Citation 北海道教育大学紀要. 人文科学・社会科学編, 72(1): 45‑54

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Author(s) 淺木, 洋祐

Citation 北海道教育大学紀要. 人文科学・社会科学編, 72(1): 45‑54

Issue Date 2021‑08

URL http://s‑ir.sap.hokkyodai.ac.jp/dspace/handle/123456789/12081

Rights

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北海道教育大学紀要（人文科学・社会科学編）第72巻　第₁号令和３年８月 JournalofHokkaidoUniversityofEducation（HumanitiesandSocialSciences）Vol.72,No.1 August,2021

生産者責任にいたる日本の廃棄物政策の史的展開

淺　木　洋　祐

北海道教育大学教育学部函館校経済学研究室

HistoricalDevelopmentofExtendedProducerResponsibilityinJapan

ASAKIYosuke

DepartmentofEconomics,HakodateCampus,HokkaidoUniversityofEducation

概　要

　本研究では，江戸時代から廃棄物処理法までの日本の廃棄物問題と廃棄物政策の展開を検討し，廃棄段階における生産者責任の位置づけについて考察した。廃棄物問題は社会経済の動向によって，時代とともに大きく変化していき，また廃棄物政策も問題への対処のために大きく変化していく。汚物掃除法と清掃法には，汚染者負担原則ともいうべき規定があり，廃棄物処理法には事業者に対する生産者責任ともいうべき規定がある。これらはいずれも萌芽的なものであるが，各法制度の制定時期や廃棄物問題の動向などを考慮すれば，廃棄物政策における先駆的な位置づけが可能だと考える。

はじめに

　生産者に廃棄段階の責任を課す拡大生産者責任

（ExtendedProducerResponsibility，以下EPR）

は，世界各国でさまざまな廃棄物を対象に導入されており，廃棄物問題に対する政策アプローチの１つとして定着したといってよい。日本においても容器包装廃棄物や使用済み自動車などに対して EPRに基づく法制度が制定されている。

　日本においてEPR政策が登場するのは1990年代である。本研究では，江戸時代から1970年に制定された廃棄物の処理及び清掃に関する法律（廃棄物処理法）にいたるまでの廃棄物問題と廃棄物政策の展開を取り上げて，廃棄段階における生産者

責任がどのような位置づけを与えられてきたかについて考察する。

１．EPRと廃棄物政策

　OECDの定義¹によれば，製品に対する生産者責任を製品のライフサイクルの使用後の段階にまで拡大するのがEPRである。EPRには以下の２つの特徴がある。第１に（物理的および，または経済的な，そして，全面的もしくは部分的な）責任を地方自治体から上流部門の生産者へと移すこと，第２に製品設計の際，環境に配慮するよう生

1 　OECD（2001）p.9。

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産者に動機を与えることである。

　最初にEPRに基づく政策とされたのは，1991年のドイツの包装廃棄物の回避に関する政令である。現在では，世界で400近いEPRに基づく廃棄物政策が実施されている²。

　日本で最初にEPRに基づく政策とされたのは，

1995（平成７）年に制定された容器包装に係る分別収集及び再商品化の促進等に関する法律（容器包装リサイクル法）である。その後，1998（平成10）年に特定家庭用機器再商品化法（家電リサイクル法）

が制定され，2002（平成14）年には，使用済自動車の再資源化等に関する法律（自動車リサイクル法）

などが制定された。個別のリサイクル法だけではなく，2000（平成12）年に制定された循環型社会形成推進基本法にもEPRは位置付けられている³。　EPR政策の対象となる廃棄物からも明らかなように，全ての廃棄物がEPRの対象となるわけではない。量的，あるいは，質的な処理困難性をともない，地方自治体を中心とした既存のシステムでは，その処理・リサイクルが困難な廃棄物が対象となっている⁴。

２．江戸時代から明治時代初期における廃棄 物処理

　近代的な廃棄物法制度は1900（明治33）年に制定された汚物掃除法に始まるとされる。しかしながら，同法制定以前の明治期初期においては，江戸時代の廃棄物処理システムが引き継がれていた。以下では，汚物掃除法の位置づけを検討するために，江戸時代から明治初期に至る廃棄物処理システムの概要を取り上げる。

