地域福祉における「市町村総合相談」の意義 野 村 政 子

Ⅰ　はじめに

　近年，核家族化，ひとり親世帯やひとり暮らし高齢 者の増加，地域のつながりの希薄化により家族や地域 の機能が低下し，住民の支援ニーズが複雑 ・ 多様化し ている．市町村は住民に一番身近な自治体として地域 包括ケアシステムづくりや地域のつながりの再構築な どを通じてこうした課題への対応を迫られている．し かし，我が国の福祉制度は高齢者，障害者，児童，生 活困窮者など対象者別に整備され，市町村福祉部局の 多くは制度に合わせた対象者別の縦割りの組織になっ ており，幅広い地域課題に総合的に対応するためには 組織内の調整が難しい．また，住民による地域福祉活 動との連携 ・ 協働により課題を解決していくことが求 められているが，一人の人あるいは一つの家族の問題 を総合的に捉える住民に対し，行政が縦割りであるた め対応に苦慮している自治体が少なくない．

　2000（平成12）年に成立した社会福祉法に「地域福 祉の推進」が規定され，その推進手段として市町村と 都道府県の地域福祉計画策定が法制化された．背景と しては福祉事務の権限委譲や介護保険制度施行等にみ る地方分権化，分野別計画による専門分化に対する福 祉行政のマネジメントへの要請，NPO 活動の広がりと これとの協働の必要性などがあげられる．国の地域福 祉計画策定指針ではいくつかの基本目標を挙げている．

その一つが「住民参加」で，パートナーシップ型住民 参加を謳い，地域福祉計画の策定過程を通じて地域福 祉活動において行政と住民が相互の長所を活かした連 携を図っていくべきであると説明している．また，サー ビスの総合化の確立として，地域の身近なところで「総 合的な相談」が受けられ，サービスの適切な利用と結 びつけられる体制を整備することが重要であると説明

している

．

　筆者は埼玉県行田市において，2008（平成20）年度 障害者保健福祉推進事業（障害者自立支援調査研究プ ロジェクト ・ 厚生労働省）の研究代表者として「障害 者等の権利擁護と虐待防止にも対応し，市民の参画を 得た地域ぐるみの総合的な相談支援体制構築事業（トー タルサポート推進事業）」を実施した．これは，市町村 福祉部局に組織内連携強化による包括的な相談支援シ ステムをつくり，同時に地域福祉活動への住民参加を 推進する取り組みであり，「総合的な相談体制の確立」

により「住民参加」を推進することを目指した事業で ある．この事業は2009（平成21）年度から2013（平成 25）年度に安心生活創造事業（厚生労働省モデル事業）

としてさらに継続 ・ 発展し，筆者は６年間継続して事 業に携わった．これらの事業を推進した結果，虐待や 社会的孤立などの課題に対し，地域住民の支え合い活 動と行政サービスによる連続的な支援が行われ，「総合 的な相談体制の確立」により地域福祉における「住民 参加」に一定の成果が得られた

．

　市町村福祉部局では，一つの世帯に高齢者と障害者 の課題があるなど複数の課題を抱えた事例の相談を受 け付ける際に，世帯全体を包括的にとらえるシステム が存在しないため「福祉支援の狭間

」に陥り，適切な 支援に結びつかない例が見られる．この問題に対し市 町村に総合相談体制を構築し地域住民の支え合い活動 の推進と一体的に事業展開することで，複雑な課題を 抱え地域から孤立している事例に対し，住民と行政に よる支援が連続して提供される例がみられたのである．

　本稿では，この事例について検討し，地域福祉にお ける市町村総合相談の意義について考察した．

　本稿の記述にあたっては「立正大学研究倫理ガイド ライン」を遵守した．事例検討の中でエピソードを記

＊

立正大学大学院社会福祉学研究科博士後期課程 キーワード：市町村，総合相談，住民参加，地域福祉

地域福祉における「市町村総合相談」の意義

野　村　政　子

述する際には個人が特定できないよう匿名性に十分配 慮し，個人の状況は一切記述せず支援のプロセスに焦 点化して述べた．

Ⅱ　埼玉県行田市における総合相談と 地域福祉の取組み

　埼玉県行田市は，人口83,752人（平成27年10月１日 現在），埼玉県北部に位置する．高齢化率は27.5％で 年々増加の一途をたどっている．自治会加入率は85％

