権力と自由 : 故足立忠夫先生の研究の軌跡

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権力と自由 : 故足立忠夫先生の研究の軌跡

著者

山? 克明

雑誌名

法と政治

巻

59 号

2 ページ

117（551）-185（619）

発行年

2008-07-20

URL

http://hdl.handle.net/10236/3344

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はじめに足立忠夫先生の生涯のテーマは﹁権力と自由﹂あるいは日本における政治社会の﹁民主化﹂であったと総括できよう。先生の著作に一貫してみられる執拗なまでの﹁権力への警戒﹂の原点は、戦前に﹁日本で最もリベラルな地域だった﹂阪神間で育ち、戦中の軍国主義の嵐の中で学生時代を過ごしたことにある︵｢政治学と私｣、﹃地域と大学﹄[ 公務職員研修協会、一九八二］所収、参照・自分史の地域社会論﹄[ 日本評論社、一九八六]) 。それだけに、自らを﹁自由主義者﹂と規定する︵参照・行政と平均的市民﹄[ 日本評論社、一九七五] 、二七一頁、以下﹃平均﹄二七一と略記する、現代の公共問題と市民平均的市民の政治的成熟﹄[ ぎょうせい、一九七八] 、三五頁、以下、﹃成熟﹄三五と略記する︶先生の、﹁民主革命の一環﹂としての﹁新憲法﹂( 近代官僚制と職階制﹄ [ 学陽書房、一九五二] 、一二五頁、以下、﹃職階﹄一二五と記する︶への思い入れには並々ならぬものがあった。法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 551 一一七

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こうして、先生は、新憲法体制成立直後から天に召されるまで、一貫して、旧体制︵＜高権主義＞的支配体制︶の温存ないしそれへの回帰、旧体制的体質︵＜お上＞＜下々＞意識︶の存続に対する戦いと、民主主義︵憲法理念︶の定着化ないし＜民主化＞のための制度的仕組みづくり︵改革論︶の研究・提案に没頭された。本稿は、その軌跡を辿ることを目的とする。一人事行政改革論問題意識先生は、はじめて世に問われた著書﹃米國公務員の考課制度研究﹄( 關書院、一九四七、以下、﹃考課﹄と略記する︶の﹁まえがき﹂に、﹁官吏制度の改革は、 ⋮ ⋮ 我が國の民主化のために焦眉の急﹂であると記された。では、なぜ、先生は、一見﹁我が國の民主化﹂にとってさほど大きな問題とは思われないような、公務員制の中でも極めて技術的な﹁考課制度﹂( 勤務評定制度︶の研究に着手されたのか。そこには技術と権力の関係に対する次のような深い洞察があった。すなわち、﹁技術こそ國家の支配服從の權力關係を正當化する契機であり、逆に又技術はその奉仕する社会的政治的諸關係に、存在理由をもつのであるから、政治的要素と技術的要素は合體して官吏に階級的一體性 (G e sc h lo ss e nh e it ) を生み出して行く。この様に考へるならば官吏の政治的性格の強調は、人事行政に獨自の技術或ひは又獨得の考課制度を採用する理由を與へこそすれ、それらの導入を全く廢除するものではなかつたと云ふことが出来やう﹂( 考課﹄一一九− 一二〇) という認識が、これである。ここから、先生は、﹁従来の官吏制度を徹底的に改革するに際して、その原則を指し示すものが他ならぬ科学的人事行政であ﹂法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 552 一一八

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る︵職階﹄二︶とされ、わが国戦後の公務員制度への﹁科学的人事行政﹂の一要素としての﹁考課制度﹂の導入が、公務員制度の民主化ひいては官僚制度の権力構造の合理化への戦略的拠点となると判断された。﹁筆者の問題とする考課制度の採用が、些かなりとも我が國の官吏の封建制を打破する上に貢献することは明白であらう﹂ ( 考課﹄まえがき) と記しておられるのは、このような文脈においてである。しかし、先生は、米国で開発された考課制度をわが国の公務員制に導入することによってわが国の官僚制権力の合理化が、そしてわが国の民主化が直接的に進むと考えておられたわけではない。先生は考課制度の導入による官僚制権力の合理化には、その前提として越えなければならない大きなハードルがあることを熟知しておられた。﹁アメリカの所謂科學的人事行政はその發逹の歴史が我々に教へる如く、任用制度から分類、昇進、退職制度に至るまでの凡ゆる問題を包括するのである。考課制度も實は、その人事行政全構造の内の一齣に過ぎないのである。従って、人事考課以外の諸問題を舊態依然たる姿に放置して、唯人事考課を採用することによってのみ、官吏制度の民主化を志向することは、技術上不可能であると言ふことである﹂( 同上︶という記述が、このことを鮮明に示している。かくて、先生は、科学的人事行政の構造を明らかにしようとする。そこで最初に取り組まれたのがＭ・ウェーバーによりつつ﹁近代官僚制﹂の構造︵技術的側面ないし構造的特質と政治的側面ないし権力的地位︶を明らかにし、次いで﹁職階制﹂をわが国に定着させる試みであった。こうして引き出された結論の一つが官僚制に関する次の如き認識であった。すなわち、﹁近代の官僚制度は、 ⋮ ⋮ 極めて合理的︵就中形式的合理的︶に行動する一つのメカニズムたる反面、それ自らは又一個の巨大な権力法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 553 一一九

