地方行政官僚制における組織変革の社会学的研究
著者 田中 豊治
学位授与大学 東洋大学
取得学位 博士
学位の分野 社会学
報告番号 乙第72号
学位授与年月日 1993‑10‑18
URL http://id.nii.ac.jp/1060/00004035/
Creative Commons : 表示 ‑ 非営利 ‑ 改変禁止 http://creativecommons.org/licenses/by‑nc‑nd/3.0/deed.ja
コ
I ヘ ユニ テ イ活 動 推 進 調 査
＜東 京 都 板 橋 区 〉
昭 和6 3 年3 月
胆 似 日糊 端 発センター
On,
序
東 京都板 橋 区 は 都 内2 3 区 の中 で も、 地 域行 政 の展 開 に熱 心 に 取り 組 み、 実績 をあ げて き た。 地 域 全 体に 影 響 力 のあ る 町 会 や自 治 会活動 と と もに、 地 域 レ ベ ル でも、 各 ほ代 に わ た る 住民 が 、地 域を 舞 台 に さま ざ まな コ ミュニ テ ィ活動 に 参画 し てい る。 ま た よ り 一 層、 地 域に 目を こ らして み る と、 そ の 背後に は無 数 の多 様 な「草 の根 」活 動 が 息づ い て お り 、 区内 に お け る広い 意 味で のコ ミュ ニテ ィ活 動 の裾野 の拡 が り は大 き い とい え る。
「さ まざ ま な 意 味 で の 異質 ・多 様 性を 認 めあ って、 相互 に 折り 合い な が ら 築い てい く洗練 さ れ た新 し い 共同 生 活 のル ー ル、 様式 」とい うコ ミュ ニテ ィ の新 し い 定義を 考え て み る と き、 区 内 にお ける こ うし た多 様 な コ ミ ュニ テ ィ活動 の展I鼎 よ
、板 橋区 の 今後 の 可 能性 を 予 感 さ せ る もの であ る。 し かし な が ら現 在、 板 橋区 の 多様性 のあ る 地 区間 、 あ るい は 地 区 内に お け るこ うし たコ ミ ュ ニテ ィ活動 間 の 相 互 のコ ミュ ニ ケ ー シ ョ ン は密 に図 ら れて い る と は言 い が たい 。
板 橋区 にお け る コ ミ:xニテ ィ活動 の新 し く、 かつ 積極的 な 展 開を 構想 す るに は
、 そこに 板 橋 独 自 の 仕 組 みや ネ ッ トワ ー クの 構築 が 不 可欠で あ る。
本報 告 は上 記 の よ う な 趣旨 で 、 板 橋区 区 民 犯地 域 振興 課よ り 委 託を 受 けて 、 財 國 去人 日本 地 域 開 発 セ ンタ ーで 委 員 会を 設 置し 、 調 査報 告を とり ま と め た もの で あり 、 こ れ は昭 和6 1 年 度 の地 域 白 書 『地 域 か らの メ ッ セー ジー− い た ばし コ ミ
ュニテ ィ白 書 』の 作 成 調 査に 次 ぐ もので あ る。
本 報告 は上 記 の委 員 会に お け る柑 互の討 論を へて 作成 さ れ た もの であ る。 ま た 本報告を 作 成 す る に あ たって は、 ア ンケ ー ト調 査等 で多 くの 区民 の方 々、 ま た都 内の各 自 治体 、板 橋 区 の 行政 の方 々等 か ら、多 大 のご 協力を い た だい た。 厚 くお 礼を申 し上 げ る次 第 で あ る。
財 団 法人 日 本 地 域開 発 セ ン ター
板 橋 区 コ ミュ ニ テ ィ活動 推 進 調 査委 員 会 委 員 長 奥 田 道 大（ 立 教大 学 教 授 ）
拙"i
序
目
第1 部 コ ミ ュ ニ テ ィ活動 を 支え る組 織 と人
1. 「町 内 会 ・ 自 治 会 」を め ぐる うご き 1. 戦 前 ・戦 後 町 内会
次
ぺづ
11
n
81 lOi 117 2 。 町 内 会 ・自 治 会 の 現状 と
3. 町 内 会 ・ 自 治 会 の 周辺 −…‑‑‑ … … …‑ヽ‑‑‑… … … … −…‑ 192.
「町 内会 ・自 治 会 」 後を めぐ る うご き …‑‑‑… ……‑… … … …‑ 231.
町 内 会 ・自 治 会 の 後 続 グル ープ、 組織 ・‥… … … …・‑‑… ‥ 232.
新 は代 の 担 う各 極 グ ル ープ ・ サ ー クル 活動 ・‥… …‑・‑… … …‥ Zo
第n 部 コ ミュ ニ テ ィ活動 と行 政を つ な げ る もの
1. コ ミ ュ ニテ ィ活 動を 支え る中 心組 織 の変 化 ………‑… … …‑ヽ‑…・‑ 352.
行政 と地 域 を 結 ぶ中 間 組織 の あり か た … 一一・…‥‑‑‥… … … ……・‑ 44 川 禎 と 地 域を 結 ぶ 頓 惣 のあり か た ‥ ‥…‥ … … … … 65
第ni部 コ ミュ ニ テ ィ活動 を 進 め る上 で の 行 政 指針
1 。 東 京 都 のコ ミュ ニ テ ィ行 政 ： 課題 と展 望 ……‥・… … … ………‑・2 い た ばし 方 式 に 向 けて の提 案 … … …‥ …‑‥…‥ … … … … … 3. コ ミ ュ ニテ ィ形 成 と ワ ー ク ショ ップ
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板 橋 区 コ ミ ュ ニテ ィ活 動 推進 調 査 委員 会・ 名 簿
委員 長 委 員
奥 田 大 森 岡崎 佐 藤 田 中 玉 野
林 広 田 森 口 和 田
事 務 局 北川 嵯峨
道大 （立 教大 学 教 授）
弼 （東 京 大 学 教 授）
昌之 （ 日 本 地域開 発 セ ンタ ー企 画調 査 部 晨）
健 二 （ 法 政大 学 講師 ）
豊治 （東 邦 大学医 療 短 期 大学 助 教 授）
和 志 （ 東 京 都老 人 総合 研 究所 助 手）
泰義 （ 計 画技術 研 究 所所1:) 康生 （ 専 修大学 講 師 ） 克 弘 （町 田 市 公民 館 ） 清 美 （ 立 教大 学 助手 ）
泰三 （ 日 本 地 域開 発 セ ンタ ー研 究 員）
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コ ミ ュニテ ィ活 動 を 支 え る 中 心 組 織（ 組 織 モ デル ）の 変化
コミュ ニテ ィの 活 動が 一 時 的 ・ 泡 沫的 な も ので は なく、 定 期的 ・ 継 続的 な も ので あるかぎり、 そ れは なん らか の集団 や団 体 など の形 で 制度 的 に 組織化 さ れてい な け ればならない 。 そうい っ た 住民 のコ ミ ュ ニ テ ィ活 動を 支え る組 織 のあり 方 ・中 心 と なる組織 の型 に は様 々 な も のが あ り う る。 ここ で は日 本 の現 状 に そく して 三つ の型 を区別してお き たい。 そ れ は町 内 会 ・ 自 治 会 とい っ た「a . 地 区包 括型 」の組 織を 中心とす るも の、 コ ミ ュ ニ テ ィ推 進 協 議 会 とい っ た各 種団 体 が ヨコ 並び に な っ た
「b. 住民自治 協議 会型 」 の 組 織、 さ ら に ま ちづ くり セ ンタ ーとい っ た人 と楠 報の 結節点を 中 心 とす る 「c. 人 と ネ ット ワ ー ク型 」 の 三 タ イプ で ある。
実際 のコミ ュ ニ テ ィ組 織 は こ れ ら三 タ イプ のい く つか が 組 み合 わさ れ たも ので 、 ど れか ひとつに 純 粋 に 当 て は ま る とい っ た こ と はま れで あ る。 そ の意 味で こ れ ら は あくまで 単純化 さ れ た純 粋 類 型 とし て の組 織 モデ ル に すぎ ない。 し か し、 こ の 三 タ イプは理論的 に 言 って 成 立 の 歴 史的 時 代 的 背景を 異にし 、 行 政や 民間 セ クタ ーと の 関連の仕方 、 行 政 が は たす べ き 役 割 とい っ た点 で そ れぞ れ大 き く異な って い る。 し たがって、 それ ぞ れ の型 を 単 純 化 して 整 理 する こ と は、 こ れから 行政 と地 域を 結 ぶ 中間組織・中 間 施 設 の 具体 的 なあ り 方を 考え て い くう え で不 可欠 な 準備 作業 とな る わけである。
三つのタ イプ は べ つにa −b ― c の 順 によ り 発展 し てい ると か、 より 望 まし い と いうわけで はな い が、 お お ま か な 時 代 の 流 れ として はa からb 、b か らc へ と だん だんに変化し て き て い るよ うに 思 う。 し た が って、 こ の順 番で それぞ れ の組 織モ デ ルの特徴につ い て 述 べ てい く こ とに しよ う。
a 。地区 包括型( 硬 い 組 織、vSemi‑Government ）
日本の地域 社会を 支えて き た も っ と も伝 統的 な、 原 形 とも言 うべ きコ ミ ュ ニテ ィ 組織のあり 方 は 、 言 うま で もな く 「町 内 会 ・ 自 治会 」を 中 心 とし た 「地 区包 括>V) I
の組織形 態であ る。 こ のタ イプ の コ ミュ ニ テ ィ組 織 の 最大 の特 徴 は、 その名 の示 す 通り一定 地域 に居 住 す る 世帯 の す べて が も れな く自 動的 に 加入 するF 地 区包 括 型j