2 　OECD（2016）p.13。

3 　物質循環に関する法制度については，大塚（2010）

を参照。

4 　EPRが対象とする廃棄物は，主として地方自治体が処理してきた廃棄物である。しかしながら，例えば，

地方自治体ではなく民間の事業者によって処理・リサイクルされてきた使用済み自動車などもEPRの対象となっている。

２．１　江戸時代⁵

　近代化以前の社会では最終的に廃棄物⁶となるものは少なく，生活用品をはじめとした，さまざまな物が可能な限り使用され，発生抑制（リデュース），再利用（リユース），再使用（マテリアル・

リサイクル），熱回収（サーマル・リサイクル）

が盛んに実施されていたといってよい。例えば，

江戸では，古道具屋，古着屋が多数あり，また，

紙くず買い，古傘買い，古鉄買い，灰買いなどの廃品回収業者，錠前直し，眼鏡の仕替，いかけ屋

（釜鍋の修理）などの修理業者が多数存在した。

燃料として利用できるものは湯屋に販売された。

　江戸での廃棄物処理を担っていた芥取り業者も，回収した廃棄物から資源回収をおこなった上で，残りを埋め立て地に運んでいた。し尿については，江戸近郊の農家にとって貴重な肥料として売買されており，農地への還元という形でリサイクルされていた。江戸では，いわば循環型社会が成立していたといってよい。

　しかし，こうした循環型社会においても，次第に廃棄物の処理が問題となりはじめた。廃棄物の処理が問題化したのは，江戸をはじめとする大都市の発展にともなって，都市部で発生する多量の廃棄物の処理が問題となった近世以降だとされる。すなわち，廃棄物問題は，都市の問題として顕在化したのである。廃棄物が個々人の取り組みによって土や水といった自然に比較的容易に還元できた農村部と異なって，江戸などの大都市では，

農村部のような廃棄物処理が難しいうえに，廃棄物が大量かつ集中的に排出されるため，その処理が問題となったのである。

　江戸では，町の中央に設けられた会所や火除地⁷といった空き地，堀，河川などに発生した廃

5 　江戸時代の廃棄物処理については，主に伊東（1982），

東京都清掃局総務部総務課編（2000），小島他（2003）

などを参照した。

6 　廃棄物については，塵芥，汚物，ごみなど，時代や法制度によって用いられる名称や定義が異なる。特に断りがない限り，本研究では廃棄物に統一して使用する。

7 　会所は江戸のまちづくりの過程で生じた空き地であ

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生産者責任にいたる日本の廃棄物政策の史的展開

棄物が投棄されていた。しかし，こうした空き地は，本来，廃棄物の捨て場ではなく，また，堀や河川は船が通行する重要な交通路であり，廃棄物が投棄された場合，交通の支障となることが問題視された。都市部でのいわゆる不法投棄問題が，

当時の廃棄物問題の特徴の１つだったといってよいだろう。

　こうした問題に対処するため，17世紀半ば頃から，幕府が廃棄物問題に取り組み始めたとされる。1655（明暦元）年に幕府は東京湾の深川永代浦（現在の江東区富岡八幡周辺）を，廃棄物の埋め立て地として指定する町触を出した。その後，

埋め立て地として永代島新田（現在の江東区永代町周辺）や深川越中島（現在の越中島，古石場周辺）などが指定された⁸。すなわち，新しい廃棄物処理の方法として，廃棄物を収集して埋め立て地まで運搬し，埋め立て処分する方法が登場したのである。個人が排出する廃棄物以外にも，河川の浚渫や火災によって生じた廃棄物なども埋め立てられた。埋め立てによる土地造成は，人口増大による土地需要にも対応したものであった。

　1662年（寛文２年）に幕府は，芥請負人制度の策定と請負人の公認を行った。制度の運用と実施は，各町々の自治組織が，清掃を担っていた芥請負人と廃棄物の請負契約を結んで行われていた。

すなわち，これは幕府による新しい廃棄物処理システムであり，そのシステムは民間業者を中心とするものだったのである。

　しかしながら，河川や堀への不法投棄は依然として多く，物資輸送のための河川舟運の支障となったため，1699（元禄12）年，幕府は芥改役を設置して取り締まりを行った。

