命令機関と会計機関の系統分離の問題点

（ １ ） 財 務 の 非 効 率 性

命 令 機 関 と 会 計 機 関 の 系 統 を 分 離 し た こ と に よ る 問 題 点 は ２ 点 に 集 約 さ れ る と 考 え ら れ る 。 ま ず 第 １ 点 目 は 、 財 務 の 非 効 率 性 に 関 す る 問 題 で あ る 。 相 互 牽 制 に よ っ て 財 務 の 機 能 を 命 令 機 関 と 会 計 機 関 に 分 離 す る こ と は 、 牽 制 の 効 果 も 生 ま れ る が 、 分 割 す る こ と に よ り 事 務 が 複 雑 化 ・ 煩 雑 化 す る ト レ ー ド オ フ の 関 係 に あ る 。 例 え ば 、 既 に 資 金 調 達 と 資 金 運 用 に つ い て は 触 れ た が 、 こ の ２ つ は 表 裏 一 体 の 関 係 に あ る 。端 的 に 言 え ば 、ど ち ら も 金 利 動 向 と 運 用・

調 達 期 間 を 考 慮 し て 決 定 を 行 う こ と は 同 じ で あ る 。 い わ ば 同 じ 機 能 を 資 金 調 達 と 資 金 運 用 と い う 側 面 で 行 え る も の が 、 機 構 上 別 の 部 署 で 取 り 扱 わ れ る の は 非 効 率 的 で あ る と い え る 。 も っ と も 、 組 織 の 規 模 が 大 き い 場 合 は 、 資 金 調 達 と 資 金 運 用 は 別 の 部 署 で そ の 専 門 性 に 基 づ い て 取 り 扱 わ れ る こ と も 考 え ら れ る 。 し か し 、 そ の 場 合 に お い て も 、 同 一 系 統 に 属 す る こ と が 望 ま し く 、 資 金 調 達 と 資 金 運 用 の 機 能 に お い て は 相 互 牽 制 す る べ き 理 由 が 見 当 た ら な い た

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め 、 系 統 を 分 離 す る こ と は 避 け る の が 望 ま し い と 言 え る だ ろ う 。

民 間 企 業 の 視 点 か ら 見 れ ば 、 こ れ ら の 考 え 方 は 一 般 的 で あ り 、 そ れ は 「 民 間 が 言 う と こ ろ の 財 務 は 、一 言 で 言 え ば 、お 金 の 効 率 的 な 管 理 の こ と で あ る 」

