ここでは、途上国援助の観点から、貧困と人間の 安全保障にかかわる主要な議論として、貧困削減戦 略におけるガバナンス改革課題、国家のガバナンス 構築のための最低限の要件、耐性のある社会づくり のための戦略、および援助が貧困や人間の安全保障 に与えうる影響についての論点を紹介する。いずれ の切り口においても、ガバナンスの改善支援に向け た戦略と方法論は、現在進行形の議論であることが 分かる。
（１）貧困削減戦略文書（PRSP）におけるガ バナンス改革課題−世銀の議論より PRSPを策定する途上国においては、策定プロセ スとして、当該国政府が市民社会や地方機関との対 話を重ねることが求められるほか、内容として、貧 Box９−２ 国家の弱体化の極度な現象としての「国家の破綻」とは
①極度の財政難（公務員や軍人の給料支払いがまともにできない。待遇への不満から道路封鎖やクーデター。社会不安 を助長する）。
②領土内での実効支配を失った政府（軍隊と警察が規律を失い、大統領や側近などの私兵となったり、地域や派閥ごと の軍閥化、無差別な略奪行為など。忠誠心がなく、士気も高くないので、攻撃されると遁走しがち。孤立した元首は 南アフリカ共和国などの外国人傭兵を外注する傾向も）。
③行政機能の弱体化ないしは消滅（汚職が日常化。徴税能力が激減して、援助への依存が大半となる。インフラの維持 や補修が滞り、首都や大都市以外が物流面で孤立化。一般庶民は、略奪集団化する軍や警察の不法行為、移動の不自 由の両方を余儀なくされる）。
④基本的公的サービスの劣化や途絶（教育制度の崩壊は子どもの将来を閉ざし、尊厳ある生き方を損ない、保健医療の 崩壊は、伝染病の蔓延や幼児死亡率などを高める）。
⑤戦闘や治安の悪化によるフォーマルな経済活動の低下や中断。金融システムの崩壊（国家の信用の喪失で、貨幣が著 しく減価し、外部との交易が滞り、国境貿易、密貿易が一般化する。経済活動のインフォーマル化が進む）。 出所：勝俣（1999）
Box９−３ アフリカにおける多発する紛争
b1990年代に、アフリカの多くの国がドナーからの政治的コンディショナリティを受け、一党独裁から複数政党制によ る民主主義体制に移行したが、武力紛争が同時に増加し、人々の安全と平和が脅かされる状況が増えた。これは、多 様な部族･民族、宗教、地域を背景とするアイデンティティ集団を抱えたなかで、各種団体が多様な政治的利害を主 張するようになり、また、政治権力闘争にこうしたアイデンティティが利用されたことから、暴力を含む対立が顕現 化したためといわれる20。
b紛争の原因は多様であるが、一つには、石油やダイヤモンドなど鉱物資源の産出地域に位置する国が多く、これらの 地域の支配をめぐって紛争が生じ、この資源による富の配分の格差が集団間の対立を生んだとされる。また、構造調 整策の挫折による社会不安も背景にあった21。
17 脆弱な国家が対外的にもたらすコストに関する研究によると、隣国が紛争などにより政治的に不安定な場合、年間成長 率が0.4％減じるという。（Chalmers（2004））
18 総合研究開発機構（NIRA）（2001）
19 資源管理とガバナンスについては、第11章を参照。
20 総合研究開発機構（NIRA）（2001）
21 Ibid.
第Ⅲ部 貧困削減と人間の安全保障に関する論点整理 第９章 ガバナンスと人間の安全保障に関する主要な論点
困軽減のためのグッドガバナンスの改革課題が盛り 込まれる。本セクションでは、PRSPを事例に、主 要ドナーの支援するガバナンス改革課題の標準パタ ーンと、2002年に世銀／IMFなどの行ったPRSPレ ビューのなかで議論された論点を整理する。
世銀の PRSP Source Book によると、貧困削 減に資するガバナンスの改革課題は次の４つの局面 に対応すべきものとされている。①貧困層のエンパ ワメント、②貧困層の基本サービスのアクセス、効 率性、持続性の改善を通じた潜在能力（capabilities）
の向上、③貧困層の市場へのアクセス促進を通じた 経済機会の増加、④貧困層を経済的ショック、汚職、
犯罪、暴力などから守るための政策的、制度的措置、
である22。（表９−１参照）
上記のうち①は、貧困層の政治的、行政的なプロ セスへの参加を通じたエンパワメントに関するもの であるが、定期的かつ競争的で公正な選挙の制度と 実施や、中央および地方レベルでの議会や監査機関、
市民社会による政府への監視能力の強化など、説明 責任と透明性の確保のための方策が挙げられている。
②および③には、貧困層の、効率的な社会サービ スや市場へのアクセスを促進し、さまざまな社会的、
経済的機会を拡充するための、政府による適切な予 算配分や業務分担、ニーズに即応したサービス・デ リバリー、そのための地方政府を含む公務員の能力 向上や、市場活動を円滑にする制度的な環境づくり やインフラの整備などの方策が含まれる。
④は貧困層の脆弱性を保護するための措置に関す るものであるが、経済的安全保障については、経済 ショックからの保護方策として、マクロ経済管理の 改善とともに、資産の所有権の認知、社会保険など の制度へのアクセスの確保、物理的なインフラの拡 充策が並ぶ。また、汚職や犯罪、暴力からの保護方 策としては、司法システム（裁判所や警察）の独立 性や信頼性、裁判所における公正さや効率性などが 挙げられている。いずれも、ほとんどが公的な制度 や機能の改善に特化されていることが分かる。
表９−１から分かるように、４つの貧困削減の局 面にかかわるガバナンス改革の範囲はきわめて広
い。国家と社会の政治・経済的な相互関係のルール 設定から、公的部門のマネジメントや市民へのサー ビス機関、公務員制度、地方分権化や官僚と市民の 接点の拡充に至るまで公的部門のほぼあらゆる面に かかわっており、選挙制度や議会、政党やメディア の育成、司法制度改革まで含む広範なものとなって いる。2002年に行われたPRSPレビューのなかでも、
実際に策定されてきたPRSPのなかでは、貧困削減 とのかかわりの濃淡による改革課題の優先づけ、シ ークエンスや短・中長期課題の区別、現状分析と解 決策の関連づけが課題であるとされ、当該政府の実 施能力を踏まえた検討が必ずしも十分でないことが 指摘されている23。
PRSP Source Book では、これらの改革課題 を実行するためには、政治的なコミットメント、政 治的な妥当性、これらの持続性が前提条件であると して、これらを吟味した戦略づくりのために、次の ようなアセスメントを提案している。まず、何がガ バナンスの弱さのもとにあるのか、ガバナンス改革 への要求の程度や、主要なアクターのインセンティ ブの状況、弱体なガバナンスのために貧困層に課さ れている汚職によるコストや不利の程度などを知る ことである。もし、改革への要求が強いが、組織的、
技術的な能力が不足している場合には、政策条件を 付した資金的支援や、公的部門の人材育成、立法・
司法機能の改善など、公共管理能力の向上を支援す る。しかしながら、関係する部門などに改革のイン センティブがほとんど見受けられない場合には、こ れらの支援はほとんど効を奏さないため、まずは、
政治や行政に関する適切な情報が人々に伝達され、
