危機管理に関わる討議のステージ展開

危機管理を担当する意思決定者が，社会全体の正統性を担保しつつ，災害対応に向けて意思 決定モードを変更する上では，火山災害の各ステージにおいて，ミクロ討議，マクロ討議，橋 渡し型討議のそれぞれの討議参加者が火山災害リスクやそれに対する対策案等について議論を 重ねると共に，それらの討議実践が相互に連携しつつ展開していくことが重要である．表 3 -

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(1) ステージ I（平常期）

火山噴火時，直面する状況に即して意思決定モードを選択し，災害対応を図っていく上では，

ステージI の平常時より，関係者の間で意思決定モードの妥当性について十分な協議を行い，

その内容を確立していることが前提となる．ミクロ討議では，意思決定者や専門家の議論によ り，火山噴火のリスク要因を評価すると共に，計画的な対応を基本とする N モードとして，

事前の災害シナリオとそれに対する対応策がプログラム化される．ここでは，火山噴火やそれ

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によって起こり得る諸事態を予見できるか否かが重要な論点となる．特に，危機管理を担当す

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表 3 - 3 危機管理に関わる討議のステージ展開

ミクロ討議 橋渡し型討議 マクロ討議

・Nモードのプログラム化／想定範囲 ・ハザードマップ等を通じた想定 ・災害リスクに関わる想定と想定外 ・Eモードのプログラム化／想定範囲 と想定外，避難ルールの共有 ・自己責任に基づく自主的な避難の可 （災害リスク評価，予見と予見可能性， 　（避難行動の必要性） 能性と限界性

想定と想定外，物資・資器材の準備， ・科学的・技術的判断を巡る厳密 ・避難指示に関わる行政権限の必要性 防災計画の策定，意思決定体制等） 性と適切性のジレンマ

・証拠 Iと証拠 IIの収集 ・自主避難の呼びかけ等 ・意思決定者と住民間の災害リスクに ・災害リスクの絞り込み ・火山活動等に関わる情報提供 関わる認識の相違 (噴火の可能性等) ・Nモードに基づく応急対策（自主避難， ・地域住民の意見や関心の集約 ・自己責任に基づく自主的な避難の

避難所整備等）の検討 現実性

・モード転換 (N→E) の妥当性 (J基準) ・避難指示に関わる行政権限の妥当性 ・証拠 I と証拠 IIの収集 ・避難指示の発令 ・意思決定者と住民間の災害リスクに ・災害リスクの見直し ・火山活動等に関わる情報提供 関わる認識の相違 (噴火の可能性 ・Eモードに基づく緊急対策（避難指示 ・地域住民の意見や関心の集約 や時期の確実性等)

等）の検討 ・避難指示に関わる行政権限の妥当性

・モード回帰 (E→N) の妥当性 (J基準)

・証拠 I と証拠 IIの収集 ・避難指示・解除等 ・意思決定者と住民間の災害リスクに ・災害リスクの絞り込み ・自己責任と行政権限のあり方 　関わる認識の相違（噴火の継続性等）

・Nモードに基づく応急対策（カテゴリー ・火山活動等に関わる情報提供 ・自己責任に基づく立ち入りの可能性 ，オペレーション）の検討 ・地域住民の意見や関心の集約 ・避難指示／解除に関わる行政権限の

（安全と生活のトレードオフ） 　妥当性

・現実に発生した災害に関わる証拠の ・ハザードマップの改定 ・住民避難における自己責任のあり方 収集とそれに基づく災害対応策の事 ・避難ルールの改定 ・避難指示／解除に関わる行政権限の

