地方行政官僚制における組織変革の社会学的研究
著者 田中 豊治
学位授与大学 東洋大学
取得学位 博士
学位の分野 社会学
報告番号 乙第72号
学位授与年月日 1993‑10‑18
URL http://id.nii.ac.jp/1060/00004035/
Creative Commons : 表示 ‑ 非営利 ‑ 改変禁止 http://creativecommons.org/licenses/by‑nc‑nd/3.0/deed.ja
第4 章 官 僚 制組 織 変 革 の 実態 分 析 一鹿沼 市 役所 の事 例 的 考 察 −
は じ め に
わ れわ れ の立 場 は、 自 治 体を 集団 論 の 領 域 か ら、 職場 生 活 の 場 にお け る人 間 性 そ の もの や人 間と 人 間 と の関 係性 のさ り 方 に 中 心的 視 座を 設定 す る。 そ し て 具 体的 な 変 革 過 程 の中 で、 人 間と 組 織 と の 相互 的 関 係 性 や 人 間 心理 の 複 雑 な対 応 メカ ニ ズム につ い て 考察 して い こう と す る もの で あ る。 方 法論 的 に は、 職員 意識 の 実 態 調 査 に基 づ い た デ ー タ や 社 会 的事 実を 根 拠 に しな が ら、 社 会学 的 分 析 を 施 し てい くこ と を志 向 して い る。
ここ で は栃木 県 鹿 沼 市 役 所 にお け る組 織 変 革を 事 例 対 象 と して 選 出 し検討 す る。 こ の 市 を事 例 的 に 引 証 し よ う と す る理 由 は 、 市 役 所 レ ベ ル に お け る動 態 的 組 織 （ 流 動 的 活 動 体 制） へ の取 組 み の中 で 乱 先 進 事 例 と して また 成 功事 例と し て も優 れ た変 革 モ デ ルと し て 位置づ け ら れる か ら であ る。 本 市 は今 日 なお 、多 大 な 自 己矛 盾 や 内部 対 立 、 心 理 的 抵 抗 に 遭遇 しつ つ 、 変革 の 過 渡的 段 階 にあ る が 、 わ れわ れ が 学 び 触発 さ れ る べ き課 題 を い た る所 に散 見 す る こと が で きる。 新た な変 革 モ デ ル 創出 の た め に は、 こ う し た ひと つ の試 行 事 例 の徹 底 的外 在化 と そ の ダ イ ナ ミ ズ ム過 程 の 本質 的 分 析 とが 何よ り も重 要で あ る。 そ して こ こか ら現 状 の 組織 に 共 通 す る問 題点 や 困 難 性を 摘 出し 、 併 せて 超 克 の た め のい くつ か の条 件を 模 索 し て いか なけ れば な ら な い。
論考 の順 序 は、 第1 節 で は、 第1 次 機構 改 革以 来 の史 的 過 程を1970 年 当時 に ま で 遡 及 し て具 体的 な 組 織変 革 の ダ イ ナ ミズ ムを 追 跡 す る。 第2 節 で は、197T年 度 に 実施 し た わ れ わ れの 社 会 調 査 に基 づ き 、 改 革後 了年 間 の時 間的 経 過 が 職員 心 理 に 如 何 な る変 容 を もた らし てい るか 、 意識 の 何 か 変 化 し かつ 何 か 変化 し なか った か につ い て 、 質問 項 目 の 回 答 を よ り 詳細 に分 析 し てい く。 さ らに 第3 節で は、 職員 意識 の 変 化を3 つ の カ テ ゴ リ ーに 分類 レ その 傾向 性 の 意味 と現 実 的 背 景を 究明 す るた め 、能 う限 り 総 体と して の 職員 の 意 識 構造 と 官 僚制 の組 織構 造 と の 相関 性 に つ いて 考察 し て い く よ う努 め た い。
剛 第1 次 機 構 改 革
第1 節 組 織 変 革 の史 的 ダ イナ ミ ズ ム
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鹿 沼 市 役 所 は北 関東 の 静 か な 田 園 都市 に あ る 。 古 く は農 業 や 伝統 的 な 木 工 業 が 盛 んであ っ たが 、 近 年 は工 業 団 地 の 稼 働、 東 北縦 貫 自 動 車 道 の 開 通 等 によ り県 中 央 の 中 核 都 市 とし て 発展 して い る。 '48年 に市 制 を 施 行 、 そ の後9 ケ村 の合 併 に よ り 人ロ の増 大 お よ び堅実 な 産業 化 へ の道を 歩 んで い る。 76年 度 の人 ロ は8 万2 千 人（1） 、 産 業 構造 は、 第一 次産 業27.9 ％、 第 二 次 産 業38. 3％、 第 三 次産 業33.8 ％で あ り 、 政 治 的 に は長 い 間保 守市 政 が続 い て い る。 こ のよ う な い くつ か の 観点 か ら も推 測 で き るよ う に 、 本 市 の 自 然 的 経 済 的社会 的環 境 はむ しろ 伝 統 的 保 守的 土 壌 の 濃 い 地 域 で あ る とい え る。
わ れわ れの課 題 は、 この よ う な 比 較 的 保 守 的 な 地 域 社会 にお い て 、 何故 に 全 国 的 に も先 駆的 な 組 織 改 革 に着 手 し、 流 動 的 活 動 体制 や主 管 者 制度 を 導 入 し て き た のか 、 ま た その経 過 と 結果 はど うな っ た の か、 とい う問 い 掛 け で あ る。
'70年5 月 、 本 市 は、 「市民 サ ー ビ ス の向 上 の た めに 、 行 政 の 計 画 化 と 調 整 に よ る総合 化 を 図 る 」 目的 で 「第1 次 機 構改 革 」 に 着手 し た。 「市 全 域 の 立 場 か らの 事業 の 緊急 度、
重 要 度 。 優 先 度 等を 検 討 して 計 画 的 に 実 施 す るこ とが 本 当 の 住民 サ ー ビ スに な る」 という 理 念 が 改 革 動 機 の大 き な理 由 の ひ と つ に 挙 げ ら れて い る。 し か し こ の理 念 的 表 現 の 背後に は、 逆 に い え ば、 「従 来 の 現 象的 に と らわ れた 場 当 た り的 ・治 療 的 行 政 が あ っ た」 という 自 己批 判 の 痛 念が 込 め ら れてい る。 組 織 変 革 へ の 動 機 は、 必 然的 な 内外 環 境 の 内 在的自己 矛 盾の 表 出 力 と そ の認 識 力 とに 大 き く 規定 さ れて い る。 こ の 自 己 認 識 か ら、 積 年 の硬直・
肥 大 し た行 政組 織を 柔 軟 かつ 機 能 的 な も の に改 善 し な け れ ば な ら な い とい う必 要 性 が生じ て くる ので あ る。 本 市 に お いて は、 「1970 年 代 の 行 政 課 題 」 と し て 、 木 工 業 を 中 心 とした 産業 構 造 か ら 商工 業 都 市 へ の 発展 が 、 即 ち 「 後 進 性 か ら の 脱 却 と い う目 標 」 （市 長 ）（2）
が切 実 に 探 求 さ れ る こ と にな っ た。 ま た 前 年 の 簡 年 に は 「鹿 沼 市 中 期総 合 計 画 」 が 策定さ れ、、政策 実施 の た め の 内 部組 織 の 改 革 の必 要 性 も生 じて い た。 つ ま り 「改 革 の 主 眼 が行政 の 計 画化 と調 整 に あ る上 、 鹿沼 市 中 期 総 合 計画 も 策 定 さ れ 、 こ の 際 強 力 に推 進 す るために は、 機 構 につ い て も思 い 切 っ た改 革 を 断 行 し な け れ ば な らな い 」 と い う 現実 的 動 機が、い わ ば状 況 要因 と して あ った ので あ る。
こ う して 、 政 策 の計 画 一実 施 一統 制 過 程を 予 め想 定 し、 市 全 体の 総 合的 実 現 に 向けて、
人 、 金、 物 等 の 社 会的 資 源 を 調 整 で き るよ う な 組 織 全 体 と して の 総 合性 を 確立 する必 要 が で て き たの で あ る。 こ の時 点 に お け る 機 構 改 革 の 目 標 は、 次 の4 点 に 収斂 さ れている
（3） 。
① ト ップ ・7 ネ ー ジ メ ント の 機 能を 果 た す
‑248‑‑‑
②企 画力 を 持 つ
③実 行 力を 持 つ
④市 民 と 市役 所 とを常 に結 び つ け る
こ れ らの 改革 目 標 は同 時 に、 当 時 の 行 政 組 織 にお け るあ らゆ る 欠 陥 と問 題 点 とを 集 約 的 に明示 して い る も の と考え て よ い で あ ろ う。 こ れ ら の問 題 点 か ら よ り 具 体的 に みて い こ う。
① ま ず ト ップ ・ ‑?ネ ー ジメ ン ト機 能 の 弱 体 は、 そ の ま ま上 下 コ ミ ュニ ケ ーシ ョ ンの不 徹 底、 指 揮 命令 の 不 統一 を 意 味 して い る 。 課 長 会 議 は形 式 的 で 、 連 絡 事 項 の み が 付議 さ れ、
その本 来 的 機能 は発 揮さ れず、 管 理 体制 も指 導 力 も極 め て 不備 で あ った。 スタ ッフ部 門 は 殆ど活 用 さ れず 、 トップ の補 佐 的能 力 も 決 して 充 分 で あ る と はい え なか っ た。 し か も市 長 は、庁 内 在席 率 が 約40 ％ に過 ぎ ず、 そ の 大半 が 煩 雑 な 事 務 処理 的 決裁 事 項 に 忙 殺 さ れて お り（4） 、 ト ップ ・ マ ネ ージ ャ ーと して の役 割期 待 に も大 き な 限 界 があ っ た。
