1920년대 중반에 들어서자 LNHO는 동아시아까지 사업을 확장하였다. 본 절에서는 그 개요와 LNHO의 활동이 동아시아의 국제관계에 어떤 영향을 미쳤는지에 대하여 두 가지 사례를 통해 살펴보도록 하겠다.
(1) LNHO 극동지부 싱가포르전염병정보국
동아시아의 전염병 만연 상황, 특히 만주와 시베리아에서의 페스트와 콜레라의 창궐을
6) League of Nations Archives, United Nations Library, Palais des Nations, Geneva (LNA), R6150/8A/42169-41755, Notes by Ludwik Rajchman, 9/1943.
7) Goodman, op.cit., pp.110-127.
8) LNA, R6062/8A/13441-985, T. Madsen à J. Avnol, 10/11/1934.
9) LNA, R6061/8A/8864-985, Extract from minutes of the Council, 24/5/1933.
10) 졸저 ｢국제연맹보건기구에서 세계보건기구로 1943-1946년- 기능적 국제협조의 계승과 발전(国 際連盟保健機関から世界保健機関へ1943-1946年-機能的国際協調の継承と発展｣(일본정치학회 편『연보정치학(年報政治学)』2010-Ⅱ호, 보쿠타쿠사, 2010년 12월 간행 예정).
극동위생사업의 전개와 일본의 국제기구외교 국제연맹에서 국제연합으로
-개선할 필요성은 제1차 세계대전 이전부터 지적되어 왔다. LNHO 설립 직후인 1922년, 일 본대표는 LNHO 보건위원회에서 동아시아의 전염병 정보가 극히 부정확하다는 점을 지적 하고 LNHO가 조사단을 파견할 것을 제의하였다. 그리고 이 자리에서 일본 대표는 만약 이 제안이 실행으로 옮겨진다면 연맹의 활동이 유럽에만 국한된 것이 아니라는 사실을 증 명하는 계기가 될 것이라고 발언하였다. 그 결과 LNHO는 1922년 11월부터 이듬해 7월 에 걸쳐 동아시아 주요 항구에 조사단을 파견하였고 조사단의 보고서에 부응하는 형태로 1925년 3월에 싱가포르전염병정보국(이하, 정보국)을 설치하였다.11)
정보국의 임무는 크게 두 가지로 나뉘었다. 첫째는 전염병정보업무였다. 정보국은 주요 항구의 전염병 정보를 매주 무선을 통해 싱가포르로 모은 후 수집한 정보를 지역별 주간정 보로 정리하여 매주 금요일에 발신하였다. 참고로 1925년 10월 교신한 항구의 수는 47개 항이었는데 1938년에는 180개항으로 증가하였다. 정보국의 두 번째 임무는 전문사업의 착 수였다. 참가국의 전문 학자들로 구성된 위원회를 조직하여 페스트, 폐렴 등 각종 전문연구 를 실시하였다. 그 밖에 대중기술협력과 극동위생회의 등 LNHO가 동아시아에서 전개한 사업의 보좌역할도 수행하였다.12)
동아시아에서의 LNHO의 사업 전개가 해당 지역에 구체적으로 어떤 영향을 미쳤는가 를 이쯤에서 확인해 보도록 하자. 두말할 나위도 없이 정보국이 설치되면서 동아시아관계 국들은 정확한 전염병 정보를 파악하게 되었으며 이로써 감염자수가 감소하여 뚜렷한 위생 개선 효과를 누릴 수 있었다. 하지만 효과는 그에 그치지 않았다. 연맹이 동아시아에서 국 제 위생 사업을 전개한다는 것은 그 전까지 ‘유럽의 기구’로 간주되었던 연맹의 활동이 비 서구권지역까지 확대된다는 점을 뜻했다. 당시 배편으로 제네바까지 가는 데 수개월이나 걸렸던 동아시아 각국들의 입장에서는, 가까운 곳에서 연맹과 교류할 수 있는 장이 되었으 며 일본과 중국, 인도는 외교의 한 수단으로도 인식하기에 이르렀다.13)
(2) 동아시아에서의 사업 전개와 일본
일본과 국제위생사업의 관계에 대하여 여기서 간단히 짚고 넘어가자. 일본은 LNHO가 설립되기 전까지 국제위생기구라는 틀에 가입하지 않은 상태였다. 그로 인해 20세기 초엽 의 유럽에서는 ‘일본 = 비위생’이라는 등식의 인상이 존재했으며 더구나 일본산 빗에 대하 11) 외무성 기록 B-9-10-2-17(사료A), 1924년 3월 24일, 스기무라 연맹사무국차장이 마쓰이 외
상에.
