フランスにおけるゾーニングによる広告の規制 :
地元の規制は広告の設置に関する法律に与える影響
(服部信司教授・三浦安子教授・大山道廣教授退職
記念号)
雑誌名
経済論集
巻
34
号
1・2
ページ
135-148
発行年
2009-03
URL
http://id.nii.ac.jp/1060/00002330/
Creative Commons : 表示 - 非営利 - 改変禁止
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/deed.ja
東洋大学「経済論集」
34巻1・2合併号 2009年3月
Le zonage des panneaux publicitaires en France
－Les ajustements de la legislation nationale par les reglements locaux
sur la pose de panneaux publicitaires一Nicolas Blanchard
lntroduction
En France，1e code de l’environnement pose des interdictions de maniさre〈《generales et absolues＞＞de publicite sur certains espaces et dans leur p6rimetre de protection． C’est le cas des perimさtres de protection SUIvants： －1es monuments historiques， les sites classes， les parcs nationaux， les reserves naturelles et les arbres que ce soit sur le domaine public ou prive et en agglomeration ou hors agglom6ration； －en agglom6ration， des emplacements sont strictement interdits a la publicite， comme les monuments naturels， les plantations，1es pyl6nes 61ectriques et de td6communication， les supports d’6clairage public， les murs et les cl6tures de cimetiさre et de jardins publics， et les cl6tures non aveugles； －hors agglom6ration， interdiction absolue sauf dans le cas des zones de publicite autoris6e， a proximit6 immediate d’etablissements commerciaux， industriels et de centres artisanaux． Cependant，1a legislation frangaise de l 979（code de renvironnement， article L－581）aegalement donn6 aux communes皿moyen particuliさrement efficace d’adapter les dispositions du r6gime national en prevoyant la possibilit6 de cr6er des zones de publicit6 r6glement6e． Selon les sp6cificites locales des agglomerations， les collectivit6s locales peuvent d6cider de zones qui englobent une partie ou la totalit6 de la commune． Cette adaptation prend la fbme d’un zonage qui se superpose a celui qu’impose la legislation nationale． Les municipalites ont des possibilit6s de zonage qui sont particulierement variees， Nous nous attacherons a decrypter dans cet article trois types de zones aux criteres juridiques sp6cifiques： La zone de publicit6 autoris6e（hors agglomeration， pres d’une zone regroupant des 6tablissements de type commercial）， la zone de publicite restreinte（elle permet un durcissement de la reglementation nationale enagglom6ration）et la zone de publicit661argie（pour temp6rer la r6glementation nationale en ag910meration par des normes moins restrictives）． Pour lutter efficacement contre les affichages sauvages de publicit6， le maire peut instaurer des zones de publicit6 restreinte， comrne le pr6voient notamment 1’article L，581－10 du code de l’enviromement． L’acte institUant des zones de publicit6 restreinte peut d6terminer les conditions dans lesquelles la publicit6 est seulement admise et sur quels emplacements． Il peut， en皿tre， interdire la publicit6 en fonction des proc6d6s et des dispositifs utilis6s， mais non en fbnction du message d61ivr6． Ce n’est donc pas le contenu des pa皿eaux publicitaires qui est vis6 mais le supPort． Notre article portera ainsi sur la・d61imitation， les critさres de cr6ation et le r6gime juridique apPlicable dans les differentes zones． Nous passerons successivement au crible les zones de publicit（…restreinte， les zones de publicit6（…largie et les zones de publicit6 autoris6e．
ILes zones de pub｜icit6 restreinte
Elles ne peuvent etre institu6es que sous certaines conditions． Ces zones soumettent l’affichage publicitaire a un r6gime plus contraignant que celui issu de la 16gislation nationaie． A）La d61imitation et les critさres de cr6ation des zones de publicit6 restreinte Concretement， quelle est la proc6dure qui pemet d’institUer une zone de publicit6 contr616e？Les zones de publicit6 restreinte， comme les zones de publicit6 autoris6e ou elargie， ainsi que les prescriptions qui s’y appliquent， sont 6tablies a la demande du conseil municipaL Le pr（）j et de r6glementation（zonage et reglement）est pr6par6 par un groupe de travail， presid6 par le maire et dont la composition comporte des elus locaux ainsi que des repr6sentants de l’Etat et a titre consultatif， des professionnels de la publicit6， des associations d’usagers et des organismes consulaires concem6s． Le projet est examin6 par la commission d6partementale des sites． En cas d’avis d6favorable， une nouvelle d61ib6ration doit etre organis6e et， si la commune maintient皿e position oppos6e a celle de la commission， la d6cision est prise par le prefet． Le reglement local qui 6tablit une zone de publicit6 restreinte soumet raffichage publicitaire a des contraintes plus strictes que celles qui proviennent des dispositions du r6gime nationali。 