２．２　明治期初期

　明治維新以降も，江戸時代の廃棄物処理システムが基本的に引き継がれていた。ただし，明治政

り，火除地は防火用の空き地である。

8 　江戸での埋め立て地については，例えば東京都清掃局総務部総務課編（2000）618-619ページを参照。

府は，芥改役を廃止し，かわりに警察が廃棄物行政を担うこととした。明治維新にともなって混乱した衛生状態を改善しようとして，政府は1869

（明治２）年に市中往還掃除令，1871（明治４）

年に取締番卒の職務，1872（明治５）年に道路掃除令，1873（明治６）年に塵芥捨場掃除令を発布した。しかし，不法投棄は後を絶たず，衛生状態は十分に改善されなかった。多くの課題を抱えた新政府にとって，衛生状態の改善に関する問題の優先順位は低く，対応はなかなか進まなかった⁹。　こうした状況が変化する契機となるのが，伝染病の流行である。明治期初期にコレラ，ペスト，

チフスなどの伝染病の流行が問題となり，特にコレラの流行は大きな被害を引き起こした。コレラが日本に初めて上陸したのは1822（文政５）年であるが，明治期には1877（明治10）年に初めて流行して以降，周期的に流行した。特に1879（明治 12）年と1886（明治19）年には，死者数が10万人を超える大きな被害が発生した。

　こうした伝染病の流行は，し尿や廃棄物に起因する不衛生な環境が原因の１つと考えられた。伝染病対策のため，し尿や廃棄物の迅速かつ適正な処理が不可欠とされたのである。東京では警察令として，1879（明治12）年に街路取締規則，市街掃除規則，厠構造規則，屎尿汲取規則，1887（明治20）年に塵芥取締規則が出された。当時は，伝染病防疫事務は警察の管轄とされており，国は内務省を中心とする警察力を利用して，監視吏による厳重な掃除監督が督励されたのである。しかし，

これらの法令は明治初期のものとそれほど大差がなく，既存の廃棄物処理システムを大きく変化させるものではなかった¹⁰。

３．汚物掃除法

　江戸期以来の廃棄物処理のあり方が大きく変化

9 　以上については，小島・島田・田村・似田貝・寄本

（2003）40ページを参照。

10　星野（2007）197-198ページ。

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するのが1900（明治33）年の汚物掃除法の制定である。汚物掃除法は日本で最初の近代的な廃棄物処理に関する法制度であり，本則９条附則２条の全11条からなる簡潔な法制度である。対象となる汚物の種類や，掃除や清潔を維持する方法などの具体的な内容は，汚物掃除法施行規則にゆだねられていた。

　汚物掃除法では，「市ハ本法其ノ他ノ法令ニ依リ別段ノ義務者アル場合ヲ除クノ外其ノ區域内ノ汚物ヲ掃除シ清潔ヲ保持スルノ義務ヲ負フ（第２条）」として，「市ハ義務者ニ於イテ蒐集シタル汚物ヲ處分スルノ義務ヲ負フ但シ命令ヲ以テ別段ノ規定ヲ設クルコトヲ得（第３条）」とした。すなわち，廃棄物処理を従来の民間業者による営利事業から，地方自治体の責任に基づく公共事業へと転換させたのである。ただし，清掃法では，もっぱら市のみに責任を課しており，町村は除外された。

民間業者は廃棄物から販売できるものを回収することには熱心だが，廃棄物の処理や清掃などに関しては，必ずしも積極的ではなかったことや，廃棄物処理の責任が不明確であったことなどが，廃棄物処理を地方自治体の義務とした背景とされる。

　汚物掃除法で対象とされた汚物は汚物掃除法施行規則において定められており，「塵芥汚泥汚水及屎尿トス（第１条）」とされ，「市ハ掃除義務者ノ蒐集シタル汚物ヲ一定ノ場所ニ運搬シ塵芥ハ可成之ヲ焼却スヘシ（第５条）」として焼却処理が推奨された¹¹。当時の廃棄物焼却技術は現代と比較して不十分なものであり，また，そもそも廃棄物の焼却炉を備えている自治体はほとんどなかったため「可成」としたとされる。し尿は法対象とされたが，当時は農村へ肥料として販売する市場システムが機能していたため，当分の間，市の処理対象から除外された（施行規則第22条）。

