準政府をめぐる国際的研究動向 : 準自律的組織の 予備的考察
著者 君村 昌
雑誌名 同志社法學
巻 58
号 1
ページ 31‑58
発行年 2006‑05‑31
権利 同志社法學會
URL http://doi.org/10.14988/pa.2017.0000010936
三 一 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 三 一
︶
準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
︱
︱ 準 自 律 的 組 織 の 予 備 的 考 察
︱
︱
君 村
昌
は じ め に 一
︑ 準 政 府 と ク ワ ン ゴ と い う 用 語 の 由 来 二
︑ さ ま ざ ま な 国 際 的 比 較 研 究 の 潮 流
︵ 一
︶﹁ 準 自 律 的 政 府 に 関 す る 国 際 的 ネ ッ ト ワ ー ク
﹂ の ク ワ ン ゴ 研 究
︵ 二
︶ Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ 加 盟 九 ヶ 国 の 比 較 研 究
︵ 三
︶ ポ リ ッ ト ら の エ ー ジ ェ ン シ ー の 比 較 研 究
︵ 四
︶ ウ ェ テ ン ホ ー ル に よ る 批 判 と 提 言
︵ 五
︶ ピ ー タ ー ス と ブ カ ー ル ト に よ る 問 題 整 理
︵ 六
︶ ベ ル ギ ー の 研 究 者 に よ る ハ イ ブ リ ッ ド 組 織 へ の 注 目 と 類 型 論 三
︑ 今 日 の 問 題 状 況 と 今 後 の 課 題
論
説
は じ め に 今 日
︑ ニ ュ ー
・ パ ブ リ ッ ク
・ マ ネ ジ メ ン ト
︵
︶ と 呼 ば れ る 改 革 思 考 の も と で
︑ 行 政 改 革 が グ ロ ー バ ル に 推 進 さ れ て き た
︒ Ｎ Ｐ Ｍ に つ い て は 既 に 内 外 に 多 く の 文 献 が あ る
︒ ま た 筆 者 も 何 度 か 論 及 す る 機 会 が あ っ た が
︑﹃ 同 志 社 法 学
﹄︵ 二 九 一 号
︶ に も
︑﹁ ニ ュ ー・ パ ブ リ ッ ク
・ マ ネ ジ メ ン ト と ア カ ウ ン タ ビ リ テ ィ
﹂ と い う タ イ ト ル で 論 文 を 発 表 し て い る
︒ そ こ で は
︑ Ｎ Ｐ Ｍ は も と も と 行 政 改 革 の 実 践 の 中 か ら 生 み 出 さ れ
︑ そ の 後 現 代 の 行 政 改 革 を 特 色 づ け る 傾 向 に つ い て 研 究 者 が 分 析
︑ 命 名 し た も の で あ り
︑ 必 ず し も 一 貫 性 の あ る 理 論 体 系 と ま で は い え な い こ と
︑ そ れ を 構 成 す る ア イ デ ア の 間 に も 緊 張 関 係 が あ る こ と
︑ ま た そ の レ ト リ ッ ク と 改 革 の 現 実 と の 間 に は 乖 離 が あ る こ と
︑ な ど そ の 特 色 と 問 題 点 を と く に ア カ ウ ン タ ビ リ テ ィ と の 関 連 で 指 摘 し た
︒ こ の よ う な Ｎ Ｐ Ｍ 改 革 の も と で は
︑ 伝 統 的 な 階 統 制 的 な 官 僚 制 に 対 し て も
︑ 一 定 の 権 限 委 譲 と 管 理 者 へ の 裁 量 権 の 拡 大 と い う 改 革 提 案 が な さ れ て き た
︒ そ こ で は
︑ 公 共 セ ク タ ー 内 部 に 準 自 律 的 組 織 を 創 設 す る こ と が
︑ Ｎ Ｐ Ｍ 思 考 の 採 用 か ら 生 み 出 さ れ た 流 行 の 一 つ で あ っ た
︒ イ ギ リ ス の ネ ク ス ト
・ ス テ ッ プ ス
・ エ ー ジ ェ ン シ ー ズ
︵
︶ に な ぞ ら え て
︑ 一 般 的 に は
﹁ エ ー ジ ェ ン シ ー
﹂ と 呼 ば れ る こ れ ら の 組 織 は
︑ 政 府 の 効 率 性 と 有 効 性 を 高 め
︑ 市 民 に 供 給 さ れ る サ ー ビ ス の 質 を 改 善 す る こ と が で き る と い う 信 条 の も と に 創 設 さ れ て き た
︒ こ の 信 条 の 基 本 的 ロ ジ ッ ク に よ れ ば
︑ 準 自 律 的 組 織 は
︑ 管 理 者 に 十 分 そ の 能 力 を 発 揮 さ せ る 機 会 を 与 え
︑ 一 層 起 業 家 的 に 行 動 す る 余 地 を 増 大 さ せ る
︑ さ ら に 単 一 サ ー ビ ス を 提 供 す る 組 織 は
︑ 伝 統 的 省 庁 の よ う な 多 機 能 組 織 よ り も 責 任 の 所 在 が よ り 明 確 に な る と い う こ と で あ っ た
︒ し か し Ｎ Ｐ Ｍ 改 革 の 主 張 者 が 言 う ほ ど
︑ そ の 改 革 の 成 果 は 実 証 さ れ て い な い
︒ い わ ば
︑ レ ト リ ッ ク と 現 実 と の 不 一 致
︵ １
︶
︵ ２
︶
三 二 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 三 二
︶
三 三 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 三 三
︶
と も 言 っ て も 過 言 で は な い 側 面 に つ い て
︑ さ ら に 実 証 的 研 究 が 求 め ら れ て い る
︒ エ ー ジ ェ ン シ ー
︑ ク ワ ン ゴ
︵
︶ な ど 多 様 な 用 語 が 使 わ れ て き た 準 自 律 的 組 織 は
︑ 長 い 歴 史 を も ち
