自衛隊の行動と国会承認

(1)

自衛隊の行動と国会承認

富井幸雄

一はじめに二自衛隊の行動の類型三防衛出動と国会承認四自衛隊の海外派遣と国会承認五自衛隊の行動の国会承認と憲法六むすびにかえて

一はじめに

防衛省創設とともに国際貢献が自衛隊の本来任務とされたのをうけて^︵_︶¹

︑ 国際連合平和維持活動等に対する協力に関自衛隊の行動と国会承認

五五

︵都法五十

︱

一

︶

(2)

する法律

︵平成四年法律第七九号

︒ 以下

P K O

法

︶のように

︑ 自衛隊の海外活動を個別法で授権するのではなく

︑ そのための一般法

︵自衛隊がいつでも国際貢献のため海外に出られるようにする意味で恒久法といわれる

︶を制定しておくべきだとする声が高まっている^︵_︶²

︒ その際

︑ これまでのそうした個別法の制定過程でも焦点となったように

︑ 自衛隊を派遣することについて国会承認を要するとすべきかが論点となる^︵_︶³

︒ 軍の指揮監督権や議会との関係は

︑ 一般的には憲法典でケアーされる

︒ 日本国憲法は

︑ こうしたことには一言も触れていない^︵_︶⁴

︒ 自衛隊の行動に国会がどこまで関与するかは明確ではなく

︑ 何を基準として論ずべきか規範の土俵がないため

︑ この議論ではシビリアン

・コントロールの原理が振りかざされることになる

︒ 自衛隊の行動には国会承認を必要とするのがシビリアン

・コントロールだとの信仰はある^︵_︶⁵

︒ 軍は民主主義にとって危険なものだから市民社会へのかかわりは慎重にも慎重を期し

︑ 常に国会の承認が必要だとの考えは首肯できる

︒ 一方で

︑ 実力集団としての自衛隊の機動力を減じるようなことになってもいけない

︒ 自衛隊の行動と国会承認の関係に指導的な原理が見出されない中で

︑ 国会承認の要否が議論されているように思われる

︒ 軍は民主主義にとって脅威であると同時に

︑ これを破壊する勢力から守る必要な国家機関でもある^︵_︶⁶

︒ 軍の議会統制は近代憲法の宿命である

︒ ウエストミンスター型の立憲主義国家では

︑ 軍の行動に必ずしも議会の承認を求められてはいない^︵_︶⁷

︒ 世界的傾向としては議会の承認に類する要素を介在させるようである

︒ そもそも

︑ 民主主義国家にあって議会は軍に対して立法権と予算権という強力な権限を有する

︒ ただ

︑ その行動に際して議会の承認

︵

approval

︶を要するかは国によって異なる

︒ ジュネーブ民主主義軍隊統制研究所は

︑

O E C D

諸国について

︑ 海外に軍を派遣するのに事前の承認を求めるのを

﹁高度の議会統制

﹂とし

︑ 重要な例外は認められるが

︑ 議会の委員会や議会そのものに報告する義務を課しているのを

﹁中間

﹂︑ 軍事任務へ参加決定過程に議会を巻き込むのを義務としていない国を

﹁低度

﹂と分類する^︵_︶⁸

︒﹁高度

﹂は

︑

五六

(3)

デンマーク

︑ フィンランド

︑ ドイツ

︑アイルランド

︑ スロヴァキア

︑ スペイン

︑ スウェーデン

︑スイスの八カ国とし

︑ 中間は

︑ オーストリア

︑ チェコ共和国

︑ イタリア

︑ 日本

︑ ルクセンブルグ

︑ オランダ

︑ ノルウェーの七カ国

︑低度は

︑ オーストラリア

︑ ベルギー

︑ カナダ

︑ フランス

︑ ギリシャ

︑ ハンガリー

︑ ニュージーランド

︑ ポーランド

︑ ポルトガル

︑ イギリス

︑ アメリカ合衆国の一一カ国としている

︒ これには注釈が必要であろう^︵_︶⁹

︒ 高度とされていても小規模な派遣には事前承認が省かれている

︒ たとえば

︑ アイルランド法では一二人以下の軍人の派遣には議会承認は不要とされ

︑ 同様にスイスの軍法でも

︑ 一

〇

〇部隊以上もしくは三週間以上の派兵でない限り

︑ 同様とされている

︒ 低度にあっても政府は議会の事前承認を求めるのを妨げられないけれども

︑ それは政府の裁量に委ねられている

︒﹁低度

﹂の多くはウエストミンスター型であり

︑ そこでは軍隊の派遣は国王特権

︵

royal prerogative

︶と考えられ

︑ 今日では政府によって行使されている

︒ 中間は

︑ 政府が軍隊派遣に完全な裁量をもつのではなく

︑ 議会は事前承認という強力な統制権を認められている

︒ もっとも

︑ 報告にトーン

・ダウンするものもあれば

︑ 事前承認権が特別委員会に委任されているものもある

︒ 諸外国に比べて

﹁日本の場合は

︑ 議会が防衛に関してもつ権限が制度として確立していない^︵¹⁰_︶

﹂︒ 国会が軍

︵現行では自衛隊

︶にどのようにかかわるか

︑ 明文の指導原理はない

︒ 現実には

︑ 自衛隊

︵軍

︶がそうした憲法の中で創設され

︑ 昭和二九年創設当初は個別的自衛権のための実力組織として限定的役割を認めていたのが

︑ 冷戦崩壊後

︑ 国際社会や東アジアの安全にシフトした日米安保体制に貢献すべく

︑ さまざまな任務が与えられるに至っている

︒ その際

︑ 国会承認は必要なのか

︑ なぜ必要

︵不要

︶なのか

︑ 国会承認はどうあるべきか

︒ こうした点について

︑ 法的な基準が整理されないまま議論されているように思われる

︒ 本稿はこうした問題認識から自衛隊の任務と国会の関与

︑とりわけ承認の要否やあり方の法的な基準を探る

︒まず

︑ 自衛隊の行動と国会承認

五七

︵都法五十

︱

一

︶

(4)