Au niveau national， la loi interdit par principe l’affichage hors agglom6ration． Il en r6sulte que les zones de publicit6 restreinte ne peuvent etre cr66es qu’en agglom6ration． L’article L 581－10 du code de l’environnement est de ce point de vue eclairant： 1Article L．581－11du code de l’environnementLe zonage des panneaux publicitaires en France Da〃s tout ou une partie d’u〃e agglomtiration， il peut etre insti’μεr．．〃les zo〃θぷ4ゆμゐ1輌c”ti・reぶ〃’einte ou des zones de publi（ゴt6 tilargie，0カ1αpublic輌’6 eぷ’SOU〃2ise d des prescriptions Sjワe’cialesofixties par les actes 元〃stitua〃t lesdites zones． L’ensemble de l’agglomeration peut etre couverte par une ou plusieurs zones de publicit6 restreilte， sans pour autant que ce soit une obligation． D’autre part， la creation des zones de publicit6 restreinte doit etre f（）ndamentalement motiv6e par la protection du cadre de vie． La d6finition des notions d’agglom6ration et de protection du cadre de vie semblent donc fondamentales quand il s’agit d’appr6hender avec clart61a nature des zones susceptibles de recevoir une Iimitation de l’affichage publicitaire． 1La notion d’agglom6ration dans Ia d61imitation des zones de publicit6 restreinte Il convient ici de pr6ciser cette notion qui permet d’apprecier le principe de legalite de la presence d’affiches publicitaires． Selon les dispositions de l’article L 581－7 du code de renvironnement， la d6finition de l’agglom6ration doit etre recherchee par r6f6rence aux dispositions des《reglements relatifs a la circulation routiさre＞＞． L’agglom6ration designe donc＜＜un espace sur lequel sont group6s des immeubles batis rapProch6s et dont 1’entr6e et la sortie sont signal6es par des pa皿eaux plac6s a cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde＞＞2， Toutefbis， Ia jurisprudence accorde une pr6dominance au critere materiel de cette d6finition， c’est－a－dire a l’existence d’immeubles batis rapproch6s， par rapport au critere formel， a savoir 1’existence de panneaux de signalisation． Cette jurisprudence doit etre consid6r6e comme 6tablie， puisqu’elle a et6 confirm6e par un arret du Conseil d’Etat en avril 2000 aux temes duquel＜＜pour l’apPlication des dispositions de la loi du 29 decembre l 979， doit etre regard6 comme zone d’agglom6ration un espace sur lequel sont groupes des immeubles batis rapproch6s， alors meme que la d6finition n’aurait pas et6 oper6e au code de la route＞〉． 2Un autre critere essentiel：la protection du cadre de vie La loi du 29 d6cembre l 979 relative a la pubiicit6， aux enseignes et preenseignes， pr6cise de fagon claire le but poursuivi des r6glementations dans son article 2：＜＜Afin d，assurer la protection du cadre de vie， la pr6sente loi fixe les regles apPlicables a la publicite， aux enseignes et aux pr6enseignes， visibles de toute voie ouverte嵐la circulation publique， au sens prc…cis6 par decret en Conseil d’Etat3．＞＞Les zones de publicit6 zAricle R．110－2 du code de la route 3Article repris dans le code de 1’environnement（L．581－2）
restreintes ont donc le meme o句ectifqui est d’assurer la protection du cadre de vie des citoyens． La cr6ation de zones de publicite restreinte est de libre initiative et ne doit pas etre motiv6e par la sauvegarde du patrimoine historique ou cultureL Une commune qui ne possさde pas de caractさre particulier peut donc d6cider de la mise en place d’une zone restreignant 1’affichage publicitaire． La notion de cadre de vie ne recoupe pas fbrc6ment la notion de sauvegarde du patrimoine architectura1． Le cas des zones tres industrialis6es est similaire． On peut creer une zone de contrainte pour les publicit6s dans 1’o切ectif d’am61iorer le cadre de vie des citoyens． Elle permet ainsi de restituer un cadre de vie d6cent au sein d’agglom壱rations qui 1’auraient perdu． Comme on le voit， ro切ectif de preservation du cadre de vie v皿1u dans les textes juridiques qui d6finissent les zones de publicit6 restreinte est bien pr6sent et il depasse le cadre de la sauvegarde du patrimoine historique． Cependant， fbrce est de