研 究 ノ ー 昼
大 都 市 周 辺 地 域 に お け る
土 地 利 用 の 計 画 化 に つ い て
− ス プ ロ ー ル 化 現 象 に 関 す る 考 察 一 1 は じ め に 2 ス プ ロ ー ル 化 現 象 の 概 要 3 ス プ ロ ー ル 化 現 象 の 発 生 基 盤 4 基 本 理 論 に 基 づ く 具 体 的 対 応 法 5 む す び深 田 伊 佐 夫
1 は じ め に 東京をはじめとする，わが国の大都市周辺地域において近年みられる現 象のひとつに，無秩序な地域開発行為によってもたらされるスフ°ロール化 の問題が挙げられる。このスフ･ロール化の問題は，自然環境条件・社会環 境条件・人間環境条件に対して，さまざまな悪影響をもたらしており，一 般 的 に 言 わ れ て い る 各 種 の 環 境 問 題 ・ 土 地 問 題 等 も ， そ の ほ と ん ど が こ の 問題と深く関係していると考えられる。 特に，わが国の独特の国土条件・土地利用状態・産業構造・人口分布の もとでは，今後さらにスフ･ロール化の問題が拡大していく可能性も予想さ れ，何らかの施策を講じる時期をむかえているといえよう。 そ こ で 本 報 に お い て は ， ス フ ･ ロ ー ル 化 の 問 題 を 通 し て ， 大 都 市 周 辺 地 域 (33）における合理的かつ秩序ある土地利用・地域計画のあり方について考察を
試 み る こ と に し た い 。 2 ス プ ロ ー ル 化 現 象 の 概 要 1)スフ・ロール化の意味 スフ・ロール化という言葉は，国土開発の分野で用いられているものであり，その意味するところは，大都市周辺地域において，都市の急激な発展
にともない無秩序に拡大する居住空間が周辺地域の農地や山林の中に混在 していく現象と，それにともなって発生する諸問題を示している。スフ°ロール(Splawl)の本来の意味は，「手足をだらしなく広げて横たわ
る｣，「ぶざまに寝そべる｣等といった意味で使われる言葉であるが，それを
無秩序な土地利用状態に例えて用いるようになったのである。現在では， 本来の意味よりも，国土開発･土地利用の用語として用いられている方が， より一般的となっている｡,） 2)スフ°ロール化現象の形態 つぎに，具体的なスフ°ロール化現象の形態について把握することにした い。その形態は，大きく分けてつぎの3つに分類できる。 ①農地(とくに休耕地)等の埋め立て造成による村落形成； これは，大都市周辺地域の比較的，小規模な農地にみられる例であ る。地理的条件・経済的条件の変化や農業後継者の不在等，大都市周辺 地域における営農環境は著しく悪化し，土地を手ばなす地主が増加しつつある。一方，都市サイドにおいては，産業労働者等の都市への集中化
による，絶対的な居住空間の不足，各種の廃棄物等（建設工事等にとも
ない排出される残土･産業廃棄物等)の処理場所の不足の問題が発生して いる。このような周辺サイドと都市サイドのかかえる2つの問題との交 点が，この種の形態のスフ・ロール化現象をつくりだしている。 (34》一 例 を 示 せ ば ， 休 耕 農 地 が 廃 棄 物 処 理 業 者 と 土 地 業 者 の 手 に よ っ て買収され，廃棄物に よ る 埋 め 立 て 造 成 が 行 な わ れ ， そ の 後 ， 宅 地 と し て 分 譲 ・ 販 売 さ れ る 事 例 で あ る 。 東 京 の 周 辺 で は 比 較 的 多 く 見 受けられる。(写真−1 を参照） ②開発規則地域内での 不 法 開 発 行 為 ； 国 ・ 地 方 自 治 体 で は ， 土 地 利 用 や 開 発 行 為 に 関 す る 法 令 を 定 め て い る 。 し か し ， 定 め ら れ た 法 令 を 無 視 し た 開 発 行 為 も 多 数 み ら れ る の が 実 状 で あ る 。 と りわけ，開発規制（市 街 化 調 整 ） 地 域 内 で の 山 林 や 農 地 等 の 開 発 行 為 が ， こ れ に 該 当 す る。 また，これらの多く は，地方自治体からの 大 都 市 周 辺 地 域 に お け る 土 地 利 用 の 計 画 化 に つ い て