の地域集団を 軸 に コ ミ ュ ニテ ィ組 織が 編 成 さ れて い る点 で あ る。 し たが って 、 こ う いった組 織化 の軸 と なる 「町 内 会 ・
自治 会1 とい っ た 日本 独特 と言 わ れる 地 域集団 について、 ま ず述
べて お か な け れば な るま い。
町内会の起 源を 歴 史 的 に さ か の ぼ る作 業 は重 要で あ るに もか かわ ら ず、い ま だま とまった成果 が 出て い な い。 し た が
って 、 こ こで 述 べ る こ と も仮説 の域 を 出 ない も のであるが、 だい たいのと こ ろを 必 要 なか ぎり で述 べ てお きたい。 い わゆ る 「町 内
一35‑
闘
会j と呼 ば れ る 地 域 住 民 組 織 か 制 度 的 に 成 立し た の はヽ 東 京 で は関 東 大震 災を軋 か け と する 時 間の も のが 多 い ． ま たヽ 横 浜 ゛神戸 とい ゛）だ港 湾 祁巾 で は伝染彩り 防 や 救治 の 面 で 活 曜 し た衛 生 組 合を 母体 とし た も の が多 く、 そ の ほか 共 翔 ㈲ を1 理 す る た めに 社団 法 人 とし て 成 立 し た町 内 会 も あ っ た ら しい ． こ のよ うに叩 他 の 成 立 事 情を 全 国 ￣律 に 考 え る こ と は 不 可 能で あ る しヽ 正 し い こ と で も ない．し札＼
だ い たい に お い て 行政 機 構 が 末 整 備 な な か で、 住民 が な ん ら か の 生 活 防衛 のためパ 必 要 な か ぎり で 結 成 し た民 間 自 主 防 衛 組 織 と して の性 格を 、 少 な く と も起源昨こは も って い たよ う に 思 う． と こ ろ が そ の後 、 戦 時 体制 に 移行 す るこ とで 国家 によ帥 接 の 指m ・ 統 制を 受 け るよ う に なり 、 町 内 会 は国家 行 政 機 構 の欠 を 補 うSemi‑
Government とし て の性 格を もつ よ うに な る． そ れと同 時 に 当初 に お い ては必ずし も 不 可 欠 の性 格 で は な か っ た 全戸 自 動加 入 とい う 自 治 体 的 な 特質 を 帯び るように4 る 。 戦 前 は こ の よ う に 少 な く と も当 初 にお い て は民 間 団 体 と し て スタ ートした卵白 会 が 、国 家 行 政 機 構 の 末 端に 位 置づ け ら れ る こ とで 戦 時 統 制 に 大 き な 役割をはたし て い っ たわ け で あ る。 し た が っ て、 敗 戦'ikGUQ の 指令 に よ って 解 散 を 命ぜられ、
法 制 化 さ れ た 地 方団 体 と し て は 認 め られ な く な る。 つ ま り 、 正 式 に は自 発的胡琵 団 体 の ひ とつ に す ぎ な くな った ので あ る。 し か し 、 戦 後 の混 乱 はま た しても生囲 衛組 織 を 必 要 と し た。 結 成 の当 初 に お い て そ う い っ た性 格を も って い た町内会住 民 か ら もあ て に さ れ、 かつ 実 質 的 な人 員 や 資 源 を も ちえ な い 行 政 機 構 が同じように こ れ に頼 らざ るを え な か っ た の も 無理 はな か っ た とr‑Xえ よ う。 こ う し て全戸自仙 人 と い う 自治 体 的 な特 質 を も ち、 実 質的 に は 行政 の末m 機 構 とし て の役割を綴佃iり に 行 使 しな が ら、 法 的 に は 民間 の 任 意団 体 の ひ とつ に す ぎ ない とい う 特 異な性雛
もつ に 至 っ た ので あ る。
こ こ に 日 本 の コ ミュ ニ テ ィ組 織 の原 形 と も言 う べ き 「地 区 包括 型 」の 組織モデル が 成 立 す る。 し た が っ て 、 こ の モ デ ル は歴 史的 に は大 正期 か ら戦 時 体 制を へて棚 高 度 成 長が 本 格 化 す る前 ま で の 時 期 に 比 較的 、 純 粋 な 形 で成 立 し て い た。 それは上 の よ う な 歴 史的 経 過 を へ るこ と で 、 全 戸 自 動 加 入 と い う特 質 を も ち、 実 質的に行政 の 末端 機構 ごSem i‑Governmen t と して の性 格 を もつ 非 常に 硬 い 組 織 とし て、住民の コ ミュ ニテ ィ活 動 を 支え た ので あ る。 や や 形 式 化 し て 言 え ば、 全戸 自動 加入という 特質 を もつ 町 内 会 ・自 治 会 を 優 先 的 な存 在 とし て 、 そ の他 の 任 意 団 体を その配Fに し た がえ る形 で 、 行 政 へ と 連結 さ れて い く とい う コ ミ ュニ テ ィ組 織 の モデルが 漕 区包 括 型 」 と名 付 け ら れ る ので あ る。
し た が って 、 行 政 と地 域を 結 ぶ中 間 組 織 とし て は、 そう い った 支 配的 な力をもっ 地 区町 内 会を 単位 と し た町 会連 合 会 が 当 た る こ とに な る。 ま た、 こ れに 対応す肋 間 施 設 の イメ ー ジと し て は、 や はり こ の町 会連 合 会に 対 応 す る出 張 所 であ ると収‑36‑
40.)
町会事務所 とい っ た もの が 考 え ら れる。 行 政 もこ うい ったl処点 を窓 口 に 町 会 連合 会 を優先す る形で 住 民 と 対 応 し て い くこ とに な る だろ う。 一般 住 民 の 要望 な ど も す べ て町内会 から町 会 連 合 会 を へて 行 政 に反 映 さ れ るこ とに なり 、 行 政 一町 会 連合 会 一 地区町内会 一一般 住 民 と い う一 枚 岩的 な ピ ラ ミッド 組 織が で きあ が る こと に な る。
組織モデ ルと して は 非常 に 硬い もの で あり 、Semi‑Government と して の性 格を もつ ことは言 うま で も な い。 こ うい っ たこ と が 可能 な のも 、 単位町 会 が す べて の一 般 住 民を包括 して い る と い う こ とを 前 提 と して い るわけ で 、 この 意味 で 「地 区 包括 型 」 のコミュニ テ ィ組 織 な ので あ る。 ま た、 こ うい っ た組 織形 態 の もと で は地 域 の名 望 家層、町 内 のこ とを 世話 す る だけ の信 頼 と峙 間 と利 害 を持 ち合わ せて い る地 付 き の 人々、い わ ゆ る「旧 中 間fi 」を 中 心 と せざ るを えな い。 ここに 「名望 有 力 者 型 」 リ
ーダ ーがキ ーパ ーソ ン と して 登場 する わ けで あ る。
最初に こ とわ っ た とお り 、 こ こで は典 型的 な組織 モ デ ル の叙述 を 行 って い るの で あるから、 こ れが 具 体的 な 現実 とぴ っ たり 重 なり合 う わ けで は ない。 し かし 、 現 在 の板橋区の 状況 は、a, b, cの モデ ル の巾で はa のモ デ ルと 近い もの があ る。 と りわけ区民 まつ り ・ 区 民 運 動 会 と い っ た区 の イ ベ ント は、 出 張所 を 窓 口 と し町 会 が 中心的 な役 割を 演 じ る も の とし て 定 着し て い る。 ほ かに 「 青少年 対策 事 業 」 ［ 住民 防災組織 の結成 ］な ど で も、 板 橋 の町 内 会 は 大 きな役 割 を は たして い る。 こ れ は と りわけ終戦 直 後、 街 路 灯 の設 置 な ど の防 犯 活 動、 「 蚊 と ハエを な く す区 民 運'lij」 に 代表さ れる衛生 活 動 に お いて 町 内 会 が絶 大な 力を 発 陣し たこ とや 、 そ の後 、町 会 連 合会の結成 を へて 行 政 と の結 び つ き を 強 め るな かで 歴 史的 に培 わ れ て きた も の であ る。しかし 高 度成 長以 後 、板 橋 の変 貌 は す さま じ く、 実 際 の町 内 会を 支え る 部分 で は確実に 一定 の変 化 が 進 行 して い る。 た とえ ば 、町 内 会 の実際 の組 織 率 は以rii￨に く らべれば ずい ぷ ん と 低 い も のに なり 、 「全戸 自 動加 人 」 とい うよ り も「全戸 加 入を 原則として い るj に す ぎ な い も のに な ってい る。 ま た、 現 在の町 会の 活動 を 支 え る'I
ーダ ーJi^は1 名 望 有 力 者 型 」 とい う よ り は 「役 職右 力 者 型 」に変 化 レ てきて い る し、行政 もとり わ け 社 会 教 育の 而か ら婦 人学 級 な どを き っ かけ と し た自 主 グ ル ープ 活動の育成を 行 って い る。 現 在 で は純m な 「地 区包 括 型」 コ ミュ ニ テ ィ組織 のモ デ ルから は、 少 しづ つ 遠 ざ か って きて い るよ うに 思 わ れ る。
ところで 、 最後 に こう い っ た「 地 区包 括 型」 コ ミ ュ ニテ ィ組 織 の 強み と 弱 みに つ いて述 べて お き たい 。