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機構であるために、形式的合理性とは一見矛盾する様な実質的功利性を具えつつ、権力保持への努力を必然的に内含する。 ⋮ ⋮ 而うして、官僚制度の権力的地位は、一般に、そのメカニズムとしての構造的特質が要求する官吏の専門的知識 (F ac h w iss e n ) と又それが管理に与える職務上の知識 (D ie n st w iss e n o d . T at sa ch e nk e nn tn is ) の上に基礎付けられると言われる。従って、官僚制度の権力保持への努力は、一般に、専門的知識の身分的独占化及び職務上の知識の秘密化、即ち、悪名高き﹃職務上の秘密︵官の秘密) ﹄_(A m ts g e h e im n iss e ) という官僚制度的観念を通じて遂行される。 ⋮ ⋮ 而うして、ここに我々の注目すべきは、斯かる官僚制度の権力保持への努力が、更らにその国の特殊な様々の政治的条件と構造的特質の不完全な展開とが絡み合って推進されるとき、遂に ⋮ ⋮ ラスキの述べた如き官僚政治的官僚制度が出現するに至るということである﹂( 職階﹄五− 六) 。﹁職階制﹂ないし﹁科学的人事行政﹂は、従って、旧来の﹁官吏制度｣＝｢官僚政治的官僚制度﹂あるいは﹁絶対主義的官僚制度﹂を打破し、これを民主化するための﹁道具﹂( 職階﹄一五一) と位置づけられた。しかし、わが国で現実に取り組まれていたのは、﹁実質的には職階制の基本理念を真っ向から否定する官吏の身分制的分類の体系になるように適用される危険性を持つ﹂ような﹁級別区分の基準﹂であった ( 職階﹄一六一− 二) 。こうして先生は、わが国の行政の民主化の手段となりうるはずの﹁考課制度﹂や﹁職階制﹂のごとき人事管理の諸制度も、﹁却って、我が国の従来の絶対主義的官僚制度を温存する方向に役立つ危険をさえ犯すことになる﹂ ( 職階﹄一三二− 三) ことに注意を促し、本来﹁科学的人事行政﹂ないし﹁機能合理主義的人事管理を前提とするこんにちの公務員法﹂のもとにおいても、なお旧来の官吏制度に見られた﹁身分制的上下関係﹂が﹁一種の精神的風土として、官界の慣行や公務員の心理のなかに根強く残存していること﹂に﹁げんざいの公務員制度にお法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 554 一二〇

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ける重要な問題点がある﹂ことを指摘された︵公務員の人事管理と勤務評定、有信堂、一九五九、八九頁、以下﹃勤評﹄八九と記す) 。改革の対象それでは、先生が対決しようとされた﹁わが国の従来の絶対主義的官僚制度﹂とはいかなるものであると把握されていたのか。先生によれば、従来の官吏は﹁絶対主義的な天皇制の支柱﹂であり、天皇の﹁赤子﹂たる人民に対し、﹁天皇の代表者﹂として、その﹁権威と恩寵に基礎付けられ乍ら常に後見的態度を持って臨んだ｣。すなわち﹁彼等は全体として、﹃下々﹄なる人民に対しては﹃お上﹄であり、その意味で一個の特権階級を形成していた。﹂そして、こうした官吏階級と人民との関係は官吏階級内部においても成立していた。すなわち、上官と部下との関係は個人的な温情と忠誠という﹁個人的結合関係によって支えられた身分的上下秩序﹂であった ( 職階﹄一二三− 四) 。しかもそこでは、官吏は﹁専門的技術﹂を欠いており、それを﹁過大な強制権力の行使によって補っていた｣。そしてこの﹁従来の官吏の専門的技術性の欠如こそ、我が国の過去の行政の権力的性格を、ひいては ⋮ ⋮ 官吏制度の天皇制的特質を集約的に表現していた﹂とされる ( 職階﹄一四四− 五) 。先生は、改革すべき対象をさらに明確にするとともに改革の方向を指し示すため、公務員制度ないし人事管理システムの歴史的発展を図式化︵モデル化︶し類型化された。その原点はＭ・ウェーバーの家産官僚制と近代官僚制の区別にあり︵職階﹄一五− 六、三七) 、その原形は﹃英国公務員制度の研究﹄( 弘文堂、一九五七、以下﹃英国﹄と記す︶に収録された﹁公務員制度の発展の経過﹂の中に提示された ( 三五九− 三六三) 。それが﹁人法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 555 一二一

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事管理の類型﹂として明示的に提示されたのは﹃公務員の人事管理と勤務評定﹄前編第三章 ∼ 第五章においてであった。先生は記された、﹁人類は、今まで公務の領域における人事管理に対していかなる知識をもってきたか﹂ ( 勤評﹄一二︶と。そして、﹁そこで採用される原理やその原理を保障する技術︵制度や慣行︶における基本的特徴に着目して、次の三つの類型に大別することができる。すなわち、一、物理的強制手段に依存する人事管理、すなわち原始的人事管理、二、忠誠心と名誉心に訴える人事管理、すなわち精神主義的ないしは情緒的人事管理、三、機能に対する適応性を要求する人事管理、すなわち、機能合理主義的人事管理である﹂( 勤評﹄一二− 三) と。その後、これは﹁行政管理の諸類型﹂とされるとともに、第四の類型として﹁人間関係的行政管理民主的行政管理﹂が加えられ ( 行政学講義、玄文社、一九六〇、以下﹃講義﹄と略記する) 、二年後にはこれが﹁民主的行政管理人間関係的行政管理﹂に改められた︵行政管理論改訂版、玄文社、一九六二、以下﹃管理﹄と略記する) 。( なお、三〇年後の一九九二年、﹃新訂行政学﹄[ 以下﹃新訂・学﹄と略記する］第三部第一章において、これまでの先生の行政管理の類型論が﹁行政管理論の系譜と類型﹂として整理・補正されるとともに﹁民主的行政管理﹂は﹁参加主義的ないしは民主主義的行政管理﹂と名称を変え、内容も補完された［一五四以下]) 。こうして、先生が挑戦され続けた改革の対象は、ときに大宝律令にまで遡る﹁原始的行政管理﹂の残滓を残しつつ﹁精神主義的行政管理﹂として精緻に構成された明治憲法下の官吏制度の伝統と、伝統的な官吏︵公務員︶の精神的態度であった。そして、これを改革する当面の方法が、﹁科学的人事行政﹂ないし﹁機能合理主義的人事管理｣、次いで﹁民主的行政管理﹂であった。法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 556 一二二