② 企 画調 整 は 未 整備 の ま まで 、 計 画 策定 の た め の情 報 収 集 体 制 も 確立 さ れて い な か っ た。
財源的 裏付 け もな い パラ パ ラ行 政 で 、 連 絡 調 整 もう ま く機 能 して い る と はい え な か っ た。
当時 の 振 興計 画 の 実施 状 況 は約70 ％ に も満 た ず 、 計 画 倒 れ も多 か っ た と い う。 し かる に44 年度 の 市 政方 針 に お いて 、 約lO項 目 の 新 規 事 業 に 取 組 む こ とが 表 明 さ れ た。 当 然 な が ら 、 小課 制 に 細 分化 さ れて い た 組 織状 況 は（5） 柔 軟 な対 応 能 力を 迫 ら れる こ と にな っ た。
③実 行 力 の不 十 分 さ は、 人 事 管理 の 不 適 正 や 職 員 モ ラ ー ル の停 滞 に 関 連 して い る。 人 事 移動 は低 調で 、'69 年度 はqq％ そ れ以 前 の 過 去6 年 間 の平 均 移 動 率を 見て も15 ％と 極 め て低率 で あ っ た（6） 。昇 進基 準 もな く、 係 長 クラ スの 大 半 が40 代前 後 の 高 齢者 で あ り 、 有 能な若 年 管 理 者の 登 用 機 会 も少 な か っ た。 ま た 職員 研 修 も不 活 発で あ り 、 人 事 交 流、 専 門 的能力 の養 成 、管 理 監 督 者 の弾 力 的運 用、 リ ー ダ ー シ ップ の 訓練 等 に も比 較的 無 関 心で あ ったと い わ れる。 従 って 、事 業 が 数課 に 関 連 し た場 合 等 、 課 間 の非 協力 や 職 員 相 互 の他 人 事意 識が 働 き、 本来 の 「市 職員 」 と して の 立 場 に忠 実で な い よ う な こ と ち頻 発 し てい た と い う。
④さ ら に地 域 住民 との 関 係 も、 「市 民 の た めに 」 とい う心 得 は強 調 さ れ たが 、 職 員が 真 に「市 民 代 理、 住 民 代表 と して 」仕 事 を す る と い う 心理 状 況 にま で は 高揚 さ れて い な か っ た。 しか も住民 か ら の 行政 需 要 や 住民 要 求 だ け は確 実 に 急 増 して い っ た ので あ る。 し か る に市役 所 サ イ ドで は依 然 として 、 こ れ らの 住民 要 求 や 新 規 事業 に 対 応 し 得 るだ け の 行 政 機 構 も職員 モ ラ ー ル も人 員配 置 も準 備 さ れて い なか った の で あ る。
こ れ らの 問 題点 は、'69 年 か ら ヤ〇年 にか け て 、 機 構 改 革 委員 会 、 課長 検討 会、 課 長 班‑249‑
別 検 討 会 、 係長 事務 研 究 会 等を 通 じて よ り 多 く の職 員 に指 摘 さ れて き た（7） 。 こ うし た親 告 や 検討 の総 括 と して 、 市 役 所 は総 合 的 に高 い 計 画 策 定 能 力を 持 ち 、 関 係 業 務 との 調整を 図 り なが ら 、 職 員 は高 い 処 理 ・執 行能 力を 持 ち、 市 民 と の 行 政 情 報 ル ー ト も確 立 していく と い うよ う な 改 革 モデ ルの 方 向 性 が明 確 に な っ て き た の であ る。 ま た、 行 政 の 計 画化 と調 整を 推進 す る機 能 的 原 則 と して の、 計 画 一実 施 一統 制 過 程 の 各 段 階 にお け る マ ネ ー ジ メン ト・ サ イ クルが 従来 う ま く 運営 さ れず 、 合 理 的 に 循 環 し て い な か っ た と い う 基 本 的認 識に も到 達 して きた 。 こ う し で 企 画、 実 行 、 市 民 との 結 びっ き を 有 機 的 に 連 結 す る 制度と して 、3 室 制（ 企 画室 、 市 民 室 、 行政 管 理 室 ）（8） が 新 設 さ れ る こ と にな っ た。
3 室 は、 課 の 上 にあ る もの とし てで は な く 、 ト ップ ・ マ ネ ー ジメ ン ト の機 能 を 果 た すも の と し て 構 成 さ れた 。 各 室 で は課 係 制 を 撤 廃 し 、 担 当 制 を 採 用 、 室 長 の下 に 主 管 者 制度
（9）を 導 入 し 、 主 幹 ・ 主 査を 「 機能 的 専 門 担 当 者 」 と し て 配 属 し た。 室 内で は主 幹会 議を 開 催 して 総 合 調 整 と連 絡を 密 に し、 情 報 管 理 機 能 も強 化 充 実し て 、 常 に フ ィ ード バ ッ クで き る 体 制を 採 るよ うに した。 室長 に は業 務 上 の専 決 権 は与 え ら れず 、 事 務 執 行 上 の調 整役 とし て 位 置づ け ら れ た。 こ れ は室長 を 市 長 の下 に縦 割 的 に 配 置 す るの で はな く、 む しろ横 割 的 な 職 務 的 連 繋 に従 事 さ せ る ためで あ っ た と い わ れ る。 ま た 主管 者 も 「管 理 機 能 は機能 と して 把 握 さ れ るべ きで あ って 、 ステ イ タ ス （ 地 位 ） と し て 把 握 さ れ る べ きで はな い 」と さ れ た。 つ まり 、 管 理 職 者 は高 度 な 専 門 的 知 識 と 管 理 能 力 と処 理 能 力 と が 問 わ れて い るの で あ り、 管 理 職 能 と し て の調 整 機能 、 連 絡 機 能 、 統 制 機 能 等の 能 力を 保 有 す る 者 だ けが管 理 者 に な る べ きで あ る と考え ら れ た ので あ る。 従 って 、 室 長 と主 幹 と の 間に 等 級上 の区別 はな か っ た。
こ うし て ポ スト に対 す る測 定 基 準を 考え 直 し 、 「 偉 さ 」 に よ る昇 進 や 単純 な年 功 序列的 人 事管 理 を 否 定 し 、 出 来 るだ け 合 理 的 判 断 基 準 に 従 って 昇 格 さ せ てい く方 法 に転 換 してき た。 室 に定 員 制を 設 け な か っ た理 由 も、 職 員 の 立 場 はあ く まで も 「市 の 職 員 で あり 、課や 係の 職 員で はな い 」と い う 認 識を 明確 化 さ せ る た めで あ っ た とい う。 こ れ ら の 一 連の新制 度 の採 用 は 、 既述 した よ うに コ ミュ ニ ケ ー シ ョ ン の不 徹底 、 モ ラ ー ルの 停 滞 、 セ クショナ リズ ム の醸 成 等 の 克服 を 意 図 し て い た と 看 倣 す こ と がで き るで あ ろ う。
し か しな が ら、 改革 後 、 さ まざ ま な 内 部 矛 盾 が 生 じ て きた。 と く に 室長 と主 幹 とが同じ 等 級 に 格付 け さ れて い た こ と に対 し 、 職 員 は、 室 長 よ り 一 格 上 に す べ きで あ り 、改 革後も な お 一 格上 であ ると い う 考え 方 を 保 持 して い た。 こ れ は 職制 を 上 下 関 係 と い う 身 分意識で 評 価 す る思 考 態度 から 依 然 と し て 脱却 し得 て い な か っ た た めで あ る。 こ の 職 員 心 理 の断層‑250‑
は、 日 常 的 な 職務 活動 の 中 か ら 派生 して い る もの と考 え ら れ る。 つ まり 「古 い 制度 への 慣 れ、 長 い 歴 史 実 績 のあ る課 ・ 係 組 織 制 度 の考 え 方、 新 し い考 え 方 に対 す る抵 抗 、変 化 に対 する不 安 」等 が 、 微妙 な 職員 心 理 を さ らに 錯 綜 的 に 混迷 さ せて い た ので あ る。 散 見 で き る 彼 らの言 葉 を 列 挙 し て みる と、 「長 い 間の 慣 習 の中 で 無 意 識 に そ う な って し ま って い る現 在の よ う な 体質 」 「素 直 に受 け 入 れな い 気 質 」 「改 革 に対 す る 一 種 の ア レ ル ギ ー」 、 あ る い は 「長 い 慣 習 の中 で その よ う に 運営 さ れて い な い ので 」等 々 と い う 釈 明が 見 ら れる 。
お そ ら くこ の よ うな 職 員 心理 に 、 実 は容易 で ない 改革 の 困 難 性 が 横 だ わ って お り 、 延 い て は多 く の市 役 所 の 改革 が 常 に 何 処 か で 挫 折 ・ 失 敗 し、 数 年 後 に は課 制 が 復 活 して い るこ との 潜 在的 原 因 に な って い る もの と 推 察 で き る。 し か し、 本 市 は さ らに こ の よ う な伝 統 的 体質 を 改 善 す べ く、 無 作 為 によ る放 置 を 許 さ ず 、 重 ねて 研 究 会 や 検討 会 を 持 ち 、 能 う 限り のあ ら ゆる 改革 活 動 を 実 施 して い っ た。