　汚物掃除法において規定された廃棄物処理を地方自治体の義務とすることと焼却処理の推進は，

11　廃棄物の焼却処理は，減量・減容効果が高い，無機化による有機性水質汚染防止，悪臭防止などのメリットがあげられる。田中（2005）151ページ。

その後の日本の廃棄物政策の原則となり推進されていく。

　汚物掃除法施行規則において「地方長官ハ郡村ニ接近シタル地區ノ義務者又ハ廣大ナル土地ヲ占有スル義務者ノ掃除シタル汚物ノ處分ニ関シ第三條及第五條ニ拘ハラス別段ノ規定ヲ設タルコトヲ得（第21条）」としている。この規定は，1930（昭和５）年の改正によって，「戸口稀薄ナル地域ノ義務者，廣大ナル土地若ハ建物ヲ占有スル義務者又ハ業態上多量ニ汚物ヲ生ズル義務者」とされ，特に多量の汚物の排出者が加えられたことは興味深い。すなわち，汚物掃除法によって廃棄物処理が市の義務となったわけであるが，第21条により，

広い土地・建物の占有者や多量の汚物の排出者に対して，別段の規定を設けることができた。萌芽的だが汚染者負担原則（PolluterPaysPrinciple，

PPP）に基づく対応だと考えられる。

　1930年（昭和５年）に汚物掃除法と施行規則の改正では，すでに述べた施行規則第21条以外にも焼却処理が従来の指針から義務へと変更され（施行規則第５条），し尿の処理が市に義務付けられる（施行規則第22条）などの改革がなされた。第１次世界大戦後から，し尿は肥料としての価値を次第に失い，汲み取りが停滞するなど，その処理が問題となり始めたことがその背景とされる。また，地方長官が認めた場合，ごみ容器を厨芥用と雑芥用の２種類に区別することが可能となった

（施行規則第３条）。当時は，焼却処分場も不十分であったため，腐敗しやすく衛生上の問題になりやすい一方で，有機物である厨芥は分別対象となったのである。

　汚物掃除法によって，焼却処理が推奨・義務化されたとはいえ，当時は露天焼却が中心であり，

焼却炉が用いられた場合でもレンガ積みのバッチ式固定炉であったため，水分の多いごみを高温で焼却することは困難であった¹²。一方で，この時期から，焼却処理にともなう発電，廃棄物の選別，

生ごみの分別収集，廃棄物からの製紙実験など，

12　占部・稲村（2006）47ページ。

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ごみ処理に関するさまざまな技術開発が進められた。しかし，戦争によって，これらの技術開発は中断することとなる。

４．第２次世界大戦期

　戦時下における物資不足や人手不足などは，汚物掃除法によって推進された廃棄物行政にも大きな影響を与えた。日常的な廃棄物の処理だけではなく，廃棄物処理技術の開発や処分場の建設なども停滞した。1941（昭和16）年の汚物掃除法施行規則改正において自治体の焼却処理の義務が外され，灯火管制によって露天焼却も中止された。

　東京ではこうした廃棄物処理の停滞・縮小に対処するため，分別排出の徹底などに取り組んで，

廃棄物の減量・再資源化を推進した。減量・再資源化を推進することで，処理が必要となる廃棄物の発生量を削減して，戦時下での廃棄物行政の縮小に対処しようとしたのである¹³。こうした自治体による廃棄物収集回数の減少などに対応して，

個別の家庭でも廃棄物を燃やすなどの自家処理が行われていた。当時の廃棄物は燃焼させても煙やにおいが少ないことなどから，こうした対応が東京のような大都市でも可能だったとされる。

　戦時下では廃棄物の処理と同様に，し尿の処理も問題となった。物資が不足した戦時下において，

し尿は農家にとって重要な肥料である一方で，汲取り・運搬に必要な人手・物資などが不足したのである。東京都では，上述の廃棄物の減量・再資源化の推進によって得られた人手や輸送手段をし尿処理に回したとされる。当時，し尿は廃棄物と比較して肥料として農家の需要がある一方で，廃棄物のように都市部での減量・再資源化や，自家処理が難しいことなどから，こうした対応がとられた可能性が考えられる。