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改革の方法と経過﹁原始的行政管理﹂および﹁精神主義的行政管理﹂が人間の上下関係の強化を目指した管理論であったのに対して、﹁科学的人事行政﹂ないし﹁機能合理主義的人事管理﹂は﹁仕事︵職務、権限、責任︶そのものを機能合理的に、あるいは、専門的に分化するときには、仕事と人間は分離できるという確信のもとに、[ 組織の］構成員の人間的要素を一応背後におしやり、仕事の合理化ないしは専門的分化を前面におしだし、それを一切の管理的機能の根幹としようとする﹂ものとされた ( 講義﹄一三四、管理﹄六〇− 一、行政学﹄( 玄文社、一九六七、以下﹃学六七﹄と記す︶八八− 九、新訂・学﹄一六四、同旨﹃勤評﹄五三− 五四) 。しかし、わが国の公務員度改革の決め手として先生が当初より注目してきた﹁科学的人事行政﹂も、それが徹底されるときには、行政における人間的・権威的支配は排除されるものの、組織における﹁主体的人間性の喪失﹂を結果せざるを得ない︵講義﹄二三五− 九、管理﹄一〇八− 一一三、学六七﹄一三六− 四一、同旨﹃新訂・学﹄一六五) 。そこでつぎに期待されたのが﹁モラール﹂に注目し、﹁民主的参加と民主的リーダーシップ﹂を説く﹁人間関係的行政管理﹂ないし﹁民主的行政管理﹂であった。先生はこれこそ公務員制度改革ないし行政管理改革の最後の切り札であるとして、﹃行政管理論﹄を次のように結ばれた。すなわち、﹁わたくしの行政管理論は、単なる楽観的な道徳的説教に終わるというそしりをうけるかもしれないが、人間性の革新なくして、いかなる民主主義的変革も成就しえないことを思うとき、行政管理論からの発言は、それが限界点ではないかと考える﹂と ( 講義﹄三二三、管理﹄一七二、学六七﹄二〇〇) 。そしてこの﹁人間性の革新﹂の問題が、その後の先生の研究テーマの一つとなることは、後述の通りである。法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 557 一二三

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ところで、現実のわが国の公務員制度改革の進捗状況はどうであったのか。出発点の﹁考課制度﹂およびそれと表裏をなす﹁職階制﹂の導入段階から、それは挫折を余儀なくされたこと、しかも、先生がそれを予想しておられたことは、上述の通りである。先生は、﹁アメリカ官吏の傳統的性格が、人事考課を採用するに適してゐた﹂ ( 考課﹄一三〇) こと、すなわち、一般に﹁職能國家﹂あるいは﹁行政國家﹂への転化として捉えられてきた二〇世紀初頭以降の国家の行政の変質と拡大による官吏に対する﹁高度の技術的基礎即ち専門家性﹂の要請がアメリカにおいても見られるに至ったのみならず、資本主義の高度の発達によって﹁正に産業經營に結實した經營技術の成果の導入を促進し、その一環として考課制度の採用となってあらわれた﹂こと、そして﹁権力の支配の極めて微々たるアメリカ行政の傳統は、この要求に應ずることが極めて迅速であり容易であった﹂こと ( 考課﹄一一七− 九) 、就中、﹁この國の官吏が傳統的に所謂、ビジネスマン的性格を帯同し来たつたと云ふこと﹂( 同一二三) が、﹁節約と能率の運動﹄の一表現として﹂( 考課﹄二七) のアメリカ公務員制における考課制度および職階制を可能にしたこと、これに対して、わが国の場合、他の先進諸国と同様、行政の変質と拡大による公務員制度改革の必要性は認められたものの、改革の方途として考課制度および職階制を導入し、﹁機能的行政管理﹂さらには﹁民主的行政管理﹂を受け入れる条件が整っていなかったことを、先生は熟知しておられたからである。結局、わが国にこの条件が整うことはなかった。それどころか、﹁制度の摘み食い﹂がなされ、官僚制度の強化に利用されたのであった ( 参照・職階﹄一三六− 七、一四四− 五、一五一、一五− 七、一六一− 二、一六三、英国﹄三三一− 二、三七四、勤評﹄二六、五九− 六〇、八二− 三、一一一− 三、一三四− 七、講義﹄三一九 − 二二、職業としての公務員﹄[ 公務職員研修協会、一九七八、以下﹃職業﹄と略記する］三四九− 五〇、行法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 558 一二四

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政学﹄[ 日本評論社、一九七一、以下﹃学七一﹄と略記する］二六〇) 。二政治行政改革︵民主化︶論問題意識﹁管理論﹂からわが国の公務員制改革にアプローチすることの限界を確認された先生は、それを越える方法の模索へと進むことになる。その原点は﹃行政学﹄( 一九六七︶第五章﹁むすび行政管理論と行政学﹂に見ることができる。そこで先生は、﹁行政学はそのようなもの［行政管理研究］にとどまっていてよいであろうか。行政は、その本質的性格に注目するとき、公共的、権力的、管理的行為ないしは行動である。従って、行政学は、そのような行動の理論でなければならない﹂₍ 二〇一︶と記された。こうして、先生は、行政における﹁価値と権力の問題﹂に立ち向かおうとされた。そこで、先生がまず注目されたのが、行政の質的変化の機能的特質として表出した﹁行政におけるプランニングと裁量的判断｣、すなわち、行政独自の意思決定の重要性であり、﹁行政管理論の領域において意思決定過程という新しい問題が登場してきた﹂ことであった。なぜなら、先生によれば、ここに行政管理論が﹁公益の合理的判断に対する責任を、部分的にせよ、確保しようとする意図﹂を見ることができるからである ( 学七一﹄一二二− 三) 。そして、先生は、ここに﹁行政管理論の責任政治ひいては民主政治との関連性をみる｣。﹁しかし｣、と先生は記される、﹁このような新しい政治責任の問題は、究極するところ、価値の問題と関連させなければ解決できないであろう。したがって、しばしば価値中立的ないしは価値無関係的なものと考えられがちな能率や合法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 559 一二五