「地 方 行 政 の近 代化 に 即 応 す る知 識 、 技 能 の向 上 」 を 目 的 と して 、'69 年 に 発足 し た 係 長 事務 研 究 会 は、 「第1［弓研 究 会報 告書 ］（10）の中 で 、 と くに 「権 限 委譲 」 の問 題 を 取り 挙げて 検討 して い る。 周 知 の如 く、 自 治 体 の 意 思 決定 は、 実 際 に は末 端 の 事務 担当 者 に よ って 起 案 さ れ、 そ の 粟議 書 が 関 係者 、 上 位者 に 順 次 回 議 さ れて 、 最 後 に ト ップ の決 裁 権 者 に至 って 決定 さ れ、 初 め て事 務 執行 が 行 わ れ る と い う一 連 の サ イ クルを 経 て い る。 こ の よ う な決 裁 過 程 に対 して 、 本 市 は そ の形 式 性 、 時 間 的 浪 費 性 、責 任処 在の 不 明 確 性 、非 能 率 性 等、 極め て 厳 しい 内 省 の 念を 持 って い た。 ここ に 、 「ト ップ ・ マ ネ ー ジメ ント や企 画 力 や実 行 力」 の 機 能が 停 滞 し、 上 位 者 の リ ー ダ ー シ ップ が 実 質 的 に 発 揮 し難 い 根 源 的原 因 が あ る こ とを 見 出 して い た 。 既 に 改 革前'68 年 に 乱 決 裁 規 定を 改正 ・ 公布 し て お り、 「決 裁ル ール の明 確 化 、 権 限 と責 任 の 委譲 の 徹 底 化 」 と い う要 求 は根 強 く 掲載 さ れて い た。 し かし こ の 時 の規 定 で は、 単 に 事 務 能 率 化 の た め の専 決 権が 与 え ら れた だけ で 、 代 理 、 決裁 も専 決 の 範 囲内 に 止り責 任 まで は委 譲 さ れて い な か っ た。 つ まり 一 応 の 権限 委 譲 が あ っ た に もか か わ ら ず、 決裁責 任 は 依然 と して 市 長 の 意 思 決 定 に 集中 して い た ので あ る。 従 って 管理 職 に と って も、 何等 の責 任 も権限 も 伴 わ ない た だ 見 だ と い う意 味 の ハ ンコを 押 し て も真 に 自覚 し た責 任感 が 形 成 さ れて こ なか っ たの も極 め て 当然 の こ とであ っ た。
こ う して 本 市 は 、'70 年 、 独 自 に 秦 議 書方 式 を 「決 定 書 方式 」（n ）に改 善 し た。 この 決 定書 方式 で は責 任 処 在を 明 確 に す るた め 、文 案 作成 者 、起 案 責 任 者 、 決裁 責 任 者 と に区 分 さ れ、 決 裁 者 は［ 表2‑11 ］の よ うに な って い る。
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表2‑11 決裁 区 分 の 関 係
決放置任 者 起案責 任者 文案作 成者 債 片
市 長 部 ・;長 文案 に最 も精 通し
直接 担当す るミ 貝 決 政責 任者 及 ぴ起案責 任者が自 ら 文 案作成者 になる揚 合 もある．
助 役 部 長. j f 部・ 長 主 幹 等
出張所長等 j j 主・幹 等
出 張所長 等 主 査 f j
市長 が 決 裁 者で あ る事 業 の 起案 責 任 者 は部長 で あ り 、 部長 が 決 裁 責 任 者 で あ る 場 合 には主 幹 等が 起 案 責 任 者で あ る と い うよ うに 、、市長 か ら主 査 まで の 責 任 者 が 明 確 に な って い る。
従 来 の 「 伺方 式 」 と 違 い 、 一 つ の事 業 につ いて の 決 裁 と起 案 の 責 任 は文 案 作 成 と 調 整を除 い て 二 人 し か 存在 しな い 。 こ の こ と に より多 数 の形 式 的捺 印 によ る責 任 分散 が 不可 能にな り 、 決 裁 ・ 起 案 の責 任 能 力 だ け が 問 わ れ る こと に な った。 と く に 主管 者 に と っ て は、 その 独任 的 専 門 担 当 者 と して の 個人 的責 任 を 実質 的 な 意 味 合 い で 課 せ ら れ るこ と に な った。合 議 （協 議 調 整 ） も出来 る限 り ロ 頭 や 会 議 等 に よ る意 見交 換 、 相 互 理 解 を 図 り 、 単 に文 書の みを 廻 す とか 事 後 の 会 議 と か形 式 化 しな い よ う 強 く 注 意さ れて い る。 事業 の 決 定 も出来る だ け 複 数 の 代替 案を 準 備 し 、 決裁 責 任 者 が 指 導 性を 発 揮 し易 い よ う 意 思 決定 に 関 す る選択 の 余 地 を 残 す もの と さ れて い る。
総 じて 、 こ の 「報 告 書 」 の論 調 は、 財 政 窮 乏化 、 専 門 分 化 の 傾 向 、 責 任 処 在 と い った行 政 事 務 の合 理 化方 策を 検討 しつ つ 乱 改 革 前 のた め か一 般 的 ・ 抽 象 的 説 述 が 多 く 、あ まり 切 迫 し た リ アリ テ ィ は 感 知 さ れ な い。
翌'71 年 （ 改 革 後1 年 目 ） の 「第2 回 研 究 会 報 告 書 」 で は、 ① 「プ ロ ジェ ク ト・ チー ム」、 ② 「行 政情 報 の お り 方 」 、 ③ 「職 員 の 流動 体 制と セ クト 主 義 」 、 ④ 「組 織 機 構」、
⑤ 「 新 機 構と 進 行管 理 」 等、 多 く のテ ーマ に つ いて 論議 さ れて い る。 こ れ らの 報 告内 容の 大 半 は提 案通 り に 実 施 さ れ てお り、 文 脈上 、 重 大 な テ ーマ ・内 容 で あ る ので 、 より 具体的 な実 態 に つ いて 追 及 して い きた い。
① まず 、 「プ ロ ジェ クト ・ チ ー ム 」の 活 動 伏況 は、 養 護 老 人 ホ ー ム精 神 薄 弱 者 更 生施設 建 設 事業 等、5 つ の 課 題 に そ れぞ れ105 人 以 上 の メ ンバ ーが 参 加 して い る。 こ のプ ロ ジェ クト ・ チ ー ムの 活 用 が 、 旧 来 の固 定 的 ・静 態 的 組 織 を 打 破 し、 各 部門 の セ クシ ョナ リズム を 動 態 化 す る こと に よ り 、 流 動 的 な 横 割 シス テ ムの 在り 方 を 目 指 し て い た こ と は言 う迄も‑252‑
ない。 主 管 者 にと っ て こ の 体験 の蓄 積 は、 計 画力 、 実 行 力、 責 任 力 、 総 合 的 判 断 力、 自主 的運 営 能力 等 と い っ た不可 欠 な 間題 解 決 能 力 を 育 成 ・ 訓 練 す る た めの 絶 好 の 機 会 で あ っ た。
チー ムへ の 参加 が 管 理 職 に と っ て 乱 問 題 発 見 、 課題 形 成 、 解 決達 成 とい う各 段 階 にお け るリ ーダ ー シ ップ の 資質 向 上 の た め に役 立 っ て い た はず で あ る。 当 局 は こ の活 動 に 対 し 、 参加 メ ンバ ーが リ ーダ ーを 中 心 に 全 員 同 等 の 資 格 で 協議 の 機 会を 持 ち、 各 自 の専 門 知 識 や 経験 の相 互 交 流 を 体 験 しえ たこ と に一 定 の 価 値 評 価を 与 え て い る。
②「行 政 情報 の お り方 」で は、 組 織 内 コ ミ ュニ ケ ーシ ョ ンを 促進 さ せ る た め に、 庁 議 結 果 につ いて は、1) 文 書 を 回 覧 し、2 ）「室 内 会 議 」 や 「職 場 会 議 」を 開 い て 周知 徹底 を 図 り、
一定 期 間 、 室 課 内 に文 書 を 提示 す る こ と に な っ た。 こ れ らの 「会議 」 で は市 行 政 の重 要 施 策や主 要 な 事 務 事 業 が報 告 さ れ、 職 場 内で も 意 見 交 換や 自 由 討 議 が なさ れ、 職 務 に対 す る 相互理 解 もよ り 深 め ら れ るよ う に な った。 上 司 と 部下 と の関 係 は、 仕事 に関 して 相 互 的 に 理解 し合 い 、 仕 事 を 媒 介 に し た人 間 関 係 が 醸 成 さ れる べ きで あ ると さ れ、 同 時 に 上 司 自 身 の リ ーダ ー シ ップ の 研 讃 が切 望 さ れ た。 下 か ら上 へ の報 告 や 提 案 も積 極的 に 行 わ れる よ う 奨励 さ れ、 職 員が 組織 目 標 と責 任 とを 自覚 して 、 個人 的 意 見を 表 明 す る 機 会 も保 障 さ れ た。
さ ら に横 の 管 理 者 間 のコ ミ ュニ ケ ー シ ョ ンの 場 と して 「 幹 部 会議 」 も実 施 さ れ、、関連 業 務 に対 する 情 報 提 供 シス テ ム も打 出 さ れて き た。
③ 「 職員 の 流 動 体 制 と セ クト 主 義 」 で は、1）意識 の変 革 と 、2）組織 の 再 検 討 、が 具 体的 に改 善 さ れて い る（12）。 前者 は、 管 理 職 の リ ーダ ー シ ップ 向 上 の た めに 研 修 制 度 の 強化 と 管理 部門 と実 施 部 門 と の ロ ーテ ー ショ ンの 徹 底 化 が 、 ま た一 般 職 員 の意 識 高 揚 の た め に 集 団研 修お よ び 職場 内 （OJT ）研 修 の 強 化 等 の 改 革 が図 ら れた 。 後者 は、 （ ア） 組 織 の 大 型化 、 （ イ ） 事務 分掌 の 改 善、 （ ウ） 調整 管 理 担 当 主 幹 制 の採 用 、（ エ ） 責 任 体制 の 明 確 化 、（ オ） 事 務 処理 体制 の 適正 化等 の 早 急 な 実施 が 叫 ば れて い る。 こ れ ら の具 体的 な 改 革 は実 際、 （ ア ） は大 課制 ま た は室 制を 設 け る こ と によ り 、（ イ ） は大 幅 な 権 限委 譲 に よ り 、
（ エ ） は決 定 書方 式 の制 度 化 に よ り、 そ し て （ オ ） はさ ま ざ ま な コ ミュ ニ ケ ーシ ョ ン・ シ ステ ムの改 善 に よ り 、 そ れぞ れ実 施 さ れ て い る。 （ ウ） に つ いて は遅 れて47年 の第 二 次 機 構改 革 によ り 採 用 さ れた。
