3. 火山災害の危機管理と意思決定構造
3.4 危機管理のメタ意思決定原則
3.4.2 有珠山噴火におけるメタ意思決定事例
危機管理のメタ意思決定問題では，現地の意思決定者が災害状況の展開に併せて意思決定モ ードの変更を正当化できるかどうかが重要な判断基準（J基準）となる．意思決定者は，火山活 動に関わる様々な証拠や専門家の見解に基づいて，意思決定モードを変更することに正当な理 由があるか否かを判断する．本節では，有珠山噴火における対策経緯を整理し，危機管理に関 わる意思決定者が，火山状況に関わるどのような証拠に基づいて意思決定モードの変更を正当 化し得たかについて考察する．以下に示す有珠山噴火の経緯は，既往文献15)-20)の記録に基づい ている．
(1) 通常時から非常時への意思決定モード転換
図 3 - 5
では，有珠山噴火の前兆現象が始まるステージIIから噴火の可能性が緊迫化して きたステージIIIまでの期間を対象に，危機管理に関わる意思決定者がどのような状況判断や 専門家の助言により，その意思決定モードを事前の計画に依拠した N モードから緊急災害時 のEモードに変更したかを時間軸に沿って整理している．2000年3月27日夜，北大有珠火 山観測所長の同大教授（以下，北大教授）は，同観測所より火山性地震発生の一報を受け（19 時頃），札幌管区気象台及び北海道庁（防災会議事務局）と連絡を取り，今後の火山活動に注 意すべき旨を伝えている．こうした助言を受け，壮瞥町では，関係職員を招集し，住民避難に 向けた初動準備を開始した．その後，有感地震が確認された段階で，北大防災研究者より，本 格的なマグマ活動が開始し，社会的な対策が必要であることが関係諸機関に伝えられた（2時58
図 3‐5 有珠山噴火事例における N モードから E モードへの転換
日時 火山状況 意思決定機構の判断・対策（●）／専門家の見解（★） 地域避難状況
3月27日 23:00 火山性地震の増加 ●壮瞥町 北大教授より連絡を受け，町職員が北大観測所へ向かう[23:35]
3月28日 0:00 火山観測情報第1号「28日午前0時ま
での火山性地震の総回数は109回」
[0:50]
★北大教授 札幌管区気象台と連絡[0:11]北海道防災会議事務局へ防災助言「有珠山は23年ぶりに群 発地震が発生，増加傾向にある．震源は若干誤差があるが，有珠山北西部の深い部分であ り，重大な関心を持って観測している」[0:50]
1:00 最初の有感地震[1:31] ●壮瞥町 関係職員の招集．北大教授のアドバイスにより，避難施設，避難車両，メディア等の対応準 備開始[1:00頃]
2:00 臨時火山情報第1号「午前1時から2 時の火山性地震は106回」[2:50]
★北大教授等 「次期噴火の前兆がすでに始まっている可能性」が高く，社会的な対策が必要であることを 記した「北大メモ」の作成，関係諸機関に伝達[2:40]
★北大教授 「群発地震の活動開始から3日程度で噴火に至る．マグマはディサイト質で溶岩流は起こら ない．垂直に噴煙が上がる噴火の最後に10~20%火砕流が起こる可能性がある．まずハ ザードマップのレッドゾーンにいないことが重要」[4:52]
8:00 ●壮瞥町／虻田
町／伊達市 ・災害対策本部の設置
・住民への自主避難の呼びかけ開始[8:00頃以降]
住民，観光客の自主避難開始 [8:00頃以降]
11:00 ★火山噴火予知
連絡会 臨時火山情報第3号「今後噴火が発生する可能性があり，火山活動に警戒が必要である」
[11:55]
12:00 ●関係諸機関 対策会議，情報収集等の初動対応開始
3月29日 7:00 マグニチュード3.4の地震[7:08] ★火山噴火予知
連絡会 緊急火山情報第1号「今後数日以内に噴火が発生する可能性が高くなっており，火山活動に
対する警戒を強める必要がある」[11:10] 交通規制開始
●関係省庁 現地要因派遣の決定（有珠山関係省庁局長級会議）[11:30]⇒午後から現地入り
13:00 ●壮瞥町 避難勧告発令[13:00]その後，伊達市，虻田町でも避難勧告発令
15:00 ●壮瞥町／虻田
町／伊達市
避難誘導開始[15:00]
16:00 急激に有感地震が多発 ★北大教授 北海道防災会議の地震火山対策部会火山専門家委員会（以下，「道防災会議専門家委員
会」）にて，噴火シナリオの提示[16:00]
18:00
※29日の火山性地震1,628回，うち 有感地震628回
★北大教授 「（噴火）は一両日中の可能性が高く，間違いなく遅くとも1週間以内に噴火する．噴火箇所は 有珠山北西部の可能性が高い」（道防災会議専門家委員会）[18:15]
●壮瞥町 避難勧告区域を避難指示に切り替え[18:30]その後，伊達市，虻田町でも避難指示発令 【避難指示】
・壮瞥町計198世帯408人
・虻田町計1,893世帯3,994人
・伊達市計2,048世帯4,924人
●国，道，市町村，