まず、 強み と して 考 え ら れ るの は一一枚 岩的 な 組 織 とし て の 動 員・ 統 率力 の 強 さで ある。組 織化 の 中 心 と な る団 体 が 全戸 自動 加入 とい う特 質 を もつ の で あ るか ら、 窓 口はひとつ に 統 一一さ れ、 原理 的 に もれ な く動 員 ・統 率 が 可能 であ る。 こ のモ デ ル が 典型的に は戦 時 統制 下 に も
っ と も威力 を 発 揮 し た こ とや、 戦 後 も防 犯 ・衛 生 活 動 の 一3卜
牲j
主体 と し て や コ ミ ュ ニテ ィ行 事 へ 参 加を 組 織 す る うえ で 安 定 的 な力を もつ こ となど に 、 よ く示 さ れて い る。 ま た、 地 域 に 根 ざ し た 「旧 中 間 層 」を 主 たる 担 い 手 とする とこ ろ か ら、 組 織 や 活 動 が よ り 安 定 的 ・ 継 続的 に 展開 し え る とい う大 きな 強 みをも つ。 さ らに 自治 体 的 な性 格 を も って い る ため 、 活 動 の な か で常 に 行政 的 な視点を債 と さ ない とい う 利 点 を もつ 。 板 橘 区 に お い て 、 よ か れあ し か れ町 内 会 が 戦後・対し て 住民 の コ ミュ ニ テ ィ 活勁 を リ ー ドし て き たこ と は 否定 で き な い。
し か し、 弱 み も ま た 存 在 す る。 ひ とつ に は戦 争を はさ ん だ 口本 の特 殊 な 事情ゆえ に 、 町 内 会 がSemi‑Government と し て の 性 格を もつ に もか か わ ら ず、 法 的 に はそう い っ た も の とし て 公 認 さ れて い な い と い う こ と であ る。 そ れ ゆえ に 町 内 会 を 優先す る こ と は法 的 に 根 拠が な く、 あ くま で 便 宜 的 な 城 限 小頃に す ぎ ない 。 こ の ことは町 内会 に 非 常 に 中 途 半端 な性 格を 与 え るこ とに な っ た。 つ まり 、 町 内 会 は完 全に民間 の 任 意団 体 と し て の性 格を も つ わけ で は な く非 常 に 強 く行 政 的 視 点を 堅 持 レ ひ 耀）
た め、 住民 の 自由 で 創 造的 な コ ミ ュ ニ テ ィ活 動 を 引 き 出 し に くい。 ま た、 法的に行 政 組 織 と し て 位 置づ け ら れてい る わ け で も ない ので 、 ど ん な に 公 的 な 活 動を してい て もそ う い う もの と し て 正式 に 評 価 さ れ たり 、 充 分 な 報酬 を 得 るこ とが で き ない。
し たが って 、 リ ーダ ー層 の活 動 に は「 た だ 働 き 」 の印 象 が つ い て ま わり 、 行政 の経 費節 減 の た め の 下 請け 末 端 機 構 と も受 け 取 ら れ や すい 。 こ うい っ た こ と とも関 連す る が 、 社会 情 勢 の変 化 が 町 内 会 の地 区 包 括 的 性 格を 実質 的 に骨 抜 き に し はじ めると、
こ の 組 織 モデ ル の もつ 一 枚 岩 的 な 硬 さ が 対 応を 遅 ら せ る こ と に な る。 す な わ ち、上 の 事 情 か ら も 分 か る とお り 次 第に 住民 の多 様 な 活 動 が 展 開 し て くる と 、 そ れらの集 団 や団 体 は町 内 会 体 制 か ら はず れて し ま う。 単 位 町 内会 の配 下 に は く みし な くなる ので あ る。 し か も、 自 治 体 的 な 性 格を も ち極端 に 行 政 的 な視 点 を 堅 持し てい る町内 会 体 制 か ら は な れる こ と で 、 行 政 と の 接点 を 失 って し ま う。 こ の こ とが それ ら新し い 団 体 に 自 治 的 な 観点を もつ 機 会を 少 な くさ せ、 こ れ ら の団 体 の な か で実 現 される コ ミ ュ ニテ ィ活 動 に 適 切な 位 置づ けを 与 え る こ と が む ず か し く な っ てし ま う。この こ と が 結果 とし て 既 存 の町 内 会 と の間 に ま さ つを 生 ん だり 、 行 政 に 対 す る不 在 を泡 か せ る こ とに も なり か ねな い 。
以 上か ら 搬 察 さ れ るよ う に 具 体的 に は高 度 成 延期 以 後 、 こ れま で 述 べ て きた111!!
区 包 括型 ］ 組 織 モ デ ル の弱 み が め だ って き た。 そこ で 行 政 のコ ミュ ニ テ ィ施 策とし て 新 し く提 案 さ れ徐 仁に 定 着 し て き た の が、 次に の べ る 「住 民 自 治 協 議 会型 」の糾 織 モ デ ル で あ る。
b. 住民 自 治 協 議 会 型 （ 柔 ら か い 組 織、 人 と 組 織 ）
高度 成 長 も終 わり を 告 げ よ う か と い う 昭 和4 4 年 、 国 民 生 活 審 議 会 調 査 部会・コ‑38‑
4 ㈲
ミ3‑ニテ ィ問 題 小 委員 会 か ら 「 コミ ュ ニテ ィ‑ 生 活 の場 に おけ る人 間 性 の回復 − 」 とい う 報告 書 が出 さ れ た。 こ れを うけ て 自治 省 が昭 和4 6 年に 「 コ ミ ュ ニテ ィ（ 近 隣社会） に関 す る対 策 要 綱 」を 作 成 し 、 こ れに も とづ き全国 のモデ ル ・コ ミュ ニ テ ィ地区で 実 施 さ れて い っ た のが、 い わ ゆ る自治 省 のモデ ル ・ コ ミュ ニ テ ィ施 策 で あ る。 以 後、 全国 の市 区 町 村 で さ まざ ま な 形 で基 本計 画 にお り こま れ実施 さ れて い く コミ ュニ テ ィ施 策 は、 ほ と んど が こ の 自治省 のも のを モデ ルにし て い る。 こ こ で 具 体的 に提案 さ れ徐 々 に定 着 し て い っ た のが、 こ こで 述 べ る「 住民 自 治 協議 会 型 」 の 組織モデ ルで あ る。 こ れに つ い て 詳し く述 べ るまえ に、 ま ず そうい っ た新 し い 形 の コミュ ニテ ィ組 織を 必 要 と して い っ た時 代的 な 背景に つい て 考え て み たい と思 う。
上 の 「 対 策 要 綱 」 に は 地 域 社 会 の 現 状 に つ い て 次 の よ う な 指 摘 が あ る。
「 今 日 住 民 の 生 活 は 動 態 化 す る と と も に 、 そ の 行 動 圏 域 は 漸 次 広 域 化 し て き て い る。
一方 交 通 安 全 、 防 犯 、 防 災 等 の 見 地 か ら す る 環 境 の 改 善 お よ び 身 近 な 社 会 福 祉 施 設 、 閉 建施 設 等 の 充 実 が 強 く 望 ま れ て い る と と も に 、 日 常 の 文 化 、 体 青 、 レ ク リ エ ー シ
ョ ン 等 の 活 勁 を 行 な う の に 必 要 な 施 設 も 極 め て 不 充 分 で あ る。 こ の ま ま で は 、 住 民 は近 隣 社 会 に 対 す る 関 心 を 失 い 、 人 間 は 、 孤 立 化 し 、 地 域 的 な 辿 帯 感 に 支え ら れ た 人間 ら し い 近 隣 生 盾 を 営 む 基 盤 が 失 わ れ る お そ れ が あ る。j
す な わ ち 、 こ こ で は ご・ ミュ‑'‑テ イの 新 し い 糾 織 化 を 必 提と す る 什 以 に つ い て 、(1）
仕 民 生 鵬 の 動 態 化 、 ② 行 勣 閻 域 の 広 域 化 、 ③ 文 化 福 祉 施 設 の 不 足 と い う 三 つ の 半 態 が 指 摘 さ れ て い る 。 そ し て 、 こ の よ う な 事 態 に は 旧 来 か ら の 組 織 モ デ ル で は 対 処 し きれ な い と い う 認 識 が 基 本 に あ る 。 ① 住 民 生 活 の 動 態 化 と は 、 要 す る に 転 出 ・ 転 入 とい っ た 地 域 間 移 動 の 頻m さ と 毎 日 の 通 勤 ・ 通 学 と い う 現 象 に よ っ てF 地 区 包 括 型丿 組 織 の 維 持 が 実 質 的 に む ず か し く な る と い う こ と で あ る 。 昼 間 は 家 に い な い サ ラリ ー マ ンや 移 動 の 激 し い マ ン シ ョ ン居 住 者 な ど か 地 域 に 増 え る こ と で 、 町 内 会 の[01
覧 が ま わ り に く く な る と か 、 自 治 会 に は 入 ら な い と い う ひ と も 出 て き て 、I 全 戸 自動 加 入 」 か らF 全 戸 加 入 を 原 則 と す る 」 と せ ざ る を え な い 事 情 か 出 て く る 。 ま た 、