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写 真 − 1 農 地 （ と く に 休 耕 田 ） 等 の 埋 め 立 て 造 成 （東京都青梅市1984年）畷弓踊
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『 , j , I 界 写真−2開発規1ill地域内での不法￨刑発 （東京都青梅市1984年）雰
悪 讃 写真−3公共111地の基盤潅備のともなわない開発行為 （埼玉ﾘ,↓入間市1984年） ／ ハ F , (ぶ)ノ行政指導や警告を無視したり、行政処分を受けると，事業主が意図的に 蒸発してしまうといった悪質なケースである。（写真−2を参照） ③公共用地の墓購整備のともなわない開発行為； 公共用地とは，道路・上水道・下水道等の生活関連施設や，遊水地・ 公開空地等の防災関連施設をいい，これらの整備は，開発行為の前提条 件ともなるものであるが，しばしば公共用地の基盤整備をともなわない 開発行為も存在している。（写真−3を参照)2） 3)各種の環境条件への影響 前項で3つの類型に分けて，スフ･ロール化現象の性格について述べてき たが，つぎにスフ･ロール化現象によってもたらされる併害が，自然的環境 条件・社会的環境条件・人間的環境条件に対して，どのような悪影響をも た ら し て い る か を 考 え る こ と に し た い 。 まず，自然環境条件についてであるが，この条件が，もっとも併害の影 響 を 受 け る と 考 え ら れ る 。 何 ら か の 型 の 開 発 行 為 は 、 自 然 環 境 条 件 と し て の士地条件・土壌条件・植生・地表水・地下水等に変化を与え，その変化 の度合いによっては，著しい環境破壊や環境汚染，各種の災害発生の要因 をつくりだすことも考えられる。したがって自然環境条件は，開発行為が 直接関係する条件として特に意識されなければならない。 つ ぎ に 社 会 環 境 条 件 に つ い て で あ る が ， こ れ は ， 社 会 環 境 の 変 化 と し て と ら え る こ と が 可 能 で あ る 。 具 体 的 に は 土 地 利 用 秩 序 の 破 壊 ・ 地 価 の 不 均 衡 に よ っ て 引 き お こ さ れ る 無 秩 序 な 都 市 の 拡 大 化 傾 向 が 常 習 と な り ， い わ ば｢制度化されたスフ°ロール化現象｣の状態がつくりだされてしまう結果と なる。 さ ら に ， 人 間 環 境 条 件 に つ い て み る と ， 人 間 の 心 の ゆ と り の 喪 失 が 考 え ら れ る 。 こ れ は 上 述 の よ う な ， 自 然 的 ・ 社 会 的 な 環 境 条 件 の 悪 化 に 対 し て，それが｢正常｣であると錯覚してしまう人間の心の状態をいう。言いか (36》
大都市周辺地域における土地利用の計画化について
えれば悪化してゆく環境条件に対･し，それを改善し，さらによりよい環境
づくりをしていこうとする意欲が人間の心の中から失われていくことであ る。3）以上のように，スフ。ロール化現象の実態とその悪影響は，非常に多面的
な要素の上に成り立っている為簡単に把握することは困難である。しか
し．我々の日常生活の上に直接関連する問題であるだけに，今後さらに認
識を高めていくことが必、‘ﾂ‘”織識蕊f和遮：物か“:叢慰:r癖蕊蕊蕊灘 要となろう￥ 3 ス プ ロ ー ル 化 現 象 の 発 生 基 盤 l)発生基盤の明確化の 必､要性 前章では，スフ°ロール 拡大する都11北I（神奈川県横浜『￨丁1980年）化現象の基本的な考察(意味・形態・影響）をみてきたが，ここでは，次の