12) 같은 사료, 『국제연맹보건부동국업무개요(国際連盟保健部東局業務概要)』, 1931년4월. 13) LNA, R6062/8A/27201-985, S. Lester to A. Russell, 12/5/1937.
여 수입금지 조치를 취하는 사건까지 일어나기도 했다.14) 일본정부는 국제위생에 협력적인 자세를 드러내는 것은 아편, 부녀자아동매매15)위임통치 등 연맹이 전개 중인 제반 문제와 도 연동되며 일본에 대한 오해와 비판을 견제하는 수단이 되리라 생각했다. 게다가 국제위 생기구의 가입은 ‘연맹의 상임이사국 ·일본’의 품위와 체면과도 관련된다고 인식하였다.16) 이 때문에 일본은 1921년에 LNHO가 설립되자 국제 위생 사업에 적극적으로 관여하고자 시도하였으나,17) 지리적으로 멀리 떨어져 있는 탓에 정기적으로 보건위원회에 출석하는 게 곤란하였다. 그래서 일본정부는 1925년의 정보국 설립은 동아시아의 위생을 개선할 뿐만 아니라 ‘동양의 지도자로서 일본의 위상을 실현시킬 수 있는 절호의 기회’라며 환영하였 다.18) 아래에서는 LNHO와 일본의 구체적인 접점을 세 가지 사례를 통해 살펴보도록 하 겠다.
첫째는 1925년 가을에 일본에서 개최된 위생기술관교환회의를 들 수 있다. 이 회의는 유럽위생 선진국들의 시설과 제도를 타국 의학자들에게 견학시키는 것을 목적으로 1922년 에 시작된 회의로 아시아에서도 개최하자는 의도 아래 1925년 일본에서 개최되었다. 회의 에서는 일본과 그 식민지의 주요 위생시설이 소개되었으나 한센병 환자의 시설이나 공장노 동자의 노동환경 등 일본에 불리한 시설은 견학 대상에서 제외되었다. 회의의 개최 결과, 일본은 자국의 ‘높은 위생수준’을 국제적으로 인식시켰으며 LNHO는 일본인 의학자를 대 상으로 한 장학금제도를 확립하고 국제공동연구팀을 발족시켰으며 게다가 일본인 의학자를 초대하여 강연을 여는 등 ‘위생선진국 일본’과의 협력을 심화하는 다양한 계획을 입안하고 실행하였다.19)
두 번째 사례는 정보국의 식민지 대표권이다. 정보국은 중국, 일본, 필리핀, 태국, 영국 령, 프랑스령, 네덜란드령으로 구성되어 있었으며 식민지 보유국들은 정보국의 자문위원회 에서 본국 대표 이외에 식민지대표권을 요구하였다. 이러한 가운데 유독 일본만이 ‘극동에 본국과 식민지 모두를 가진 특별한 지위에 있다’는 점을 이유로 식민지대표권을 인정받았 으며20) 1928년 이후 본국대표 1명 이외에 식민지에서 총 2명의 대표를 파견하였다.21) 세
14) 외무성 기록 B-9-10-0-6-4(사료B), 1924년 2월 5일, 이시이대사가 마쓰이 외상에게.
15) Susan Pedersen, "Maternalist Moment in British Colonial Policy: The Controversy over ‘Child Slavery’ in Hong Kong 1917-1941" (Past & Present, No.171, 2001).