② 行動 圏 域 の 広 域 化 は 従 来 の 町 内 会 の 地 区 割 で は対 応 で き な い 、 よ り 広 い 範 囲 で の 連 絡 調 整 が 必 要 に な る こ と を 意 味 す る。 た と え ば 、 駅 前 の 放 置 自 転 車 と い っ た 問 題 はー町 内 会 の 範 囲 に お さ ま り き れ な い 性 質 を も つ 。 さ ら に 、 従 来 か ら の 伝 統 的 な 地 域活 動 の 枠 に は ま ら な い 住 民 の 自 由 で 創 造 的 な 文 化 活 動 が 展 開 し て く る と 、 町 内 会 の独 占 す る 旧 来 か ら の 施 設 で は 対 応 が む ず か し く な る。 い き お い 全 住 民 に 解 放 さ れ た公 共 施 設 へ の 要 望 が 強 く な る 。 そ れ が 、 ③ 文 化 福 祉 施 設 の 不 足 と い う 形 で 現 れ る わけ で あ る。
し た が っ て 。 こ の タ イ プ の 組 織 モ デ ル が 現 れ て く る 背 景 と し て は 、 以 体 的 に は 商
一一3!ト
4 ㈲
度 成 長 期 、 日 本 全上 が急 激 に 都 市 化 さ れて い く時 期 が こ れに 当 た て い る。 こ剛4 期 の社 会 現 象 とし て は 住民 運 動 ゛市 民 運 動 の興 隆 とい っ た こ と も見 逃 せ ない。多く の 住民 運 動 ゛市 民運 動 の経 験 のな か でヽ こ うい っ た新 し い 組 織 モ デ ル が 創造されて い っ たと も言 え る の であ る。 典 型 的 に は 都市 郊 外 の ニJ。―タ ウ ンな ど に 見ら れるか、
多 く の趣 味 ・ ス ポ ー ツ の 自 主 グル ープ が成 立 し 、 町 内 会 ・自 治 会 に くわ えてPTA や 生 協 ・ 老 人 クラブ な ど の 任 意団 体 も 独 自 に活 発 な コ ミ ュ ニ テ ィ活 動を 展開 するよ うに な る。 こ う し て 徐 々 に町 内会 ・ 自 治 会 が 従来 のよ う な圧 倒的 な組 織力 を もたな く な って く る と、 町 会 連 合 会を 中 心 と し て 他 の 任 意団 体を 単 位 町 会が し た がえる形 でこ1ミュ‑‑ テ ィを 組 織 す る より も、 町 内 会 ・ 自 治 会 も他 の任 意団 体 と違 う と 、ころな く、 一 律に ヨ コ並 び に 連 合 す る よ う な コ ミ コ。こ
■‑テ ィ組 織 のあ り 方 ＝I"住民 自面 偏Q 会型 」 の 組 織 モデ ル が 新 し く構成 さ れて くる の で あ る。
こ の 組 織 モデ ルの 内 容を や や 形 式 的 に 述 べ る な らば 、 それ ぞ れ の目 的 と 範域をも って 独 自 に 活動 する 様 々 な 任 意団 体 もし く は住 民 が同 等 の 発 言 権を も って 、特定の コ ミ ュ ニ テ ィに 関 わる 共 通 の 問 題 に つ い て 協議 す る連 絡 調 整 機 関 と して の性格をも つ。 し た が って 、 「地 区 包 括 型 」 の よ うな が っ ちり し た硬 い 組 織 イメ ー ジで はなく、
各 任 意団 体 や 個人 の 自由 な 参 加 と責 任 の も とに 協議 検 討 がお こ な わ れ る 柔 らかい紐 織 イメ ージを もつ 。 か つ 、 町 内 会 な ど 核 とな る 中 心 組 織 が あ る わ け で は な く、どの 任 意 団 体 も同 等 の責 任 と発 言 権を もつ ヨ コ並 び の 協 議 体 で あ り 、 し か もま ったくど の団 体に も属 さ ない 住民 に つ い て も 個人 とし て の 参加 を 認 め る も ので あ る。つまり
「地 区 包 括 型 」の 場 合 と は 異な り 、 組 織 と 組 織 の 関 係 だ けで は な く、 人 と紐織の関 係を も生 か し てい く よ う な 側面 を も って い る わ け で あ る。
し たが って 、 こ う い っ た 組 織 モデ ル に 対 応 す る 中 間 組 織 の形 態 として は、いわゆ る 「地 区 協議 会 方 式 」 が 対 応 す る。 一 定 地 区 にお い て 個 々 別 々 に 活 動 す る任意11体 が一 同 に 会し て 、 そ のと き ど き に 問 題 に な って い る 地区 の状 況 に つ い て 話し合うと い う の が、 そ のお お ま か な イメ ージ で あ る。 中 間 施 設 の イメ ー ジに つ い て も、出張 所 や 町 会 事 務所 とい っ た行 政 に よ る 住 民管 理 の 末端 事 務を つ か さ ど る部 分 ではな 仁 文 化 ・ スポ ー ツ 活 動 の舞 台 に な る よ う な地 区 セ ンタ ーや コ ミ ュ ニ テ ィ・セ ンターが ふ さ わし い も のに な る。 そ の 他、 も う 少 し 機 能的 に 特化 し た 児 童 館 ・地 区公 民館・
福 祉 セ ンタ ー とい った 施 設 もそ の周 辺 に 位 置づ け ら れ て よ い だ ろ う。 さ らに対応す る 行 政 組 織 の イメ ー ジと して は、 い か な る もの が 考 え ら れる だろ う か。 「地区包括 型j にお い て は優 勢 な 地 域団 体を 便宜 的 に 優 先 す る こ とで コ ミュ ニ テ ィ組 織 との接 点を つ く って い たが 、F 住 民 自 治m 議 会 型 」に お い て は組 織 モ デ ル が ヨ コ並びの原 則を もつ かぎ り 便 宜的 に もそ うい っ た こ と は許 さ れな くな る。 代 わ って ど の剛 柳 惘 人 に つい て も地 区 協 議 会を 通 し た か ぎ り で は、 対 等 に 差 別 な く対 処 す るこ とかも‑40‑
牲j
とめられる。 そしてヽ 各 団 体 ゜個人 はそ れ ぞ れせま く限 定 さ れた関 心 と 独 自 の立 場 をもって 活動 し て い る に す ぎ な い ので あ る か らヽ 彼 らが一 同 に 会し て 話 し 合う だけ のコミュニ テ ィの 共通 の 課 題 につ い て はヽ 唯一 行 政的 な 視 野を 維持 しえ る立 場 に あ る専門 の行 政 マ ンが 事 務 局 と し て 常 に問 題 提 起を 行 うべ き であ ろ う。 問 題 解決 の方 法や議論の 方向 性 に つ い て 行 政 マ ンが特 に 過 剰な 指導 性を 発 揮す る こ とは 厳 とし て 戒められ ねば な らな い が 、 特 定 地 区 に つい て 今 なに が問 題で あ る かに つ いて は、 積 極的にこ れを 指 摘しヽ 注 意 を 喚 起 す る 役割 が あ ると 言え よ う。 こう い った 役割 を 佃 々の団 体や 佃人 に 押 し つ け る こと は 、 優 先的に 行政的 視 野を もって 活動 を リ ード す る部分を 地区 協 議 会 の内 部 に 行 政 が つ く って し まう こ とに な る だけ で はな く、 余 計 な負担を 背負 う こ と で 個 々 の団 体 の活 動を 副。害 す るこ とに もなり か ねない。 し か し 、 実際上問題 提 起 は す るけ れど も方 向 性 は 指示 し ない と いう のは関 わり 方 とレ て非常 に困m なも ので あ る。 そ こ で 、 こ こで も［行 政 の 大j とい うより もひ とり の［ 地 域 人］として 、 個人 の 立 場 か ら コ ミ ュ ニ テ ィ組織 に 参加 して い く行政 関 係 者を 位 置 つ ける必 要が 出て く る。 日 本 で は こ うい っ た行政 職 員 かま だ完 全 に は制 度 化 さ れて い るとは言 え ない が、 既 成 組 織 の な か で の 「 はみだ し 型」 職 員・ 行 政 サ ービ スの 「 ア ウトリ ーチ 」 機 能 とい わ れ る 地域 担 当 制 ・新 しい 専門 職 の 養成 と い っ た形 で 課題 化 されて きて い る。 「 住民 自 治 協議 会 型 」 の コ ミュ ニテ ィ組 織に お いて は、 こ う い っ た新しい 指向 性 を も っ た行 政 関 係者 と こ れとあ る 種 の緊 蛾関 係を 保 ちつ つ、 什 民 な りの「公 」な り 「 共 」 とい っ た領 域 を 代 表し う るコ ミュ ニテ ィ・ リ ーダ ー が求 め ら
れてい ると 言え よ う。
最後に 、 こ の組 織 モ デ ル の 強 み と 弱み に つい て 簡 単に 述 べて お こう。 前 述 の［ 地 区包括 型］ 組織 モ デ ル と の 対 照 で 考え ると わ かり や すい。 「住 民 自治 協 議 会 型」 は 各団 体・個 人 の 自 発的 な 参 加 と責 任を 前 提 と して い る ため 、よ ほど 住民 玲jの な かに 自治意識 が定 着 し てい な い と そ の実 現 がむ ずかし い。 あ るい は コ ミュ ニ テ ィの 共通 課題がう ま く提 示 さ れ、 全 体 とし て の 協 議 が各団 体 ・ 個人 に と って 有用 で あ る こ と が常に 確認 さ れて い か な け れ ば、 そ れぞ れ 独自 の関 心 で 活動 し てい る人 々 の問 で の 継続的 な 協議 が成 り 立 だな くな る恐 れが あ る。 し かし 反 面 、住 民 の多 様 な関 心 と自 由な創造 性 が最 人 限 に 生 か さ れ 、頁 の意 味 で の住民 自治 が生 ま れて くる 可 能性 が 豊 富に存 在す る と も 言え る。 要 はコ ミュ ニテ ィの共 通 課題 がい か に して 各団 体 丿 囚人 のものに な って い く か とい う点 に あ る。 従 来 のモデ ル ・コ ミ ュ ニテ ィ施 策に お い て はヽ コ ミュ ニテ ィセ ン タ ー など の地 区施 設 の 廸設 ・ 管理 ・ 迦営 が 主 とし てjミ題 化 さ れたが、今 後 は シン ボ ル事 業 とし て の ワ ー ク ショ ップ や コ ミュ ニテ ィ カ ル テ とい ったイベ ント のT 夫 が も と め ら れて く る だろ う。