段階として，その発生する機構について考えていくことにしたい。即ちどのような要素が，どのように組み合わされることによってスフ｡ロール化現
象が発生しているのかを明らかにし，それに合致した具体的な対応を考え
ることにしたい。まず，最初に考えなければならないことは，わが国の独特の国土条件・
土地利用形態・産業構造・人口分布等の諸要素が相互に複雑に連関し合っ
てスフ°ロール化現象が発生しているという点である。したがって，それら
諸要素の性格と，連関性を明確化していくところに，スフ。ロール化現象の
発生基盤を見い出すことが可能になる。 2)諸要素の性格の考察 (37》それでは，どのような要素によってスフ｡ロール化現象が発生していくか
についてを考えることにしたい。その要素と連関性を挙げれば以下の4つ
にまとめることができる。①国土の土地利用と人口分布の上の不均衡；
これは，わが国の国土条件を事由とするもので，国土の有効的な利用
可能面積に対する産業と人口の特定地域への集中化している傾向を示
す。例えば，東京・大阪を中心に，太平洋沿岸地域に，わが国の産業・経
済・人口が集中していることなどは，その典型である。 ②土地利用制度の体制の問題； 土地利用・地域開発計画が，産業主導型・行政レベル中心型で､推進されているのがわが国の現状である。したがって土地利用計画等を策定・
実施していく場合に民意(関係地域の住民の意志と主体性)が，実際面に
反 映 さ れ に く く な っ て い る 。 ③土地利用制度上の問題；国家・地方自治体では，それぞれ国土利用・地域計画のための諸制度
を法令によって定めているが，各地域毎の特性を考慮した計画化の推進
という姿勢が欠如している。 ④土地評価の体系化と理論化のおくれ；わが国の土地評価の方法は，主に固定資産税対象額の決定を目標とし
て，評価がおこなわれているが,現状にそぐわないものとなっている。し
かも，正常な土地評価がなされるところに秩序ある土地利用が可能とな
るのであるから，ある土地のもつ利用目的別に考えられる潜在的利用可
能性までも考慮した，土地評価の理論化と体系化がおくれているといわ
ざ る を え な い 。以上，4つの要素の単独，もしくは各要素の複合によって，スフ°ロール
化現象が発生すると考えられ，いわばその発生基盤となっているともいえ
(38》大都市周辺地域における土地利用の計画化について よう。同時に，ここであげた要素は，前に述べたように，一般的に言われ ている各種の環境問題や土地問題のカテゴリーに入る諸問題と，深い連関
性を持ち，複合化したものとなっている。（参考図1．2を参照〉
参 考 図 1 距 離 圏 別 の 各 種 土 地 利 用 の 増 減 面 積 （49.54年』 (％： 6.零 5．I.』 4.0 qf、 u Q E 2.碇： 1．0 △1．0 △2.{‐ △3．0 △4.･も 15.{） △6．i． 10∼20k''1￨晦｜ ｢ 司 公 共 用 地 施 設 用 地 20∼301《n'圏 雪 そ の 他 公 共 公 益 施 設 用 地0-,"i側L___」障壁
簡薬･業務111#上 公 共 公 紬 他 宅 地 施 設 川 地 住 宅 地 羅唖雨珂1−−4型中地￨工業用地慧 滞
造 成 中 地 空 地 空 地 空 地 そ の 他 農地･山林等 農地･山林等 そ の 他 資料：建設省｢首都圏宅地利用動向調査｣による。 注：各種土地利用の増減面積の当該距離圏の総面 積に対する比率である。 58年度版国土利用白書(国土庁細)より (39》参考図2東京圏30km1割の土地f'1用の状況(54年 (単位：ha,％） 辿成111地 工 業 用 地 蘭 業 ･ 業 務 用 地 そ の 総 面 祇 211，600
一