後検証 ・住民評価の把握・集約化 　 妥当性

・災害リスク再評価，想定外の可能性 ・災害対応における行政と住民の役割

・防災対策・体制の再構築（行政権限 分担（自助・共助・公助）のあり方 の強化／緩和，法制度の創設・改正，

防災計画・避難計画の改訂，意思決 定体制や観測体制の強化等）

ステージ V

（復旧期）

ステージ I

（平常期）

ステージ II

（予兆期）

ステージ III

（緊急及び 変動期）

ステージ IV

（安定期）

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る意思決定者が負う責任は，災害リスクに関わる予見可能性を前提として規定される．意思決 定者は，災害リスクに関してどの程度の精度で予見を立てることが出来るかについて十分に検 討し，自らの責任領域を予め設定しておく必要がある．さらに，火山噴火によって N モード の想定範囲を超える事態に至る場合を想定し，そうした非常時における戦略的な対応方針や意 思決定体制についても併せて検討することにより，非常時の E モードの内容についても事前 に可能な限り定めておくことが重要である．一方，危機管理に関わる意思決定モードが地域住 民をはじめ一般の関係者の間で受け入れられるためには，マクロ討議においても，平常時より，

そうした意思決定モードが適切なものであるかどうかについて十分な議論を重ねておくこと が重要となる．特に，地域住民にとって，こうした意思決定モードの下で，住民全員が安全に 避難できるかどうかが重要な論点となる．地域住民においては，自己責任原則の下，自主的な 判断による避難の可能性を検討することが先ずもって重要である．しかし，火山噴火時の極限 状況においては，住民自身の判断だけで安全に避難することは困難であり，行政権限により避 難指示を発令し，強制的に避難を命じざるを得ない側面がある．そのため，住民においては，

意思決定者がどのような条件や基準（J基準）に基づいて意思決定モードを転換し，避難指示 を発令するかについて予め理解しておくことが極めて重要となる．なお，後述するように，ス テージIにおけるマクロ討議の内容は，一般の関係者が当該の危機管理問題に対してどのよう な信念を有しているかに関わる1つの証拠（2次証拠）であり，火山噴火時の意思決定を正統 化する上での重要な判断材料（L基準）となる．

最後に，橋渡し型討議では，ミクロ討議の意思決定者とマクロ討議の一般関係者の間で，災 害リスクに関わる想定内容について様々な議論が展開する．意思決定者は，科学的・技術的知 見に基づいて，火山災害によって起こり得る様々な状況を予見するが，必ずしも意思決定者の 予見の全ての内容を地域住民と共有化する必要はない．ただし，意思決定者の状況判断や意思 決定内容が社会的な正統性を得る上では，意思決定者の予見内容を広く公開すると共に，その 中から地域の災害想定として，地域住民と共有化すべき範囲を予め設定しておく必要がある．

さらに，より高次の想定として，その想定を超える災害が起こり得ることについても両者の間 で共通の理解を得ておくことが重要である．また，橋渡し型討議では，ミクロ討議における避 難指示の進め方に関わる議論とマクロ討議における地域住民の自主避難に関わる議論をいか に摺り合せていくかが重要な協議事項となる．こうした協議を通じて，災害時に意思決定者と 地域住民が協力・連携しながら避難を進めるためのルール（以下，避難ルール）を共有化する ことが重要となる．

具体的には，ハザードマップがミクロ討議とマクロ討議を橋渡しし，両者の間で避難ルール の共有化を促進する上で重要な役割を担う．有珠山噴火の事例においても，ハザードマップの 作成・配布を通じて，自治体，火山専門家，地域住民等の関係者の間で防災意識の共有化が図 られ，避難計画や具体的な避難対策の検討が進められ，住民避難の円滑化に寄与したことが指 摘されている³²⁾．ただし，橋渡し型討議では，火山災害に関わる科学的・技術的判断を巡り，

精密なデータや理論的根拠を重視するか，あるいは一般的な関心や常識に基づく有用性を重視 するかという厳密性と適切性のジレンマ ³³⁾が介在する．こうしたジレンマの中で，火山災害 に関わる専門家は，意思決定者と地域住民間のコミュニケーションを促進し，地域住民の科学 的・技術的判断に対する信頼を確保することが求められる．なお，上述の通り，橋渡し型討議

