岡 木 林
冨 本 平
区 区 区 田 並 馬 墨 杉 練
邦 郎
伊 佐 夫
紀 史
序 開 か れ た行 政 組 織 と は
1 今、 な ぜ開 か れ た行 政 組 織 か
今l‑l、特 別区 政 は 、 低 成 妊経 済 の定 軒 、 国 か ら の 行 革圧力 など 厳し い 状 況 に 置 か れて い る。 し か も、 こ う した悪 条件 の も とで 、田 区 民 の 憲 識 ・価 値 感 の 多 様 化 による地域 の合 意形 成 な ど の 俐甦 化. (21人 口 の 鳥 齢 化 による掲hL郎門 等 で の 行 政・ 啜の 川 大, (3)核 家 族 化 の 進行や、い わ ゆる 定 時 制 住 民 の川 加 な ど に よ る 地 域 で の連帯 感の 良l)'!j、 等 々 とい っ た 多 く の川 題 を か か え で いる。
こ うした問 題 を解 決 し て ゆ く に は 、 今 まで の 行 政 の 行動パター ンで あ る 法 規 万 能主 義 や 先 例 蹄 鰻 的 な サ ー ビス構造の巾 で の小 手 先 の 組 織 見 直 し で は 対 応 で き ず、
地域に根 ざし た 行政 組 織 を(?)りあ げ て い か ねば なら な い。
もと より 、 組 織 は 地 域 環 境 の 条 件 や 変 化 に適 応 し な ければなら な い もので あ る。 行 政 組 織 も 、外 部 の環 境 条什に応 じて 、 紅 織内 部 の 内 的 状 態 や行 動 様式 を変 え てゆく■SL‑要か あ る。 す な わ ち、 環 境 条 件 の 変 化 に 機 敗 に適i'6し 、組 織 行 動 の 目 標 を変 更 し 、 新 しい 行 動 目 標 を設定 する、 とい っ た 活 動 をし なけ れ ば な ら な い。
以上述 べ た よう な 組m. こ そ 、 地域 社 会 か ら の 刺 激 や 情報に対 して フ ィ ード バ ッ ク 機 能 を 持 っ た オー プ ン ・ システ ム（開 か れた シ ステ ム） と 言 う こ と が で きる 。 今まで の地 方 行政 が 、往 々 に そ う で あ っ た よう に 、 国 家指I"),権 力性 指 向 、 安 定 性 指向 で あ っ て は 、 地 域 環 境の特性 をあ まり 考慮 し な い 、 地 域 住 民 を 置 き ざ り に した グ ー ズド ・ シ ステ ムバ 聞 鎖 的 な シ ステ ム） で あ るヽ とほ わ ざる を え ない 。
2 行政 組 織 と 外 部 環 境 との 係 わり
行政組 織 と外n 環 境 の 関 係 を 大 き く と ら え る と 下 図 のよう に八 わせ る。
すなわ ち
(I) 外 部環 境 条 件 の 変 化 が、 地 域 社 会 か ら 行 政 組 織
｀ の働ら き かけ に 変 化 を与 え る。
（ 地域 社 会 から 行 政組 織 へ のin put）
(2) 行政 紐 織 内 部(Black Box と 考 え て お く） で 、 このt,7恨が 加工
さ れ 、 行 政 施 策 と し て 地 域 住 民 に対 し
上 級 官 庁 ( 自 治 省や 東 京 都)
( 区 の 行政 組 織)Black BOX
ヒ
フ ィ ード バ ック 回 鵬地 域 団 休 自 治 会 ・ 商店 会 サ ー クル な ど
地域 住民
てout put さ れる 。
(3 ）out put さ れ た 行 政 施 策 が 地 域 住 民 を介 し て 、 地 域 の団 体 等 に 変化 を与 え 、 また 、 地 域 社 会 の 環 境 そ の も の に対 し て も 作 用 を 及 ぼ す。
(4) そ のこ と に よ っ て 、 地 域団 体 等 が 行 政 組 織 に 働 ら き か け を 行 う。 地 域 環境 の 変 化 そ れ 自 体 も、 行 政 組 織 に 対 す る 新 た なin put と な る 。（3 〜4 に よ っ て フ ィ ード バ ッ ク機 能 が 作 用 す る。）