−4 ト
虹J
C 。 人 と ネ ット ワ ー ク型 （ 組 織 の脱 構 築 ）
第 三 の未 来を 指 向 す る 紐 織 モ デ ル とし て、 最 後に1 人 と ネ ッ トワ ー ク型 日 こつい て 述 べる こ と に しよ う。 こ の 組 織 モ デ ル は ま だ 具 体的 に は成 立 し え て い ない。どち ら か と言 え ば 、 こ れか ら の展 開 が 予想 さ れ る ま っ た く新 し い タ イプ の組 織 モデルと 言 って よ い 。 し たが って 、 そ の成 立 の 歴史 的 時 代的 背 景を 述 べ る こ と は非 常に聊l で あ る。 き わ めて 大 雑 把 な 指摘 と し て は高 度 成 長 期以 降 、 国 際 化 ・ 情報 化 ヽサービ
ス化 と い っ た 事 態 が より 高度 に 展 開 し たメ トロ ポリ ス の社 会的 状況 を 背 景 とすると 言 え よ う。 高 度 成 長 期 の 特 徴 は さ らに 発 展 さ れ、 個人 の自 由 で 創 造的 な 活動 の場は j
も はや 自 主 グル ープ と い っ た ゆ るや か な集 団 結 合 の内 部 に さ え お さ まり き れず、人 ￨￨I
｜
と人 と のよ り 自 由 な つ な がり 方 ＝人 と ネ ッ ト ワ ー クの交 錯 とし て の活 動 局 面が形成 1 さ れて く るの で あ る。こう い っ た状 況 を 想 定 す る な ら ば、 そこ で の コ ミ ュ ニ テ ィ組 織 のモ デ ル は「地区 1 包括 型j は 言う に お よ ば ず、 「 住民 自 治 協 議 会 型 」 で す ら な く 、 もはやF 組織」と い っ た 形 容を こえ た人 々 の関 係 の 自由 な 交 錯 以 外 の もの で はな く な る よ う なイメー ジが 考 え ら れ る。 い く ぶ ん か で も 形 式 化 し て 言 う な らば 、 諸 ＼固人 はい ず れ の団体に も固 定的 に 組 織 化 さ れて い る わ け で はな く、 し か も そ の とき ど きで 必 要 な 糾mi 勅 に は 白山 に 参 加 で き る よ う な人 と 情 報の ネ ッ ト7 ー グを 持 ち合 わせ て い て 、各々が 各 々 の判 断 と責 任 にお い て コ ミ ュ ニ テ ィの組 織 化 に流 勤的 かっ 持 続 的 に 参加しうるO そ うい っ た 「組 織 」を こ え た、 組 織 の 脱 構 築 とい っ た性 格 を も っ た モデ ル が構想さ
れる わけ であ る。
し た が って 、 こ うい っ た組 織 モ デ ル と 連 結 す る 中 間 組 織 の イメ ー ジと して は、住 民 か 必 要 な と きに 必 要 に 応 じ て 人 と 情 報 と に リ ン クす るこ と の で き る 「 セ ンタ ー方 式 」 が 考 え ら れ る。 こ こ で 言 う 「 セ ンタ ー方 式 」 と は町 会 連 合 会 と か 、 地 区￨烏議会 とい っ た 会 合 の行 わ れ る 場 と い う より は、 人 と情 報 とを 連m. す る結 節 点 ご＝人 々にと って の 根 拠 地 と い っ た性 格を もつ。 具 体 的 に はコ ミ ュ ニ テ ィ・ ラ イブ ラ リー といっ た形 で、 住 民 が ひ とり の 「市民 」 と し て 「 自由 な 空気 」に 接 し 、 都 市生 活 （ アーバ ンラ イフ ） の 空 気を 満 喫 す る な か で 、 一 定 地 区 の 住民 の あい たに ゆ るや か な人 と人 と の情 報 の 結 節点 を 介 し た ネ ッ トワ ー ク の 組 織化 が は か ら れて い く。 そう い ったイ メ ージ のな か で 中 間 組 織 は中 間 施 設 の あ り 方 と か なり の 程度 、 重 なり 合 って いく、
すな わ ち、 こ の 場 合 に 対 応 す る中 間 施 設 の イ メ ー ジ は や はり 人 と人 、 人 と情 報を連 節 し てい く 「ま ちづ く り セ ンタ ー」 の形 態 を と る。 そ こ で は 地 区 の図 書 館 のロビー が自 由 な 住民 の交 流 の 場 を 提 供 し、 そ うい っ た 情 報 を 専門 的 に 収 集 ・ 整理 する民間 の専門 機関 が、 公 私 の 協 動 的 な 仕 掛 け を 工 夫 す る 施 設 と し て 登 場 す る。 こ こでの行 政 の関 わり は 「公 」 と し て 直接 、 住 民 と の関 連 を 維 持 す る だけ で な く、 民 間 施設の
−4 2 −
41i
手も借り なが ら 「公 」 と 「 私 」を 媒 介 する 「共 」 の領域 ⌒ヽも進 んで い く こ とに な る。
いま だ具体的 な イメ ー ジは陥 きき れない 側而 が あ るが、2 1 世紀 を 屡開 す る都 市 の コミニュテ ィ組 織 の 新 し い モデ ルと して 、今 の 時点 で は だい たい 以 上 の よう な 傾 向 がうかがい知 れ る か と思 う。
以 上、［ 地 区 包括 型1 「住 民t]治 協 議 会型 」 「人 と ネッ ト ワ ー ク型 」の 三つ の コ ミュニテ ィ組 織 につ い て 、 い さ さ か極 端 な形 で その純 粋 モ デ ルの 記 述を お こ な って きた。 こ こで はあ くま で抽 象 的 な 組織 モ デ ルの レ ベルに 議m を 限 定 し たわ け で あ る が、最後 に こう い っ た組 織 モデ ル の設 定 によ って、 い かな る 具体的 な 事実 の 分 析 が 可能に なる かに つ い て、 若 干 の示 唆を してお きたい。
最初に も述 べ たよ う に、 日 本 の都 市に お いて はご く大雑1巴な1巴渥と して ［itli区 包 括 型。￨を 原 形 とし て 、 徐 々 に 「 住民 自 治協 議会 型 」 が台頭 し 、 さ らに は「人 と ネ ッl
ヽワーク型 」が 展 開 さ れる とい う歴 史的 変 化 が生 じて い る。 現 在、 一一般 に 見受 け ら れるコミ ュニ テ ィ組 織 の 実 態 は、 実 際 に は これ ら三つ の組 織モ デ ル の そ れぞ れの 要 素を多 か れ少 な か れ 合 わせ 持 っ た性 格を し めして い る。 た とえ ば 、い ま だ地 区町 会 連合会方式 に よ って コ ミュ ニテ ィを 組 織 しえ てい ると思 わ れ ると こ ろ で も、 実際 に は単位町 会か ら は な れて 独自 に 活 動 す る自主 サ ー ク ルや市 民 運動 団 体 の 活躍 が 現 れ ていたり す るし 、 従 来、 町 内 会 の配 下に あ る とさ れて い た婦 人 会 や老 人 クうブ も そ れぞ れ独自 の活 動 を 展 開 す る よう に な って い る。 こ れなど は明 ら かに 「 地 区 包 活 型」のなか に 「住 民 自 治 協 議 会 型」 の 要 素が 部分 的に 台 頭し て きてい る ことを 意味 する。 ま た、 逆 に 地区 協議 会 方 式を と って い る 地域に お いて も、 町内 会 ・自 治 会を 他の任 意団 体 と は 区 別し て 位 置づ け て い る 場合 が多 い。 こ れ など は 「 地区 包 括 型 」 組織を 優先 す る 方式 が残 って い る と考 え ら れる。 さ らに 、そ うい っ たMi,議 会 方 式 の なかで ち「さ が み 巾 民生 活 会 議 」 のよ う に、 その 発足 当峙 の 趣 意 書の巾 で 「つ ねに みずみずし い 自 発性 に 立 って 行 動 し たい と 考え る 私た ち は、〈 団 体 の力 量 ＞に た の むいさ 方を避 け 止 す。 何 も のに も気 が ねし ない 自由 な 言動 が 、 相り.の 内 而に 共鳴 し 介い 、そ れ がエ ネル ギ ーの源 泉 と な って い く 可能性 を 私ノこらは 信じ ま す 」 と 鳥 らか に謳って い るよ う な 場 合に は、 新 しい 「人 と ネ ットワ ーク型 」 の:（ ユニ テ ィ糾 繊 モデルが ほ のか に 展望 さ れて い る と言 っ てよ い だろ う。