④ 「組 織 機 構 」 の研 究 チ ー ムで は、 「計 画 行 政 の 推 進 」を 始 め15項 目 か ら な る 改 革 の メ リッ トを 列 挙 し なが ら（13）、 なお かつ 「新 機 構へ の 理 解不 充 分 と 心理 的 に 新 し い もの へ の 抵 抗 感が 錯 綜 し て い た」 と 、 墳 出 す る混 乱 に対 し究 明 へ の 冷静 な 眼 差 しを も忘 れて い な い。
「三 室に 室 長 と 担 当主 幹 が ま っ た く同 格 に、 し か も同 一 の 権 限を 有 す る 複数 の 管 理 者を 一‑253‑
つ の 組織 にお くこ と によ り 、 特 に ス タ ッ フ部 門 にお け る 機 構が 複 雑化 して い る ので はない か 。 室長 に委 任 さ れ た決 裁 権 限 はそ の全 部 を 担 当主 幹 に対 して 再 委 任 して お り、 室長 の権 限 と は何 かを 疑 問 視 せ ざ るを え ない 」（14）と 問 題 提 起 す る。 そ の 他、1 等 級 の 室 ・課 、担 当 主 幹 と2 等 級 の 係 ・担 当 主 査 と の 区 分 基 準 、 名 称 の混 乱 、 専 門 職 と 管 理 職 と の相 違等
（15）、 判 然 と し ない 箇 所 も多 い 。 こ の う ち 室長 と担 当 主 幹 とが 職 制 上 同 格 に 位 置づ け られ て い た こと は、 複数 管 理 者 が 存 在す る こ と に な り、 相当 の事 務 分 野 は主 幹 が 指 揮 監督 して い た た め、 室 長 の管 理 す る余 地 はな い と い う 混乱 が 惹 起 し て き た。 こ れ は、 室 課 設 置条例 の 中 に担 当 （主 幹 ）を 規 定 して い な か っ た た めに 、 課 と 同 等 の 組 織 と す る とい う条 例が 曖 昧 に な って きた ので あ る。
⑤さ らに 「 新機 構 と 進 行 管 理 」 にお い て は、 進行 管 理 は 「事 務 事 業 を 計 画的 に 、 しかも 能 率 的 に 進 め る手 段 で あ る か ら常 に ト ップ が 参加 す る こ とが 望 ま し い 」 と 、 ト ッ プ の参加 お よ び ト ップ ・ マ ネ ージ メ ン ト の効 率 的 運 営を 期待 して い る。 ま た スロ ーモ ーな 事業 の進 捗 状 況 を 打 破 す る た め に、 「 連絡 が 悪 け れ ば む し ろ縦 割 り の 旧 機 構よ り 悪 い 結 果 を 招 くこ
と に もな りか ねな い 」 と、 横 の 連絡 に も充 分 な 注 意 を 喚 起 す る。
総 じて 、 以 上 の 問 題点 と改 善 策か ら も 判 読 で き る よ う に 、 改 革 の翌'71 年 に は極 めて多 様 な 矛 盾 と対 立 と 葛 藤 と が 混 淆 し な が ら 表 出 し て い る。 こ れ に 対 し 、 第2 回 研 究 会で は
「日 も浅 く メ ンバ ー も改革 の 本 質 的問 題 を 充 分 理 解 し て い ると はい え な く、 かつ 新 機 構へ の 経 験 も不 慣 れの 段 階で あ っ た 」こ と に そ の 原 因 を 求 め て い る 。 「発 足 し て 間が な く」
「完 全 な 理 論づ け を 試 みる 以 前 に動 き 出 し た 」 と憂 慮 し な が ら、 一 方 「条 件 が 満 た されれ ば、 限 り な く 大 き く太 く成 長 を 続け る も の 」 と 、 今後 の対 策 に 楽 観的 期 待 を 寄 せ てい る。
続 いて'71 年 、 「第3 回 研 究 会 報告 書 」 で は、 「市 民 サ イド か らの 機 構の 確 立 」 という 共 通 テ ー マで 、 市 民 と市 役 所 とを 常 に 結 び つ け る と い う 理 念 が打 出 さ れた 。
① 「市 民 の意 向 を ど の よ う に と らえ るか 」 と い うチ ー ムで は、 「職 員 が 市民 の立 場 に立 って 行 政 を 考え る 」た め に 、 市 民 へ の 聞 取 り 調 査 や7 項 目 の実 態 調 査 を 実 施 し た（16）。こ の 結論 と して 、市 役所 と 住民 と の 間 に は 種 々 多 様 な 団 体 組 織 が設 け ら れて い るが 、 それら は 「特 定 の人 物 に よ る マ ン ネ リ 運営 が 多 く 、 一 般 住民 と の 関 係 も薄い 」、 市 役 所 と しても
「従 来 、 行 政側 に は 住民 を 市 民 に かえ 、 さ ら に 住 みよ い 地 域 づ くり に 参 加 し よ う とするヽ 市 民 を 育 成 しよ う と す る 体 系 だ った 指 向 が な く中 途 半 端 な もの だ ったJ （17）と い う自省的 結果 が ま と め ら れて い る。 そ し て 行政 の役 割 と し て 、安 全性 、保 健性 、 利 便性 、 快適性と い う 地 域目 標 を 設定 し接 点 を 求 めて 、 ｛ 地 域 の 催 寸 行 事 に 自 然 な形 で 参 加 し、 協 力 しヽ さ
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らにあ る べ き活 動 状 況 に誘 導 し たり 、 新 し い活 動 分野 を 開 発 して い くこ と 」 の 必 要 性 を 自 覚した ので あ る。 ② 「す ぐや る課 の 本 質 は」 と い う チ ー ムで は、 具 体的 な 住 民 要求 に対 す る解決 策 と して 、 「 行政 の 迅 速、 行政 の 処 理 の 明 確化 、 行 政 の 内 簡 易 な もの の 総 合 、 窓 ロ の一 本 化 、 積 極的 な 姿勢 」等 の 処理 方 法を 検討 し て い る。 ま た、 ③r 機能 の配 置 は ど うあ るべ き か 」で は、 （ ア ） 事務 処 理 機 構 の明 確化 、 （イ ） 関 連事 務 の 統一 化、 （ ウ ） 職 員 意 識の 改 革 の た めに 、 「窓 口事 務 の強 化 集 中 化 に よ り市 民 サ ービ スを 図 る 」こ と 、 「職 員 が 各課 の 分掌 事 務 を 熟 知 し、 市民 を 動 か さ ず に 職員 が 動 く 」 こと 、等 を 強調 し て い る。 そ し て ④ 「市 民 と 職員 と の結 びつ き は ど うあ るべ き か 」で は、 「行 政 広報 を 媒 介 と し 、 行 政 附 属機関 委 員 を 通 じ、 総合 計 画 実 現 へ の市 民 参加 … … … 」 等 とい う論 議 が なさ れて い る。 市 民情 報管 理 の 一 元 化 、 職員 間の 緊 密 化、 相互 理 解と 協 力 の 確立 、 接 遇 の心 構 え 等 と い っ た テ ーマ も 課題 にな って い る。
総 じて 、 第3 回 報 告 書 の 結 論 は、 「 今 度 初 め て市 民 と 職 員 の 直接 課題 を と り あ げ た 」
「職員 意 識 の 高揚 、 自 己啓 発 に 影 響 大で あ っ た 」と い う 自己 評 価 に帰 着 して い よ う 。 し か しこ の総 括 は、 理 念的 に は住 民 サ イ ド に 立つ こ とを志 向 しつ つ も、 実 際 に は職 員 サ イ ドの 自足的 確認 に終 わ って い るよ うに も思 わ れ る。 むし ろ 問 わ れ るべ き は安 易 な 抽 象 的 精 神 論 で はな く、 何 故 、 市 役 所 や 職員 は真 の 市民 ニ ー ズを 理 解 し 得ず 、 政 策 段階 に ま で 具 現 し得 ない の か とい う自 責 の 根 拠で あ る。 あ る い は 何 故、 市 民 の 名 にお い て 、 いつ し か 職員 自身 の福 祉 へ と 転移 さ れて し ま う の かと い う、 行 政 組 織 の構 造 的矛 盾 を こ そ より リ ア ル に追 求 す べき で あ っ た。 実 はこ の設問 へ の 曖昧 な 姿 勢 こ そが 、 今 日 の 改革 状 況を 困 難 に陥 ら し め て い る と推 量 で き る ので あ る。
新 制度 運 用 に 伴 う 大 き な混 乱 と して 、 室長 と主 幹 と の機 能 的 役 割分 担 や 有 機 的 結 合 が 依 然と し て 不分 明 で あ っ た こ とが 批 判 さ れて い る。 主 査 クラ スか ら も、 「主 幹 に 権 限 を 委 譲 して し ま って 、 室 長 に 何 か 残 るの か 」 と い う疑 問 が 提 起 さ れて い る。 理 念 的 に は室長 の 管 理 機能 は、 各 室課 内 の計 画 ・ 実施 ・統 制 に対 す る 、 リ ーダ ー シ ップ の 働 きを 持 つ 「管 理 専 門 職 」で あ り 、 ず ばり 機 能 そ の もの で あ って 、 地 位の 上下 と は無 関 係で あ っ た。 ま た 主 幹 は 、高 度 な 専 門知 識 や 技 術 を 所有 し た独 任 的 な 「執行 処 理的 機能 者 」で あ る と明 確 に 区別 さ れて い た。 従 って 、 そ れぞ れの 果 たす べ き役 割 機能 の 評 価 基準 が 相 違 す る ので あ る から 、 給与 上 同 格 で あ って もお か し く な い と考 え ら れて いた の で あ る。 し か る に 、 制 度 的 に はと もあ れ、 現 実 的 な 職 制上 にお い て 、主 幹 は室 長 の 下 に 位置 づ け ら れて い ると い う 矛 盾が 顕 在化 して き た ので あ る。