︑ ま た そ の 研 究 も 蓄 積 さ れ て き た と 言 う 主 張 も あ る が
︑ 近 年
︑ Ｎ Ｐ Ｍ 改 革 と の 関 連 で 改 め て 研 究 者 の 関 心 を 集 め て き た こ と も 事 実 で あ ろ う
︒ と く に 一 九 八
〇 年 代 以 降
︑ い く つ か の 研 究 グ ル ー プ が 国 際 的 比 較 研 究 に 取 組 み
︑ ま た 国 際 的 シ ン ポ ジ ウ ム を 開 催 し て
︑ 活 発 な 議 論 を 展 開 し て い る
︒ わ が 国 で も
︑ 特 殊 法 人
︑ 認 可 法 人
︑ 公 益 法 人 な ど の い わ ゆ る 政 府 関 係 法 人 の 改 革 は
︑ 高 度 成 長 期 以 後 の 行 政 改 革 の 重 要 な 課 題 の 一 つ で あ っ た が
︑ さ ら に 財 政 危 機 を 背 景 と す る 大 規 模 な 行 政 改 革 の 一 環 と し て
︑ Ｎ Ｐ Ｍ 改 革 の 一 例 と 言 わ れ る イ ギ リ ス の ネ ク ス ト
・ ス テ ッ プ ス
・ エ ー ジ ェ ン シ ー を 参 考 に し て
︑ 橋 本 内 閣 の も と で 独 立 行 政 法 人 が 導 入 さ れ た
︒ こ れ は イ ギ リ ス を モ デ ル に す る と い う こ の 時 期 の 世 界 的 潮 流 の 一 部 で あ る と も 言 え る が
︑ そ こ に は わ が 国 独 自 の 形 で の 導 入 が 計 ら れ た
︒ つ ま り イ ギ リ ス の よ う に 省 庁 の 内 部 部 局 の 再 編 成 に ま で 切 り 込 む と い う よ り も
︑ む し ろ 周 辺 機 関 の 改 革 に 限 ら れ て い た
︒ そ れ ら の 機 関 は
︑ 法 人 格 を 与 え ら れ
︑ Ｎ Ｐ Ｍ 改 革 の 特 徴 と も 言 え る 業 績 管 理 を 導 入 し
︑ 業 務 の 自 律 性 や 効 率 性 の 向 上 を め ざ す と さ れ て い る
︒ さ ら に
︑ 独 立 行 政 法 人 は
︑ 特 殊 法 人
︑ 認 可 法 人 な ど の 改 革 の 一 手 法 と し て 活 用 さ れ る よ う に な り
︑ 最 近 で は
︑ 道 路 四 公 団 の 民 営 化 問 題 に 伴 っ て
︑ 日 本 高 速 道 路 保 有
・ 債 務 返 済 機 構 が 独 立 行 政 法 人 と し て 設 立 さ れ た
︒ こ れ は
﹁ モ ン ス タ ー と 呼 ぶ べ き 大 型 の 国 民 生 活 に 大 き な 影 響 を 及 ぼ す
﹂ も の と 指 摘 さ れ て い る
︒ わ れ わ れ は
︑ 後 述 の 国 際 的 研 究 グ ル ー プ と 連 携 し な が ら
︑ わ が 国 で も 多 様 化
︑ 複 雑 化 し て き て い る
﹁ 準 政 府
﹂ と も 呼 ぶ べ き 領 域 の 理 論 的
︑ 実 証 的 研 究 を め ざ す も の で あ る が
︑ 本 稿 は そ の た め の 予 備 的 作 業 と し て
︑ 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的
︵ ３
︶
研 究 動 向 を 整 理 し
︑ 問 題 の 所 在 の 一 端 を 明 ら か に し て み た い
︒ 一
︑ 準 政 府 と ク ワ ン ゴ と い う 用 語 の 由 来
﹁ 準 政 府
﹂︵
︶ と い う 用 語 は
︑ 中 央 政 府
︑ お よ び 地 方 自 治 体 と 区 別 さ れ る が
︑ 通 常
︑ い ず れ か の 政 府 機 関 と 関 係 の あ る 政 府 創 設 の 組 織 と 準 民 間 組 織 の 両 方 を 指 す も の と し て 使 わ れ て い る
︒ 研 究 分 野 と し て
︑ 準 政 府 は
︑ 一 部 は 公 的 で あ る が
︑ 一 部 は 私 的 で あ る こ と も あ り
︑ ボ ラ ン タ リ ー 組 織 で あ る こ と も あ る し
︑ 営 利 的 組 織 で あ る こ と も あ る と い う 風 に
︑ 複 雑 で
︑ 混 と ん と し た 性 格 を も っ て い る
︒ 準 政 府 に 含 ま れ る 組 織 は
︑ さ ま ざ ま な 用 語 で 呼 ば れ て い る が
︑ 今 日 広 く 使 わ れ る よ う に な っ た ク ワ ン ゴ と い う 用 語 の 起 源 は
︑ 公 営 企 業
︑ 独 立 公 共 機 関
︑ あ る い は 準 政 府 に さ え 由 来 す る わ け で は な く て
︑ 準 非 政 府
︵
︶ の 概 念 に 求 め る こ と が で き る
︒ こ の 用 語 は
︑ カ ー ネ ギ 財 団 の ア ン グ ロ
︱ ア メ リ カ
・ ア カ ウ ン タ ビ リ テ ィ・ プ ロ ジ ェ ク ト
︵
︶ の 討 議 の 過 程 で
︑ ア メ リ カ 側 の メ ン バ ー︵
︶ に よ っ て 一 九 六
〇 年 代 後 半 に 作 ら れ た が
︑ プ ロ ジ ェ ク ト の イ ギ リ ス 側 の メ ン バ ー か ら は
︑ イ ギ リ ス の 実 情 に 沿 っ た 分 類 方 法 へ の 要 求 が 出 さ れ た
︒ も と も と
︑ こ の 研 究 プ ロ ジ ェ ク ト の 意 図 は 公 的 セ ク タ ー と 私 的 セ ク タ ー の 間 の 入 り 組 ん だ 結 び 付 き に つ い て の 理 解 を 深 め る こ と で あ っ た が
︑ そ の 成 果 の 一 つ は
︑ 完 全 に 政 府 的 な も の と 完 全 に 非 政 府 的 な も の と の 間 に は