constater que des motivations autres que la protection du cadre de vie entrent en jeu． C’est par exemple le cas de la s6curite routiさre qui est， du reste， tout a fait 16gitime． On comprend la relation entre ces deux motivations si ron considere le contexte historique des lois：un d6cret de l 976 avait deja r6glement6 ra伍chage publicitaire a 1’interieur des agglomerations dans l’obj ectif de securiser la circulation routiere4． Cette tendance a prendre en compte d’autres motivations que celle de l’amelioration du cadre de vie ne sont n6anmoins pas en contradiction avec 1’esprit dans lequel ont et6 congues les zones de publicite restreinte． Si㎜e r6glementation de l’affichage plublicitaire a 1’int6rieur d’une agglom6ration a toujours pour but 1’amelioration du cadre de vie des habitants et la sauvegarde de resth6tique urbaine， elle peut aussi englober d’autres volont6s， comme celle d’am61iorer la securit6 routiさre． Si un panneau publicitaire venait， dans un contexte particulier， perturber la s《…curit6 des usagers du r6seau routier， il ferait ro句et d’une mesure sp6ciale sans rapport avec la r6glementation des zones de publicit6 r6glement6e． B）Quel r6gime juridique pour les zones de publicit6 restreinte？ L’article L581－11du code de l’environnement stipule que＜＜1’acte institUant une zone de publicite restreinte y soumet la publicit6 a des prescriptions plus restrictives que celles du regime fixe en 1’application de 1’article L581－9）〉． Ce demier renvoi a un d6cret sur les dispositions applicables au niveau national． Les dispositifs publicitaires install6s avant la mise en place de ladite zone doivent etre mis en conformit6 avec Ie reglement adopt6 dans un d61ai de deux ans a compter de son entree en vigueur． D’autre part， la r6glementation locale peut en outre《〈d6terminer dans quelles conditions et sur quels 4D6cret n°76－148 du l l fevrier 1976 relatif a la publicit6 et aux enseignes visibles des voies ouvertes a la circulation publique
Le zonage des panneaux pubiicitaires en France emplacements la publicit6 est seulement admise＞＞et＜＜interdire la publicit60u des cat6gories de publicit6 en fbnction des proc6d6s et des dispositifs utilis6s．＞＞Nous prendrons en exemple la r6glementation sur l’a缶chage publicitaire 61aboree par la commune de Colombes qui a cr66 deux zones de publicit6 restreinte． La premiere， denommee〈（ZPR♪回〉〉，se limite a des quartiers bien pr6cis： Elle＜＜conceme des secteurs qui m6ritent une protection renforcee comme le centre－ville， les abords dう品ifices ou d’ensembles paysagers remarquables rep6r6s au patrimoine local， d’6quipements publics ainsi que les entr6es des villes5＞）． En consultant les articles de ce rさglement， on constate que ce sont avant tout les supports，1es dimensions des affiches publicitaires ainsi que la publicite Iumineuse qui fbnt 1’obj et de reStrlCt10nS、 Les prescriptions adopt6es recouvrent dans la r6alit6 une trさs grande vari6t6 de formes qui vont de la taille （surface et hauteur）des panneaux publicitaires a des normes d’interdistance entre des panneaux ou a des normes de recul par rapPort aux voies publiques． La 16gislation de 1979 a donn6 un trさs grande latitUde d’apPreciation aux groupes charg6 de l’61aboration des reglements locaux de publicit6． A tel point que certains cas d’interdiction d’affichage publicitaire peuvent etre alleges dans des zones de publicit6 fbrtement r6glement6es． Cela apparait comme le contre－pied de l’essence meme de ces reglements locaux qui sont cens6s rendre plus stricte la r6glementation nationale mais qui restaure un principe d’6quit6」l est donc possible d’augmenter la pression de la publicite ext6rieure dans des quartiers fbrtement r6glement6s au nom des《〈zones de publicit6 restreinte＞＞et donc passer outre les interdictions contenues dans le r6gime national． L’article L 581－8 du code de 1’environnement permet ainsi de creer des zones de publicit6 restreinte a l’int6rieur de zones de protection d61imit6es autour des sites classes ou autour des monuments historiques class6s， dans les secteurs sauvegard6s ou dans les parcs naturels r6gionaux． C’est 6galement le cas des sites inscrits a l’inventaire et des zones de protection d61imit6e autour de ceux－ci， a moins de cent mさtres et dans le champ de visibilit6 des immeubles classes pamli les rnonuments historiques， inscrits a 1’inventaire suppl6mentaire ou pr6sentant un caractere esth6tique， historique ou pittoresque， ou encore des zones de protection du patrimoine architectural， urbain et paysager6． D’autre part， les zones de pubhcite restreinte peuvent recouvrir rensemble de 1’agglomeration． Le maire d’une commune peut 6galement d6cider de creer une ou des zones de publicit6 restreinte sans fbumir de 5 Reglement communal de la publicit6， des enseignes et pr6－enseignes de la commune de Colombes 6Article L．581－8 du code de Fenvironnement