‑255‑
そ こで 翌'71 年ヽ こ れを 明 確 化 す る た め にヽ 室 長 はヽ す べて の 業 務 に主 幹 を 通 じて 管そ し て い た 現行 方 式 をヽ 今 後 は原 則 と し て 直接 主 査 を 通 じて 管 理 す る と い う よ う に改 正 した、
し か しそ れで も なお 、 主 幹 が 管 理 し指 揮 監 督 して い る以 上 、 さ らに 室長 が管 理 す る必 要は ま っ た くな い ので はな い か と い う批 判 の 声 が再 び 高 ま って きた。 同 時 に 、 行 政 組 織変 革の 困難 性 を よ り 一 層 痛 感 す る よ う に な っ た。 「表面 的 な 文 字 通 り の 機 構改 革 で あ っ て 、予想 さ れ た成 果 を 挙 げ る に い た ってお り ませ ん 」（18 ）と か 、 「場 合 によ って は課 制 廃 止 に及ぶ よ う な 改革 も予 測 で きる 」 と 将 来 的 不安 が 吐露 さ れ る よ う にな っ た ので あ る。 や が て、こ れら の 混迷 はさ ら に'72 年 度 の第2 次 機 構 改 革 へ と 連 結 さ れて ゆ く。
(2) 第2 次 機 構改 革
'70年 、'71 年 と2 年 間 に わ た る 流動 的 活 動 体 制 の 実 態 を 踏 ま え て 、'72 年4 月 、次の5 項 目を 中 心 に 「第2 次機 構 改 革 」 が行 わ れ た。
① 企 画室 、 行 政 管 理 室 の ス タ ッフ 機能 を 修正 す る。
② 計 画 行政 を 推 進 し、 そ の メ リ ット を 高 め る た め 計 画 策 定能 力を 高 め る。
③ 行 政 需 要 の増 大 に対 し、 職員 像を 抑 制 す る等 効 率 的 執 行 体 制 を 確 立 す る。
④ 行 政 の 合 理 化 を 推 進 す る た め 職能 化 方 式 を 浸 透 し、 専 門 化 と 集 中 化 を す す め る。
⑤ 課 ・係 の セ クト 排 除 す る た め 、管 理 単 位を 編 成 し部 門 の責 任 体 制を 確立 す る（19）。 具 体的 な 制 度 的 改 革 と し て は、 全 課 係 制を 廃止 して 、 代 わ り に 大部 門 制 を 導 入 、 事務量 の変 化 に応 じて 職 員 を 職能 的 に移 動 で き る体 制 に し た。 組 織 機 構 は 部 等 まで とな り 、 部内 に課 係 は な く、 よ り フ ラ ッ ト化 さ れた 。 部 長 は 、 担 当 部 門 の 総 括責 任 者 と して の役 割 と、
トy プ ・ マ ネー ジ メ ントを 構 成 す る一 員 と して 最 高 意 思 決 定 の 補 完 機 能 を 果 た す役 割 との 二面 性 が 期 待 さ れ た。 さ ら に こ の 部長 の 執 行機 能 を 役 割 分 担 し、 処 理 す る 専 門 ス タ ッフと し て主 幹 ・ 主 査 が 存 在 し、 前 者 は、 部 門 の 事務 事 業 を 担当 す る責 任者 とし て 、 さ ら に後者 は、 そ の主 幹 等 が 担 当 す る事 務 事 業 を さ ら に 細 分 類 し た 単 位 の 執 行責 任者 と して そ れぞれ 位 置づ け ら れ た。 こ れ ら の主 管 者 は固 定 的 な 部下 を 持 た ず 、 飽 く 迄 も実 行 ポ スト として、
事務 事 業 の 執 行責 任者 お よ び ス ペ シ ャ リ スト と し て の 役 割 期 待 を もつ もの と 考え ら れた、
さ ら に主 事 以下 の 職 員 は 、 部 に 所 属 し部 長 に直 結 す る こ と にな り 、 従来 の よ うな縦 割 的課 長い
合 わ せ て 流動 的 に 配 置 転 換 さ れ、 事 後 処 理 的 体 制下 に 入 る こ と に な っ た ので あ る（20）。こ れら 一 連 の 改革 が 前 述 し た 「 ト ップ ・ マ ネ ー ジ メ ン トの 機 能 化 、 企 画 力 ・ 実 行 力を もつ」‑256‑
とい う第1 次 機 構改 革 の延 長 線 上 にあ っ た こ と は言 を 侯 だ ない 。
とり わけ 第2 次機 構 改 革 の主 眼 点 は、 「主 管者 」 に課 せ ら れ た多 大 な 期 待 と責 任 とで あ ったよ う に思 われ る。 主管 者 は、 流 動 的 活 動 体 制下 にあ って はあ ら ゆ る課 題を 自 ら の担 当 業務 と して 、能 う 限 りで 自 己 自身 の知 識 と実 行 力 と を 発揮 し なけ れば な らな い 。 必 要 と す る業 務 内 容、 時期 、 所要 人 員等 を 予 め単 独 で 調 査、 選 定 し 、 部 内調 整 も行 わな け れば な ら ない。 既 に'70 年 に 「 伺方 式 」 と い う粟 議 制 は撤 廃 さ れ 「決 定 書方 式 」 に改 正 さ れて お り、
文案 作 成 は もちろ ん 、 起案 、 決 裁 の責 任 者 と し て も行 勤 し なけ れ ば な ら な か っ た。 主 幹 は 部長 に、 主 査 は主 幹 に対 す る直 接 的 機 能 補 佐 と して 従事 し、 計 画 、 実 施、 統制 とい っ た サ イ クルを 「 自 己責 任 の名 にお い て 」 役 割 遂 行 し 、 併 せて 流 動配 置さ れた 一 般 職 に対 して も 指揮 監 督 権を 行 使 し なけ れ ばな らな か っ た。 まさ し く中 間 管 理職 にと って 、 機 構改 革 と同 様、 「か っ て 前 例を み ない 」 （ 職 員） 責 任 が 強 要 さ れて きた と い う わけ で あ る。 か く し て 第2 次 改 革 に よ り、 「 仕事を 中 心 に し た役 割 分 担 、 能 力 実 証 主 義 的 な機 能 的 管 理 職 、 あ る
い は中 間職 の 戦 力化 」 等が 、 行 政 効 果を 高 め る も の と して 大 い に期 待 さ れ た ので あ る 。 こ こで 、 簡 単 に こ れまで の機 構 改 革 の 変 遷 概 要を 整理 して お け ば 、'70 年 に課 係 制 を 室 課制 に 改革 、 企 画 室 と市 民 室 に係 を 廃 止 し て 担 当 制を 導入 。 しか し 行 政 管理 室 に は課 数 が 多 かっ た た め一 部 に担 当 制を 導 入 。 そ の 後 混 乱 が 生 じ た た め、'71 年、 係を 全面 的 に 担 当 制 に改 革。 さ らに'72 年 、 室課 制 を 全 廃 して 部 門 別 （部 単 位 ）流 動 的 活 動 体 制 に移 行 。 企 画 室 は企 画 調 整部 に 、市 民 室 は市 民 部 に、 行 政 管 理 室 は管 理 部、 環 境 福 祉 部、 産業 経 済部 、 都市 建 設 部 へ と 細分 化さ れた。 そ して 今 日 に到 って い る。
（3） 組 織の 今 日 的状 況
'75年 、 機 能 分 担 の整 理 統合 と 新 制 度 の 定 着 化を 図 る た め、 組 織 検討 委 員 会 が 編 成 さ れ、
ここ で 改 善試 案 と して12 案が 準 備 さ れ て い る 。 こ れ は、 先 きの 第1 次 ・第2 次 機 構 改 革 が 当時 の 高 度 経 済成 長 の最 盛 期 に 相応 す る 「行 政 の 総 合 化 」を 必 要 と し て い た の に対 レ 今 回 は'73 年 の石 油 ショ ッ クに 起因 す る低 成 長 時 代 へ と い う 厳 しい 行 政 環境 の変 化 に対 応 し て い る 。 また 、総 合 計画 の 見直 し時 期 と 重 な った こ と 、 先 進 事 例と し て の 甲 府 市 役 所 も'73
年 に 課 制 を 復活 し た こと 、 等 も背 景 にあ っ た と い わ れ て い る。
そ れだ け にこ の時 期 の評 価 は極 めて 厳 し い。 「定 着 化 の 過 程 にお い て は、、形 式的 論 議 や 伝統 的 風土 にふ り ま わさ れ、 部 分 的 な 側 面 で は期待 さ れた 効 果 が 発揮 さ れな い 問 題 もあ り 反省を 要 す る 」（21) 「現 体 制 は理 想的 す ぎ る 」 「考 え 方 は理 解 す る もので あ る が 実 態が 伴‑257‑
わ ない 」 「現 実 は課 係 とい う 実 態 で 進 め ら れて い る 」 「 機 構が 難 解で あ る 」等 々 。 こ こに 改 革理 念 と現 実 と の ギ ャ ップ が ま す ま す 遊 離 ・ 拡 大 して い る証 左を 読 取 るこ とが で き る。
ま た運 用上 の 課 題 と して 払 「仕 事 の 進 め方 で 、 例 外 的 事 務 は組 織 の統 制 を 乱 す 」 「管ミ 担 当 の 位 置づ け 、 機 能が 果 た して い な い 」 「 職能 化 の進 め 方 も横 割的 職 能 化 の 限 界」 「主 幹 ・副 主 幹 制の 問 題 」 等 と 摘 出 さ れ、 と も す れ ば 機 構改 革 そ の もの の意 義 が 問 わ れて いる、