︑ 一 連 の 組 織
︑ す な わ ち 準 政 府
︵
︶ と か
︑ 準 非 政 府
︵
︶ の よ う な 中 間 カ テ ゴ リ ー が 存 在 す る こ と が 明 白 に な っ た こ と で あ る
︵ 表 １ 参 照
︶︒
と か
と い っ た 合 成 語 を 作 っ た の は
︑ イ ギ リ ス の バ ー カ ー︵
︶ で あ る と 言 わ れ て い る が
︑ 彼 に よ れ ば
︑
と い う 用 語 は
︑ 政 府 に よ り 設 立 さ れ
︑ 政
︵ ４
︶
︵ ５
︶
︵ ６
︶
三 四 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 三 四
︶
三 五 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 三 五
︶
府 の 中 核
︵ 省 庁
︶ か ら 一 定 の 自 律 性 を も つ 法 定 の 機 関 を カ バ ー す る も の で あ っ た
︒ 他 方
︑
は
︑ 公 共 的 性 格 を も っ た 機 能 を 遂 行 し
︑ 国 家 か ら 若 干 の 財 源 を 付 与 さ れ る が
︑ 私 的 に 設 立 さ れ た 機 関 で あ っ た
︒ と こ ろ が
と い う 用 語 の 方 が
︑ 一 層 魅 力 的 響 き を も っ て い た の で
︑ や が て 両 カ テ ゴ リ ー に 無 差 別 に 用 い ら れ る よ う に な っ た
︒ 二
︑ さ ま ざ ま な 国 際 的 比 較 研 究 の 潮 流
︵一
︶﹁ 準自 律政 府 に関 する 国際 的 ネッ ト ワー ク﹂ のク ワ ンゴ 研究 前 述 の よ う に
︑ 一 九 八
〇 年 代 の 後 半 に な っ て く る と
︑ Ｎ Ｐ Ｍ 改 革 の 一 環 と し て
︑ 公 共 セ ク タ ー 内 部 に 準 自 律 的 組 織 が 新 た に 創 設 さ れ る こ と に な っ た
︒ こ の 改 革 は 政 府 の 効 率 性 と 有 効 性 を 高 め
︑ 市 民 に 供 給 さ れ る サ ー ビ ス の 質 を 改 善 す る と い う レ ト リ ッ ク に 基 づ い て い た が
︑ 一 九 八 八 年 に 創 設 さ れ た イ ギ リ ス の ネ ク ス ト
・ ス テ ッ プ ス
・ エ ー ジ ェ ン シ ー は そ の
︑ 代 表 的 な も の で あ っ た
︒ そ の 後 エ ー ジ ェ ン シ ー 化
︵
︶ と 表 現 さ れ る よ う に 多 く の 国 々 に お い て 類 似 の 機 関 が 設 立 さ れ る よ う に な っ た
︒ こ の よ う な 状 況 の も と で
︑ と く に イ ギ リ ス に お い て は
︑ か つ て 公 式 に は
﹁ 外 郭 公 共 団 体
﹂︵
︶ と 呼 ば れ
︑ 今 日 で は
﹁ 非 省 庁 公 共 団 体
﹂︵
︶ と 呼 ば れ て い る 機 関 と 新 し い
﹁ エ ー ジ ェ ン シ ー
﹂ と の 関 係 を 含 ん で
︑ 広 く 公 共 セ ク タ ー の 変 容 に つ い て 探 求 す る 必 要 性 が
︑ 強 く 認 識 さ れ る こ と に な っ た
︒ こ の 問 題 に 国 際 的 比 較 分 析 の 観 点 か ら 取 組 も う と す る 代 表 的 な も の は
︑ 一 九 九
〇 年 代 後 半
︵ ７
︶
表１ 政府から民間への組織スペクトル
（出 所）
に イ ギ リ ス の シ ェ フ ィ ー ル ド 大 学 の 政 治 経 済 研 究 所 に 設 置 さ れ た
﹁ 準 自 律 政 府 に 関 す る 国 際 研 究 ネ ッ ト ワ ー ク
﹂
︵
︶ で あ っ た
︒ こ の 共 同 研 究 は 準 自 律 的 組 織 に つ い て の 国 際 的 比 較 研 究 の 新 し い 方 向 を 画 す る も の で あ っ た
︒ そ の 中 心 メ ン バ ー は
︑ イ ギ リ ス の フ リ ン ダ ー ズ
︵
︶︑ デ ン マ ー ク の グ リ ー ブ
︵
︶ オ ラ ン ダ の ヴ ァ ン
・ テ ィ ー ル
︵
︶ で あ っ た
︒ 彼 ら は い く つ か の 論 考 を 公 表 し て い る が
︑ 前 述 の よ う な 経 過 で
︑ 広 く 準 政 府 機 関 と 準 非 政 府 機 関 を カ バ ー す る こ と に な っ た ク ワ ン ゴ に つ い て
︑ 新 た な 国 際 的 比 較 研 究 を 推 進 し て き た
︒ 一 九 九 九 年 の 論 文
に よ る と︑ ク ワ ン ゴ と は
︑ 公 金 を 支 出 し
︑ 公 的 機 能 を 遂 行 す る が
︑ 省 庁 か ら あ る 程 度 の 自 律 性 を も っ た 存 在 で あ る と 特 徴 づ け ら れ て い る
︒ し か し こ の よ う な 特 徴 を も っ た 多 様 な 組 織 を 理 解 す る た め の 明 確 な 定 義 は
︑ 今 日 ま で 見 出 さ れ な か っ た と し て
︑ 次 の よ う な 二 つ の 理 由 を 挙 げ て い る
︒ 第 一 に
︑ 組 織 の 構 造 上 の 特 徴 に 基 づ い て 理 論 的 定 義 を 演 釈 し よ う と す る 試 み が な さ れ た が
︑ こ の こ と は 組 織 の 長 い リ ス ト を 生 み 出 し た
︒ 他 方
︑ い く つ か の 組 織 を 純 粋 に フ ォ ー マ ル な 理 由 の 故 に ク ワ ン ゴ の 中 に 算 入 し な い と い う 状 況 を も 生 み 出 し た