以ト。のよ うに 現 実 の コ ミ ュニ テ ィ組 織 の実 態 は、 こ れ ら三 つ のモデ ル が独 自 に 組 み合わさ れ た混 合 形 態 と して 認 識 でき る よ うに な る。 こう い っ た認 識 は現 状 の コ ミ ュニテ ィ組 織を 適りJに 評 価し 、 将 来をぼ 望 す るに あ たって ル な か らず有 川 な知 識を 坦供して く れ る ので はな い だろ う か。
‑43‑
M 乱
2. 行 政 と 地 域を 結 ぶ中 間 組 織 のあ り か た
1行 政 と地 隆 を 結 ぷ 巾 闘 組 織) と はヽ 行 政 と 什 民 と の媒 介 頃ヽ す な わ ら1.1・けl‑を々 橋す る メ デ ィア と し て の 中 間 組 織 と い う 意 味 で れ ろ。 既に 前 節 にお い て、 仕1し 問 ミご乙ニチ イ活 動を 支え る 「中 心 組 織i とし て3o の 組 織 モ デ ルを 提 起 し、 そ即ヴ抑 や 変 化 過 程 に つい て 禎 述 し て き た。 理 念 型 と し て い え ば 、 「a . 地 区 包 括 肌丿 ① 仕 民 自 治￨以議 会 型I I c . 人 と ネ ッ ト ソ‑ クヤI とい う こ と で あ り 、 さ らに 胎 川J に い え ば 、 現 実 に は 複雑 か つ 曖 昧 に 錯綜 し て い ろが 。人 枠 し 仙 リ バししいら 流 れを 見て と るこ とが で き る。 も ち ろ ん、（;の新 し い モ デ ルが い くっ か の先 行地域 に お い て 導入 さ れて い る も の の、 ま だ ま だ 未成 熟 な 段階 に あ る とい う こ と ち㈲ 能 れて い る。 し かし な が ら、 時 代 的 趨 勢 と して い え ば、 ほ ぼ こ う し た方 向 性を 辿りっ つ あ る と 推 測 さ れ るで あ ろ う。
こ こ に い う 「中 間 組 織 」 の モデ ル も ま た 、 ほ ぼ こ れに 対応 し て 説 明 す るこ とがで き る。 理 念 型 とし て い え ば、 そ れ ぞ れ 「a . 地 区 町 会 連 合 会方 式 ．'^b ． 地区ぷ議 会 方 式J ^c ． セ ンタ ー方 式 」 で あ る。 以下 こ こ で は、 全 般的 ・ 全国 的 あ るい は標 準的 な 視 点 か ら 中 間 組 織 の動 向 に つ い て 、 とり わ け そ のダ イナ ミ ッ クな 変イレ 変容 の ポ イ ン トを 強 調 し て お き たい 。 こ れ ら の一 般的 説 明 や ケ ー ス分 蔚 の中 に は、区巾 町 村 に お い て も共 通 し て 痛 感 さ れる 箇 所 も多 い で あ ろう。 し か し 、 わ れわ れ はある 特 定 の地 域を 既判 的 に の み 検討 し て い る わけ で はな い 。 要 は、、こ れ ら の傾向 性の巾 か ら、 何を 学 習し 、 有 益 な 何を 摂取 し てく る か とい う こ と であ る。
a . 地 区町 会 迪 合 会方 式
（。0 地 区町 会 連 合 会方 式 と は
行 政 と地 域を 結 ぶ 巾 間 糾 織 と し て 、 戦 前か ら 制 度 化 さ れ根 強 く定 首 し てい 引丿貼 が 町 （ 内) 会 ・ 自治 会 （ 以 下 、 町 会 と 略 す） で お り 、 か つ そ の連 合 体と し このIllf余 辿 合 会 が あ り 、 ここ で は そ の総 称モ デ ルをF 地区 町 会 迎 合 会 方 式j とい ってお 引こ い 。 こ の地 区 町 会 連 合会 と は、 前節 でい うmil 区 包 括 型j モデ ルに 対 応 レ てよ坤 、 町 会を 玉 体 とし 地 区を 申。位 と し た団 体 組 織 の こ とで あ る。 基 本的 に は 、居 住性・地 元 密 若性 ・ 永 作 型 の 「 地縁m 縁 ） 社 会 」を 巾 心 とし てい る。 こ こ で は 従来 の恟行 や 占 い 町 胤 や し き た り が残 存 して い る か 、 なお 伝 統的 な 近m 辺 境維 持 シス テムとし て 有 効 べ機 能を 発m し 続 けて い る。 そし て 既 存 組 織 と し て は多 大 な 勢力 を 保 持して い る とい え る で あ ろ う。
一 般 的 にい え ば、 「 行政 一町 会 連 合 会 一‑Bir会 丿 主民 」 と い う 一 連 の タ テ割型 ・ピJ ミ ット 型 の 組 織m 造 に な っ て い る。 地 域 によ っ て は町 会を い く つ か のブ ロ ッ クごと
一トト
〜
に分け て 支部を 設 け、 こ の レ ベル で中 間的 にま と め るとい う 機 会 が設 定 さ れて い る ところ もあ る。 要 す るに 、 町 会 は住民 組 織 の代 表 とし て、 殆 ど の 住民 や あ ら ゆ る各 種団 体が町 会 に 加入 し て お りヽ 従 ってヽ 住 民 の多 数意 見 や ニ ー ズも 大半 が 集約 さ れ てい る とい う 前 提 に た って い る。 町 会数 は各地 域 によ って 異 なる が合 計 約1 0 0 ケ 所以 上あ る とこ ろ もあ りヽ さ らに 各ブ ゜ ツクご と に 支部長 が置 か れて い る 場 合 もあ る。 こ のブ ロ ッ ク は大枠 出張 所 単 位 に約1 0 ケ所 位 の町 会を ま とめ、 支部 延会が 置 かれて い る。 こ の 上 位 に町 会 の上 部 組 織 として い わ ゆ る地 区町 会 連 合会 （以 下 、 町 連と略 す）が 存 在 し 圧 倒的 な 影響力 を も ってい る。 そし て町 連 と首 長 と の懇 談 会が 定川的 （月1 回 位 の ペ ー ス） に 開 催 さ れて い る所 もあ る。 概し て 、 町辿 と 行政 と の 関係は 極めて 緊 密 な 間 柄に あ る とこ ろ が多 い。
(2) 地 区町会 連 合 会 と 住民 と の関 係
地区町 会 連合 会 と 地 域 住 民 と の関 係 は、 タテ マ エ上 全戸 自 動加 入 体制 を と って お り、す べて の住 民 を 対 象 に 根気 強 く加 入 が呼 び 掛け ら れてい る。 勿 論 、 全 員 とはい って も［全 住民 ］ 「令 成 人1 「全￨!f帯 」の区 別 が必 ずし も明 確 で はない が、 一 応 は
「全世帯 」 加入 を 目 標 と し て 勧 誘さ れて い る。 し か し そ れで も 最近 で は、 加 入 率 が 徐々に 低下 し、5 0 ％を 切 る町 会 さ え 出て き てい る。 とり わ け 都市 化 が 進行 し た地 域で ぱ 町 会離 れ｀ が 著 し く、 そ の 住 民代 表性 とい う存 立 基 盤や 正 当性 根 拠 が 樅底 から拙 り動 か さ れて い る。
また従来 の町 会 辿 合 会 の 構 成 員 や役 貫を 見 ると、 会 長を はじ め 、地 元 出 身 の名 望 家層が多 い。 とり わけ 大 ・旧 地 主、 大 商 店 主、 資産 家 、旧 家 な ど の 占 くか ら の名 士 や有力 者 た ちで占 め ら れて い る。 つ ま り 彼 ら は その 地 域のパ ワ ーエ リ ート や顔 役 た ちであ る。 従 って 、 と も す れば リ ーダ ー層 が長 野ト 固 定化 し や す く、 その 結果 、 日 本的 風土 として の 世襲 制的 後 継 者 が 選ば れや すい とい う 特質 が あ る。
(3) 地区町 会 連 合 会 と行 政 と の関 係
町会連 合会 と 行 政 と の関 係 は、 住 民 参加 の代 表 と して 行 政 当局 主 催 の各 種 委 員会 に参加し たり 、 ま た 行 政業 務 を 受 託、 活動 し たり し てい る。 そ の積 極的 ・.t 欲的 な 率先垂範 性 や自 己 献 身的 奉 仕 の精 神 や姿 勢 は極 め て 優 れてい る とい え るで あ ろ う。
これらの人 々 の無 償 の 貢献 に よ り 、 こ れま で の町 会 活 動 は 支え ら れて きて おり 、 そ の存 在と役割 は極 め て 尽 大で あ った。 そう し た個 々 の人 々のあ り よ うを 決 し て否 定 すること はで きな い。
しかし な が ら、 晨い 歴 史的 視 座か ら眺 める と、 い か な る シ ステ ム も永久 不 滅 ・不 変ではあ り え ず、 地 区 町 会 連 合会 方 式 の役 割 も ま た変 化 ・変 容し て い かざ るを え な
一十ト
・
4 itい。 長い 時 間 的 経 過 の 中 で その 順( プ ラ ス） 機能 より も 逆 （ マ イナ ス） 機能が脳 に 表 出 、目 立 つ よ う に な って き た 。
(4) 地 区 町 会 連 合 会 を め ぐ る今 日 的 課 題
地 区 町 会 連 合 会 を め ぐ る 様 々 な 批 評を 要 約 し て み る と、 閉 鎖的 、 ボ ス 支配、斟 中 心 、 役 員 中 心 、 安 易 な 行 政 の 下 請 意 識 が 強い 等 と い わ れ て い る。 ま た加人者 づ
席 者 の 減少 や メ ンバ ー の固 定 化 、 あ るい は 行政 や 専 門 家 へ の 依 存 傾l'ti]等 も指嫡され て い る。 さ ら に より 大 きな 問 題点 を 検 討 し てい こ う。