15と 定 義 す る と こ ろ 、 ま た 「 資 金 の 分 割 所 管 は 民 間 企 業 で は 考 え ら れ な い 」

16と い う 指 摘 も 表 れ て い る 。

（ ２ ） 相 互 牽 制 の 有 効 性

命 令 機 関 と 会 計 機 関 の 系 統 を 分 離 し た こ と に よ る 問 題 点 の ２ 点 目 は 、 相 互 牽 制 （ 内 部 牽 制 ） の 有 効 性 に 関 す る 問 題 で あ る 。 相 互 牽 制 不 全 の 問 題 に つ い て は 前 に 触 れ て い る が 、 改 め て 取 り 上 げ る 。 相 互 牽 制 の 問 題 点 と し て 、 ２ 点 挙 げ ら れ る 。ま ず 第 １ 点 は 、牽 制 機 能 の 形 骸 化 の 指 摘 で あ る 。石 川 は 、2008 年 か ら 2011 年 に か け て の 会 計 検 査 院 に よ る 調 査 結 果 を 分 析 し 、 地 方 自 治 体 の 不 適 正 な 経 理 処 理 の 問 題 の 核 心 が 、「 会 計 事 務 手 続 の 職 務 分 担 に 対 し て 、け ん 制 機 能 が 働 い て い な か っ た こ と に あ っ た 」 ¹⁷こ と を 明 ら か に し た 。会 計 検 査 院 の 報 告 書 で は 、 こ の 不 適 正 な 経 理 処 理 の 発 生 原 因 を 「 検 収 事 務 等 の 形 骸 化 」で あ る と さ れ て お り 、物 品 の 調 達 要 求 課 が 検 収 事 務 も 兼 任 し て い た た め 、 職 務 分 担 が 行 わ れ て お ら ず 、 相 互 牽 制 が 有 効 に 機 能 し な か っ た と し て い る 。 そ れ を 踏 ま え て 石 川 は 、「（ １ ）会 計 規 則 を 遵 守 す る た め の 組 織 的 な 体 制 と（ ２ ） 会 計 規 則 を 遵 守 し な か っ た 場 合 に 、 そ れ を 発 見 す る こ と が で き る 体 制 」 ¹⁸ が 必 要 で あ る と 指 摘 し て い る 。 そ し て 、 法 令 規 則 の 遵 守 に つ い て は マ ニ ュ ア ル や 研 修 を 通 じ た 理 解 ・ 周 知 の 徹 底 を 指 摘 し 、 発 見 で き る 体 制 に つ い て は 、 内 部 統 制 責 任 者 や 内 部 統 制 整 備 状 況 を モ ニ タ ー す る 職 を 設 け 、 内 部 統 制 が 有 効 に 機 能 す る 体 制 の 整 備 を 求 め て い る 。 石 川 の 指 摘 で は 、 系 統 の 分 離 に つ い て は 触 れ ら れ て お ら ず 、 内 部 統 制 の 整 備 に よ り 相 互 牽 制 の 確 保 を 求 め て い る の で あ る 。

第 ２ 点 と し て 、 自 治 法 の 規 定 が そ も そ も 厳 密 な 内 部 牽 制 を 想 定 し て い な い と 考 え ら れ る 点 で あ る 。 自 治 体 の 財 務 の 規 定 上 、 命 令 機 関 と 出 納 機 関 に 分 離 さ れ て お り 、 会 計 課 以 外 の 部 署 に つ い て は 会 計 課 と の 相 互 牽 制 の 体 制 が 採 ら れ て い る 。 し か し な が ら 、 当 の 会 計 課 に つ い て は 、 特 段 の 措 置 が 講 じ ら れ な け れ ば 会 計 課 内 の 同 系 統 に よ る 牽 制 と な り 、 牽 制 の 意 味 を 成 さ な い 。 会 計 職

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員 等 は 特 に 賠 償 責 任 を 負 う こ と が 自 治 法 上 規 定 さ れ て い る（ 自 治 法 243 条 の 2） た め 、 こ れ に よ り 故 意 ま た は 過 失 に よ る 現 金 等 の 動 産 ・ 物 品 の 亡 失 や 損 傷 に 伴 う 損 害 を 防 止 し て お り 、 会 計 職 員 等 へ の 一 定 の 統 制 を し て い る と 言 え る 。 し か し 、 相 互 牽 制 と は 別 の 部 分 で 規 制 し て い る わ け で あ り 、 相 互 牽 制 が 万 全 な 手 法 で あ る と は 言 え な い 。

ま た 、 少 人 数 の 組 織 や 出 先 機 関 で 相 互 牽 制 体 制 が 整 備 で き る か と い う 課 題 も あ る 。 自 治 法 で は 、 会 計 管 理 者 の 補 助 職 員 と し て 出 納 員 を 置 く こ と が で き る（ 自 治 法 171条 ）と 規 定 さ れ て い る が 、職 員 数 的 に 制 限 の あ る 小 規 模 な 組 織 や 出 先 機 関 で は 適 切 な 相 互 牽 制 体 制 が 整 備 で き て い な い と い う 指 摘 も あ る 。 例 え ば 、 京 都 府 の 「 財 務 会 計 執 行 体 制 の あ り 方 検 討 結 果 報 告 書 」 で は 、 会 計 公 所 （ 出 先 機 関 ） に お い て は 、 出 納 員 が 支 出 命 令 側 と の 業 務 を 兼 ね て お り 、 実 質 的 に 出 納 機 関 と し て の 牽 制 機 能 が 発 揮 し が た い ¹⁹と 問 題 点 を 指 摘 し て い る 。 京 都 府 の 報 告 書 で は 、 最 終 的 に 現 行 法 令 の 趣 旨 を 踏 ま え 、 会 計 公 所 に お い て も 命 令 機 関 と 出 納 機 関 を 分 離 す る よ う 結 論 を 出 し て い る が 、 小 規 模 自 治 体 の み な ら ず 府 の よ う な 大 規 模 な 組 織 に あ っ て も 、 相 互 牽 制 に 関 す る 課 題 が 存 在 す る こ と は 認 識 し て お く 必 要 が あ る 。