︒ 第 二 に
︑ 大 部 分 の 研 究 は
︑ そ の 機 能 が 分 権 化 さ れ て い る 政 府 組 織 に 焦 点 を 合 わ せ
︑ ボ ラ ン タ リ ー 組 織 の よ う な ボ ト ム ア ッ プ に 発 展 し て き た 団 体 を 除 外 す る こ と に な っ た
︒ こ れ ら の 限 界 を 乗 り 超 え る た め に
︑ 彼 ら は 次 の よ う な 二 つ の 提 案 を 行 っ て い る
︒ 第 一 に フ ォ ー マ ル な
︑ 法 上 の 自 律 性 よ り も 実 際 の 自 律 性 に 基 づ い て 定 義 す る
︒ 第 二 に
︑ ク ワ ン ゴ の さ ま ざ ま な タ イ プ を 記 述 し
︑﹁ 究 極 の
﹂ 定 義 を 求 め る こ と は 思 い と ど ま る
︒ こ れ ら の 研 究 方 針 を 追 求 す る さ い に
︑ ク ワ ン ゴ 問 題 の 中 核
︵ す な わ ち 自 律 性
︶ お よ び 多 様 性 問 題
︵ す な わ ち
︑ さ ま ざ ま な 問 題 を 担 う さ ま ざ ま な 機 関
︶ の 両 方 を 論 じ る た め の 手 が か り と し て
︑ 表 ２ の よ う な 連 続 体
︵ ８
︶
︵ ９
︶
三 六 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 三 六
︶
三 七 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 三 七
︶
︵
︶ を 示 し て い る
︒ そ こ で は
︑ 一 方 の 極 の 省 庁 と 他 方 の 極 の 利 潤 志 向 営 利 会 社 を 除 い て 広 く ク ワ ン ゴ の 領 域 と し て 捉 え ら れ て い る
︒ ま た ク ワ ン ゴ は 連 続 体 に そ っ て
︑ 別 の 組 織 形 態 に 移 行 す る こ と が あ る と い う
と い う 概 念 を 設 定 し て い る
︒ 例 え ば イ ギ リ ス に 見 ら れ る よ う に 省 の 部 局 は エ ー ジ ェ ン シ ー に 移 行 す る 場 合 が あ る
︒ そ の 場 合 に
︑ 枠 組 文 書
︵
︶ が 作 成 さ れ
︑ 組 織 は い く ら か 自 律 性 を 高 め る
︒ ま た 省 の 部 局 が 非 省 庁 公 共 機 関
︵ Ｎ Ｄ Ｐ Ｂ
︶ に 再 編 さ れ る こ と も あ る
︒ し か し 他 方
︑ ボ ラ ン タ リ ー 組 織 が 公 共 機 関 に 転 換 す る 事 例 も あ る
︒ も う 一 点 グ リ ー プ 達 の 論 述 で
︑ 後 述 の 論 者 の 考 え 方 と 交 差 す る 点 を 指 摘 に お く と
︑ ク ワ ン ゴ は
︑ 特 定 タ イ プ の 業 務 を 担 っ て い る こ と が 多 い が
︑ 類 似 の 業 務 を 異 な る タ イ プ の ク ワ ン ゴ が 担 っ て い る こ と も あ る
︒ し た が っ て
︑ ク ワ ン ゴ の タ イ プ を 区 分 す る の は
︑ 業 務 の タ イ プ で は な く
︑ ク ワ ン ゴ の 運 営 に 影 響 を 与 え る 諸 条 件 で あ る と 考 え ら れ る と し て
︑ 五 つ の 条 件 を 挙 げ て い る
︒ 表 ２ に も 見 ら れ る よ う に
︑ そ れ は
︑ 財 務
︵ 組 織 の 財 源
︶︑ 大 臣 責 任
︵ 大 臣 が 責 任 を 負 う の か
︶︑ 統 制 メ カ ニ ズ ム
︵ 大 臣 が 統 制 で き る の か
︶ 公 的 業 務
︵ ク ワ ン ゴ の 目 的 は 公 的 業 務 と 考 え ら れ る か
︶︑ お よ び 公 共 領 域
︵ 民 間 組 織 か ら 区 別 さ れ た 政 府 関 連 組 織 か
︶ で あ る と 指 摘 し て い る
︒ 最 初 の 三 つ の 条 件 は 後 述 す る 自 律 性 を め ぐ る 議 論 で 取 り 上 げ ら れ る 要 素 と 重 な る も の で あ る
︒ し か し
︑ ア リ ッ ク ス
︵
︶ と ヴ ァ ン
・ テ ィ ー ル の こ の 分 析 枠 組 を フ ラ ン ス と イ タ リ
執行 省庁部局 エージェンシー 非省公共機関
ボランタリー 組織 民営化／
準民営化民間委託
大 臣 の 直 接 統 制 下 の 階 統制的部局 省 の 準 自 律
的部門 省庁から一定の 距離をおくが公 法上の法人 公的機能を遂 行するボトム アップ団体 国有企業から
完全または一 部民営化へ 民間組織の国
家との契約 定 義
国家予算 国家予算 国家予算
料金収入 寄付金
補助金 資本市場
株式取引所 市場
メカニズム 財 務
イエス イエス
部分的 ノー
ノー
？ 大臣責任
直接統制 枠組文書
制定法 協同、契約
市場規制 契約
統制メカニズム
イエス イエス
イエス イエス
？
？ 公的業務
イエス イエス
イエス イエス
ノー ノー
公共領域
表２ クワンゴの断面図
（出 所）
ア に 適 用 し た 論 文
の 中 で は︑ 大 臣 責 任 の 基 準 は
︑ イ ギ リ ス 等 ウ エ ス ト ミ ン ス タ ー
・ シ ス テ ム と い わ れ る 国 々 以 外 で は
︑ そ の ま ま の 形 で は 適 用 で き な い と 言 っ て
︑ 修 正 を 加 え て い る
︒ さ ら に 公 的 業 務 と い う 基 準 は
︑ 他 の 基 準 と 異 な っ て
︑ 国 家 の 活 動 の 限 界 は 何 で あ る べ き か と い う イ デ オ ロ ギ ー 的 な も の を 含 ん で い る の で