① 町 会 と 住民 と の離 反 や'M 踏 化 か ま すま す 進 行 して い る。 つ まり 町 会 が行政サー ビ ス業 務 を 全 部請 負う こ と に よ って 、他 の住 民 や団 体 の 出 播 が な く 、 ともすれば
田 モ民 は 参加 し ない 、 ま た 参 加 し な く て もよ い ］ と い っ た 風 潮 に なり 、 本来の 哨 治 や 共治 の 精神 を 体 験 学 習 す る 機会 が与、え ら れな い。 と く に コ ミ,1
‑■■‑テ躇 織 や コ ミ ュ ニ テ ィ活 勁を 横 並 び に 形 成 し て い く上 で 、 ど う し て も団 休間 のタテイヒ、
上 下関 係 化 か で き や す い 。 「町 会 は巾 の た めに や って き た とい う 十分 な肢史川洲 も実 績 も自 負 もあ る。 そ れな のに、 な ぜ 歌 って 踊 っで る人 た ち と一緒にや㈲
け れ ば な ら な い の か。 わ れ わ れ は公 共 の ため に 、 彼 ら は 自 分 の趣 味 の ためにやって い る で はな い か。 い ま さ ら同 列 に は活 動 でき な い。 」 な ど と反 発 す る人 もいる、そ う い う 特 権 意 識 や 既 得 権 益 に 拘泥 して い る人 もい よ う。
し か し 、 よ り 重 要 な今 日的 課題 は、 加入 率 の低 下 等 に も見 ら れ るご とく、町郊 外 の 各 種 団 体 や 、 ス ポ ー ツ、 レ ジ ャー、 レ ク リェ ー ショ ンな ど の サ ークル活動への
参加 者 が 極 めて 多 く、 町 会 が 必 ず し も こ れ ら の住 民 の多 数 意 見 を 総 括し きれなくい って い るこ と、 従 って 、 こ れ ら の 人 々 の ニ ー ズを な ん らか の 方 法 や 組 織づくりで牡 約 して い か ね ば な ら な い こ と、 さ らに は彼 ら の 参加 スタ イ ルが 一 部 少 数の代配 り 表 制 で はな く、 自 主的 ・ 個 人 的 ・ 直 接 的 な 住民 参加 を 要望 す る 声 が高 まっているl と、 等 に 注 目 し て い か ね ば な ら な い と い う こ とで あ る。 こ う し た新 しい変化に願 し て い か ね ば な ら ない 。
② 役割 交 代 制 が な く、 い つ ま で も世 代 交 代 が 進 ま ない 。 田J会 長 ・副 会長のポスト が名 誉 職的 と なり 、 中 に は 栄 光 の 長 期 不 倒 政 権 の 維 持 に 窮 々 とし て 生 き甲斐をがト る お年 寄り も 少 な く な く、 な か な か 勇 退 し た が ら な い 人 もい る。 こ の結果ヅ ㈲レ く組 織 が 古 く よ ど ん だ体 質 に な り や す く、 新 しい 人 々 や若 い 世代 や他 のサ一クバ ど の声 が う ま く反 映 さ れな い とい うこ と に な る。 も ち ろ ん老 人 へ の 社会的役斟巾 の必 要 性 は あ る が 、 そ れ は新 し い 時 代 の 新 し い 社 会 参 加 の方 法 とし て 改めて糾し
‑4 6一
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てい くべき であ ろう 。
次のよう な問 題 も発 生 し てい る。 あ る市 の 町 会で 市 民講 座を 開 こ う とし たが、 そ の町会長 の個人 的 反 対 で 集 会 所を 貸し て もら え ずや む な く中lhに な っ た とい う ケ ー スが出てい る。 ま た幹 部が 古い老 舗 の商店 の息 子 た ちに代 々 世 襲化 さ れ たり 、 会長 が町内役 員を 兼 任し 独 占し て 、 全 域に に ら みを きか せ てい る とい う場 合 もあ る。 か くして、 「 個 人で はお かし い とよ く わか って い る んで す が、 町 会 がう る さい ん で す よ」「 マサ ツが こ わい 」 とい っ たひ そ ひ そ声 が蔓延 し てい くこ と にな る。
従 って 、 今日 的 課 題 は 、 で きる だ け 役割 交 代を 進 めて 、新 しい 峙代 感 覚を も ち新 しい 住民 ニー ズに 敏感 な 人 々に 運 営 参加 し て も らうこ とであ ろう。 そう で なけ れば、
新しい 巾民 グ ループ や メ ン バ ーが 入 ら ない 加 入で き ない 町 会 推測 さ れな い ）｀ とい う こ とに な るか ら で あ る。
③ 役^ は幹 部だ けで な く、 構 成 柚全 几の多 種多 様化を 図 る こ とで あ る。 現 在 メ ン バーの中心 は 全 体的 に 老人 、 主婦 、 自営 業主 な ど であり 、 し か も5 0 〜6 0 代に 船 ってい る。 し かし こ れ で は、 勤 め 人 や若 い 世代 の 女性 や 母親 など は 入 ら ない し 、入 れない。 さ らに メ ンバ ー の多 くが 全 体的 に 体育 指 導委 員、 青少 年 委 員 、民 生 委 員、
ぼ護司代 表 、PT Λ 会 長‑. 校 長な ど のい わ ば公 職関 係 者 や指 名 さ れ た人 々で あ る。
しかも町会 推 薦 さ れた人 々 の中 に は 活動 に やや 不 熱心 、 不 勉強、 不 参加 な人 もい る とい う実 情 も 報告 さ れて い る。
従 って、今 日 的 課 題 と し て 要請 さ れ てい る の は、 例え ば、 サ ラリ ーマ ン会議 や 母 親会議 の代表 参加 、 あ る い は 都市 計 画家 、 弁 護 士、医 師、 教師 、 学生 、/(Vl/t.lな ど の 個人的 参加 の機 会 が 与 え ら れ ねば な ら ない と いう こ とで あ る。
こうし た地 区町 会 連 合 会を とり ま く 厳し い 地 域環 境 条件 の時 代的 変 化 に、 そ わな りに うま く対処 行 動 し て い か ねば な ら ない。 板 橘区に お い て も一一部同 じ よ うな 状 況 が見られ る。 そ れ で は、 先 進的 自治 体 で はど の よう な新 し い システ ムづ くり を 試 行 、 導入 し てい る の で あ ろう か。
b. 地区Ui,議 会 方 式 田 地区 協議 会方 式 と は
行政と化 民 とを 直 結 する 新 しい シ ステ ムづ くり は様々 に 試行 さ れて い る が、 恐 ら くそこに共 通 す る 基 本 原理 は、 「 協動的 関 係 」のあり 方を 貞剣に 模索 し てい る とい うことであ ろ う。 協 動的 関 係と はつ まり 、 行 政 と住 民 とが 本 来枢 互。依存 的 関 係に あ ることを 前提 に、 相 互 強力 、 相 互扶 助、 共同 決定 、共 催、 コ ンセ ンサ スづ くり 、 あ るいはパ ート ナ ーシ ップ のあ り方 などを 十 分 に 検討 して い か ねば な ら ない とい うこ‑47‑
弘u
とであ る。 も ちろ ん それ がヽ 住 民 意 思を 十 二 分に 反 映 させ る こ と ので き る 参力w誰i 織 でな けれ ばな らな い こ と は い う ま で も ない 。 こ こ で は その 理 念型 をF 地mi, 議会 方 式j と総 称し て お こ う。 地 区 協 議 会方 式 のし く みを 図 式 化 し た も のが 、 次 の図2
−1 であ る。
−・−
−㎜㎜−〃−
全 市 協 議 会 ( 市 レ ベル ( 行政 参加) 地 区 協 議 会 (中 学 校区
(地 区 参 加) ]ミュニライ協 議 会 ( 小 学 校 区
( コ ミ ュ ニ テ ィ参
工 二 回
図2 一一」 地 区 ＼i:議 会 方 式
住民参
加
全 体的 構図 につ い て 説 明 す る と、 地 区 協議 会 方 式 も 地 区町 会 連 合 会 方式 と同床 住 民 参加 シス テ ム は 概し て 三 屑 構造を 成 し て い る。 ま ず 、F コ ミ ュニ テ ィ協議会」
と は、 コ ミュ ニ テ ィ組 織 の 最小 単位 とし て 、 近隣 の小 学 校 区 レ ベ ルを 範 域に 地域合 意 の場 づ くりを 目 指 して い る （ も ち ろ ん、 地 域 によ って は若干 異 な るが ）。 つまり 住 区 単位 の住 民 参 加 であ り 、 普 段 着 の ま ま ゲ タ バ キで タ ウ ンミ ー テ ィン グに も出掛 け、 かつ 巾 民 施 設 も利 用 で き る と い う も の で あ る。 い わ ば居 住 地 域を 単 位とした共 同 決定 方 式 の第 一 段 階 で あ る。 各 コ ミ ュ ニ テ ィ内 で は様 々 な利 害団 体、 運 動 体、各 地 域 間 の エゴ が 衝突 し 、 相 互 間 の対 立 紛 争 や 利 益 優 先 闘 争 は 極 めて スト レ ートであ る。 そこ で 、こ れ ら の利 富 対 をを 解 決 ・m 整 す る ため に 、 住民 各層 、 各団 体 から代 表 す る 人 々を 選 出 す るこ とに な る。 そし て こ の 選出 方 法 に こ そ、 地 区 町 会連 合会方 式 と は異 な る新 しい シ ステ ムづ くり のあ り 方 が導 入 さ れて い る ので あ る。