(5 ） 上 級 官 庁 は 、 法m 、 通 述 、 指 導 、 機 関 委 任 事 務 、 地 方 事 務 官 制 、 等 々 に よ っ て 地 方 行 政 組 織 に 対 して 強
大 な 影響 力 を もっ て い る 。 そ の 反 而 、 地 方 行 政 組 織 か ら上 級 官 庁 に対 し て は、 ほ とん ど 参加 の 遣が ない 。
(6) 外 部 環 境 の 変 化 が 行 政 組 織 内(Blak Box 内 ） で 適 切 に受 け と め ら れ ない と （ ス ル ー ア ウ ト し て し ま う と ）, 組 織 の 状 況 と 外 部 環 境 の 問 が う ま く か みあ わ ず 。 組 織内 に コ ンフ リ クト が 蓄積 す る。
…… … とい っ たこ と が 言 え よ う。
3 問 題 の 所 在 と 論述 の方 向
前 節 で の 分 析 か ら 、 開 か れた 行 政 組 織 をIll]う場 介 、 次 の 三 つ の 側 而 の あ る こ と が 知 れ よう 。
(I) 行 政 組 織 内 部 の 問 題
行 政 組 織 の 構 成 要 素 とし て 、 人 、物 。 金、 情fS 、 組 織 活 力 、 の5 つ が 挙 げ ら れ る。 こ の中 で 、特 に 人 の問 題 及 び 組 織 活力 の問 題 と し て 、 一 人 ひ と り の 職 貝 が ど の程 度 外部 環 境 の 変 化 に 柔 軟 に 対 応 で きる か 、 と い う
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問 題, 及 び 、 一 人 ひ と り の職 貝 の 意 識 変 化 が 、 ど の よ う に 組 織 全 体 の 柔 軟化 に結 びつ い て ゆ く の か 、 とい っ た問 題 が 重 要 で あ る。 ま た 、情 報 の 流 れに 注 目 し て 、 行 政 組 織 の もつ 本 質に 迫 り、 開 か れ た 組 織 づ く り に 役 立 て る と い う 面 に も興 味 深い もの が あ る 。 し かし な が ら 。 こ れ ら の 視 点 につ い て は 、 別 論 に 論 述 の機 会 を 譲 る こ と に し た い 。
(2) 上 級 官 庁 の 意志 決 定 に 参 加 の 途 を 築い て ゆ く と い う 問 題
こ の 問 題 は 、 将 来的 に 人 き な問 題 と な っ て く る と思 わ れ る が 、 現 状 で は 、 そ の 例 が ほ と ん ど な く、 論 述 の た め の 資 料 も な い の で 、 論評 を さ け る こ と と す る。
(3) 外 部環 境 の 変 化 を、 組 織 と し て い か に受 け と め て い くか 、 組 織 形 態 と し て はい か に あ る べ き か 、 とい う 問 題 。
行 政 組 織 が 、 外 部 環 境 の変 化 を受 け 入 れ る 于・i;;;と し て は。 ま ず 住民 参 加 が 七・え ら れ よ う。 ま た, li'i眠 公 開 制 につ い て も検ai の■￡‑'SJがあ る 。 だ が 、 い ず れ の 問 題 も 根 が 深 く 、 す べ て の 論点 を 詳 述 す るの は 川 難 で あ る 。 そ こ で 、 筆 者 ら の 手 のm; く 範 川 の 問Vflと し て ／ ド 紀 の3
.<!>.を 挙げ, 考 察 を加 え る こ と にX り 、 開 か れ た 行 政 組 織づ く り に向 け て の 知 見 を 得 る こ と とし たい 。
① 川 田￨ 川 に つ い て