︑ こ の 基 準 は 放 棄 す る と し て い る
︒
︵二
︶ ＯＥ ＣＤ 加盟 九 ヶ国 の比 較研 究 Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ は 従 来
︑ Ｎ Ｐ Ｍ 型 改 革 を 国 際 的 に 推 進 し て き た が
︑ 最 近
︑ 政 府 省 庁 か ら あ る 程 度 分 離 し て 運 営 さ れ る 多 様 な 公 的 組 織 に 注 目 し
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー
︑ ク ワ ン ゴ
︑ Ｎ Ｄ Ｐ Ｂ な ど の よ う な 従 来 使 用 さ れ て き た 単 一 の 用 語 を 避 け て
︑﹁ 分 散 型 公 共 ガ バ ナ ン ス
﹂︵
︶ と い う 新 し い 用 語 を 創 作 し た
︒ 二
〇
〇 二 年 公 刊 の 同 名 の 書 物 は
︑ こ の 主 題 に 関 す る Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ の Ｐ Ｕ Ｍ Ａ
︵
︶ の 会 合 で の 討 論 に 基 づ き
︑ 二
〇
〇 一 年 か ら 二
〇
〇 二 年 初 め に か け て の Ｐ Ｕ Ｍ Ａ の 会 合 で 作 業 を 進 め
︑ 加 盟 九 ヶ 国 か ら の 報 告 を ま と め た も の で あ る
︒ こ の 書 物 の 冒 頭 で
︑﹁ こ の 分 野 に お け る 国 際 的 比 較 研 究 が 不 十 分 で あ る 重 要 な 理 由 の 一 つ は
︑ 用 語 法 の あ い ま い さ と
︑ さ ま ざ ま な 組 織 形 態 の 一 貫 し た 分 類 法 の 欠 如 で あ る
﹂ と 指 摘 し て い る
︒ そ れ で は
︑ こ の よ う な 不 十 分 な 情 報 や 比 較 研 究 の 後 れ は
︑ な ぜ 生 じ た の で あ ろ う か
︒ Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ は 次 の 三 点 を 挙 げ て い る
︒ 一
︑ こ れ ら の 機 関 の 大 部 分 は
︑ ご く 最 近 に な っ て 初 め て
︑ 体 系 的 な 問 題 と し て 認 識 さ れ る よ う に な っ て き た
︒ そ の 理 由 は
︑ イ ギ リ ス の ネ ク ス ト
・ ス テ ッ プ ス
・ エ ー ジ ェ ン シ ー の よ う な 機 関 創 設 へ の 一 貫 し た プ ロ グ ラ ム は 別 と し て
︑ こ れ ら の 機 関 の 多 く は ケ ー ス バ イ ケ ー ス で 創 設 さ れ
︑ 政 府 全 体 へ の 影 響 を 体 系 的 に 考 え て こ な か っ た か ら で あ る
︒ 二
︑ こ れ ら の 機 関 に つ い て の 国 際 的 議 論 は ニ ュ ー
・ パ ブ リ ッ ク
・ マ ネ ジ メ ン ト
︵ Ｎ Ｐ Ｍ
︶ と 関 連 す る 組 織 に 焦 点 を 合 わ せ る 傾 向 が あ っ た
︒ し か し
﹁ エ ー ジ ェ ン シ ー
﹂ と い う 用 語 は
︑ Ｎ Ｐ Ｍ 改 革 の 出 現 す る 以 前 に 創 設 さ れ た 機 関 に も 使 わ
︵
︶ １０
︵
︶ １１
︵
︶ １２
︵
︶ １３
︵
︶ １４
三 八 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 三 八
︶
三 九 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 三 九
︶
れ て き た
︒ そ こ で Ｎ Ｐ Ｍ 文 献 で 描 か れ て い る よ う な
﹁ 自 律 化
﹂︵
︶ と い う 議 論 と 組 織 形 態 に 関 す る 議 論 は
︑ 分 離 す る 必 要 が あ る
︒ 三
︑ さ ま ざ ま な 政 府 機 関 の ガ バ ナ ン ス に 関 す る 比 較 情 報 を 獲 得 し
︑ さ ま ざ ま な 国 に 適 用 可 能 な 一 般 的 結 論 を 導 き 出 す こ と は 困 難 な 課 題 で あ る
︒ こ の よ う な 現 状 認 識 の も と で
︑ こ の 文 書 は
﹁ 分 散 型 公 共 ガ バ ナ ン ス
﹂ に 関 す る 比 較 情 報 と 分 析 を 提 供 し
︑ Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ 加 盟 九 ヶ 国 に お け る 省 庁 か ら 一 定 の 距 離 を お く 政 府 機 関 の ガ バ ナ ン ス 問 題 を 検 討 し よ う と す る も の で あ る
︒ ま た
︑ そ の ね ら い は
︑ 共 通 の 用 語 を 創 作 し
︑ 若 干 の 共 通 の 概 念 を 形 成 す る こ と に よ っ て
︑ 政 府 お よ び 公 共 管 理 の 研 究 者 に 分 析 の 重 要 な 手 法 を 提 供 す る こ と で あ る と 述 べ て い る
︒ こ の よ う な 観 点 か ら
︑ 政 府 組 織 形 態 の 類 型 論 を 展 開 し た ギ ル
︵
︶ の 論 文
に 基 づ き︑ 表 ３ の よ う な 分 類 を 行 っ て い る
︒ こ れ は
︑ 財 務
︑ 管 理 お よ び 人 事 な ど の 自 律 の 程 度 を 考 慮 し た 制 度 上 と 法 定 上 の 特 徴 を ミ ッ ク ス し た 形 態 の 分 類 論 で あ る が