さ ら に 、2006年 の 自 治 法 改 正 で 既 に 廃 止 さ れ た 収 入 役 制 度 で は 、収 入 役 を 置 か ず 、 首 長 ・ 助 役 が 兼 務 ²⁰を 可 能 と す る 規 定 が あ り （ 旧 自 治 法 169 条 2 項 た だ し 書 き ）、 自 治 体 の 状 況 に 合 わ せ て 統 制 体 制 を 選 択 す る こ と が で き た

21。こ れ は 必 ず し も 系 統 分 離 に よ ら な い 例 で あ る と 考 え る 。つ ま り 、系 統 分 離 を 行 っ て い た と し て も 、 自 動 的 に 相 互 牽 制 が 機 能 す る わ け で は な い 。 系 統 分 離 が 必 ず し も 相 互 牽 制 の 有 効 性 を 意 味 し な い の で あ る 。

（ ３ ） 内 部 統 制 整 備 に よ る 牽 制 機 能 の 強 化

上 記 に お い て 、 系 統 分 離 が 非 効 率 的 で あ る こ と に つ い て 述 べ た 。 ま た 、 系 統 分 離 が 必 ず し も 相 互 牽 制 の 有 効 性 を 意 味 す る わ け で は な い こ と も 確 認 し た 。 し か し な が ら 、 組 織 内 部 に お け る 統 制 は 必 要 で あ り 、 系 統 分 離 に 依 拠 し な い 統 制 体 制 の 構 築 が 求 め ら れ る 。 相 互 牽 制 は 組 織 の 統 制 に お い て 必 要 で あ り 、 他 者 の 監 視 に よ っ て 行 為 を 統 制 す る こ と は 有 益 で あ る 。 こ れ ら の こ と を 踏 ま え れ ば 、 系 統 分 離 を 行 わ ず と も 、 内 部 統 制 の 整 備 ・ 強 化 に よ り 相 互 牽 制 を 確

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保 す る こ と が 、 効 率 性 を 維 持 し つ つ 牽 制 機 能 を 有 効 に し う る 手 段 で あ る と 言 え る 。 内 部 統 制 の 統 制 活 動 や モ ニ タ リ ン グ の 機 能 を 活 用 す る こ と で 、 相 互 牽 制 の 確 立 は 可 能 で あ る 。

内 部 牽 制 は 、 相 互 の チ ェ ッ ク 体 制 で あ り 、 系 統 を 分 離 す る こ と が 必 須 条 件 で は な い 。 わ が 国 は 、 フ ラ ン ス か ら の 制 度 の 移 入 を 経 て 、 命 令 機 関 と 出 納 機 関 の 系 統 を 分 離 し て 内 部 牽 制 を 働 か せ る こ と と し た 。 会 計 方 式 が 現 金 主 義 で あ る 間 は 、 現 金 出 納 時 に 認 識 す る た め 有 効 に 機 能 す る が 、 発 生 主 義 へ 移 行 し た 後 は 、 取 引 の 認 識 が 大 き く 変 わ る た め 、 内 部 統 制 を 利 用 し た 第 三 者 に よ る 監 視 を 効 率 的 に 行 い 、 系 統 分 離 を 解 消 す る こ と が 牽 制 機 能 を 維 持 し つ つ 、 業 務 の 効 率 性 を 高 め る こ と に な る 。