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理性に貫かれている伝統的な行政管理論は、この点からみるとき、限界につきあたらざるをえないであろう﹂と︵学七一﹄一二三) 。( 先生は、その後、﹃新訂行政学﹄において、﹁在来の行政管理論の特質と限界﹂について論じられるが、これについては後述する) 。なお、先生はこの著書﹃行政学﹄₍ 一九七一︶においてはじめて、行政学の任務の一つが﹁われわれはそれ［行政］にいかなる変革をせまるべきか﹂という課題に答えることであるとされた︵｢序言﹂一) 。この段階では明言されていないが、その背景には、大学紛争時に法学部長として﹁全共闘﹂の学生諸君と相対峙した先生の厳しい経験と深い内省があった。それが明示され、﹁われわれ市民﹂の立場からの行政そして広く政治の﹁変革﹂ないし﹁改革﹂の主張が直接的に鮮明にされたのは、﹃行政と平均的市民﹄(｢まえがき﹂三− 四︶およびそれ以降の著作においてである。展開 ① 行政責任論問題意識こうして、先生は、﹃行政学﹄( 一九七一︶第三部において行政責任論を展開された。ここでは執筆当時の行政責任論の概略が先生独自の視点から解説された。まず、ここで責任論を取り上げる意義が以下のように記された。すなわち、﹁現代行政ないしは現代行政学は、こんにちにおける公益の形成過程と管理過程の諸特質と両者の関係を解明することから出発し、さらに、その二つの過程に生起する諸問題を論じなければならない﹂ ( 二〇一) 。﹁行政責任の問題を考察することによって、公益や管理の問題に間接的ながら接近することができる﹂法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 560 一二六

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のみならず、﹁こんにちの行政の顕著な特質をいわゆる行政国家的現象にみるとするならば、行政責任を確保することができるかどうかという問題は、 ⋮ ⋮ 結局のところ、行政に対する民主的統制の問題であり、従って、それは、現代における民主政治の成否を問う意味において、なによりも重要な問題というべきだからである﹂( 二〇二) と。外在的行政責任と市民参加先生は、行政責任論を大きく外在的責任論︵外在的統制論︶と内在的責任論︵内在的統制論︶に分け、前者では議会に対する責任︵議会統制︶および裁判所に対する責任︵司法統制︶と並んで公衆に対する責任︵公衆統制︶を説き、特に公衆の﹁行政参加﹂の重要性に注目された。そして、先生は、﹁これらの行政参加の構想の背景には、公的機関と私的団体との機能的協力︵機能主義︶を重視し、したがって、公的領域と私的領域との区別の極小化を理想とし、さらに、対面的交渉や討論を中心とする直接的な参加をもって民主政治の基礎として注視し、その結果、在来の間接代表的議会制度に対しては、それが右の機能主義の見地よりみて、不適格であり、また、参加の対象としては社会的距離においてあまりに遠いため、ある種の不信感を示す、一種の政治学上の機能的多元主義が存在する﹂と説かれた。そしてこのような行政参加は、﹁責任ある行政の要求としての応答性や柔軟性の諸要素︵価値︶を実現するのに寄与するもの﹂とされた ( 二三八− 九) 。先生はさらに、﹁公衆の行政参加がしばしば制度化されるということは、行政機関を支えている政治権力のなかに、ここでいう公衆が組み入れられるような、あるいは、政府権力とこの公衆とが一種のパートナーシップを構成できるような親近関係、ないしは、すくなくとも非敵対的関係が存在するということを意味している﹂と説法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 561 一二七

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かれ、﹁そもそも市民参加や市民運動という場合の、市民ないしは市民意識とは ⋮ ⋮ 恐らく、近代的な自覚的意識を持って、各種団体の特殊利益よりも一層広汎かつ一般的な利益を主張しまたは擁護するものであろう。とすれば、こんにちの如く、大多数の国民が ⋮ ⋮ さまざまの要因によってアパシー的政治的無関心におちいりがちなときに、彼らはいかにして、それらの制約から脱却して、そのような広汎かつ一般的な利益にもとづいて行動する自覚的な市民にまで上昇することができるのであろうか。それは ⋮ ⋮ 生存権ないしは環境権の破壊されるような危機意識に刺激されるときにのみ、起こりうるものなのか。そして、さらにまた、市民参加といい、市民運動といい、それらは、究極的には議会制民主主義の補完作用にとどまるものなのか、あるいはそれにとってかわるものなのか。 ⋮ ⋮ いずれにしても、市民参加や市民運動は、行政学の新しい探求の鍬がいれられはじめた未開拓地ともいうべく、したがって、明確な解明は今後の研究にまたなければならないであろう﹂( 二四〇− 一) とされた。ここには、先生がその後展開される市民の政治的成熟論の萌芽が見てとれる。内在的責任論と市民教育内在的責任論について、先生は、行政機構の分化︵地方分権、行政委員会︶に関する説明ののち、管理的責任︵管理統制︶の確保について論じ、﹁執政長官に集中していた管理責任の問題が、極端にいえば、階統制の底辺の職員にまで拡大しつつあることに注目しなければならない﹂( 二六二) とされた。次いで﹁公衆に対する責任﹂がまず﹁公衆関係︵行政ＰＲ) ﹂すなわち広報・広聴の問題として取り上げられた。そこでは行政の執行過程と政策形成過程に関して行政と公衆との間に﹁循環過程﹂が生まれるべきものとされた ( 二六五− 七) 。先生が特に注目されたのは行政ＰＲの市民に対する政治教育的効果であった ( 二六八− 九) 。も法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 562 一二八

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っとも、先生は、﹁責任論の立場からいえば、行政ＰＲは、やはり議会主義的統制の補完的機能にとどまるべきであろう﹂とされた ( 二七〇) 。また、審議会制度の意義を、﹁民間的専門的知識と、行政当局において平素の行政活動を通じて獲得された、あるいは、政策形成のために特別に収集された知識や情報を、いうなれば、非官僚的専門家性と官僚しかもちえない事実的知識とを結合させて、真の行政の専門化に対応しようとする意図がそこに存在すること﹂( 二七三) にあるとされた。機能的責任と日本固有の課題内在的責任論の重要な柱として最後に取り上げられたのが﹁機能的責任﹂すなわち﹁専門的標準への責任﹂論であった。先生は、﹁現代においては、行政の専門化が強調されるように、行政における政策形成の面でも、また、執行過程の面でも、技術的知識、熟練的要素、専門家性等に含まれる標準が適用されなければならない範囲は、いよいよ増大しているはずであり、さらに、そのような標準は一般的に承認を受けているという意味において客観的であるから、その統制を受けるということは、行政責任を論ずるばあいに断じて軽視できないであろう﹂( 二八一− 二) とその意義を説かれる一方で、﹁わが国では、機能的責任を実効あらしめるいわゆる＜科学の仲間＞からの制裁どころか、＜科学の仲間＞の相互扶助ともいうべき＜かばいあい＞が広範囲にある﹂( 二八六− 七) として次のように説かれる。すなわち、﹁公務員全体が、明治以来保持してきた特権的地位を、多少の変化はあるにせよ、いまなお依然として持ちつづけており、その意味において、極言すれば、閉鎖的独善的集団の性格をもち、さらに、公務における専門的職業集団も、アメリカにみられるような外部の同種の集団との結合関係を持たず、したがって、大なり小なり同様の閉鎖的独善的集団の性格をもち、そこか法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 563 一二九