　戦争が激化していくにしたがって大都市部への激しい空襲は，清掃事業に関するインフラなども

13　東京での取り組みについては，東京都清掃局総務部総務課編（2000）を参照。

破壊した。そのため，戦後は医薬品の不足なども加わって，衛生状態は劣悪な状態であったとされる。

５．清掃法

　戦後の復興が進む中，1954（昭和29）年に汚物掃除法を全面改正して，清掃法が制定された。清掃法は日本で初めての本格的な廃棄物対策を法制度化したものだとされる¹⁴。同法では，「汚物を衛生的に処理し，生活環境を清潔にすることにより，

公衆衛生の向上を図ることを目的とする（第１条）」として，公衆衛生の確保を第１の目的としている。汚物掃除法から清掃法への全面改正の主な点は，下記の通りである¹⁵。

①清掃事業における市町村，都道府県及び国の責務を明らかにするとともに国民の積極的な協力についても規定を設けた。

②清掃の対象となる汚物について，実態に即応して若干の変更を加えた。

③清掃の必要性の地域差を考慮し，特別清掃地域の制度を設けるとともに，季節的観光地，キャンプ場，スキー場，海水浴場等季節的に多数人の集合する地域については期間を限って季節的清掃地域の制度を設けた。

④特別清掃地域及び季節的清掃地域においてはみだりに汚物を投棄することを禁止するとともに，糞尿は一定の方法によるのでなければ肥料として使用してはならないこととした。

⑤清掃施設に関し，屎尿浄化槽，屎尿消化槽の維持管理の基準を定めるとともにこれらによる糞尿の処理が不完全であると認めるときは，都道府県知事が必要な措置命令をすることができることとした。

⑥特別清掃地域内においては市町村の作業の計画

14　北村（2017）441ページ。

15　第19回国会衆議院構成員会議事録第４号（1954年２月１日）４ページ，草葉隆圓厚生大臣による説明を参照した。

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的運営に支障なからしめるために，汚物取扱業は市町村長の許可を要することとした。

⑦全国的に生活環境の清潔保持をはかるため，公共の水域，一定の海域には，みだりに糞尿を捨てることを禁止し，また大掃除の施行について規定した。

　以下では①，②，③についてさらに詳しく検討する。

①清掃法では都道府県と国の責務が新たに加えられた。都道府県には市町村に対する技術的援助が責務とされた（第２条の２）。国は汚物の処理に関する科学技術の向上と，都道府県，市町村に対する技術的・財政的援助が責務とされた

（第２条の３）。ただし，し尿処理と比較して廃棄物処理への国庫補助は遅れ，初めて補助がついたのは1963（昭和38）年である。

②同法の対象とする汚物は「ごみ，燃えがら，汚でい，ふん尿及び犬，ねこ，ねずみ等の死体（第３条）」と定義された。汚物掃除法での塵芥はごみへと呼称が変更され，新たに犬，ねこ，ねずみ等の死体が加わった。汚物掃除法で対象となっていた汚水は除外されるとともに，処理実態を踏まえて下水道法の対象とされた。

③汚物掃除法では清掃義務が主に市に負わされていたが，清掃法では特別清掃地域を設けて，清掃義務を町村にまで拡大した。特別清掃地域とは，主として市街化地域が想定されており，市と特別区以外に都道府県知事が指定した地域を対象としていた。汚物掃除法によって廃棄物処理が地方自治体の責任とされたが，清掃法ではさらにそれを進めたといってよい。

　清掃法では，多量の汚物と特殊の汚物の処理についてそれぞれ規定されている。多量の汚物について市町村長は，「…業務上その他の事由により多量の汚物を生ずる土地又は建物の占有者に対し，衛生的な方法で当該汚物を市町村長の指定する場所に運搬し，又は処分すべきことを命ずることができる（第７条）」としている。特殊の汚物については「市町村長は，特別清掃地域内の工場，

事業場等で，清掃作業を困難にし，又は清掃施設を損うおそれがある汚物を生ずるものの経営者に対し，当該汚物について必要な処理を施し，又は衛生的な方法で当該汚物を市町村長の指定する場所に運搬し，若しくは処分すベきことを命ずることができる（第８条）」とされた。