16) 사료B, 1924년 2월 5일, 이시이대사가 마쓰이 외상에게.
17) 졸저 ｢전간기 동아시아에서의 국제위생사업 - 기술관료의 기능적 국제협조의 시도-(戦間期東 アジアにおける国際衛生事業ーテクノクラートによる機能的国際協調の試みー)｣(도쿄대학국제관계론 연구회 편『국제관계론연구(国際関係論研究)』27호, 2008년) 21쪽.
18) 사료A, 1925년 3월 17일 가토 촉탁이 시데하라외상에게.
19) 외무성 기록 B-9-10-0-10, 내무성위생국에 의한 보고서, 1926년 3월.
극동위생사업의 전개와 일본의 국제기구외교 국제연맹에서 국제연합으로
-번째 사례는 정보국의 차장 직책이다. 1925년에 열린 위생기술관교환회의의 결과, LNHO 에서는 일본인을 차장으로 임명하자고 제안되었으며 1926년부터 1939년까지 일본은 차장 직책을 독점하였다.22) 일본은 차장직책을 ‘극동에서의 주도적 지위의 상징’이라고 평가하였 다.23) 차장 직책의 외교적 가치를 간파한 것은 비단 일본정부만이 아니었다. 1931년의 만 주사변 이후 일본은 연맹과 대결 자세를 강화하면서 1933년에는 연맹을 탈퇴하였음에도 불구하고 LNHO와의 협력관계는 유지하였다. 그런 연유로 1933년 이후 연맹사무총장 등 연맹 간부들은 국제 위생 사업을 일본과 연맹의 귀중한 매개체로 인식하고 적극적으로 개 입하기에 이르렀다. 예를 들어 1935년, 정보국에서 일본인 차장을 해임하려는 사건이 발생 했을 당시 연맹 사무총장이 개입함으로써 일본은 지위를 유지할 수 있었다.24)
(3) 국제연맹의 대중기술협력 1928 년
-동아시아에서 LNHO가 전개한 사업의 두 번째 사례로서 대중협력기술에 대해 살펴보 도록 하자. 1925년 일본에서 개최된 위생기술관교환회의에서 귀국하는 도중 중국을 방문한 루드빅 라이히만(Ludwik Rajchman)은 중국의 전염병 창궐 상황에 놀라 국제적으로 무 언가 조치를 취해야 한다고 제안하였다. 그 후 일단 계획은 시들해졌으나 1928년 가을, 중 국의 난징정부가 LNHO에 협력을 요청하면서 상하이의 콜레라와 천연두퇴치사업, 검역사 무의 쇄신 등이 실시되었다.25) 당초 일본은 표면적으로는 중일친선의 일환으로 적극적으로 관여함으로써 연맹이 중국을 지나치게 편들지 못하도록 견제할 생각이었다.26) 하지만 1931년 9월의 만주사변 이후, 중일분쟁이 연맹이사회에서 주요 의제로 부상하자 마찬가지 로 연맹이사회에서 논의되고 있던 대중기술협력도 영향을 받게 되었다. 중국은 대중기술협 력에 일본의 참여를 거부하고 일본도 연맹에 사업 책임자의 해고와 사업 중지를 건의하였
20) 사료A, 1927년 11월10일, 사토연맹사무국장이 다나카외상에.
21) 같은 사료, 1930년 10월 30일, 고바야시척무차관에서 요시다외무차관. 22) LNA, R6055/8A/41372-749, Retrospect by Veillet-Lavallée, 9/2/1942.
23) 외무성 기록 B-9-10-2-17-2, 1927년 11월 10일, 사토연맹사무국장이 다나카외상에. 24) 같은 사료, 1935년 12월 5일, 연맹사무국장대리가 히로타외상에.
25) 라이히만 보고, 도진카이 역『중화민국의사위생의 현황(中華民国医事衛生の現状)』(사단법인 도진카이, 1930년).