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ら、かれらのあいだには強固な団結が発生し、過失は相互にかくしあうという相互扶助的＜かばいあい＞の精神、気風、慣行、いな＜おきて＞ともいうべきものが支配するようになっている ⋮ ⋮ 。いうなれば、公務員の専門的標準からの逸脱は、＜科学の仲間＞からの制裁を受けるのではなく、違った意味における＜科学の仲間＞からの庇護を受けるのであり、いなそれどころか、標準からの逸脱に対して＜科学の仲間＞が批判や非難を行えば、＜科学の仲間＞の仁義によって逆に制裁をうけるような慣行が存在してるのである。そして、例の＜官の秘密＞、すなわち、職務上の秘密の拡大化こそ、この＜仲間の仁義＞を助長温存する鍵となっているのである。したがって、わが国において、機能的責任を無批判的に強調することは、いわゆる官僚的独善を擁護する結果となるだけなのである﹂( 二八七) と。しかし先生はすぐに次のように続けられる、﹁このようにいっても、わが国では機能的責任を全く無視してもよいということにはならない。なぜならば、真に責任ある行政を確保するために、公務員が客観的な専門的標準に忠実に従おうとするときに、それを、特殊的利益や個人的利益を主張する一部の政党政治家が土足でもってふみにじるのを、われわれはさまざまの情報を通じて知っているからである。その意味において、行政に関する一切の情報の公開を主眼とする公務の世界の改革と政党の浄化とに努力しつつ、機能的責任を外在的統制手段︵議会統制等︶の補足的手段として強調することは、重要であるといえよう﹂と ( 二八七− 八) 。市民参加と責任論責任論に関する以上の論述を、先生は以下の言葉で締め括っておられる。﹁こんにちでは、行政責任︵行政統制︶を確保するための決め手となるものはなく、右に述べた諸方策を適宜に活用するというよ法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 564 一三〇

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り仕方がないというべきであろう。しかし、こんにちのわが国の状況よりみて、特に注目すべきものとしては、 ⋮ ⋮ やはりなんといっても、市民参加︵ないしは市民運動︶と機能的責任であろう。ここに行政責任論の、大きな収穫が予想される未開拓地が存在するからである﹂と。そして、市民参加ないし市民運動について、以下のような重要な発言をされる。﹁市民参加といい、市民運動といい、いずれにしても市民のエネルギーに依存するものであるが、それが単に被害者意識などからくる怒りや憤りといった感情的なものによってのみ触発されるだけで、冷静な科学的知識やデータに裏打ちされないならば、結局は、十分な効果を発揮できないであろう。すなわち、市民の側においても、知的装備をもつことが不可欠なのである。こんにち、市民のなかにも、専門的知識や技術はある程度組織化することが可能である。けれども、行政機構がその厖大な予算と人員によってきずきあげた＜巨大な事実的知識の宝庫＞に比較するとき、市民の側がもちうる事実的知識にはいちじるしい限界が存在するであろう。したがって、この知識の宝庫が、例の＜官の秘密＞によって閉ざされるときには、到底、市民は行政に有効な統制力をもってたちむかうことはできないというべきであろう。ここに、市民参加と機能的責任の関連が存在するのであって、公務の世界に存在する専門技術集団と民間にある同種の集団との結合と、それを通じての、右の知識の宝庫の官民の共同使用こそ、問題を解決する一つの鍵となるであろう﹂( 二九一− 二) 。ここには、先生が後に展開されることになる﹁公共市民学﹂の基本になる考えが、すでに提示されている。 ② 責任論から行政サービス論へサイクルとしての責任論の提示先生は上記の行政責任論を発表されて︵学七一︶五年後、﹁責任論と行政学﹂法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 565 一三一

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( 行政学講座一﹄第六章、東大出版会、一九七六︶において、全く新しい切り口から責任論を展開された。そこではまず﹁責任﹂の一般論が展開された。すなわち、荘子の責任論より始め、﹁わが国の行政の現実を踏まえて、また、日本語で書かれた書物や論文にできるだけ依存し﹂つつ、﹁責任という日本語﹂の﹁ことばの洗濯﹂が行われ ( 二一八− 二七) 、そこから、責任の観念には任務的責任、応答的責任、弁明的責任、受難的責任の四つの局面があり、それはふたたび第一の局面に回帰してゆくという﹁責任の循環またはサイクル﹂( 二三七) があるという、独創的な責任論を展開された。第一の局面である﹁任務的責任﹂とは、﹁帝王のごときなにびとかがみずからなすべき任務であるが、みずからがなすことができないので、特定の行為者を選任して、かれにその任務を﹁任＝荷﹂なわせたもの﹂から生じる ( 二二八) 。従って、それは選任された人間の任務に対する責任ということになる。そして、この﹁任務﹂は、﹁物的かつ客体的な仕事﹂( 機能的要素︶と﹁人間の主体的な義務﹂( 規範的要素︶から構成される。それは﹁職務﹂と同義である ( 二二七) 。責任が選任された人間の任務であるということは、責任の観念が選任した本人 (p ri n ci p al ) と代理人 (a g e n t, d e p u ty ) 、委任者と受任者、選出者 (c o n st it u e n t− 本人、選挙民、支持者等を意味) と被選出者 (c o n st it u te d ) との関係、すなわち﹁代理関係、委任関係、代表関係﹂を内含していることを意味する。ここに﹁責任の観念が代表性 (r e sp o n si v e n e ss ) の観念と結びつく﹂契機がある ( 二二九) 、先生はこのように記された。第二の局面たる﹁応答的責任﹂は、本人が代理人または受任者である行為者に﹁その任務を自分の意思に合致して遂行することを要求する﹂ことから生じる。ここでは本人は要求者、命令者、指令者、召命者となる。そし法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 566 一三二