motivation． Les pouvoirs du maire en matiさre d’af五chage semblent trさs 6tendus mais des d6cisions de tribunal peuvent restreindre son〈《omnipotence＞＞en la matiさre℃’est par exemple le cas d’un jugement rendu au tribunal de Versailles en 1995 qui stipule que： 《Si un maire peut l6galement instituer des zones de publicit6 restreinte couvrant la totalit6 du territoire agglom6r6 de la commune， y r6glementer les conditions d’implantation， les formats， les pr6sentations des dispositifs publicitaires et， le cas 6ch6ant， interdire pour certains lieux n6cessitant une protection particuliere toute fbme de publicit6， il ne saurait l6galement par cette r6glementation d’ensemble porter a l’activit6 des entreprises d’a伍chage une atteinte disproportiom6e aux buts en vue desquels une telle r6glementation est pr6vue par la loi7．＞〉 Les limites que fixe la loi de 1979 a la cr6ation de zones de publicite restreinte apparaissent secondaires． Le code l’enviromement pr6cise ainsi que certaines fbmes de publicit6 ne peuvent etre affect6es par la r6glementation locale de 1’affichage publicitaire． La publicit6 support6e par les palissades de chantier ne peut etre interdite sauf lorsqu’elle est implantee dans des zones de protection d61imit6es autour des sites class6s ou autour des monuments historiques class6s ou encore dans les secteurs sauvegardes8． D’autre part， toute zone de publicit6 restreinte doit n6cessairement comporter un ou plusieurs emplacements r6serv6s a l’affichage d’opinion9． Le principe selon lequel 1’affichage ne peut etre soumis A un regime d’autorisation pr6alable qui ne r6sulterait pas de la loi permet aussi de limiter les pouvoirs de cr6ation d’une zone de publicit6 restreinte． C）Les zones de publicit6 restreinte：une arme a double tranchant Comme nous l’avons vu dans ce chapitre，1’instauration d’une zone de publicit6 restreinte a bien evidemment comme finalit6 premiere de mettre en place des prescriptions plus respectueuses de 1，enviro皿ement et du cadre de vie que ne le permettent celles du r6gime g6n6ral de la loi de 1979（recodi丘6e dans les articles L 581－1aL581－45 du code de l，environnement）． La mise en place de zones de publicit6 restreinte pemlet cependant de r6introduire la publicit6 dans des secteurs oU elle est no皿alement interdite par le r6gime g6n6ral， Cette disposition， qui permet en effet d，6viter certaines rigidit6s excessives， n’a， dans les villes dont le patrimoine class6 est peu important， qu’un impact limit6 sur le cadre de vie et 1’environnement urbain． Il en 7TA Versailles 6 d6cembre 1995 Chambre syndicale frangai⑨e de 1’affichage c／commune de Chatou， req． n°935282 8Article L．581－11du code de l’enviromement
91bid
Le zonage des panneaux publicitaires en France va tout autrement dans les villes dont le patrimoine historique est particulierement riche， a commencer par Paris qui dispose d‘un patrimoine class6 absolument exceptionnel， patrimoine qui est l’une des raisons p血cipales de son rayo皿ement universel． Si la mise en place de zones de publicit6s restreintes dans de telles ensembles urbains a pour principal objectifde reintroduire la publicit6 la oU elle est normalement interdite， Ia disposition en question est totalement d6voy6e et devient alors un vecteur de pollution au lieu d，etre un outil de protection contre les agressions visuelles． Il convient donc d’institUer des zones de publicit《…restreinte comportant des dispositions restreignant reellement 1’impact de la publicit6 et de n’user qu‘avec皿e extrεme circonspection du pouvoir ainsi cre6 d’autoriser rinstallation de dispositifs publicitaires dans des secteurs oU elle est normalement interdite．
II Les zones de publicit661argie