26) 고토 하루미｢국제연맹의 대중기술협력과 영국 1928-1935년 라이히만위생부장의 활동과 자금문 제를 중심으로国際連盟の対中技術協力とイギリス 1928年-1935年 ——ライヒマン衛生部長の活動 と資金問題を中心に)｣(핫토리 류지, 쓰키다 아키오, 고토 하루미『전간기 동아시아 국제정치(戦 間期の東アジア国際政治)』 추오대학출판부, 2007년, 제4장). 예를 들어 일본은 적극적으로 일 본인고문을 채용하도록 사무총장에 건의하였다.
다. 연맹 측은 중일 양국에 대한 유화책으로 책임자를 해고하고 사업 자체를 계속한다는 절충안을 강구하였다.27)
LNHO의 대중기술협력은 당초 중일분쟁과는 다른 차원의 문제로 여겨졌으나 위에서 언 급한 바와 같이 만주사변 이후의 중일대립을 내포하기에 이르렀다.28) 중국의 입장에서 해당 사업은 국제 지원을 확보하고 위생제도를 정비함으로써 강력한 중앙정부를 확립하고 더 나아 가 국제적 지위의 향상을 꾀하기 위한 수단이었다.29) 다른 한편 일본은 중국에서 강력한 중 앙정부가 설립되는 것을 경계하여 1931년 이후 대결자세를 뚜렷하게 드러냈다.30)
이상과 같이 LNHO는 전간기의 동아시아에 뚜렷한 위생개선 효과를 가져다주었다. 대 중기술협력은 그 후 유엔으로 계승되는 등31) 전후 사업의 토대를 구축했다는 점도 공적 중 하나였다. 다른 한편 일본정부의 입장에서 동아시아에서의 위생 사업은 ‘극동에서의 주 도적 지위’를 확보하기 위한 수단이기도 하였다. 1931년 이후 중일분쟁을 내포하게 되자 연맹간부도 분쟁 해결을 위해 사업에 개입하였다. 연맹이사회가 안전보장문제와 사회적 국 제 협력 사업을 함께 다루는 연맹의 행정구조가 바로 이러한 왜곡을 낳았던 것이다.
LNHO의 활동은 전후 WHO와 유니세프로 계승되었다. 전후 체제가 구축되는 과정에
서 이상의 경험을 바탕으로 한층 자립적이면서 중립적인 활동체제가 모색되었다. 구체적으 로는 활동을 지원하는 전문가와 행정대표의 균형, 지역분권화와 중앙집권화의 균형을 어떻 게 도모할지가 중시되었다. 그 결과 유엔 산하에 국제협력사업을 전문적으로 관장하는 경 제사회이사회(이하, 경사리)가 설치되었으며 각 전문기관은 경사리에 속하면서도 활동 시 는 고도의 자립성을 부여받았다. 이하에서는 전후의 사업전개가 지역 내의 국제관계와 다 시 어떤 관계를 맺었는지를 일본에 초점을 맞추어 검토해 보도록 하겠다.
27) James Barros, Betrayal from Within: Joseph Avnol, Secretary-General of the League of Nations, 1933-1940, Yale University Press, 1969, p.47.
28) ibid., p.40.
29) 중국과 연맹의 관계에 대해서는 가와시마 신｢중국외교에서의 상징으로서의 국제적 지위 헤이그 평화회의, 국제연맹 그리고 국제연합으로(中国外交における象徴としての国際的地位--ハーグ平 和会議、国際連盟、そして国際連合へ)｣(일본국제정치학회 편 뺷국제정치(国際政治)뺸 145호, 2006년), 가와시마 신｢중화민국의 국제연맹외교 “비상임이사국”층에서 본 연맹론(中華民国の 国際連盟外交―｢非常任理事国｣層から見た連盟論―)｣(오가타․한자와 편, 앞의 책, 제2장).
30) Barros, op.cit., pp.40-47.
31) 장력｢유엔특별기금과 타이완경제건설(国連特別基金と台湾経済建設)｣(오가타·한자와 편, 앞의 책, 제8장).