各区 と も、 長 期 計画 につ い て は 。 議 会の 承 認 も受 け 、 組 織 と し て の 最 高 の意 志 決定 を 経 て い る も ので あ る。
そ の た め 、 や や も す る と 、 組 織 と し て 長 期 計 画 を 過 大 に評fi し 、 神 聖 化 し て し まう。 そ の ため 、 長 間 計 画 自 体 が 変 化 し た 環 境 に 適 合 し な い もの で あ っ て も 、 そ の
と こ ろ で あ る 。 ま た 現 在 。 す で に 実 施 の 例 も凱 い こ で 、 施 設 の 開 放 に つ い て 現 状 を 把 握 し
ヽ そ のIll賑 を 探 る こ と か ら
ヽ開 か れ た 行 政 紐 織 づ く り にI'illt て皿 知 見 をVii. こ と が で き よ う 。 こ の よ う な 考 えから
、？2 章 に お ゛ て 施 設 の 開 放 に ゜ い て 取 り あ げ ること
と4 る 。
③ 住 民 参 加 の 現 状 と 問 題 点 に つ い て 住 民 参 加 の 実 質 化 を 図 る 方 策 に つ い て は 、 (i) 地 域 を 足 で 歩 い て 地 域 の 実 情 を 知 る。
㈲ 地 区 担・'i!l,l￨な ど に よ り 地 域 行 政 を徊ilEする、(iii) 地 域 情 恨 紙 の 発 行 な と≒ 広 報 機 能 を 充実しj か り や す い 区 政 を 実 現 す る 。
向 施 設 建 設 な ど で は 、 計 画 段 階 か ら 仕民 の引・H 収 り 入 れ る シ ス テ ム を つ く る な と≒ 住 民 ぢ 加のシスj ム づ く り を 行 う 。
("} 消'に 片卜￨ 休 竹:、 地 城 のトlH休 と 交 流 を 深める、
㈲Ml 設 の ヤA祢 な ど に 地丿必 目 び) ・堤？ を 入れる仏 区 民 か ら の ア イデ ア を'!?.'Rす る 。
岡 町 会 、 自 治 会 を でr成 し 、￨副 ‥j関 係 を 築く。
］ 住 民 ニ ー ズ の 変 比 の ス ビ ー ド に ま け ない赳 り 定 の 賤 構 を ぢ'え る な ど 、 糾 織 改 や を す す め る。
な ど 数 多 く の と ら え 方 が あ る 。 だ か 、 筆 れ川 川 よ れ ば 。 こ れ ら 什 民 参 加 実 質 化 のr 股 は 、3 り に1 刈 化 か 吋 能 で あ る 。
そ こ で. 第3 章 に お い て 、 住 民 参 加 の 手 段 を頬 ＼ し た う え で 、 そ れ ぞ れ に つ い て 考 察 を 加 え 、地岐の1 状 に 応 じ た 施 策 選 定 に つ い て 所 論 を 述 べ る こととす;
変 更 に時1111が か か り す ぎる こ と とな る。 す な わ ら 、Ik I 計 画 行 政 期 計 両 の 策 定 、 実 施 の 間 に 存 在 す る問 題 は 、 行 政 組 織
の か か え て い るllll題{ 敞 通 の き か ない お 役所 什 事 、 と こ こ に 。 特 別 区 の 計 画 行 政 に 関 す る ひとつ川 叩 い っ た 組 織 の も つ 逆 機 能 の 闘 題） が 端的 に 表 出 し て い あ る。59 年lU) の 読 売 、 刺 日 両 紙 の 記 小を喫約しか
る と 思 わ れ るの で あ る。 こ の よ う な問 題 意 識 か ら, 第 よ う。
l 章 に お い て 、 長 期 叶 川 を と りあ げ る こ と と し た い 。 杉 並 区 が, 56年 に 修iiミ決 定 し た 艮川 行川政,illり