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て受任者︵行為者︶は﹁この要求、命令、召命 (c alli n g , R u fe n ) ﹂に対する応答者となることが求められる ( 二二九) 。ところで、﹁召命は行為準則の伝達とともになされ｣、一般に、道徳的、社会的、法的等の﹁規範の形式をとる｣。従ってそれからの逸脱に対しては制裁される。それらの行為準則は社会の成員に﹁制度﹂として認識されるとともに、﹁より根源的な実質的︵内容的︶規範意識︵ないしは価値意識︶に支えられている｣。そして﹁そういう根源的な実質的規範を原理とよぶならば、一般に、規範を制度と非制度的な原理とに分けて考えることができる｣。従って、﹁応答的責任﹂は﹁制度的責任﹂と﹁原理的責任﹂とに区別されうる。しかもそれが、﹁ディレンマ的に対立する﹂ことが起こりうる。その例として先生は憲法九条の解釈と運用をあげられる ( 二三〇− 三一) 。行為者が従うことを求められる﹁行為準則﹂には規範のほかに﹁技術的な標準がある﹂( 二三一− 二) 。なかでも﹁専門技術的職業などの社会集団﹂には、﹁そこに所属する人間に応じて、種々の高度の技術的責任が要求されることになる｣。一般に＜職業的責任＞というとき、それは﹁その社会集団にのみ要求される道徳的責任、法律的責任、社会規範的責任と、右の社会技術的責任を総称していう﹂( 二三二) 。そこで先生は、行為準則としての規範と標準を総括して﹁規準﹂とされる ( 二三三) 。第三は﹁弁明的責任﹂である。﹁召命者が自分の意志は十分に応答されたと考えるときには、責任の問題はそこで終了する﹂が、行為者が最大限度の応答の努力をしても﹁その行為の外面的な結果に対して、召命者が応答不十分であると評価する﹂場合、召命者は﹁問責者に転化する｣。これに対して行為者は﹁弁明﹂しなければならないから、﹁応答者も弁明者に転化しなければならない｣。この局面で生じるのが﹁弁明的責任﹂である ( 二三法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 567 一三三

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四) 。﹁問責者が行為者の弁明を理解し十分に是認したときには、そこで責任の問題は終了する｣。しかし﹁弁明者の行為が規準に合致していないことが明確になったときには、責任は第四の局面にはいり、問責者は ⋮ ⋮ かれを非難し、制裁する。すなわち、ここでは、問責者は非難者あるいは制裁者に、弁明者は受難者あるいは被制裁者に転化する｣。この局面の責任が第四の﹁受難的︵または被制裁的︶責任﹂である ( 二三六) 。この第四の局面で責任は終わる。しかし、本人が代理人に委任した行為︵任務︶自体は完了したわけではないから、﹁本人は問責と制裁をすると同時に、新しく委任と召命をやりなおすのが普通である。かくて、責任はふたたび委任へと回帰してゆく｣。これを先生は、﹁責任の循環またはサイクル﹂と称されたのである ( 二三七) 。責任と裁量こうして責任の概念を構造的・過程的に解明された先生は、次いで﹁責任をめぐる多くの難問｣、特に責任の観念自体のなかに含まれている﹁いくつかのディレンマ的難問﹂に挑戦された。その原点は、理論上は本人が﹁代理人︵行為者︶の外に︵外在的に) 、別個の人格として存在することが前提されていた﹂けれども、現実には﹁本人と代理人の同一化ということが、 ⋮ ⋮ 例外なく常に発生する﹂ことに由来するとされた ( 二三七 − 八) 。難問の第一は﹁裁量の問題﹂である。これは﹁責任のあらゆる局面において発生する﹂( 二三九) が、﹁主として、本人が代理人の任務の範囲の限界づけと任務遂行の基準を明確に指示する度合において発生する﹂( 二四〇) 。裁量には﹁合理的に議論しうるような＜理由＞の体系すなわち、規範への包摂あるいは目的と手段との考法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 568 一三四

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量のいずれか﹂( Ｍ・ウェーバー︶が存在していなければならない。﹁もしそれが存在しないならば、裁量的行為者は問責と非難に対して合理的に弁明︵議論︶できないのが、一般的だからである﹂( 二四〇− 一) 。ところで、この＜理由＞の体系は﹁一種の当為的︵規範的︶ないしは原理的命題﹂であり、一種の基準である。しかもそれは﹁行為者の内面に特有する ⋮ ⋮ 純粋に主観的かつ浮動的なもの﹂から、﹁＜制度＞化された専門的知識や技術のたぐいにまでまたがる広汎なものになる｣。﹁前者の主観的な場合には、合理的な議論︵弁明︶に耐える度合は小さいであろう﹂が、行為者は﹁それに対して自己弁明︵理由の正当化︶の用意をしているのが、普通である｣。先生は、﹁責任論において、裁量の問題がディレンマ的難問になるのは、この自己弁明が、責任の観念に宿命的に内在する拘束と自由という二律背反的な矛盾に支えられながら、当為と現実の対立をはらむ広汎かつ複雑な領域で展開されるからであろう﹂とされた ( 二四一) 。このような裁量の性格は、本人と代理人との間に規準をめぐる﹁意志のくい違い﹂の発生する可能性が常に存在することを示す。﹁具体的には、それは、政治権力の究極的な所持者、たとえば、君主や国民と、それが権力の行使を委任した階統制的組織とのあいだに、そしてまた、階統制的組織の上位のものと下位のものとのあいだに、不断に発生する﹂( 二四一) 。﹁この対立的な緊張関係をある程度＜効果的＞に克服する一つの方法 ⋮ ⋮ は、行為者がかれみずからの個人的な規準を排除し、 ⋮ ⋮ 本人の個人的規準に従属させながら裁量的判断をするという方法である｣。しかし、そこでは第一に、行為者は上位の本人に対する不断の﹁人間的忠誠が要求される﹂ことになり、﹁本人と代理人との上下の人間関係は主従関係的様相をおびてくる﹂( 二四二) 。ここに発生する責任が﹁人間的責任 (p e rs o n al re sp o n si b ili ty ) ﹂であり、これの対極にあるのが﹁機能的責任 (f un ct io n al re sp o n si b il -法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 569 一三五