La creation d’une zone de publicit661argie est soumise b certaines conditions qui lui sont specifiques． Elle soumet 1’affichage publicitaire a un r6gime plus souple que celui de la reglementation nationale． A）La d61imitation et les criteres de cr6ation des zones de publicit661argie De la meme maniさre que les zones de publicit6 restreinte， les zones de publicite 61argie ne peuvent etre 6tablies qu’a 1’int6rieur d’une agglom6ration delimitee par les dispositions du code de la route． La difference notable avec les zones de publicit6 restreinte， qui permettent d’introduire des panneaux publicitaires dans les lieux qui sont classiquement clos a l’affichage， r6side dans le fait suivant：les zones de publicit661argie ne peuvent pas couvrh卍ensemble du territoire d’une communet Le code de I’environnement nous indique dans Particle L 581－8 que la cr6ation de zones de publicit661argie est prohib6e dans les zones de protection d61imitees autour des sites class6s ou autour des monuments historiques class6s， dans les secteurs sauvegardes ou encore dans les parcs naturels r6gionaux． D’autre part， le meme article L 581－8 autorise la cr6ation de zones de publicit6 elargie dans des sites inscrits et leur zone de protection， b moins de I OO mさtres et dans le champ de visibilit6 des monuments historiques ou des immeubles remarquables et dans les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager， oU la publicite est en principe interdite、 Cependant le legislateur a pose des conditions a la cr（…ation de telle zones：la publicit6 doit etre utile a l’animation des lieux consid6res． Cette cat6gorie de site comprend en fait rensemble des lieux qui n’ont pas de qualit6s historiques， esth6tiques ou environnementales particuliさres， mais qui meritent tout de meme la protection conferee par rinscription a l’inventaire des sites en raison de leur attrait touristique et nocturne． Il est en effet contradictoire de bannir la publicite de ces lieux alors qu’elleest皿616ment moteur de 1’animation de ceux－ci． On peut tout de meme arguer que la condition exprimee par le teme＜＜utile a Panimation＞）nous laisse dans le flou． Cette impr6cision dans la formulation multiplie les possibilit6s de cr6ations des zones de publicite（…largie． Elles peuvent etre instaur6es dans certalns quartlers prot696s pour la simple raison que 1’affichage publicitaire constitue forc6ment un facteur d’anlmatlon． Le flou des termes utilis6s par le 16gislateur est heureusement temp6re par le point suivant：la creation d’une zone de publicit661argie dans un secteur d’interdiction relative doit etre soumise a une consultation prealable de la commission sup6rieure des sites et a une adoption par arret6 minist6riel． Dans les autres secteurs de la ville， qui n’ont pas d’interdiction totale ou partielle de panneaux publicitaires， la creation de zones de pul）licit6 est libre et n’apas a etre justifiee． B）Quel r6gime juridique pour les zones de publicit661argie？ L’article L．581－12 du code de l’environnement stipule que＜＜1’acte institUant une zone de publicite elargie y soumet la publicite b des prescriptions moins restrictives que celles du r6gime national fix6 en application de rarticle L．581－9》． Si la constitUtion d’un ensemble de lois avait a 1’origine pour objectif de prot6ger le cadre de vie des citoyens， on ne peut pas dire que les zones de publicit6 elargie disposent d’un cadre l6gal strictement contr616． Les reglements locaux semblent d6faire le systeme d’interdictions impos6 par la reglementation nationale． On pourrait envisager de ne permettre la cr6ation de zone de publicit6 elargie seulement dans le cas oU la publicit6 occuperait un r61e central dans 1’animation des lieux． N6anmoins il reste A pr6ciser quel est le degr6 d’importance que la publicit6 peut j ouer dans 1’animation d’un quartier， faute de quoi 1’imprecision de la loi risque d’etre une porte ouverte aux exces． Si cette hypothese de cr6ations en cascade de zones de publicit6 61argie n’a pas encore eu lieu， c’est peut－etre que les municipalit6s ont conscience de la pression politique que pourrait engendrer des d6cisions favorables aux annonceurs publicitaires sur ce plan． On recense encore tres peu de zones de publicit661argie et ce fait peut s’expliquer par une forme d’autocensure des municipalit6s qui craignent des litiges． Les communes semblent voir un int6ret grandissant a la sauvegarde du cadre de vie au sein de r agglom6ration meme si cela peut contrarier des int6rets economiques． Le reglement locale de la ville de Paris illustre bien l’evolution des municipalit6s sur la question de l’affichage publicitaire． Les zones de publicite 61argie ont 6t6 abandonn6es suite a un pr（）jet de reglement en septembre 2007． Il pr6voyait notamment 1’abandon des panneaux de quatre mさtres sur trois mさtres， la fin des