現行法における自衛隊の行動の類型化を試みたうえで

︑ 国会承認が要求されている自衛隊の行動をみる

︒ そして

︑ 自衛隊法

︵隊法

︶︑

P K O

法

︑ 周辺事態に際して我が国の平和及び安全を確保するための措置に関する法律

︵平成一一年法律第六

〇号

︒ 周辺事態法

︶︑

﹁平成一三年九月一一日のアメリカ合衆国において発生したテロリストによる攻撃等に対応して行われる国際連合憲章の目的達成のための諸外国の活動に対して我が国が実施する措置及び関連する国際連合決議等に基づく人道的措置に関する特別措置法

﹂︵平成一三年法律第一一三号

︒ 旧テロ特措法

︶︑ イラクにおける人道復興支援活動及び安全確保支援活動の実施に関する特別措置法

︵平成一五年法律第一三七号

︒ イラク人道復興支援法

︶︑ テロ対策海上阻止活動に対する補給支援活動の実施に関する特別措置法

︵平成二

〇年法律第一号

︒ 新テロ特措法

︶での立法趣旨を主な手掛かりとして

︑ 国会承認を要求する法原理があるかを検討する

︒ シビリアン

・コントロールから国会承認が必要だとしばしば主張される

︒ 国会承認は政治統制の一環であるから

︑ シビリアン

・コントロールと密接に関係していることは否定しない

︒ しかし

︑ マクロに見て権力分立や議院内閣制の枠組みから

︑ 軍に対する議会統制といった視点で考察することもできよう

︒ 隊法は最高指揮監督権が内閣総理大臣

︵以下

﹁総理

﹂︶にあるとし

︵七条

︶︑ 国会承認は隊法や個別法に規定されている

︒ 自衛隊を動かす権限は総理

︵執行権

︶にあるとの法理は基本となる

︒ 軍の指揮監督権がかつての天皇の統帥権のように憲法上固有の不可侵の権限とされていない以上

︑ これを法律で制限することは違憲とはならない

︒ しかし

︑ 軍権を行使するのにいちいち国会で制限することには

︑ 合理的な意義あるいは正当性の根拠がなければならない

︒ そうでなければ不当に総理の自衛隊の指揮監督権を縛ることになる

︒ 国会承認要否の基準点は何かを憲法学的に考えることができるか

︑ 本稿で探ってみることにしたい

︒

五八

(5)

二自衛隊の行動の類型

自衛隊は

︑﹁我が国の独立と安全を守り

︑ 国の安全を保つため

︑ 直接侵略および間接侵略に対し我が国を防衛することを主たる任務とし

︑ 必要に応じ

︑ 公共の秩序の維持にあたる

﹂︵隊法三条一項

︶︒ 自衛隊は防衛がメインで

︑ 必要があれば治安維持作用を行う

︒ 前者は主任務

︑ 後者は従たる任務とされていた

︒ 平成一九年

︑ 防衛庁から防衛省になったことで

︑ 三条一項の任務遂行に支障が生じない限度で

︑ 周辺事態法と

P K O

法に基づく活動も任務とされた^︵¹¹

︶

︵隊法三条二項

︶︒ これらは個別法に基づき

︑隊法では附則に規定される付随的任務とされていたものである

︒しかし

︑ 日本の国際貢献が期待され

︑ そこに自衛隊の役割が重視されてきたことに伴い

︑ 防衛省設置法制定に並行した隊法改正で

︑ 平成一九年

︑ 附則に規定されていたこれらの活動を隊法七章の中に規定し

︑ 三条一項の任務と合わせて本来的任務と位置づけたのである

︒ 同じように附則に規定されていた

︑ 機雷等の除去と在外邦人等の輸送も

︑ 隊法七章の行動規定に盛り込まれ

︑ 本来的任務に列するようになっている

︒ 隊法三条一項二項は

﹁自衛隊が何のために存立しているかという自衛隊の存立目的を規定したもの

﹂であり

︑ 本来任務ということができるのである^︵¹²_︶

︒ 自衛隊の行動とはとりわけ本来的任務を発揮するための具体的な部隊行動をいう

︒ 本来的任務である防衛作用には防衛出動

︵隊法七六条

︶︑ 治安には命令による治安出動

︵七八条

︶と知事の要請に基づく治安出動

︵八一条

︶︑ 自衛隊の施設等の警護出動

︵八一条の二

︶︑ 海上警備行動

︵八二条

︶︑ 弾道ミサイル等に対する破壊措置

︵八二条の二

︶︑ 災害派遣

︵八三条

︶︑ 地震防災派遣

︵八三条の二

︶︑ 原子力災害派遣

︵八三条の三

︶︑ 領空侵犯措置

︵八四条

︶がある

︒ そして新たに本来的任務とされたものに対応する行動として

︑ 機雷等の除去

︵八四条の二

︶︑ 在外邦人等の輸送

︵八四条の三

︶︑

P O K

や周辺事態対処のための後方地域支援活動

︵八四条の四

︶がある

︒ 自衛隊の行動と国会承認

五九

︵都法五十

︱

一

︶

自 衛 隊 の 行 動 と 国 会 承 認