崖･_:』笑孟三寸宮､g要二二1 ＝ 4,100 (1．9） 16,5009,300 (7．8）（44） 15，000 イ71ミ 、 ， 凸 ム ダ 1(),20(） (4．8） 資料唱建設省｢首都圏宅地利用動向調査｣による。 注：(1)（）内は，構成比である。 （2）土地f'1用の区分は，次のとお')である。以下同じ← 58年度版国土利用白書(￨王￨土庁編)よ心 4 基 本 理 論 に 基 づ く 解 決 法 1)基本理論の性格 これまでの考察により，問題の把握とその発生基盤について指摘してき た。 つぎに，諸問題を解決していくための基本理論を組み立てることが必要 シ か Z ， 局 一 ． - 〆 ノ O その基本理論の性格は，スフ。ロール化の防止と，それを通しての大都市 周辺地域における合理的かつ秩序ある土地利用のあり方を示すものである ことが要点となる。 その前提条件は，土地利用・地域計画の主体者が，計画のなされる地域 の 住 民 で あ る こ と を 認 識 す る と こ ろ か ら は じ ま る と 考 え ら れ る 。 こ れ ま で の土地利用・地域計画は，行政レベル中心・産業主導型に傾向していたた めに，最重要部分である該当地域の住民の意志と主体性が，実際の計画面 に 殆 ん ど 反 映 さ れ て い な い 状 態 下 に あ っ た と 考 え ら れ る 。 そ の た め に ， さ きに述べたような諸問題の発生と，それにともなう各種の悪影響の拡大か み ら れ る 結 果 と な っ た の で あ る 。 (4()》駁
地’ ㈹帥 宅郵唾 住， 一一一 ●多義舜多︾︶ 韓益地０ｊ ︽一蛭識抑独 、０↑公施５〃Ｉ 鐸鋪刻銅識大都市周辺地域における土地利用の計画化について そういう意味で,基本理論は，該当する地域の住民の意志と主体性が,実 際 の 土 地 利 用 や 地 域 計 画 の 面 に 反 映 さ れ て い く よ う な 方 向 性 を も つ も の で 、 な け れ ば な ら な い 。 つ ぎ に 具 体 的 な 方 法 論 に つ い て 述 べ て い く こ と に し た い 。 2)基本理論による要件と手順 ここで考えなければならない事は，土地利用・地域計画の実施のための 基本的な要件である。これは，計画の規模の大小に関わらず徹底化する必 要があると考える。 それをまとめれば，つぎの5つのものになる。 ①計画の決定 ここでいう「計画｣とは，ある地域の現状よりも，未来にむかってさら にすぐれた状態をつくりだすための計画であるということが前提条件と なっている。 そ の た め に は ， 計 画 に 対 す る 内 容 の 選 択 は ， 該 当 す る 地 域 の 住 民 の 主体的な意志に基ずくものとする必要がある。 ②計画案の作成； この段階では，関係各専門分野の技術者によるう。ロジェクトチームに よって行なわれる。しかし，その中に，さきに提示した，地域住民の主 体的な意志を反映させるために，、地域住民の代表者の参加を原則としな ければならない。 ③計画内容； ①．②の要件をふまえるところに，正当で充実した計画内容がおのず から完成する。 この段階では，基本計画および，実施計画が立案される。 ④資金； 正当で充実した計画内容を実施していくためには，計画に相当した資 (41》
金 の 確 保 が 必 要 と な る 。 ⑤計画理論； 資金とならんで計画理論が重要となる。ここでいう理論とは，土地利 用 ・ 地 域 開 発 計 画 に 関 わ る 全 て の 要 素 と 知 識 ・ 事 象 を 一 体 化 し て 把 握 し，さらに体系化して，ある地域の計画の上に活用していくというもの で あ る 。 同 時 に ， そ の た め の 基 本 調 査 の 体 制 も 個 々 の 部 門 の 枠 組 を 外 し た，総合体制へ移行していく姿勢が求められる。 さらに，これらの要件を，実施段階へ移行するにあたっては，つぎのよ うな手順をふまえていくことが大切である。 ①基本調査として，該当する地域の自然的・社会的・人間的な環境条件 の調査と解析を行う。