政府が説明責任を果たせるような参加型ガバナンス を支援する仕組みが必要となる24。
例えば、司法の独立についても、制度や政府のコ ミットメントがあっても、実際上は行政の介入や、
汚職や裁判官の非効率や人的不足、人々の司法制度 に対するそもそもの信頼の欠如のなかでは、法が適 切に執行されないのが現状である。制度の導入や政 策へのコミットメントを引き出すのみならず、行政 内外で変化を起こすインセンティブや対処能力があ
22 Girishankar et al.（2001）
23 IDA and IMF（2002）、Grindle（2002）
24 Girishankar et al.（2001）
「貧困削減と人間の安全保障」調査研究報告書
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表９−１ 貧困削減に資するガバナンス改革課題（PRSP Source Bookより）
Rules for seeking and holding public office:
>Fair, transparent national electoral processes
>Power-sharing arrangements to ensure stability in heterogeneous societies Oversight by political principals:
>Parliamentary oversight with independent audit institutions
>Budget that is a credible signal of government policy intentions
>Pro-poor policies
>Sound institutions for local and national representation Empowering the poor
Adequate, predictable resources for sectors, local authorities:
>Pro-poor budget priorities for service provision
>Stable intergovernmental transfers with hard budget constraints
>Hierarchical and transparent budgeting processes Demarcation of responsibilities for delivery:
>Assignment of responsibilities according to the subsidiarity principle Capable and motivated civil servants:
>Merit-based recruitment and competitive pay
>Hiring to fill real needs within a hard budget constraint
>Public service that earns respect Accountability downwards:
>Publication of accounts for local-level activities
>Dissemination of basic data on performance
>Mechanisms for client feedback, including report cards and client surveys Flexible delivery:
>Involvement of civic and private(for profit)partners Development of local capacity:
>Incentives to deploy staff to poor and remote areas
>Appropriate autonomy in deploying staff Improving coverage,
efficiency, and sustainability of basic services
Legal and regulatory framework:
>Enforcement of antidiscrimination legislation
>Incentives for deepening of credit and land markets Methods for reducing exclusion:
>Enforcement of legislation against barriers to entry
>Provision of information on labor and credit markets
>Demarcation of responsibilities and budgeting procedures to support development and maintenance of infrastructure(e.g., rural roads) to enable physical access to markets
Increasing access to markets
Rules for sound economic management:
>Hard budget constraint for subnational governments and aggregate fiscal discipline
>Efficient administration of tax and customs
>Independent central bank to carry out monetary policy Stafeguards against economic vulnerability:
>Recognition of property rights over physical assets
>Access to social insurance and other services through hub-and-spoke arrangements
Enforcement mechanisms:
>Independent and adequately funded court system
>Access to speedy recourse and redress
>Reliable and competent police
>Efficient courts with competent judiciary and legal personnel
>Alternative mechanisms for dispute resolution Providing security from
economic shocks and from corruption, crime, and violence
Poverty dimensions Governance issues
出所：Girishankar et al.（2001）p.274