︑ Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ 研 究 で カ バ ー さ れ る の は
︑ 省 庁 エ ー ジ ェ ン シ ー
︑ 公 法 上 の 機 関
︵ 政 府 会 社 を 除 く
︶︑ 私 法 上 の 団 体 の 三 つ の タ イ プ で あ る と 述 べ て
︑ そ の 各 国 に お け る 実 例 等 に つ い て 説 明 を 加 え て い る
︒ そ の 用 語 法 か ら も 分 か る よ う に Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ 文 書 は か な り 広 い 定 義 の も と で 分 析 に 取 組 ん で お り
︑ そ こ に 生 じ る 問 題 点 に つ い て も 言 及 し て い る
︒ こ う し て
︑ こ の 文 書 は 研 究 者
︑ 実 務 家 な ど 多 く の 人 々 に 改 め て こ の テ ー マ へ の 関 心 を か き 立 て る こ と に な っ た
︒
︵
︶ １５
︵
︶ １６
私法上の団体 公法に基づく自律機関
省エージェンシー 大臣省
法上の独立事業体 一部または完全に法上の分離
国家からの非分割
私 法 団 体 公 法 機 関
大部分私的顧客 公・私顧客のミックス
大 臣
販 売 収 入 一部料金、一部売上げ、一部税金
税 負 担
表３ 中央政府の執行機関
（出 所）
︵三
︶ ポリ ット らの エ ージ ェン シー の 比較 研究 ポ リ ッ ト
︵
︶ と タ ル ボ ッ ト
︵
︶ 達 は
︑ 最 近 の 著 書 で
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー に 関 す る 国 際 的 比 較 研 究 の 後 れ は
︑ 用 語 法 の あ い ま い さ と 分 類 法 の 欠 如 に あ る と い う Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ の 上 述 の 指 摘 に 賛 意 を 表 し て い る
︒ し か し
︑ Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ が 新 し い 用 語 と し て 提 案 し て い る
に つ い て は
︑ こ の 用 語 の 採 用 に よ っ て も 混 乱 し た 問 題 が 容 易 に 解 決 す る と は 思 わ れ な い と し て
︑ に わ か に 賛 成 で き な い と い う 立 場 を と っ て い る
︒ Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ 文 書 に 先 立 っ て
︑ 二
〇
〇 一 年 に 作 成 し た 論 文 の 中 で
︑ 彼 ら は エ ー ジ ェ ン シ ー の 国 際 比 較 研 究 に 焦 点 を 合 わ せ て
︑ そ の 実 務 的 定 義
︵
︶ を 提 供 す る 必 要 と い う 観 点 か ら
︑ 政 府 の 中 核 機 関 か ら
︑ 公
・ 私 の ボ ー ダ ー ラ イ ン を 横 断 す る 組 織 の タ イ プ に つ い て
︑ 二 次 元 ス ペ ク ト ル と い う 図 式 を 提 示 し て い る
︒ そ の 図 式 に よ れ ば
︑ 一 つ の 次 元 に 沿 っ て
︑ 非 営 利 目 的 を も つ 組 織 か ら
︑ 主 と し て 営 利 目 的 を も つ 性 格 の 組 織 に ま で 至 る こ と が で き る
︒ こ れ は 国 家
︱ 市 場 次 元 で あ る
︒ さ ら に 他 の 次 元 は 国 家 所 有 で
︑ 公 法 支 配 の 制 度
︵ 例
︑ 省 庁
︶ か ら 省 庁 と 一 定 の 距 離 を お く 機 関 を 経 て
︑ 公
・ 私 パ ー ト ナ ー シ ッ プ お よ び 市 民 社 会 の 一 部 で あ る ボ ラ ン タ リ ー 組 織 に 至 る 次 元 で あ り
︑ こ れ は
﹁ 国 家
︱ 市 民 社 会
﹂ 次 元 と 呼 ば れ る
︒ ポ リ ッ ト ら は
︑ 自 律 的 エ ー ジ ェ ン シ ー を 両 次 元 の 中 央 に 位 置 づ け る
︒ こ の 意 味 で
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー は
︑ 中 央 省 庁 か ら 移 管 可 能 な 活 動 に 適 し て い る が
︑ 省 庁 か ら そ れ 程 遠 く に 切 り 離 さ れ て い な い と 考 え て い る
︒ ポ リ ッ ト ら に よ れ ば
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー に つ い て の さ ま ざ ま な 定 義 は
︑ こ の 二 つ の 次 元 に 沿 っ て
︑ あ る 場 合 に は 広 義 に 他 の 場 合 に は 狭 義 に 定 義 付 け を 行 っ て い る も の と 見 な さ れ て い る
︒ 例 え ば
︑ 前 述 の グ リ ー ブ ら の 作 業 は
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー を ク ワ ン ゴ の 一 タ イ プ に 含 め て お り
︑ ク ワ ン ゴ を 一 方 の 極 に お け る 省 庁 と 他 方 の 極 に お け る
︑ 利 益 志 向 の 営 利 会 社 を 除 く 国 家
︱ 市 場 次 元 の 全 体 を カ バ ー す る も の と 定 義 し て い る が
︑ こ れ に 対 し て ポ リ ッ ト ら は