これによって，地域の状態性を把握することがで きるのである。 ②つぎの段階として，基礎調査に基づいて，構図の描出を行う。これ は，計画のための青写真を作成することである。 ③構図を具現化するために基本計画（マスターフ．ラン）を作成する。 ④基本計画に基づいて実施計画を作成する。 の4点にまとめられる。 また，これらに加えて，地価の安定を目的とした正しい土地評価の実施 という課題も生まれてくるものと考える。この時の土地評価の主体者も該 当する地域の住民であり，その意志と主体性を反映した土地評価の実施が のぞまれるところである｡4） 以上のような理論と手順をふまえていくところに，正常な土地利用・地 域計画が実現していくのであり，延てはこの理論と手順がスフ｡ロール化現 象の拡大化防止，さらにはそれを通しての，大都市周辺地域における合理 的かつ秩序ある土地利用・地域計画のあり方を方向づけるための要件とな っ て い く と 考 え ら れ る 。 (42》
大都市周辺地域における土地利用の計画化につい ず 5 む す び
驚 鍵 灘 織 灘 ; 職 鱗 職 灘 灘 鱗 § …
一 ℃ こ れ ま で ､ 3 つ の 視 点 で ， 大 都 市 周 辺 地 域 に お けるスフ｡ロール化現象の 現 状 と ， そ の 将 来 的 な 解 決 法 に つ い て 考 察 を 試 み てきたが，このスフ。ロー ル 化 現 象 は 単 に こ の 問 題ﾙ化現象は単にこの問題『卿呼,漁餅澗Ml
のみにとどまらず，現代社会に存在する各種の環境問題・土地問題等の集
約されたもので､もある。よりよい土地利用･地域計画とは,「人間(主体)が，土地(客体)のもつ，潜
在的可能性に対して正しい働きかけをして，その合理的かつ秩序ある利用
をもって，安定した社会づくりを指向していく」ことである｡5）
そのためには，正しい手法による土地利用・地域計画の実現化が必要条
件となる。以上述べたことをここにまとめると，①大都市周辺地域における土地利用の合理化・秩序化するための基本姿
勢は，計画化をともなう土地利用をもって，周辺サイド(農地)と，都市
サイド(居住地)の均衡をはかることである。②土地利用・地域計画を実施する際は，地域住民の意志に基ずいて計画
化をすすめていく必要がある。③地域住民の意志に基ずいた土地利用の枠組を設定し,その枠内では,一
定の規律と秩序をもった利用をしていくことを制度化する。④地域住民の意志に基ずいて地方自治体は，不法かつ無秩序な土地利
用行為の取り締まりを強化していく。⑤新しい土地評価の理論化と体系化を試みることが急務として挙げられ
る。 以 上 の 5 点 で ､ あ る 。 （ 4 3 ）これまでに述べてきた内容は，現時点においては．非常に理想的な部分 を多く含んでいることを否定できない。しかし，現状に甘んずることな く，理想的なものを指向しつつ，現実の問題への具体的な対応を試みてい くところに，現在よりも，すぐれた未来の状態をつくりだすことができる のである。 なお，本報の作成にあたり，終始ご指導を賜った，日本大学農獣医学部 教授・井東澄雄先生に対して厚く，御礼申し述べる。 また，本報の一部は，第19回日本拓植学会大会(1984年4月）にて，口頭 発表したことを付記する。 参 考 文 献 l）華山厳(1978）；都市化過程における土地問題；農業土木学会誌；農業 士木学会；PP､783∼789. 2）国土庁編(1984）；昭和58年度版，国土利用白書；大蔵省印刷局 PP,130∼191 3）SoichiroMuroshima(1977）；ADraftOfTheLandUsePlanning-As APartOfTheScienceofLandUse；ChikyuPressP,8，P35． 4）室島鐸一郎(1973）；地域計画手法の学習；地球社P､7． 5）深田伊佐夫・中西勉・井東澄雄(1982）；開発計画における自然環境調査の 意義と重要性について；拓植学研究；日本拓植学会；PPl9∼20 (44》
