýëåìåíòîâ, ÷àñòüþ èçìåðèìûõ, íî íåñîèçìåðèìûõ äðóã ñ äðóãîì, ÷àñòüþ — âîâñå íåèçìåðèìûõ». Àíàëîãè÷íî, Â.È. Äàíèëîâ-Äàíèëüÿí è Ì.Ã. Çàâåëüñêèé â êíèãå «Ñèñòåìà îïòèìàëüíîãî ïåðñïåêòèâíîãî ïëàíèðîâàíèÿ íàðîäíîãî õîçÿéñòâà» êîíñòàòèðîâàëè: «Áûëî áû êðàéíå íàèâíî îæèäàòü, ÷òî âñå ñîäåðæàíèå îñíîâíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî çàêîíà ñîöèàëèçìà ìîæíî îòðàçèòü åäèíñòâåííûì ñêàëÿðíûì ÷èñëîâûì ïî-êàçàòåëåì - ãëîáàëüíûì êðèòåðèåì îïòèìàëüíîñòè. Íåò, äàæå â ðàìêàõ ïðå-èìóùåñòâåííî ôîðìàëèçîâàííîé ïîäñèñòåìû óïðàâëåíèÿ öåëü îòîáðàæàåòñÿ è íàáîðîì êðèòåðèåâ, è ââåäåíèåì îãðàíè÷åíèé è ôèêñèðîâàííûõ ïàðàìåò-ðîâ, è îðãàíèçàöèåé ñèñòåìû ìîäåëåé è ïðîöåäóð ïëàíîâûõ ðàñ÷åòîâ»15.
Åñëè äîáàâèòü ê ýòîìó òî, ÷òî áîëüøèíñòâî ïðîäóêòîâ äåÿòåëüíîñòè ãîñó-äàðñòâà íå èìååò ðûíî÷íîé îöåíêè, ñòàíîâèòñÿ ïîíÿòíî, ÷òî, â îòëè÷èå îò êîììåð÷åñêîãî ñåêòîðà, â ãîñóäàðñòâå íåò âîçìîæíîñòè ïðåäîñòàâèòü èñïîë-íèòåëÿì øèðîêóþ ñâîáîäó äåéñòâèé è îöåíèâàòü èõ ñîãëàñíî äîñòèæåíèþ êàêèõ-ëèáî ïîêàçàòåëåé.
Áëàãîäàðÿ óêàçàííûì ôàêòîðàì (íàëè÷èå ó ãîñóäàðñòâà ìíîæåñòâà íåñî-èçìåðèìûõ öåëåé, îòñóòñòâèå äåíåæíîé îöåíêè äëÿ îñíîâíûõ ïðîäóêòîâ äå-ÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâà, öåííîñòíàÿ îöåíêà öåëåé ãîñóäàðñòâà è èñïîëüçóåìûõ èì ñðåäñòâ) óïðàâëåíèå ëèáåðàëüíûì ãîñóäàðñòâîì áóäåò ïðåèìóùåñòâåííî áþðîêðàòè÷åñêèì. Ãîñóäàðñòâåííûå ñëóæàùèå áóäóò îðèåíòèðîâàòüñÿ íà ñî-çäàííûå â õîäå ïîëèòè÷åñêîãî ïðîöåññà ðåãëàìåíòû, à íå ðóêîâîäñòâîâàòüñÿ îáùèìè óêàçàíèÿìè îòíîñèòåëüíî ïðèîðèòåòîâ ðàçâèòèÿ ãîñóäàðñòâà.