② 施 設 の開 放 に つ い て か 年 計叫) に 基 づ き、 小 学 校 をI 校新 設しようとい 地 域 の 集 会 施 設 等 を地 域 住 民 の 自主 管 理 に 委 ね る、 と こ ろ 、 地 元 住 民 か ら 「 児 童 数の 減 少 が耘いひ ぶ とい っ た 施 策 が 、 効 率 的 行 政 の推 進 、民 間 活 力 の 導 人 で 、 学 校 を川 設 す る 必 要 は な い 。」 と して、I丿片 とい っ た 視点 か ら 取 り あ げ ら れて い る。 こ れら の 施 策 署 名 を 集 め た 反 対 陳 仙 町が 区 議 会 に提 川され, I摺 につ い て は 、 区 有 施 設 を地 域 住民 に 開 放 ず る と い う、 民 が 対 立 す る こ とと な っ た。
開 か れ た 行 政 組 織‑riく り と し て も大 い に 評 価 を受 け る 区 は 、 こ の1 年 前に 用 地 を 起 債で 購 人済みである
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え、 区議 会 も、 川 地 購 人 議 案 の 密 議 の際 に 「 早 期 に 建 設するこ と」 とい う 附'liV意 見 を 全 会一 致 で 採 択 し て い る。
従来、 い わゆ る迷 惑 施 設 の 建 設 と 異 な り 、「 学 校 新 設」とな れ ば両 手 をあ げ て 賛成 さ れ た は ず な の に 、 こ こに来て 、 ど うし て こ の よ う なm 態 に な っ た の か。 行 政にたず さ わ る者 に とっ て エ ポ ッ ク ・ メ ー キ ン グと も いうべ きこ の 事 例 を 基 調 に 、 計叫 行 政 と地 域 に 開 か れ た行政 及び そ の行 政紐 繊 に つい て 考 察 を 進 め る こ と と する。
1 長期 計 画 策定 状況
地 方自 治 法 （以 下 「 地 白 法 」 と い う。) 第2 条 第5 項 は、市町 村 は 基 本m 想 を 定 め 、 計 ㈲的 に 行 政 を 推 進 しなけれ ば なら な い こ と を定 め て い る。
この規定 は 、49 年 地 自 法 改 正 前 の 特 別区 に は 適 用 さ れなかっ たが 、49 年改 正 時 に 現 在 の 同 法281 条 第3 項 が新設 され 、特 別 区 に もiifi川 さ れ る こ と と な っ た 経 緯 がある。
49年地 自 法改 正 前の 特 別区 は 、 祁区 財 政 調 幣 制 皮 の もとで 、財 政叫 整交 付 公( 又 は納 付 忿 ） を}）山 寸 る 必 要から 、祁 の圭 導 で 、 特 別 区 公 共施 設 整 備 計 画 に3か 年計叫） をVi'/ilし てい た。 た だ 、 こ の 叶 叫 は 、山 都区 財政、詞幣の た めの 叶 画 で あ っ た こ と 、 ② 郎・ド 導 で 簾定 されたもの であ っ たこ と‑'.'>、特 別区 のiii肉 行 政 に 直 接 寄与する もので は なか っ た。
50 年度 から 祁区 財政.w 幣 制 心 が改IK され 、 各区 の 施iiSlJJ 股川詞 を個 別 に 柘r し た う え で ふ 浅区 の 財 政 収 人 で不足す る 分を 油 桐 す る‥‑件 算 定 方 式 から 、 標 準区 の 標県行政 水準 を 基 礎 と し て 各区 の 必 要継i? を 算出 す るmm
川方 式 に な っ た こ と と 、 前 述 の よ うに 地 自 法 弟2 条?fS5項 か特 別 区 に も適 川 さ れる よ うに な っ たこ と に より 、各特 別 区 が 独 自 に 計 画 を策 定 す る よ う に な っ た。
その 後lO年 を経 過 し 、「「特 例」 市 構 想 ］ の特 別区 政 調査会答 申 や 、「 新 し
い 都 ・新 狭 域 自 治 体 」 俳 想 の 祁 制吹調 査会 答申 が 発 表