︑ わ れ わ れ の 実 務 的 定 義 は
︵
︶ １７
四
○ 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 四
○
︶
四 一 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 四 一
︶
彼 ら ほ ど 広 義 の も の で は な い と し て い る
︒ 最 近 の 著 書
に よ る と︑ 彼 ら は
︑ わ れ わ れ は 経 験 的 調 査 に 適 切 な 定 義 を 必 要 と す る も の で あ り
︑ そ れ は 百 パ ー セ ン ト 正 確 な 分 類 を 必 要 と し な い
︑ 大 半 の 公 的 機 関 が エ ー ジ ェ ン シ ー と い う ボ ッ ク ス に 入 る 限 り
︑ 少 数 の ボ ー ダ ー ラ イ ン の ケ ー ス が あ る こ と は 認 め な け れ ば な ら な い と 考 え て い る
︒ こ の よ う な 控 え 目 な 目 標 は
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー で な い も の を 控 除 す る こ と に よ っ て 達 成 さ れ る 面 が あ る と し て
︑ 第 一 に エ ー ジ ェ ン シ ー は
︑ 省 の 部 局 で は な い
︒ 第 二 に 国 家 企 業 で は な い
︒ 第 三 に 直 接 の 大 臣 指 令 か ら 自 由 な 法 定 の 独 立 機 関 で は な い
︒ エ ー ジ ェ ン シ ー は オ ラ ン ダ の Ｚ Ｂ Ｏｓ の よ う な 自 律 的
﹁ ク ワ ン ゴ
﹂ よ り も 大 臣 に よ り
﹁ 密 接 な 存 在
﹂ で あ る
︒ た だ し
︑ こ の 第 三 の 基 準 は 適 用 す る こ と が 最 も 困 難 な も の で あ り
︑ そ こ に は ボ ー ダ ー ラ イ ン の ケ ー ス が あ る
︒ こ う し て
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー を 超 え る も う 一 つ の カ テ ゴ リ ー が 必 要 と な る
︒ わ れ わ れ は そ れ を
﹁ 一 層 自 律 的 団 体
︵
︶﹂ と 呼 ぶ と し て い る
︵ こ れ は 後 述 の よ う に 論 議 を 含 ん だ カ テ ゴ リ ー で あ る よ う に 思 わ れ る
︶︒ 第 四 に
︑ 一 層 積 極 的 な 特 徴 に 移 る と し て
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー は
︑ 主 と し て 公 法 の も と で 設 立 さ れ る 公 的 機 関 で あ る と 規 定 し て い る
︒ 第 五 に
︑ 省 の 中 核 部 局 よ り も 自 律 性 が 高 い 公 的 組 織 で あ る
︒ こ の 自 律 性 と は
︑ 資 金 調 達
︑ 人 事
︑ 組 織 等 に つ い て の 自 由 度 に か か わ っ て い る が
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー の 概 念 に と っ て
︑ あ る 程 度 の 自 由 度 の 増 大 は 不 可 欠 で あ る
︒ し た が っ て
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー の 業 績 向 上 を 論 じ る さ い に
︑ 自 律 性 の 程 度
︑ 自 律 性 の 種 類 な ど が 不 可 欠 な 変 数 と 考 え ら れ る よ う に な っ た と 論 じ て い る
︒ こ う し て 彼 ら は
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー を 定 義 付 け る 要 素 と し て 次 の 六 点 を 挙 げ て い る
︒ 一
︑ そ の 地 位 は
︑ 主 と し て ま た は 専 ら 公 法 の 中 で 規 定 さ れ て い る
︵ も っ と も
︑ 法 の 性 格 は さ ま ざ ま な 国 家 間 で き わ め
︵
︶ １８
︵
︶ １９
て 多 様 で あ る が
︶︒ 二
︑ 省 庁 か ら 機 能 的 に 分 離 さ れ て い る
︒ 三
︑ 省 庁 部 局 に よ っ て 享 受 さ れ て い な い よ う な 自 律 性 を も っ て い る
︒ 四
︑ し か し な が ら
︑ 大 臣 が エ ー ジ ェ ン シ ー の 予 算 や 主 要 運 営 目 標 を 変 更 で き る ほ ど 省 庁 と 密 接 な 関 係 を 持 っ て い る
︒ 五
︑ し た が っ て 省 庁 か ら 立 法 上 の 完 全 な 独 立 を 与 え ら れ て い な い
︒ 六
︑ 営 利 法 人 で は な い
︒ し た が っ て
︑ 省 庁 か ら の 構 造 上 の 分 離
︑ お よ び あ る 程 度 の 自 律 性
︵ 財 政
︑ 人 事
︑ 組 織 等 の 点 で の 裁 量
︶ が エ ー ジ ェ ン シ ー を 定 義 づ け る 基 準 で あ る
︒ も し 組 織 が こ れ ら の 基 準 を 充 た し て い な い 場 合
︑ わ れ わ れ は そ の よ う な 組 織 を エ ー ジ ェ ン シ ー と は 分 類 し な い
︒ こ れ ら の 基 準 に よ っ て
︑ イ ギ リ ス の 執 行 エ ー ジ ェ ン シ ー を 始 め
︑ 日 本 の 独 立 行 政 法 人 な ど