以 下 い くっ か の 相 違点 を 挙 げ て みよ う。
① 構成 メ ンバ ー の多 様性 一 例え ば、I ）年 齢 別（ 子供 、 青少 年 、 婦 人ヽ老人 など ）、2 ） 各 種団 体 別（ 福 祉団 体、 婦 人 団 体、 文 化 活 動 団 体 、 青 少年 育 成団体な
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ど ）、3) 課 題 別 （/i‑i費 者 問 題s fj然 環 境 の 保 全 と 回 復ヽ 公 害 ヽ 交 通 安 全ヽ 防 災 対 染など ） 、 そ の 他 、4 ） ボ ラ ン テ ィ ア グ ル ー プ 、 5） 巾 民 運 動 グ ル ー プ 、6 ） 学 識 維験 者ヽ7 ） ブ9 ヅ'‑ "Jシil ン（ 辱門 職 業 人 ）ミ8 ） 公 募 、 な ど た く さ ん の 人 々 か 旅 人、し て い る。 ま さ に 地m 内 の あ ら ゆ る 住 民 要 望 が 吸 収ヽ 集 約 で き る よ う な 体 制 に なっ てい る 。
こ こ で 人 き な 違 い は 、1) 例 え ば 、 民 ノし 吋i や 保rn 司 や 青 少 年1
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'と い っ た い わ ゆる公 職t の み な ら ず 、 極 め て 多 様 な 団 体 や 人 々 が・
參 集 し て い る こ と 、 そ し て こ の こと によ り 、2 ） 町 会 ・ 自 治 会 の 位 置 づ け と 存 在 が 相 対 化 さ れ て い る こ と 、3) さ らに町 会 推 薦 が な く な っ た こ と 、4 ） 代 わ り に 公 募 に よ って 自 発 的 個 人 参 加 の 道 か 開 か れ て い る こ と 、 な ど で あ る 。② 問題 解決 型 の組 織づ くりを 志向 し てい る 一 一 組 織 は結 局 手 段 、方 法 であり 。 目的 は住民生 活 の阻 害 要因 を 解 決し て い く こ と、つ ま り 住民 相 互間 の強 調 と融 和 、 相互理 解を 深 めてい く こ とで あ る。 そ れ はつ まり、 役 職 者 の ため の組 織に し な い と いうこ とであ る。 そ の た めに 、 「地 域別 」 で はな く、F 課題 別 」 に 検討 う
部会をつ くり 、 各 種 委 員 会制 度 に よ って 問 題 解決を 最 大 優先 し てい こ う とし て い る。
③ 各コ ミュニ テ ィ が広 報公 聴 活mm 能を もつよ うに な った 一一 一もと もと 高い 問 題関心を も った 人 々 の集 合 体 で あ る こ と、 さ らに 課題 中 心型 の活 動を 基 盤 にし た組 織化を図 って き た こ と など に よ り 、 独 自の 迎絡 会 議 や￨i^話 人会 を 作 って い る。 そし て多元的 な コ ミュ ニ ケ ー ショ ン網を 形 成 し てい る。 こ うし た連 絡 網を 通 し て 会 誌やP
r?紙を つ くり 、 ま た マ ス:・ ミの 活 川に よ って 容 易 に 課題 解決 を 図 って い く こ と が できる。
次に、 第 二。段階 と し て 、中 学 校 区( あ るい は高校 区 ）を 単。位 に し たよ う な出 張 所 管帖区の 「地 区 協議 会 」 で さ らに 合意 形成 がな さ れ る。 範 域と し て は小 学 校区 を 約 目 ）ケ所位 集 め た規 模 であ る。till区t崩議 会 は各 コ ミュ ニテ ィの仕 民代 衣に よ って 構 成さ れてい る。 こ こで よ り 意 欲 のあ る人 々 が 自 主的 ・自 発的 に 参加 し、 地区 レ ベ ル の住民意思 を 集約 す る の であ る。
さらに、 第三 段階 とし て 、 全 区 市 レ ベルで の「 全市￨ぶ議 会」 が あ る。 こ の 段階 で の住民代表 は、 自 ら の利 益 団 体 や 出 身階 層 などを 越え て 、 住民 全 体 の サ イド にT配ら 判￨析してい かね ば な ら ない 。 つ まり 、 総 合的 ・公 共的 ・全 体的 ・ 広 域的 立 場 か ら判 断しヽ 優 先順 位 や 緊 要性 を 決定 し な け れば な らな い。 各 コ ミュ ニテ ィ協議 会 か 所 属 団体や佃人 の 「利益 代 表
」 であ ると す れば、 全市 協 議会 は もっ と高 い レ ベル で の
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「 住民 代 表」 で な け れば な らな い の で あ る。 こ こで は住 民 代 表 の 幹 事 と 行 政 機関の 責 任 担 当 者 とで 構成 さ れヽ 地 域内 のあ ら ゆ る 事 業 計 画を 立 案 、 実 践 する こ とに なる。
(2） 町 内 会 体制 と の スタ ン スの とり か た
町 会 連 合 会 方式 と 協 議 会 方 式 と の 決定 的 相 違 は、 「 組 織 の 代 表性 」 と 「構 成メン バ ーの 代 表 性 」 と い う 視点 か ら も 捉 え る こ とが で き る。 つ まり 、 も し町 会 加 入率が5
0 % で あ る と す れば 、 そ の 意 思 は 全 住民 の 半数 を 代 表 レ てい るに すぎ ず、 従来の よ うに 総 意 とか多 数 の 支 持 と い う 表 現 はで き ない 。 逆 に、 残 り 半 数 の 意思 も同 等に 尊 重、 評 価 さ れ ねば な らな い か らで あ る。 町 会 もま た住 民 組 織 の 一団 体で あり、坊 本 的 に は地 域 団 体 の ひと つ に す ぎ な い。 そ れ ゆえ 、 従 来 のよ う に 「住民 組 織 ＝町内 会 ・ 自 治 会 」 とい う構 図 は も はや 成 立 し な く な って い る。 住 民 団 体 は、 その 他にも、
住民 運 動、 各 サ ー ク ル、 労 働団 体 、 社 会 福 祉団 体 、医 療 ・看 護 団 体 、 農 協・漁 肱 商 工 会 な ど多 数作 ら れて い る。 従 って 、 こ れ らの 組 織 （団 体） 代 表に よ って 選出さ れ推 薦 さ れ た人 々に よ っ て 構成 さ れ る組 織づ くり が 求 め ら れ てい る の であ る。
さ らに 、 構 成 メ ンバ ー の 代 表 性 と は、 メ ン バ ーが で き る だ け フ ェ ア か つデ モクラ テ ィッ クに 選 ば れ る 必 要 が あ る と い う こ とで あ る。 その た め に は、 一 部 少 数の人間 だ け が ポ ス トを 長期 独 占 し な い で 、 で き る だ け交 代 のチ ャ ン スを 作 って あ げ ること、
そ の た めに 会 員 の任 期 制 を 採 用 し(role change principle ）、 再 選 を 許さ ないこと で あ る。 そう し て 新 し い 世代 、 新 し い 人 材、 新 しい リ ーダ ーに よ って 、 時 代に対応 し たよ り 新 し い 組 織 を つ く って い くこ と が で き る ので あ る。
か くし て 、 住民 代 表 とい う正 当 性 根 拠 が 失 わ れ れ ば、 行 政 と の関 係や 窓 口 もまた 検 討 さ れ ねば な らな く な る。 そ こで 改め て 、 町 会 の あり よ う ち自 己変 革を 迫 られる で あ ろ う。
さ ら に、 行 政 と町 会 と の 相 互 依 存関 係 のひ とつ に よ く 補 助 金 行 政 が あ るといわれ て い る。 現 在、 行 政 改 革を め ぐ る 取 要 な コ ン セプ トと し て 、 減 量 経 営 、歳 出 削減、
事 務 事 業 の 見 直 し な ど が 挙 げ ら れて い る。 既に 先 進 的 自治 体 で は補lljj金 見 直しの仏 果 、 町 会 へ の 雅務 事 業 委 託 を 全 面巾llこし た所 も出 て い る。 広 報な ど は新聞 折込みでヽ ま た 庁舎 や 出 張 所 や 図 男館 な ど に 置いて 配 布 して い る。 地 域 ニコ、− スな ど は品齢府 事 業 団 へ 配 布 委 託 す る。 ま た 日 赤 や 募 金 活 動 など も区 の非 常 勤 職 員 で 担 当してもら う。 勿 論 場 合 に よ って は、 町 連 会 長 が 地 区 長を や って い る関 係 で 町 会 へお 願 いする こ と もあ る が 、 基 本 的 に は町 会 へ の 全 面 依 存的 体質 か らの 脱 却を 志 向 しつ つ ある、
そ れで はさ らに 、 他 区 巾 町 村 の先 行 ヶ − スを い くつ か 紹 介 して み よ う。
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