こ のよ う な状 況 の 中 で 、 組 織 検 討 委員 会 で は、 「 課 係 制 の導 入 を 考 慮 す べ き だ 」 という 緊 迫 し た不 満 の 声が 高 ま って き た。 「極 論 す れ ば 、 殆 ど99 ％が 課 制に 復 活 す べ き だ 」とい う 意 見が 大 勢を 占 め た と も い わ れて い る。 しか し こ の 時 に は、 改 善の 必 要 性を 認 めなが ら もな お、 「現 体 制 を 理 解 し 維持 す る方 向 で 結果 を 求 めた 」 と い う。 だが 、 この 維 持了 解の 理 由 と して は、 「課 に 還 元 す べ き だ とい う 積極 的 かつ 説 得 力 の あ る 根拠 が 見つ が らな かっ た 」 とい うー 事 だ け で あ っ た。 そ して 「 伝 統的 体質 を 変 革 し、 新 し い方 向 に向 って 風土を 形 成 する こ と はか なり の 時 間 を 要 す る処 で あ る 」 と して 、長 期 的 視 野 に 立 ち 行 政 の体 質改 善 を して い く べ き だ と結 論 づ け ら れた。 こ うし て 一 応 体 制 の方 向 性 は 「良 」 と さ れ、 画期 的変 革 とし て 高 く評 価 さ れた 。
し か し同 時 に 、 こ れらの 危 機 的 な 共 有 認 識 は、 内 部 問 題 と して い くつ か の 優 先 的 改善案 を 提 出 す るこ と に な った(22 ）。 ま ず、 ①高 度 経 済成 長 時 代 に 必 要 と し た組 織 機 構 を 整理統 合 し 、青 少 年 問 題 、 苦 情処 理 、 消 費者 行政 等 、 幾 つ か の 課 に 跨っ た 事務 分 担 を 明 確化 し効 率 的 運 用を 工 夫 す る こと 、 ② 計 画 行政 の た め に 各 部門 管 理 担 当 を 中 心 と し た計 画 管 理 事務 に人 的 配 慮 と シ ス テ ム開 発 を 図 って い く こ と 、 そ し て ③課 係 の問 題 は、 機 能主 管 者 の名称 変 更 の配 慮 も含 め て わ かり や す い 組織 形 態 を 工 夫 す る こ と 、等 で あ った。 こ う し て'75 年 度 は、 と に もか く に も、 「現 体 制を 維 持 し 発展 させ る」 と い う 姿勢 を 再 確 認 し て 乗超 える こ とがで き た。
さ らに 翌 ・76年 、 「現 行 組 織 に 関 す る 話 し 合 い 」 が一 般 行 政 職 を対 象 に 開か れた（23）。 当 然 のこ と なが ら 改革 に対 す る多 種多 様 な 不 満 が 顕 在化 し て い る。 こ の う ち わ れ わ れの関 心 に 則 して 引 用 す る と、 まず 制度 の運 用 面 で は、 「仕 事 の 命 令系 統 が ハ ッキ リ し ない。市 民 に わ かり に く い 機 構 （名 称 ） で あ る。 仕 事 の 配 分・ 分 量 が 均等 で な い 」 等 、30 数件 の問 題 点 が 挙げ ら れて い る。 流動 的 活 動 体 制 につ い て は、 「量 的 活 動 体制の みで 質 的 面 で活用 が な い。 上 司の 理 解 不 足。 運 用基 準 が ない ので 、 一部 職 員 に 負 担 が かか る 」等 、21 件ある、
さ らに コ ミ 二二 ケ ー ショ ンに つ い て は 、 「 新 規 事 業 等 も一 般 職 員に 知 ら せ て 欲 しい 。 職場 会 議 の 意 見を 反 映 して 欲し い 。 下 の 意 見 が 上 司 に とど か な い。 上 司 間 の 意 見 の 不 統一 によ‑258‑
る非 能 率 」 等、16 件 もあ る。
こ うし た 問 題 点 の墳 出現 象 は、 なお'78 年 度 にお い て も 同 様 に 見受 け ら れる 。 主 幹 会議 等にお い で 乱 「ト ップ の理 解 不 足 、 計 画 行 政 の 未定 着 、 低 い 職 員 意識 、 中 間管 理 職 の リ ーダ ー シ ップ の 欠 如 」、 あ る い は 「 実 質 的 に 課 係 と 変 わ ら な い。 現 体 制 の 意 義 が 薄 い 」
（24）等 と、 批 判的 見解 が 目 立 って 増 大 して きて い る。
以 上 の通 史 的 概 観を 整 理 し ま と め た も のが 、 ［ 表2‑12］ の 「鹿 沼 市 役所 にお け る組 織 変 革の歴 史 的 過 程 」で あ る。
こ れ らの 現 況 に対 し、 市 長 は 「課 係 制 に 復活 して もよ いが 、 還元 す れば も と の 意識 に復 帰し て し まう の で はない か 」 と心 配 し て い た と い わ れ る。 「飽 く 迄 も現 体 制 は堅 持 し、 様 々な 現 実的 問 題 に つ い て改 革を 図 って い く」 と い う方 向 で ト ップ の意 思 統 一 は形 成 さ れ。
さ らに 今後 、 新 たな 展 開 に 取 組 む姿 勢 を 見 せ た。 確 か に復 活 す る こ と はい つ で も容 易 にで きるこ とで あ る。 一 定 の 役 割を 完了 した 組 織 モ デ ルで あ れば 、 ま た 復元 す るこ と も却 っ て その柔 構 造 性を 示 し 得て 望 ま し い こ とで あ ろ う。 そ も そ も組 織 改 革 のニ ー ズ も 「組 織 が生 存す る ため、 関 係 して い る環 境 や 状況 に適 合す るよ う な 経営 実 践 を 展 開 して き た 」（25）の であ る か ら。
本 市 にと って よ り 重 大 な課 題 は、 自 己 の 内部 分 裂 や 失 敗を 恐 れ たた め の 復 活 と し ない た めに も、 その 体 験 に 厳 し い 自省 心 を 持 込 み 、 ひ とつ の 試 行 か ら ひ とつ の 確 か な 事 実を 発 見 して く る こ と で あ っ た。 い み じ く も 「 昭 和45 年 の時 点 で は こ の改 革 し か な か っ た 」 （ 主 幹） と 語 って い るよ うに 、 こ の改 革 か ら プ ラ ス ・ マ イナ ス の 内実 性を 明 確 な形 で 剔 出 して こ な け れば 、 自 己変 革 の 真 の 意義 はな い ので あ る。 確 か に 現 象的 に はさ ら な る変 革 へ の意 欲 も醒 め、 復 活 への 絶え ざ る 衝動 にた だ耐 え る こ と だけを 強 い ら れて い る よ う に も思 われ る（26）。 し か し 別 の視 角 よ り 見 れば 、 現 段 階 は 行 政官 僚制 組 織 の基 本 に あ る 構 造的 矛 盾や 本質 的 抵 抗 要因 に 直面 し て い る ので あ り、 な お こ の カ タカ タ な状 況 そ の もの の 中 か ら 根本的 課 題 を 再 認 識 しつ つ 、 次 の 段 階 に 備え る過 渡 期 であ る と も見 る こ とが で きる。 こ れ は実 際 に ト ップ を 中 心 に し た変 革 主 体 者 た ち の意 欲や 前向 き の姿 勢 に よ って も容 易 に 想 像 す るこ とが で き る。 こ れ らの 課 題 を 自 ら に 引 き受 け ね ば 、 折角 の 苦 し い 自 己 体 験 も今 後 に 生 かす こ と は 出来 な い で あろ う。
そ れで は、 こ のよ うな 衝 迫を 受 けて い る よ り多 く の職 員 心 理 の内 面 性 は ど うで あ ろ うか。
次に は、 組 織 変革 に対 す る職 員 意 識の 対 応 に つ いて 、 全 職員 の 意識 調 査 の デ ー タ に基 づ き なが らさ ら に 考 察を 進 め たい。
｛59‑
古賢ブ
て庇2二・i3鹿 沼 市 役 所 に お け る 雄 識21: ぶ の 歴 史 的 過 程
よ ノ
①改 革 加 の 状 況（S.'f^ 当 時 ） ②改 輩 動 機 ③改 革a 的 c ■ill（S.45.5次 機 構 改 革） ⑤問 題 点 の墳 出
⑤ 第^ 次 雄 摺 改 革(s.o.o ⑦51 況(S.53) (S)1i5員 意 識 の反 応
（S.52.8.10 ）
内
部
環
詞
職 瓜(
変 輩 主 体 者)
・モ ラ ー ル の 停 滞 ・ 愈 識 の変 革
・ 少 数拉 鋭化
・ 各 人 の 自主的 な 能 力 聞 発 と仕 事 意 欲
の換 起
・ 管 理 の 主 体 性 の 確 立 ，
・55 任性 と 自主 性
・ 地 域 住 民 の た め に
・ 市 民 と 市 役所 と を 常 に 結 び つ け る
・権 限 委 誂
・ 職 員 研 修 の 活 兄 化
・ 校 既 搬 会 の 間 催
・ 提 案 制変 り
・ 新 しい も の へ の心 理 的 抵 抗 と 反 発
・ 肝 画 作 定 能 力 の両 掛
・ 流 勁的 活 勁 体 制 下 にお け る 専 門 担 当 者 とし て の 佃 人 的 責 任 性 の 強 調
・ 決 裁 擢 の 限 定
・模 擬 議 会 の 中 止
・ 撮 ＼肖改 輩 の 困 雌 性 を 痛 感
・改 革 意 欲 の欠 如
■ ＜ モ ラー ノレの向 上 ＞
・ 自 己 の 行 為 に 対 す る 積 極 的 意味 づ け と 主 眼的iiiVi
判断
価値理念 ( 変 輩 モ デ ル)
・ セ ク シ ョ ナ リ ズ ム の 醜 成
・昇 巡 基 恥 の 曖 昧
・ 年 功 序 列 制
・ 小 課 係 制 に 細 分 化
・生 活詣 団 か ら機 能 的 な 職 務 関 係 へ
・ 中 問 瞥 理 職 の破 力 化 と 初 位瞰 の茫
・ 能 力 実 証 主 筏'.