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it y ) である。そこでは行為者は﹁機能︵行為︶の目的とそれを実現する手段について﹃合理的に議論︵弁明︶できる理由の体系﹄を自主的な判断に基づいて考量しなければならない﹂ということになるであろう。そしてそこでは﹁人間的責任の強調において成立するであろう従属的な、他律的な、その意味において、消極的︵受動的︶な人間ではなく、独立的な、自律的な、その意味において積極的︵能動的︶な人間が登場しなければならないであろう｣、先生はこのように論じられた ( 二四三) 。責任論と行政学以上のごとく責任の一般論を展開された先生は、次いで、行政における責任の問題を論じられた。そこでは本人である国民・市民︵｢＜弱い王様＞｣︶と行為者である行政官僚制︵その構成員である公務員︶との﹁行政裁量という核心﹂をめぐる緊張関係が焦点となる。ここで、先生は、﹁こんにちの行政の拡大化、複雑化、専門化の傾向をみるとき、[ 本人による］行政統制の及びえないところにこそ、行政責任とくに内在的・自律的責任の核心的な難問があるともいえよう﹂と記された ( 二四五− 六) 。代理人である公務員の集団も一つの社会的職業集団であるが、﹁公務員は権力的支配そのものの担当者﹂という｢特殊な権力的₍ 政治的) 集団｣である。したがって、﹁行政責任の問題は、この特殊な集団の＜職業的責任＞の問題﹂である。ところで、今日では﹁行政の変化によって、公務員の複雑多様化した技術的責任が大きく浮かび上がってきているが、そういう規範と技術、すなわち、わたくしのいう規準が政治権力とどのように交錯するか。これが行政責任に対する行政学的考察の核心をなすことになるであろう﹂( 二四六− 七) 、先生は、このように論じられた。法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 570 一三六

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他方で、先生は、本人である国民が、行政の変化を背景に、﹁種々の新しい形式において、行政を問責し制裁しようとするのみならず、しかも、在来の制度的方式によっては十分に効果が上がらないことを知るに及んでは、ふたたび委任と召命の局面に回帰しはじめた﹂ことに注目された。そこで見られる﹁新しい形式﹂とは﹁市民︵住民︶運動﹂である ( 二四九− 五〇) 。ここでは、本人である市民による行政統制の新たな動きが観察された。この観察を踏まえて、先生は、行政学の＜存立＞の基礎を、ワルドー (D w ig h t W al d o ) のように﹁医学のごとき専門職業︵プロフェッション) ﹂に求めるべきか否かの結論に到達するまえに、﹁わが国の行政の現実に即して、政治権力との交錯状況を徹底的に再検討しなければならない﹂ことを強調されて、ここでの行政責任論を閉じられた ( 二五一) 。なお、先生がここで、﹁委任・召命︵受任・応答︶から問責・非難︵弁明・受難︶へと進展し、ふたたび委任︵受任︶へと責任のサイクルを回帰していく永遠の循環の過程、言うなれば一種のシステム論的過程のなか﹂に﹁行政効果測定論﹂を位置づけ、これによって﹁行政管理論的行政学﹂を﹁行政研究において復活させられなければならない﹂として、その後盛んになった行政評価ないし政策評価論の重要性をいち早く説かれたこと ( 二五〇) が注目される。行政サービスと責任のサイクル論先生はその後、﹃行政サービスと責任の基礎理論﹄( 公職研、一九九〇、以下﹃基礎理論﹄と略記する︶を公刊され、責任の循環の理論を﹁行政サービスと責任のサイクル論﹂へと発展させられた。先生は記された、﹁主権者としての信託・委任者市民の側﹂では、いかなる種類と範囲と限度のサービ法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 571 一三七

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スを公共サービスとして認定し、その提供をいずれの政府の責任として委任すべきかを決定しなければならない。次に、我々市民がそういう公共サービスを受領・消費する場合には、いかなる手段︵または条件︶といかなる程度の負担︵または費用︶とを充足すべきかを決定しなければならない。これを﹁政府の側に立って言うならば、自己の任務的責任、すなわち、守備範囲として提供すべき公共サービスの実体的内容を明確に定めるとともに、提供の際に市民の履行すべき手続と受任すべき負担をも明確に定めておかなければならないことになる。そして、みずから定めた実体的内容と手続や受任のありようについて、市民の側から苦情や異議が出てきたときには、任務的責任は応答的責任や弁明的責任に、さらに、受難的責任へと、責任は進展していく﹂( 一二七− 八) と。そして、この﹁公共サービスとその責任主体のサイクルを循環させる原動力になる﹂のが、﹁公共性に対する各人の、あるいは各団体の主観的ないしはイデオロギー的判断、端的にはそれぞれの規範意識﹂である、とされた ( 二二四− 五) 。この﹁サービスと責任のサイクル﹂論には、その前論として、﹁生活領域﹂論と﹁問題とサービスのサイクル﹂論が展開されていた。まず、先生は、市民の生活領域を ① 純粋の私的個人の領域 ② 私的家の領域 ③ 私的な社会領域 ④ 公的な社会的かつ市民的領域 ⑤ 公的な市民的かつ政治的領域 ⑥ 集団生活の領域に分類され ( 成熟﹄八七− 九) 、こんにちでは﹁私的領域と公的領域の交錯﹂が顕著であることを指摘された ( 同九〇、九二) 。そして、先生は、現代においては、＜生活の社会化＞︵私的個人問題の公共的社会問題化) 、＜社会の政治化＞︵公共的社会問題の政府問題化) 、＜政治の行政化＞︵政府問題の行政問題化︶がみられると共に、それぞれの変化には限界のあることに論及されていた︵参照・同二四二− 二六〇) 。法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 572 一三八