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では，火山災害に関わる通常の想定を超える高次の想定に関して，その内容や妥当性について 協議されるが，そこではどの想定レベルまで意思決定者と関係者間で共有化する必要があるか が重要な論点となる．この問題に関しては，災害リスクに関わる予見や想定の妥当性について 更なる検討を行う必要があり，今後の検討課題としたい．

(2) ステージ II（予兆期）からステージ IV（安定期）

ステージII 以降では，火山活動の活発化やそれに対する地域の反応に関わる様々な証拠（証

拠I と証拠II）が確認される．ミクロ討議では，こうした証拠を踏まえて，災害対応に関わる

判断や意思決定モードの選択を正当化できるかどうかが協議される．そこでは，意思決定者や 専門家の間で，災害リスク要因の絞り込みや見直しが行われ，その結果に基づいて意思決定モ ードの妥当性や災害応急対策・緊急対策の実施方法が検討される．一方，橋渡し型討議に関し ては，火山活動が活発化したステージII以降，特に噴火の緊急度が増したステージIIIの段階 では，意思決定者と一般の関係者との間で，災害対応に関わる意思決定のあり方について十分 な議論を行う時間的余裕はない．ただし，平常時（ステージI）のマクロ討議の内容は，災害 状況下において一般の関係者がどのような信念や見解を有しているかに関わる重要な証拠と なるものであり，こうした証拠は通常の証拠（証拠I と証拠II）と区別して，特に 2次証拠

（second-orderevidence）と呼ばれる³⁴⁾．平常時のマクロ討議に関わる2次証拠は，ミクロ討 議による意思決定の正統性の根拠となり得る．現地の意思決定者は，こうした2次証拠を踏ま えた上でその意思決定内容や意思決定モードを選択することが求められる．それと共に，意思 決定者は，災害対応に関わる判断や意思決定の内容をマクロ討議の一般関係者に対して適切に 周知することも重要である．有珠山噴火事例においても，自治体や火山研究者，また噴火以降 は非常災害現地対策本部による記者会見等を通じて，火山活動状況や災害対策方針等に関わる 情報提供が積極的に行われた．また，特に火山活動が安定期に入ったステージ IV 以降では，

避難住民との対話や意向調査等を，行う時間的余裕が比較的生まれる．危機管理に関わる意思 決定の正統性を確保する上では，こうした機会を通じて，マクロ討議における地域住民や関係 者の意見や関心を把握することが重要となる．この様に，災害対応に関わる情報提供や，地域 住民や一般関係者の関心や意見の集約化が橋渡し型討議の重要な役割となる．

一方，マクロ討議では，火山状況に関わる情報提供を受けて，関係者の間で当該の意思決定 問題に関わる多様な議論が展開する．災害時においては，災害リスクに対する現地の意思決定 者の見解が住民の主観的な認識と相違する場合も少なくない．災害対応に関わる意思決定の正 統性を確保しつつ，当該の災害事態に適切に対応する上では，そうした認識の相違をいかに克 服するかが重要な課題となる．さらに，住民避難に関しては，自己責任に基づく自主避難の可 能性や行政権限による避難指示の妥当性について具体的に議論が行われる．特に，ステージIII において，緊急避難の指示を発令する段階では，自己責任原則の前提を棄却し，地域住民を強 制的に避難させる措置が取られるため，こうした行政権限の発動の必要性について十分な理解 を得る必要がある．また，ステージIVの段階では，避難生活が長期化するに従い，安全と生 活のトレードオフが顕在化する場合が少なくなく，そうした中で避難指示・解除の妥当性が議 論される．ミクロ討議においては，橋渡し型討議を通じて，こうしたマクロ討議の内容を勘案 した上で，避難解除や避難区域の見直し等の措置が検討されることとなる．