︑ い く つ か の 国 々 の 実 例 が エ ー ジ ェ ン シ ー
・ カ テ ゴ リ ー に 入 る も の と さ れ て い る
︒ こ こ で 注 意 す べ き 点 を あ げ て み る と
︑ ポ リ ッ ト ら の 以 前 の 論 文 で 使 わ れ て い た
﹁ 公 的 業 務
﹂ の 遂 行 と い う 基 準 は
︑ 除 外 さ れ て い る
︒ こ れ は
︑ 彼 ら の 調 査 が 世 界 的 広 が り を も っ て 進 め ら れ る に つ れ て
﹁ 公 的
﹂ と
﹁ 非 公 的
﹂ の 区 別 が む ず か し く な っ て き た か ら で あ る
︒ 例 え ば
︑ 軍 隊
︑ 刑 務 所
︑ 警 察 で さ え
︑ 民 間 会 社 に よ っ て 受 請 わ れ て い る こ と が あ る
︒ 他 方
︑ レ ジ ャ ー
・ セ ン タ ー
︑ 劇 場 な ど も 公 共 機 関 に よ っ て 組 織 さ れ
︑ 運 営 さ れ る こ と が あ る
︒ ま た 契 約 ま た は 準 契 約 に つ い て も
︑ ポ リ ッ ト の 最 近 の 定 義 付 け の 中 に は 含 ま れ て い な い
︒ こ れ は さ ま ざ ま な 特 色 を も
︒ 国 々 の 比 較 研 究 の た め の 共 通 の 要 素 を 見 出 そ う と す る 研 究 方 向 に 由 来 し て い る も の と 思 わ れ る
︒ し か し 共 著 者 の タ ル ボ ッ ト は エ ー ジ ェ ン シ ー の 理 念 型 と し て
︑ 構 造 上 の 分 離
︑ 自 律 性
︑ 契 約 化 の い わ ゆ る 三 本 柱
︵
︶ を 挙 げ て い る
︒ こ の こ と は
︑ 今 後 の 検 討 の 余 地 を 残 し て い る よ う に 思 わ れ る
︒
︵
︶ ２０
四 二 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 四 二
︶
四 三 準 政 府 を め ぐ る 国 際 的 研 究 動 向
同 志 社 法 学 五 八 巻 一 号
︵ 四 三
︶
他 方
︑ 彼 ら は エ ー ジ ェ ン シ ー を め ぐ る 多 様 な 組 織 形 態 に 一 定 の 仕 切 り を つ け て
︑ こ の 分 野 の 調 査 研 究 を 制 約 し て い た 定 義 問 題 を 超 え て 研 究 を 前 進 さ せ て
︑ い く つ か の 研 究 成 果 を 公 刊 し て き た
︒ ま た そ の 成 果 を 理 論 的 枠 組 と 関 連 づ け る 努 力 を 行 っ て い る
︒ 例 え ば 最 近 の 研 究 は
︑ Ｅ Ｕ Ｒ Ｏ Ｐ Ａ Ｉ Ｒ
プ ロ ジ ェ ク ト と い う 形 で 行 わ れ て い る が︑ ポ リ ッ ト ら は
︑ 業 績 管 理 の 導 入 と 執 行 エ ー ジ ェ ン シ ー の 創 設 と い う Ｎ Ｐ Ｍ 型 改 革 の 中 で 最 も 国 際 的 に 滲 透 し た 二 つ の 要 素 を と り あ げ
︑ 改 革 の レ ト リ ッ ク と 現 実 に つ い て 経 験 的 比 較 研 究 を 進 め て い る
︒ そ の さ い 使 わ れ て い る
︑ 改 革 の 現 実 分 析 の た め に 国 民 文 化 と 国 家 制 度 シ ス テ ム と い う 要 因 と 特 定 業 務 の 特 質 に 注 目 す る 要 因 の 二 つ の 手 法 に よ る 分 析 は
︑ 後 述 の よ う に わ れ わ れ に と っ て も 大 変 参 考 に な る で あ ろ う
︒ し か し
︑ ボ ー ダ ー ラ イ ン と 呼 ば れ る ケ ー ス の 分 類 方 法 に は
︑ な お 問 題 が 含 ま れ て い る よ う に 思 わ れ る
︒
︵四
︶ ウェ テン ホー ル によ る批 判と 提 言 Ｎ Ｐ Ｍ 改 革 の 一 環 と し て の イ ギ リ ス の エ ー ジ ェ ン シ ー の 創 設 と そ の 世 界 的 な 影 響 力 を 強 く 意 識 し た 前 述 の よ う な 研 究
︑ と く に ポ リ ッ ト ら の エ ー ジ ェ ン シ ー の 比 較 的 狭 い 定 義 付 け に 対 し て
︑ オ ー ス ト ラ リ ア の ウ ェ テ ン ホ ー ル
︵
︶ は
︑ い く つ か の 点 で 批 判 的 議 論 を 展 開 し て い る
︒ そ の 批 判 は
︑ 二
〇
〇 三 年 香 港 で 行 わ れ た 公 共 管 理 に 関 す る 国 際 研 究 シ ン ポ ジ ュ ウ ム で の 一 連 の ペ ー パ ー に 触 発 さ れ た と い う こ と で あ る が
︑ と く に 前 述 の ポ リ ッ ト ら の エ ー ジ ェ ン シ ー の 狭 い 定 義 づ け に 疑 問 を 提 起 し て い る
︒ そ の 要 点 は
︑︵ 一
︶ ポ リ ッ ト ら は
﹁ エ ー ジ ェ ン シ ー
﹂ の 厳 格 な 定 義 を 行 い
︑ そ の 定 義 に ふ さ わ し い 機 関 に 集 中 す る こ と に よ っ て
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー の 理 解 に 一 層 貢 献 す る こ と が で き る と 主 張 し
︑︵ 二
︶ エ ー ジ ェ ン シ ー は
︑ 新 し い も の で
︑ Ｎ Ｐ Ｍ 改 革 に 関 連 し た も の で あ る と 主 張 す る の に 対 し て
︑ ウ ェ テ ン ホ ー ル は
︑ エ ー ジ ェ ン シ ー は 長 い 歴 史 を 持 ち
︑ 境 界
︵
︶ ２１