・ 仕 事 中 心 主 籤
■ 適正 な 人 事 瞥 理
・問 題 解 決 型 ．
・ 相 互対 等 な 機 能的 結 合 関 係
・ 主 ぼ者 制 度 の 導入
・ 専門 担 当 制 の採 用
・ プ ロ ジ ェ ク ト チ ー ム の以 成
・ 人 事 異 助 の 活 発 化
・ 中悶 的 職 位 の 全 廃
・ mu 構 や 理 念 の 理解 不 足 ，
・ 職 位 の設 皿 基 申 のmm さ.
・ 室 畏 と 機 能 主 幹 者 と の 責 任 ■mm の 混 乱
・ 室 灸 をilkOiし て 部 長 一 主 幹一 主 査一 一AS:原
に変 更
・ 詞 拉 儡;理担 当 の 設 置
■m 能 化 方 式 の推 進
・ 主 管 者 の機 能 的 瞥 理 職 化
・人 事 異 助 の 低 鯛
・ 目標 の 転 移(n 的 転 換)
・ 認 畏 ・係 長 へ の名 称 復 活 を要 求
・ 新 制 度 運 営 の屁 返 し 固 定 化
・ ＜組 織 運営 の混 乱 ＞
・ 地 位 取 得 と役 割 期 符 と の 累 弧 の激 化
職 場 ( 扨i佳制 度)
・ 課 長 会 駁 の 形 式 化
・ 拉 熾 目掠 の不 明
・ 上 下 コ ミ ュ ニ ケ ー シ ョ ン の不 徹 庇
・ 狙 棚 化 と管 理 体 制 の 弱 体
・鹿 沼 市 中期 総 合1ト 画 と新 規 事業 へ の 取 拉 み
・ ト ッ プ ・ マ ネ ー ジ メ ン ト の 機 能 化
・ 政 策 の 叶 百 一 皿 施 一 統 制 過 程‑
迄 合 化
・ 責 任 ■捲 限 体 系 の 明 確化
・ リ ーダ ー シ ッ プ の 発 抑
・u 註 制 よ り 決 定2 ｝ 方式 へ
・ 三 富 制 の 設 匯
・ 富 課 内 会 議
・ 職 場 会 誠
・ 一 郎 係 制 浪 止
・庁 内 会 報 の活 用
・ 室 と 課 の 貴 任 処 在や 事 務 分 担 の不m 確
・ 課 係 制 の 全 廃 と大 部門 制 へ の 移 行
・ 部 長 会J5( 三 役 十部 畏)
・ 効 申 的 執 行 体 制 の 確 立
■friS位 と職 務 の 関(‑?.が 不 分 明
・ 参 画的 な 体 験 の場 作 り が 不足
・改 革 委 員 会 の解 散
・庁 内 広 報 の廃 刊
・ 仕 事 伍 の 増 大 と労 働 過m
・ ＜ コミ ュ ニ ケ ー シ ョ ン の 不 変 ＞
・ 伝 統 的 手 挑 過 包
・ 強 固 な 階 彫 制 紐貸
外 部 環 混 ・
地 丿或 社 会
・ ホエ 業 中 心 の.田EH 都 市
■現 市 長 の2 期 目 で 政 治 的 安 定
・ 社 会 的 極 済 的 構 造 グの変 化
・'70年 代の 政 治課 題 と し て「 後 途 性 か ら の脱 出 」（ 市 灸 ）
・ 行 数 政 策 の 増加
・ 職貝 増 の抑 制 と人 件 賞 の拉搬
ヽ 市 民 サイ ド に 立 っ た 行 政
・ 住 民 ニ ーズ の充 足
・ 市 民 の 実 態 調 査 を 実 施
｀・「 市民‑y‑イ ド か ら の 扨 拷 の 砲立J に 関 ナ る 研 究 会報 告昏
・rr 中'Mm 化 へ の流 れ
・ 役 瞰 の粗 製 濫 造
・ 肩 む（ 名 刺 ） 社 会
・ 住 民 の 商 い 役 割 期n と職 艮 の 地 位 志 向 と の ギ ヤ ッ プ
・最 近 は 價 れ て き た の で こ の名 称 で も か ま わ な い
第2 節 組 織変 革 に 伴 う職 員 意識 の 対 応 と 変 化
剛 ア ン ケ ー ト 調 査 の 目 的 ・ 対 象 ・ 方 法
'70 年 以 来 、 了年 間 に わ た る 組 織 変 革 の ダ イ ナ ミ ズ ム は 、 職 員 意 識 に 少 な が ら ざ る 心 的 影 響 を 与 え て い る は ず で あ り 、 本 節 で は 、 こ の 影 響 の 内 容 と 方 向 性 に つ い て 全 職 員 の 意 識 調 査 デ ー タ を も と に 実 証 的 に 追 究 し て い き た い 。 こ れ ら の 分 析 結 果 は 、 い ず れ 第3 節 に お け る 組 織 変 革 の 成 功 お よ び 失 敗 の 原 因 究 明 の た め の 。、 あ る い は 課 制 復 活 の 直 接 ・ 間 接 的 動 機 解 明 の た め の 基 礎 的 資 料 と な る は ず で あ る 。
調 査 の 目 的 は 次 の3 点 よ り 行 わ れ た 。
第1 に 、 「 現 在 意 識 」 の 分 析 で あ り 、 こ れ は 各 質 問 項 目 に 対 し 、 「 今 、 こ の 場 で 、 あ な た の 判 断 で は ど う 思 わ れ ま す か 」 と 、 現 実 的 評 価 に つ い て 回 答 を 求 め た 。
第2 に 、 「 過 去 と の 比 較 」 で あ り 、 こ れ は 勤 務 年 数5 年 以 上 の 職 員 を 対 象 に 、 「で は 、 機 構 を 改 革 し た5 年 位 前 に 比 べ る と ど う 思 わ れ ま す か 」 と 設 問 し た。
さ ら に 第3 に 、 「 来 庁 者 市 民 の 意 識 」 で あ り 、 こ れ は 逆 に 市 民 サ イ ド か ら 、 職 員 と 市 民 と の 意 識 の ギ ャ ッ プ を 見 る た め に 、 職 員 用50 項 目 の 質 問 中17 個 を 選 出 し 、 来 庁 者 市 民 に 回 答 を 求 め た 。
ま ず 「現 在 意 識 」 に 関 す る 調 査 法 は 、 77年8 月10 日 、 出 先 機 関 を 除 い た 庁 内 市 長 部 局 全 職 員 （ 総 数314 人 ） を 対 象 に 自 由 記 入 方 式 に よ る ア ン ケ ー ト 調 査 表 を 配 布 、 原 則 と し て そ の 日 の 内 に 回 収 さ せ て も ら っ た 。 そ の 結 果 、 有 効 回 収 票 は314 人 中260 ヶ − ス 、 回 収 率 は82.8 ％ で あ っ た 。
「過 去 と の 比 較 」 は 、5 年 以 内 の 人 庁 者51 人 を 除 い た209 人 を 対 象 に 、 同 一 質 問 表 を 使 用 し た 。 ま プこ「 来 庁 者 市 民 の 意 識 」 は 、 タ イ ム ・ サ ン プ リ ン グ に よ る 面 接 調 査 を 行 い 、 同 年10 月13 日 か ら20 日 ま で の1 週 間 、 市 役 所 玄 関 で 来 庁 者 市 民 合 計3.286 人 の 母 集 団 を 得 、300
の サ ン プ ル 数 を 出 す た め に10 人 お き に 無 作 為 抽 出 し て 、1 人 当 り 約30 分 間 の 面 接 調 査 を 行 っ た。 こ の 結 果 、 有 効 回 収 票 は248 ケ ー ス 、 回 収 率82.6 ％ で 、 ほ ぼ 来 庁 舎 市 民12 人 に1
人 の 割 合 の 回 答 と い う こ と に な っ た 。
次 に 、 本 稿 の 考 察 は 、 回 答 欄 は い ず れ も5 段 階 評 価 を 用 い て い る が 、 こ こ で は よ り 顕 著 な 傾 向 性 を 探 る た め に 、（1)の 「 全 く そ う 思 う 」 と(2)の 「 ど ち ら か と い え ば そ う 思 う 」 を 剛
＋(2)の 合 計 ％ と して 「肯 定 的 意 見 」 に 、（3 ）の 「 ど ち ら と も い え な い 」 は そ の ま ま ［ 普 通 ］ に、（4）の 「 ど ち ら か と い え ば そ う 思 わ な い 」 と（5)の 「 ま っ た く そ う 思 わ な い 」 を 倒 十（5)の‑261‑