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この問題をさらに発展させたのが、これら﹁市民生活の各領域を循環する問題とサービスのサイクル﹂論︵地域市民自治の公共学、公務職員研修協会、一九八一、七四頁、以下﹃公共学﹄と略記する︶であった。先生は次のように記された。私的な個人的問題が発生した場合、私的な個人的生活の領域の個人の自己サービスによって問題解決するのが普通であるが、それができない場合には私的家の生活領域における家族サービスによって解決しようとする。それでも解決できない場合には私的集団生活の領域における組織サービスによって解決しようとする。こうして、次には私的社会生活の領域にける私的社会サービスへ、公共的社会生活の領域にける公共サービスへ、そして、公的政治生活における政府サービスへと、解決の場を次々に移していこうとする︵七〇 − 二) 。ところがこんにちでは、﹁市民は自分の困ったこと、あるいは、自分や家族で解決できないことは、当然の要求として行政機関がやるべきであると考え、行政機関のほうでも、できるだけそういう要求に応答すべきであり、また、応答できると考えている﹂( 三一) 、すなわち、戦前の﹁滅私奉公﹂が﹁私の極大化と公の極小化﹂であったとすれば、それに対する反動として、こんにち、﹁滅公奉私｣、すなわち私生活において解決すべき領域を極小化する意味の私の極小化と、そういう領域を無批判に公的機関に持ち込む﹁公の極大化﹂がみられるといわれた ( 三二) 。そして、それは﹁兵営国家への道、すなわち、自由の消滅への道﹂( 三四) であり、_＜兵営国家＞の囚人的な不自由人となることである﹂( 七二) と説かれた。これに対抗するために、先生は、﹁どうしても私的領域で解決できない問題だけを公的領域に持ち込むべき﹂であり、﹁そのような場合でも、可能なかぎり自主的ないしは自生的な社会的規制の存在する公的な社会領域における公共問題への移行に、したがって、純粋に社会的な公共サービスによる解決への移行にとどめ、個人に対法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 573 一三九

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する権力的規制を伴なう政治生活の領域における政府問題への移行を、したがって、政府サービスによる解決への移行を最小限度にすべきである﹂( 七二− 三) と主張された。先生は、また、財政的にみても、それぞれの領域のサービスを政府サービスに転嫁した結果は市民の受認すべき負担や犠牲が増大し、ついにはその限界に達し、結局は私的サービスへと回帰せざるを得ない、こうして私的サービスから公共サービスへ、そして政府サービスへ、そしてまた私的サービスへと、サービスは循環すると説かれた︵公共学﹄七三− 四) 。以上の﹁市民生活の各領域を循環する問題とサービスのサイクル﹂論と﹁責任の循環︵サイクル) ﹂論とが統合されて、上述の﹁行政サービスと責任のサイクル論﹂が構成されたのである。 ③ 行政改革の規準であり担い手としての﹁平均的市民﹂論問題意識先生は﹃行政と平均的市民﹄( 一九七五︶において、﹁現代の行政と市民の関係、すなわち、両者の対立や紛争を調整するに際して、そして、さらに大きくいえば、現代政治の諸問題を考察するに際して、＜平均的市民＞という観念を一種の規準または公準として提起﹂( 二) しようとされた。そして、先生は、この考察を通して、﹁行政学上の新しい領域としての行政対市民関係論の問題﹂に接近しようとされた。その背景には、﹁収用委員としての実務的経験﹂を通して知った行政と市民との関係の問題的現実があった。先生は、﹁この［土地収用における事業認定］制度にあっては、公権力すなわち行政機関と所有者等すなわち市民が決定的に対決するが、それにもかかわらず、最終的には公権力が優越的実力によってその意思を貫徹することになるのであるから、行政対市民関係論の絶好の対象となる﹂と考えられたのである ( 四− 五) 。そして、その基底には次のごとき認識法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 論説 574 一四〇

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があった。それは﹁こんにちの社会の人間の意識ないしはそれに関する生活領域において、ディレンマ的に対立する基本的な動向が存在し、しかも、そこには、ディレンマ的に対立する問題が発生し、さらにそれらを解決する原理や理論もディレンマ的に対立している﹂という﹁独特の認識﹂であり︵後に﹁ディレンマ社会論﹂として﹃現代の公共問題と市民﹄[ 成熟］第四 ∼ 六章を中心に詳述された) 、従って、﹁現代の社会の諸問題の解決を主として背負わされている行政には、結局、とき、ところ、ケースにおける多様な市民に応じてキメ細かく解決していくより、ほかに方策がないという認識﹂が、これである ( 平均﹄二八六) 。しかし、より基底的には、ここでも、日本の行政の体質の改革という先生の年来の強い課題認識があった。先生は記された、﹁戦後の行政改革においては、行政機関の側からの管理的側面が重視され、国民が行政機関と主として対面する機能的側面を行政客体の側から改革するという側面はどちらかといえば軽視されていたのである。 ⋮ ⋮ 極言するならば、行政機関と国民との関係という局面に注目する限り、明治以来の行政の体質は基本的には変わっていないのである。管理的改革はむしろその体質を補強したともいえる﹂( 平均﹄八二− 三) と︵先生は﹃職業としての公務員﹄においてこの﹁体質﹂を詳細に分析された) 。とろが、市民運動の高まりは、ここでも新たな展望を抱かせるものであった。こうして、先生は、﹁最近の市民参加や市民運動の高まりは、この体質に対する挑戦としても理解すべきであろう。すなわち、こんにちの国民は、行政機関との関係においても、もはや超絶的な＜お上＞の権威と、それの説く＜公共性＞に対して従順に服従する＜下々＞ではなくなり、みずからの＜公共性＞のイメージをいだきつつ、行政機関の計画決定への参加を当然の権利として要求する＜市民＞にまで変化しはじめたのである﹂( 平均﹄八三− 四) と記された。法と政治 59 巻 2 号 ( 2008 年 7 月) 権力と自由 575 一四一