Le zonage des panneaux publicitaires en France zones de publicit661argie et la suppression a terme de la totalite des mobiliers urbains publicitaires comportant des affiches eclair6es et d6filantes de huit mさtres carre sur 1’une de leur face． De meme a Marseille， la municipalite a adoptさune nouvelle reglementation sur l’a伍chage publicitaire en d6cembre 2003 qui s’oppose avec fbrce a la souplesse du premier reglement qunnstituait des conditions moins strictes que celles de la r6glementation nationale． Si l’on compare le rさglement d’avant 2003 avec Ie nouveau， on constate une augmentation du nombre de zone de publicite restreinte au d6triment des zones de publicite elargie， ce qui traduit bien la volonte de la municipalit6 de contr61er de fagon plus stricte l’affichage publicitaire dans la ville． On peut egalement mettre en avant le r61e des associations de defense des paysages comme＜＜Paysages de France＞＞qui ont su mobiliser et faire pression sur les municipalites pour qu’elles encadrent mieux 1’affichage publicitaire． Le premier but de〈《Paysage de France＞）est de旬re respecter les lois en vigueur concemant la protection des paysages． Un objectif compl6mentaire est de faire 6voluer la legislation afin que Pon respecte mieux respace public． Les associations de d6fense de l’environnement， jusqu’a pr6sent souvent ecart6es des d6bats concernant la mise en place des reglements locaux sur 1’a伍chage publicitaire， pointent desormais leur nez pour contrer les strat（…gies des annonceurs publicitaires．
III Les zones de publicit6 autoris6e
Forme de r6glementation sp6ciale de publicit6， cette zone permet des possibilit6s de publicit6 et de pr6enseigne hors agglom6ration． Elle ne peut etre institU6e qu’a proximite immediate des etablissements commerciaux et industriels， de centres artisanaux ou dans des groupements d，habitations qui ne constituent pas des agglom6rations． La sp6cificite de ce type de zones repose donc sur deux points essentiels：elles sont soumises a des conditions et leur creation est autoris6e dans des lieux que la reglementation nationale interdit｜o， A）La d61imitation et les criteres de cr6ation des zones de publicit6 autoris6e Ala difference des zones de publicite restreinte et de publicite elargie， les zones de publicit6 autoris6e ne peuvent etre cre6es que hors agglomeration． L’article L581－7 du code de renvironnement stipule qu’＜＜en dehors des lieux qualifies d’ ＜＜agglomeration＞＞par les reglements relatifs a la circulation routiさre， toute publicite est interdite， sauf dans les zones denomm6es＜＜zones de publicit6 autoris6e＞＞． Ces zones peuvent etre institu6es， sous r6serve des lo Articles 6，13et 17L．79－1150 du code de 1’environnementdispositions de rarticle L581－4， a proximit6 imm6diate des 6tablissements commerciaux et industriels， des centres artisanaux， ou des groupements d’habitations＞〉． Comme on le voit， la cr6ation de ces zones a et6 pens6e dans un souci d’accompagner le d6veloppement des activites industrielles et commerciales， notamment aux entr6es des villes qui ne sont pas comprises dans les agglom6rations， L’interdiction impos6e par le regime national peut en effet paraltre en contradiction avec la nature de ces zones p6riurbaines． La publicit6 concourt a 1’activit6 economique dans un cadre de vie qui a et6 deja degrad6 au profit de la rentabilit6 economique． On peut poser une r6serve sur la signification des terrnes employ6s par le 16gislateur dans 1’article L．581－4． On parle en effet de＜＜zones qui peuvent etre institUees a proximit6 de＿））、 Cette formulation peut etre interpr6t6e comme une simple possibilit6 pour les communes et ainsi ouvrir d’autre zones a la publicit6 que les seuls endroits a proximite imm6diate des etablissements commerciaux et industriels， ou des centres artisanaux， ou des groupements d’habitations． B）Quel r6gime juridique pour les zones de publicit6 autoris6e？ La juridiction des zones de publicit6 autoris6e contraste fortement avec celui des zones de publicit6 elargie et des zones de publicite restreinte sur un point essentiel， celui de la liberte d’application des regles． En effet， si la loi donne une d6finition des rさgles dans le cas de zones de publicit6《…largie ou de zones de publicit6 restreinte， elle ne pr6cise rien dans le cas des zones de publicit6 autoris6e． L’article L581－7 du code de l’environnement stipule simplement que＜＜la publicit6（．．．）est soumise aux prescriptions fixees par les actes qui les institUent．＞＞On voit donc que les legislateurs ont la plus grande libert6 d’apPliquer des rさgles plus ou moins strictes que celles d6finies par la r6glementation nationale． Cette facilit6 d’interpr6tation donn6e aux communes pour la d6finition des regles juridiques des zones de publicite autoris6e s’explique parce qu’il y a une volonte de cr6er un corpus de r壱gles homogさnes et decoulant d’une logique sur 1’ensemble du territoire communal， et notamment en p6riph6rie， dans ce que l’on appelle les fameuses entr6es de ville． On peut ainsi moduler la sev6rit6 des rさglements et obtenir une certaine continuit6 dans le paysage de l’a伍chage publicitaire．11 ne serait， par exemple， pas bien venu de soumettre une zone de publicit6 autoris6e en bordure d’une zone de publicit6 restreinte a des regles plus souples que la l6gislation nationale． La transition esth6tique serait trop bnltale． Dans ce cas pr6cis on aura le moyen de constituer pour la zone de publicite autoris6e un reglement aussi contraignant que celui qui a et6 d6cid6 pour la zone de publicit6 restreinte limitrophe． On constate peu de contentieux lies aux zones de publicit6 autoris6e． Le f5ible nombre de ces zones
Le zonage des panneaux publicitaires en France explique en partie cet 6tat de fait． L’association〈《Paysage de France）＞concentre plut6t ses interventions sur les cas de pose illegale de panneaux publicitaires． Ceux－ci sont g6n6ralement install6s hors agglom6ration et al’ext6rieur d’une zone de publicit6 autorisee． Cette situation rend difficile l’analyse des limites a l’institution des zones de publicit《…autoris6e． On ne peut que rester perplexe face au flou de la fbrmulation de l’article L．581－7 concemant ces zones：〈《la proximit6 imm6diate des 6tablissements commerciaux et industriels， ou des centres artisanaux）〉． Cette〈《proximite immediate＞＞laisse une grande part de subjectivit6 qui peut aller a rencontre de l’esprit de la loi de l 979， c’est a dire a rencontre de la protection du cadre de vie． On pourra faire la meme remarque pour la formulation《〈groupements d’habitations＞）qui ne nous donne aucune precision quant a la taille et le nombre des habitations． L’agglomeration 6tant d6finie comme un lieu regroupant des immeubles batis rapproch6s， peut－on en d6duire la meme conclusion pour les《〈groupements d’habitations＞）sitUes hors agglom6ration？Les notions de rapprochement et de densit6 fbnt d6faut et 1’acceptation de ce terme est finalement laissee au legislateur qui instaure une zone de publicit6 autoris6e． Ici aussi， il faut souligner le risque de degradation du ca（ire de vie que 1’imprecision de la formulation de la loi peut provoquer． C）Les entr6es de ville sacrifi6es sur 1’autel de la rentabilit66conomique？ Entre I 970 et l 990，1’implantation d’activit6s commerciales（comme la grande distribution）en p6riph6rie des villes s’est faite sans aucune pr60ccupation d’urbanisme， d’enviro皿ement， ou d，insertion paysagere． Les entr6es de ville constituent en effet des espaces trさs convoit6s par les investisseurs economiques． Ceux－ci veulent b6n6ficier au maximum de＜＜1’effet－vitrine）＞qui r6sulte de l’accessibilite， des disponibilit6s fbnciさres et de la visibilit6 des implantations， et qui porte sur les abords des r6seaux d’6change strategique ou le long des infrastructUres a fbrt trafic．《〈Ce processus se traduit par la prolif逢ration de constructions a usage d’activite ou de service， implant6es de fagon lin6aire en m6connaissance des preoccupations d’urbanisme， architecturales et paysageres， et en ne se preoccupant que du court terme． L’urbanisation slorganise de maniさre lineaire et monofbnctionnelle， sans profbndeur et sans structuration v6ritable au d6triment de la coherence et de la continuite urbaine， ainsi que des possibilit6s de mutations de ces zones， L’activit6 commerciale alli6e a la frequentation de la voie appelle souvent une excessive surenchさre de la publicit6 et des enseignes． Les contradictions entre les deux fonctions de la voie（voie de transit et desserte locale）cr6ent