合 計 ％と して 「否 定的 意 見」 に して 、3 段 階 評 価 で 検討 す る こ と と し た。 ま た 各 質問 項目 の説 明 は、 一般 に、（1ド 現 在意 識 ） 、(2)「過 去 と の 比 較 」、(3)肯 定 的 意 見 の過 去 と 現 在と の クロ ス 分析 、(4)要 約 、 そ して(5)役 職 別 の特 徴、 の順 序 で 述 べて い る（27）（28)。 職員の 個 人 属性 は次 の よ うで あ っ た。 男 女 比 は、8 対2 の割 合 で あ る。 年 齢 は、20 代37 ％ 、30代29
％ 、40 代27％ 、50 代1% 、10 代1 ％ の 順で あ る。 学 歴 は、 旧 制 中 ・新 制 高 が72 ％ を 占め て 最 も多 く、 新 制 大以 上 は18％ 、 小 ・ 高 小 ・新 制 中7 ％、 旧専 ・新 短 大4 ％ の 順 で あ る。
収入 は、月 額10〜15 万 が最 も多 く40％、10 万 未 満25 ％、15 〜20 万24 ％、20 万 以 上12 ％の順 で あ る。 勤 務 年数 は、5 〜10 年、、n 年 〜15 年 、5 年 未 満 が 各 々20 ％ 台、21 〜25 年13 ％、、26
〜30 年10％ 、16〜20 年9 ％、30 年以 上5 ％ の 順で あ る。
一 方、 来庁 者 市 民 の 個人 属 性 は、 男女 比 は 同 率で あり 、 年 齢 は、20 代25 ％、30 代22 ‰50 代18 ％、40 代17 ％ 、60代11 ％ 、70代6 ％ 、10 代9 ％の 順 位で あ った 。
な お ア ンケ ー ト調 査 表 の質 問 項 目 は注（28 ）に 掲 載 して い る。
(2) 組織運営に関する設問
① 流動的活動体制
［図2‑12 ］ 流動 的 活 動 体制
誓 問 項 目 A 現 在 忿a B
・ 過去(S 年 位 前)と の比 較 c (i) ＋tt)の 遇 去と 現 在との比較 及ぴ釆庁 者市 民 のsa Ql 話 し 一合 う・ 機 會Q
3 改 草 理 念 や 目 的 の 寥 解Q2 効率的 組 織とし て の徨it・ 逗 営Q4
.ひとり ひ とりの 自由 な 発言や 提 案の 反映 ｀Q
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市 政 へ の 廠 只 参 加 の 実 感
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・・ 5 0 6 0
・ ■(.!)十{2冷 定 的意見
− ―→,(3) 普 通
−(4H‑{5) 否定的 意見
￢(l)+{2) 肯定 的立見に好 転
− 一一(3) 刻 ヒなし
←(4) 十(5)否定的 恋兄に悪化
一 現 在 意1:1
●―. 過 去 と の比 較
・ 朱庁 者 市 民 の忿a
〔Q 1 〕 「話 し 合 う機 会 」が 「あ る 」 者 と 「な い 」 者 と は そ れ ぞ れ35 ％ず つ で 、 明 確に二 分 さ れて い る ［ 図2‑12‑A］ 。 「過 去 と の 比 較 」で 乱 増 減 はほ ぼ 同 率で あ り 、 必 ず し も機 会 が多 く な って い る とは いえ ない ［ 図2‑12‑B ］ 。 し か し 「多 く な って い る 」 と い う意 見はヽ 現 在 に か けて や や 増 加 傾向 を 見 せ てい る ［ 図2‑12‑C ］。 過去 の否 定 的 意 見 か ら 現 在 の肯定‑26
ト
的意見 へ と好 転 して い る人 が9 ％、 過去 の 「普 通 」 か ら肯 定 的 意 見へ と 転 換 し て い る人 が8
％い る。 ただ し常 に3 割前 後 の 職 員 が 「 機 会 はな い 」 と回 答 し、 この う ち 、 全 く の無 関 心層が 一 割 強 存在 し て い る。 総 じて 、 「機 会か お る」 人 と 「 な い 」 人 と に 分か れ、 し か も
「あ る 」人 は常 に 過去 も現 在 もい ず れ も 「あ る 」 とい うよ う に 固 定 的 に二 分 さ れて い る 。 役 職 別で は、上 位者 にな る ほど肯 定 的 意 見 が 高 率化 し、 一 般 職 の4 割 と主 査 の3 割 弱 に 否定 的 意 見が 目 立 って い る。
〔Q3 〕 「改 革 理 念 や 目的 の 理 解 」 は 、 「 どち らと もいえ な い 」が41 ％ で 最 も多 く、 次 いで 「理 解 して い る」 （34 ％ ） であ り 、 改 革 の必 要 性 や 意 義 に つ いて は好 意 的 に 評 価 し て い ると いえ る［ 図2‑12‑A ］ 。 「過去 との 比 較 」で も 「理 解 す る よ うに な っ た 」 と 思 う職 員 が否 定 者 の2 倍あ り 、 徐 々 にで はあ る が理 解 者 が 増え て い る こ とを 示 し て い る 〔図2‑12‑B
〕。 し か し、 過去 も 現 在 も 「理 解 して い る 」 と い う 層 は い ず れ も ほぼ3 割 で 変 化 して い ない ［図2‑12‑C ］ 。 こ の う ち 「 いつ もよ く 理 解 して い る 」 と い う 人 は20％ 、 逆 に 「全 く理 解して いな い 」 と い う人 が7 ％ であ る。 過 去 「理 解 し て い な か っ た 」層 が 、 現 在 「ど ち ら かと いえ ば理 解 す る よ う にな っ た 」 へ と 転 換 し てい る 人 は 僅 か に3 ％、 同 様 に 、 現 在 の
「普通 」 に好 転 し て い る人 も4 ％に 過 ぎ な い。 こ こ か らF 理 解 して い る 」 人 は 過去 も現 在 もほぼ 一 定で あ ると い う こ とが 判読 で きよ う。
役 職 別で は、 上 位者 に な る ほ ど理 解 者 が 増え て い るが 、 一般 職 の29％ 、 主 査 の13 ％ に否 定的 意 見が 多 い。 ま た一 般 職 の 約 半数 に 「ど ち ら と もい え な い 」 と い う 曖昧 な 意 見 が 目立 って い る。
〔Q2 〕 「効 率 的 組 織 と して の機 能 ・運 営 」 は、 過半 数 の職 員 が 「 う ま く運 営 さ れて い ない 」 と否 定 的で あ る 。 こ れ に対 し肯 定 的 意 見 は 僅か14 ％ に 過 ぎ ない 。 こ れ は、 「改 革 理 念 や目 的 の理 解 」が34 ％ もあ っ た の に比 べ る と 、 実質 的 運 営面 で かな り 批 判的 で あ る こ と を 物語 って い る。 「 過去 との 比 較 」で も、 若 干 な が ら 「 うま く 運 営 さ れな くな った 」 と 消 極的評 価を 下 す職 員 も多 い ［ 図2‑12‑B ］ 。 こ れを 肯定 的 意 見だ けを 比 較 して みて も、 や は り 「む しろ 過 去 との 方 が う ま く運 営 さ れて い た 」と い う比 率 が 高 い ［ 図2‑i2‑C ］ 。 過 去 も 現 在 もいず れ も肯 定 す る 人 は13 ％、 逆 に 否定 す る人 は26％ とや はり多 い。 過去 よ り も現 在 の方 が 「 うま く い って い る」 と 思 う人 は2 ％ し かい な い の に 、反 対 に 「う ま く い って い な い」 と思 う人 が25 ％ も急 増 し て い る。 ここ か ら 過 去中 間的 立 場 に あ った 人 が 現 在 の運 営 面 に極 めて 批 判的 に な って い るこ と 、お よ び過 去 「 う ま くい って い な か っ た 」と 思 う 人 は 現 在 ちなお 同 じ 判断 を 下 し てい る とい う こ とを 指 摘 で き る。
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