　既に述べた通り，多量の汚物については汚物掃除法の施行規則でもみられたものである。清掃法では，多量の汚物に加えて，新たに特殊の汚物が規定されたことになる。廃棄物の量的な処理困難性だけではなく，質的な処理困難性にも着目したものであり，また，工場や事業場などの文言が入り，より生産者を想定したものといえるだろう。

汚物掃除法に比較して，清掃法制定当時の廃棄物問題を踏まえたものだといえる。しかし，特殊の汚物については具体的な規定はなく，実施されることはなかった。

　清掃法において，汚物の処理に関する科学技術の向上が国の義務となったこともあって，焼却技術を中心に廃棄物処理に係る技術的な進歩がみられた。しかし，大都市部以外では直接埋め立て中心の状況であった¹⁶。

６．廃棄物の処理及び清掃に関する法律

　高度経済成長期に入ると経済は急拡大して社会を豊かにする一方で，工場からの排ガスや排水などに起因する公害問題が全国で多発して，深刻な社会問題となった。

　廃棄物は量的に急増するとともに，粗大ごみやプラスチックごみなど質的な変化が生じた。さらに，都市部への急速な人口集中や，地方自治体の廃棄物処理体制の未整備なども加わり，東京ゴミ戦争に代表されるように廃棄物問題は深刻化していった。また，工業化の急速な進展にともなって事業活動から発生する膨大な廃棄物の処理も問題となった。こうした廃棄物には有害物質や処理困難な物質を含んだものも少なくなかったため，それが公害問題の原因にもなった。

16　植田・喜多川（2001）19ページ。

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　このような問題を背景に，1970年に清掃法を全部改正して「廃棄物の処理及び清掃に関する法律

（以下，「廃棄物処理法」）」が制定された。廃棄物処理法が制定された臨時国会（第64回国会）では，同法を含めて14の公害関係法が制定・改正されたため，公害国会と呼ばれる。

　廃棄物処理法では，「廃棄物を適正に処理し，

及び生活環境を清潔にすることにより，生活環境の保全及び公衆衛生の向上を図ることを目的とする（第１条）」とした。清掃法における公衆衛生の確保に加えて生活環境の保全が新たに加わった。また，従来の汚物に代わって廃棄物という新しい用語が用いられた¹⁷。

　同法では，廃棄物を「ごみ，粗大ごみ，燃えがら，汚泥，ふん尿，廃油，廃酸，廃アルカリ，動物の死体その他の汚物又は不要物であつて，固形状又は液状のもの（放射性物質及びこれによつて汚染された物を除く。）（第２条）」と定義した。

さらに廃棄物を一般廃棄物と産業廃棄物に区分して，それぞれの処理体系が位置付けられた。

　産業廃棄物は「事業活動に伴つて生じた廃棄物のうち，燃えがら，汚でい，廃油，廃酸，廃アルカリ，廃プラスチック類その他政令で定める廃棄物（第２条の３）」と定義して，その処理は事業者の責任において自ら適正処理することを原則とした（第３条）。事業者が処理費用を負担して産業廃棄物処理業者に処理を委託することも認められている（第12条）。産業廃棄物の処理責任は，

公害対策の基本原理として取り入れられたPPPに基づいて規定された¹⁸。

　一般廃棄物は，「産業廃棄物以外の廃棄物（第２条の２）」として，市町村にその処理義務が課された。同法では，清掃法における特別清掃区という概念はなくなり，すべての市町村が一般廃棄

17　廃棄物処理法における廃棄物は，清掃法における汚物に不要物を加えて創出した法概念とされる。前者は生物学的側面，後者は経済学的観点に基づく。北村

（2017）446ページ。

18　廃棄物学会編（2003）44ページ。

物を収集して処分する責任が明確にされた。

　事業者の責務として「その事業活動に伴つて生じた廃棄物の再生利用等を行うことによりその減量に努めるとともに，物の製造，加工，販売等に際して，その製造，加工，販売等に係る製品，容器等が廃棄物となつた場合においてその適正処理が困難になることのないようにしなければならない（第３条の２）」としており，萌芽的な生産者責任ともいうべき内容が定められている点は興味深い。すなわち，産業廃棄物のリサイクル等による減量と，製品のライフサイクルを考慮して処理が困難にならないようにするという，いわばEPRと環境配慮設計（DesignfortheEnvironment，