関係機関 「有珠山現地連絡調整会議」設置[18:55]⇒第1回会議の実施 3月30日 9:00 有珠山北西山麓の雪面に長さ100m
に及ぶ地割れ（北海道防災会議地 震火山対策部会の発見）[10:00～]
★第3回現地連絡
調整会議 ハザードマップの見直し（有珠山北西部での噴火に備え，火砕流や火砕サージに襲われる 危険区域として虻田町月浦と泉地区の一部追加，拡大）
【避難指示】
虻田町月浦地区42世帯99人
★北大教授 「長時間の揺れが続いており，爆発的な噴火を起こす可能性が高い」と有珠山北西部の噴 火の可能性を指摘（第3回現地連絡調整会議にて）
●虻田町 避難区域拡大（10:50）
13:00 緊急火山情報2号「北屏風山西尾根
内側傾斜で100m以上にわたって断 層や地割れ群を確認．今後の火山 活動に厳重に注意」（13:20）
●第4回連絡調整
会議 避難住民への情報提供（「お知らせ」発行）（14:00） 【避難指示】
虻田町入江地区，高砂地区433 世帯1,220人[14:30]
23:00 ※30日の火山性地震2,454回，うち
有感地震537回 対象全住民の避難確認[23:30]
ステ ージ
Ⅱ
（ モー ド） N
ステ ージ
Ⅲ
（ モー ド） E
59
40分頃）．有珠山では，有感の群発地震が発生した場合，必ず噴火が起きてきたという過去の 経験的データが，こうした専門家の判断の根拠であった．そして，2時50分，地域住民を含 む一般社会への注意を喚起するため，「臨時火山情報」が発令された．伊達市，壮瞥町，虻田 町の周辺一市二町では，朝より，災害対策本部を設置すると共に，住民への自主避難の呼びか けを開始した．さらに，11時55分，火山噴火予知連絡会拡大幹事会の見解として，臨時火山 情報第3号が発令され，今後の噴火の可能性が公的に明言された．この段階では，ハザードマ ップの想定を基本として，事前の地域防災計画に則って各種の予防的対策が進められており，
Nモードに基づいて意思決定が為されていたと考えられる．
その後，29 日午前より，群発地震の数・規模ともに著しく増加した．この状況を受けて，
29日 11時10分，火山噴火予知連絡会拡大幹事会の見解として，「緊急火山情報」が発令さ れ，今後数日以内の噴火の可能性があり，警戒を強める必要性が伝えられた．噴火前に緊急火 山情報が発令されることは過去に例のないことであった．緊急火山情報を受けて，13時より，
伊達市，壮瞥町，虻田町では，自主避難の対象地域に対して「避難勧告」を発令し，地域住民 や観光客等の避難誘導を開始した．また，関係省庁でも，有珠山関係省庁局長級会議が開催さ れ（11時30分），噴火時の非常災害対策本部の設置を想定し，現地要員の派遣が決定された．
16 時，北海道防災会議の地震火山対策部会火山専門家委員会（以下，道防災会議）が開催さ れ，その後，北大教授より，噴火が切迫化しており，一両日中の可能性もあるとの説明があり，
防災対策が緊急性をもって為される必要があることが伝えられた．この会議では，北大教授よ り，1) 北西斜面噴火，2) 山頂噴火・全方位火砕流，3) 山麓の水蒸気爆発・マグマ水蒸気爆発 の3つのシナリオが提示されている．こうした専門家の見解を受けて，伊達市，壮瞥町，虻田 町では，18時30分，それまで出されていた「避難勧告」から，山頂噴火を想定した「避難指 示」に切り替えた．この結果，上述の一市二町併せて約 1 万人の住民が避難することとなっ た．図 3‐5に示すように，この段階を機に，現地の意思決定者は，噴火の危機が目前に迫っ ていることを認識し，危機管理に関わる意思決定モードを非常時の E モードに変更し，緊急 対応に踏み切ったものと捉えることが出来る．実際に，関係諸機関が緊急対策を検討する場と して「有珠山現地連絡調整会議」が設置・開催され（18時55分），国土庁審議官，関係省庁 の派遣要員，北海道，伊達市，壮瞥町，虻田町の一市二町，さらに北大教授等の専門家，その 他の防災関係機関が一同に会し，互いに情報を共有化しながら具体的な対策を推進する体制が 整えられた．翌 30 日11時頃には，道防災会議火山専門委員の観測により，有珠山北西部で 100m以上にわたる断層や地割れ群が確認された．この発見により，火山研究者は，有珠山北 西部での噴火の可能性が高まったものと捉えた．こうした見解を踏まえて，ハザードマップの 警戒区域が修正され，避難住民への情報提供を進めると共に，虻田町では避難区域の拡大や避 難指示等の緊急対応が実施された．
以上の経緯を踏まえると，有珠山噴火時の意思決定モードがNモードからEモードに移行 し，現地の意思決定者が緊急避難を指示した時点（29 日夕刻）において，意思決定者の状況 認識は以下のように整理できる．
(a) 29 日午前より，火山性地震の規模や頻度が増大しており，過去の経験を踏まえると，
噴火が一両日中にも発生する可能性が高い．
(b) その一方で，噴火のシナリオとして，1)地震が集中している北西山麓付近から噴火する，