de nombreux dysfbnctionnements en matiさre de circulation et de s6curite routiere1 i＞〉． Dans le souci de pr6server les centres－villes， qui concentrent bien souvent Pessentiel du patrimoine historique et artistique d，une cite， les amenagements les plus massifs et les moins esthetiques， tels que les centres commerciaux， les batiments industriels et les grands ensembles d’habitation ont 6t6 rejetes a la p6riph6rie des villes sans faire ro句et de prescriptions urbanistiques rigoureuses． Llexemple saisissant dlun laisser－faire aux cons6quences souvent d6sastreuses correspond a rabsence de prise en compte de 1，espace p6riurbain dans la politique de renvironnement． A c6te de centres－villes transformes en mus6es， on a laiss6 echapper 1’occasion de g6rer de fagon coherente des espaces oU vit la majorit6 de nos concitoyens． On peut donc voir le systさme d’instauration de zones de publicitξautorisee comme un support a＜＜1’effet vitrine）＞d’activit6s commerciales dans la p6riph6ries des villes． D’autres souligneront plut6t la volont6 d’homog6n6it6 du paysage ou tout au moins la possibilit6 laissee aux communes de ne pas cr6er de trop grandes disparit6s dans la continuite du paysage grace a 1’instauration des zones de publicit6 autoris《…e・
Conclusion
Les communes frangaises ne sont pas pieds et poings li6s a la r6glementation nationale de la publicit6 exterieure qui a pourtant une fbrce contraignante non n6gligeable． En effet， elles disposent d’un arsenal pour adapter la r6glementation nationale aux particularit6s locales dans un ohjectif de protection du cadre de vie． Parmi les instnlments juridiques， les communes ont la possibilit6 d’instaurer des zones de publicit6 r6glement6e（zone de publicit6 restreinte， zone de publicit6 elargie， zone de publicit6 autoris6e）pour adapter et moduler la r6glementation nationale a la r6alite locale． Cet outil de d6centralisation des pouvoirs confer6s aux l6gislateurs est la cons6quence d’une r6flexion logique：les communes sont les premieres concernees pour 6tablir des mesures adapt6es a la preservation de leur environnement． Comme nous 1’avons vu， le reglement local de publicite permet d’harmoniser ra伍chage publicitaire en prot6geant des lieux qui le m6ritent a 1’aide de zones de publicit6 restreinte ou bien， au contraire， pour dynamiser 1’activit66conomique des p6riph｛…ries de ville a l’aide de zones de publicit661argie． N6anmoins， nous avons soulign6 des imperfections du systさme de zonage qui， parfbis， prend le contre－pied de la loi de 1979 dont 1’ohjectif est avant tout de prot6ger le cadre de vie． Quelle est donc la logique de certaines dispositions de la loi de l 979 qui donnent trop souvent la possibilit6 d’introduire 1’affichage dans certains lieux proteg6s？Des formulations ambigues laissent les elus sous influence des afficheurs． Enfin， les rさglements des zones de publicit6 restreinte peuvent， au contraire， servir a rendre moins contraignante la s6v6rite en matiere d’affichage． ll Circulaire n°96－32 du 13mai 1996． Ministere de 1’Equipement du Logement， des Transports et du TourismeLe zonage des panneaux publicitaires en France S’il est comprehensible de rechercher un certain equilibre entre l’interdiction totale et le laisser－aller en matiere d’affichage publicitaire， il est utile de renforcer le contr61e du developpement anarchique des panneaux publicitaires， notarnment en p6riph6rie des villes． Nombre de communes n’ont pas encore adopt6 de rさglement local de publicit6， ce qui laisse les mains libres aux afficheurs． Ce sont finalement des associations pour la sauvegarde de 1’environnement telles que＜＜Paysage de France＞）qui remplissent le r61e du genda㎜e en luttant contre la proliferation des panneaux publicitaires ill6gaux． Mais leur mission est beaucoup plus vaste：v6ritables consciences citoye皿es， elles sensibilisent les populations et les 61us a 1’amelioration des textes reglementaires a la protection du paysage et，1e cas echeant， participent a la creation de reglement local de publicit6． Mots c16s： zonage des panneaux publicitaires， code de l’environnement， zone de publicit6 restreinte， zone de publicit6 61argie， zone de publicite autoris《…e