さ れ て 再 び地 自 法改 正 の気 運 が 盛りあ かっ て き たい ま
、23 特 別区 は 。 そ れ ぞ れ の 地域 特性に基づ き 、独 自 の 計 画 を持 ちあ る い は そ の改 定 計 画を持゜ に至っ てい る 。 す な わ ち 、 計 肉 行 政 を志 向 す
る ㈲で は、 祁 の内 部剛 体 で あ っ た特 別 地方 公 川｜ 体 か ら 、一 人 前 の 自 治 体 と6 い うべ き 粁 通 地方 公 火団 体 へ め 脱皮 を め ざ し て 懸 命 に 努力 し てい る の で あ る。
2 環境 変 化 に 適 応 す る 行政
こ の よ う な 状況 の な かで 甘頭 に 掲げ た よ う な 事 例 が な ぜ 起 きた か 考 え て み る と 、① 計 画 と環 境 変 化, ② 坪 境 変 化 に対 心 す る 行 政 施 策 の 選 択 の2 点 に問 題 があ る
と 思 われ る。
田 叶叫 と 環 境 坐 化
新 聞 報ifiで み る か ぎ りで は 、杉 並区 挺Jtfl行 財 政計 画 は56 年 に改 定 され 、 そ の際 、学 枚 新 設 は2 校 か ら1 校 に 縮 少 さ れ て い る。
現 代 社 会 は 激 動 し て お り 、3 年 先, 5 年先 を 適 確 に 見通 す こ と は 人 変 困 難 で あt) 、10 か 年 の 計 画 と もな れ ば 、 か な り の 不 確 保 要 素 を 含 む もの に な る こ と は 覚 悟 し な け れば な ら な い。 だ が 、 そ れ に し て も、56 年改 定 計 画 が59 年 に 小 業 化 さ れ る と き に 学級 数 の 縮 少 を も伴 うの は 、 児 童 数の 将 家 推 計 に 廿 さ があ っ た と い わざ る をえ な い の で は な か ろ う か。
こ こ で 、 行 政出 ・iiiの 機 能 につ い て ぢ え て み た い。
鮫 に 、 計 画 に はII 標 設定 機 能 と 利 害 調 幣 俄 能 が あ る と い わ れて い る。 現{＼モ 特 別区 は、 そ のほ と ん ど が 長rn 計 川 や 鳩本 構 想 を 持 っ てい る とい うこ と は、 そ れ ぞ れ の 区 ご と の 行 政 日 標 の 設定 は な さ れて い る と 考 え ら れ る。 と こ ろ で 、 そ れ らの 叶i*i策定 の過 程で ど の よ う な 住 民 参 加 のf 数 が と ら れ た かに よ って 、fi;尺 間 の 錯 そ う す る 利 害 を 調 幣 す る機 能 を、 そ の,iU画 が ど の 代lii;発 抑 す る か が 決 まっ て 来る 。 こ れ まで の 特 別区 の 行 政 計 画v 定 に おい て は 、 この 而で の 叶 画の 機 能 を 、 少 な か ら ず 軽 視 し て きら い があ る 。
もっ と も、 こ れ は 、 ひ と り特 別 区 に 限 っ たこ とで は な く 、 ほ と ん ど の自 治 体の 行政 計 画 策定 に み ら れ る 通 幣 であ ろ う と思 わ れ る。
参IJI1と 分 権 を理 念 と す る開 か れ た行 政 を志 向 し、 地 域 杜 会 に開 か れ た 行 政糾 織 を構 築 する に は, 鈴 そう す る 住 民 間 の利 害 調 整 を計 画の もつ 調 整機 能に 委 ね、 そ れ に よ っ て 施 策 の 順 位づ け を す る こ と を、 今 後、 真 剣 に検 討 し な け れ ば な ら ない 。
結 論的 に い え ば 、 計叫 策定 過l で 徹 底 し た住 民 参 加
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