DfE）の萌芽ともいうべき規定といってよいだろう。

　しかし，同法はあくまでも廃棄物の適正処理を目的としたものであり，発生抑制，再使用，再生利用，熱回収などは考慮されていないとされる。

当時，既にリサイクルなどの重要性は認識されていたが，法に盛り込まれることはなかった¹⁹。廃棄物処理法にリサイクルなどが加えられるのは 1991（平成3）年の改正まで待つ必要がある。

　廃棄物処理法以降，焼却処理などの地方自治体による中間処理が急速に進み，最終処分場の早期安定化・無害化のための処分場の構造などの研究が開始されたのもこの時期である。

　廃棄物処理法制定後も，廃棄物問題は深刻化し，

不法投棄問題や最終処分場の枯渇，ダイオキシン問題などが続出する。こうした問題に対処すべく廃棄物処理法は何度も改正されていく。特に1990 年代に入ると，廃棄物法制度は大きく変化していく。1991（平成２）年に廃棄物処理法が改正され，

資源の有効な利用の促進に関する法律（資源リサイクル法）が制定される。また，EPRに基づく容器包装リサイクル法などの個別リサイクル法が制定されていき，2000（平成12）年は循環型社会形成推進基本法や建設リサイクル法，食品リサイクル法などが制定されことから循環型社会元年とさ 19　例えば，国会答弁などでも，こうした指摘はうかが

える。溝入茂（2009）pp.64-65。

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れる。すなわち，大量生産大量廃棄大量消費社会から循環型社会への転換が大きく推進されていくこととなる。

７．考　察

　以上，江戸時代から廃棄物処理法までを検討した。廃棄物問題は時代とともに大きく変化していき，同時に法制度も問題に対処すべく変化していった。以下では，改めて生産者責任の観点から廃棄物政策を考察する。

７．１　江戸時代

　循環型社会が形成されていた江戸時代であっても，人口の増大とともに都市部では廃棄物問題が発生した。江戸では幕府によって，廃棄物の収集・

運搬・処分（埋め立て）という廃棄物処理システムが，民間の事業者を中心として構築された。この時期には，生産者責任に関連する問題や政策はほとんど登場しないといってよい²⁰。工業化以前の社会では，今日のような処理困難になるような高度な工業製品が大量に存在しているわけではなかった。問題の中心は不法投棄問題だったといえ，

廃棄物政策もその対策が中心であった。

７．２　汚物掃除法

　廃棄物政策は，明治期に制定された汚物掃除法によって大きく進展する。廃棄物処理の責任が地方自治体に課されたこと，また，廃棄物の焼却処理が推奨されたことは，その後，一貫して日本の廃棄物政策において推進される。汚物掃除法は，

廃棄物を適正に処理することで公衆衛生の確保を目的としたものであり，当時，大きな被害を引き起こしていた伝染病の流行を背景として制定された。

　汚物掃除法施行規則第21条は，広い土地の占有

20　ただし，お盆などの時期に，祭礼儀式に関する精霊棚や供物などが大量に投棄され，問題となっていた。

林（1974）を参照。

者や多量の廃棄物を排出する経済主体を対象としたものである。実際，この規定がどのように運用されたのかが論点であろう。表１，２は汚物掃除法の施行規則第21条の東京での適用事例である。

表１の通り，個人宅が最も多く，次いで官庁関係である。会社・工場は４番目に多く８件である。

表２は委託料の上位５件であるが，これに会社・

工場（生産者）は入っていない。施行規則21条は，

PPPに基づいた費用負担を課していると考えられる。

　明治期は産業革命によって工業化が推進され，

足尾銅山などの鉱山や都市部で公害問題が発生した時期である。工業化にともなって，今日でいう産業廃棄物の問題も生じていたと推測できるが，

少なくとも表１，２からは問題は相対的に小さかった可能性が考えられる。

　もっとも，この時期には公害・環境法は制定されておらず，伝染病対策という側面が強い一方で，

廃棄物処理に関する法制度が制定されたことは，

表１．東京における施行規則第21条適用（大正３年）

委託者対象数

個人宅 31

官庁関係 14

学校関係 11

会社・工場 8

病院 2

魚市場 1

合計 67

出所：東京都清掃局総務部総務課編（2000），57ページより筆者作成。

表２．東京における施行規則第21条適用における上 位５者（大正３年）

委託者委託料（円）／年

魚市場 1,500

鉄道院新橋構内 486

慶應義塾 90

陸軍幼年学校 72

慈恵会、日本赤十字社 60 出所：溝入（2009），２ページの表１を転載。

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廃棄物問題が身近であり，古くから存在する問題だからだといってよいだろう。

７．３　清掃法

　戦争によって分断された廃棄物行政であるが，

戦後，汚物掃除法が全部改正され，清掃法が制定される。清掃法によって，地方自治体による廃棄物処理は市から，一部の町村にまで拡大され，国や都道府県の責務も明確化された。

　清掃法では，多量の汚物に加えて，特殊の汚物として処理困難な廃棄物に対する規定が設けられた。これは汚物掃除法での量的な問題に加えて，

質的な問題への対処が可能となる規定だと考えられる。また，工場，事業所などの生産者を明確に対象としており，いわゆる産業廃棄物の問題に対して先駆的な対応として位置づけられているといってよいだろう。しかし，具体的な規定がないため，実施されることはなかったとされる。

７．４　廃棄物処理法

　高度経済成長期において廃棄物問題は量的にも質的にも大きく変化する。また，事業活動にともなう廃棄物の問題が大きくなり，清掃法を全部改正して廃棄物処理法が制定される。廃棄物を一般廃棄物と産業廃棄物に区分して，前者を地方自治体の処理責任に，後者を排出事業者の処理責任とした。また，一般廃棄物の処理責任は，全ての市町村へと拡大した。しかし，廃棄物処理法には，

発生抑制やリユース，リサイクルが取り入れられておらず，あくまでも排出される廃棄物を速やかに処理・処分することを主眼としている。

　その一方で，廃棄物処理法における事業者の責務にはEPRの萌芽ともいうべき規定が設けられている点は興味深い。すなわち，生産者に対して，

製品のライフサイクルに配慮しつつ，廃棄段階での適正処理を考慮する義務などを明記しているのである。

　以上から，各法制度には，後の廃棄物問題と廃棄物政策において大きな論点となる問題について，萌芽的・先駆的に言及しているといえる。

おわりに

　本研究では，主として江戸時代から1970年に制定された廃棄物処理法までを取り上げて，廃棄物問題と廃棄物政策を概観し，生産者責任のあり方について検討した。汚物掃除法や清掃法には，

EPRに関連する規定はないが，多量の廃棄物を排出する主体や，質的処理困難性を備える廃棄物の排出者に関する，いわばPPPに基づくとも考えられる規定が設けられていた。また，廃棄物処理法における事業者の責務においてEPRの萌芽ともいうべき規定が設けられていた。

　これらは，あくまでも萌芽的なものであり，制定当時の廃棄物政策の中で大きな位置づけを与えられたものではなかったといえる。しかし，それぞれ廃棄物問題において重要な論点であり，また，

後の廃棄物政策にも連なる論点でもあることから，いわば先駆的な位置づけが可能であろう。すなわち，汚物掃除法と清掃法における多量の汚物，

質的処理困難な廃棄物については廃棄物処理法にみられた産業廃棄物に関する規定へ，廃棄物処理法における事業者の責務は1990年代以降の一連の EPR政策へと，それぞれ発展的に引き継がれていくと考えられる。汚物掃除法が1900（明治33）年，

清掃法が1954（昭和29）年，廃棄物処理法が1970

（昭和45）年に，それぞれ制定されたことを考慮すれば，問題の顕在化に比較して，きわめて早い段階での指摘といえよう。

　これらの先駆的な規定の意義や，後の廃棄物政策に与えた影響などの評価については今後の課題である。また，本稿では，時代区分を江戸時代から現代まで大きくとったため，それぞれの法制度やその運用，問題点などを深く掘り下げることはできなかった。各時代についての詳細な検討を行えば，さらに有意義な見解が得られる可能性があると考える。この点は，筆者の今後の課題とする。

(11)

（付　記）

　本研究は2018～2020年度文部科学省科学研究費補助金基盤研究Ｃ「廃棄物政策と環境配慮設計の史的検討と2Rの推進」（課題番号18K11747）の研究成果の一部である。

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（函館校教授）