（平成26年）で，地域のつながりが比較的保たれてい る．事例検討の対象とした同市の取組みは表１の通り である．

１ 　行田市の虐待防止事業

　同市では2004（平成16）年度に児童虐待防止対策を 充実することになった．市町村が虐待事例を支援する

際には，縦割りの体制が壁になることが多い．虐待事 例の背後には，介護の負担や経済的な問題，家族関係 など様々な問題が潜んでいる．そのため解決すべき課 題が複数の課の業務にまたがることになる．家族全体 を対象に支援する必要があるが，これを役所の組織に 当てはめた場合，家族一人ひとりを違う課が担当する ということになる．この方法では，総合的に問題を整 理し，課ごと，職員ごとに役割分担を決め，迅速な対 応をするのは簡単ではない．議論を重ねた結果，同市 では，一つの家族が抱える課題を援助者側の都合で分 割して対応する縦割り的対応ではなく，多面的 ・ 制度 横断的な虐待防止対策を実施することになった．こう して2005（平成17）年６月，「行田市児童，高齢者及び 障害者に対する虐待の防止等に関する条例」を施行し 総合的な対策を開始した．同市の虐待防止ネットワー クは図１の通りである．

図 １ 　行田市虐待防止ネットワーク図（出展：野村政子（2014）「虐待・孤立死を防ぐ 地域支え合いの仕組みづくり」彩の国さいたま人づくり広域連合政策情報誌 think-ing vol15

）

通告 行田市虐待防止ホットライン

虐待防止協議会

埼玉県立大学教授 行田市医師会

弁護士 熊谷児童相談所

被虐待者の安全確認 行田市民生委員・児童委員連合会 加須保健所

行田市保育協議会 行田警察署

虐待緊急度判定会 行田市障害者団体連絡協議会 行田市教育委員会学校教育部 埼玉県老人福祉施設協議会北埼玉支部　熊谷人権擁護委員協議会行田部会

被虐待者処遇検討会 さいたま地方法務局熊谷支局

福祉課 子育て支援課

高齢者福祉課　保健センター 協定 北埼玉福祉保健総合センター

　 人権推進課

男女共同参画推進センター 協定 熊谷児童相談所

生活課（消費生活相談）

　　同行

サービス介入ネットワーク 早期発見・見守りネットワーク

居宅介護支援事業所 相談支援事業者 市民 民生委員 　　自治会 　　　地域包括支援センター　　

施設 サービス事業所

地域包括支援センター相談協力員

保健協力員

日常生活自立支援事業 居宅介護支援事業所 相談支援事業者

消費生活相談員 社会福祉協議会 医療機関

医療機関 サービス事業所 警察署

行田市役所

北埼玉障害者生活支援センター 通告受理

虐 待 事 案 発 生

トー タ ル サ ポー ト

表 １ 　総合相談と地域福祉の取組みの経緯（2005（平成１7）年度から20１3（平成25）年度）

2005（平成17）年 「行田市児童，高齢者及び障害者に対する虐待の防止等に関する条例」施行 2008（平成20）年度 「トータルサポート推進事業」開始 「ささえあいミーティング」を開催（～2010（平成22）年度）

2009（平成21）年度 地域安心ふれあい事業（「支えあいマップづくり」「ふれあい見守り活動」）開始 2010（平成22年） 「いきいき元気サポート制度」創設

2012（平成24年） 「地域安心ネットワーク会議」開催（３月，８月）

2013（平成25年） 「地域安心ネットワーク協定」を11社と締結

2 　市の組織に総合相談体制を構築―トータルサポー ト推進事業―

　条例施行により，組織的判断に基づく支援ができる ようになり，同市の虐待発生時の対応は迅速かつ確実 になった．次の課題は住民の協力を得て予防対策を進 めることであった．その具体策が「トータルサポート 推進事業（障害者，高齢者，児童福祉の総合的な推進 のための包括的連携体制構築事業）」である．同事業は 健康福祉部の各課の連携を図り，住民が福祉施策に参 加しやすい仕組みや機会を提供し，地域福祉推進を目 指すものである．課長職の「地域福祉推進幹」をチー ムリーダーとし，専任の職員３人のほかに21人の職員 を通常の業務と兼務で配置した（図２）．トータルサ ポート推進事業の柱は次の三つである．

⑴　ふくし総合窓口の設置

　住民の相談に内容を問わず対応する「ふくし総合窓 口」を設置した．職員体制は図２のとおりである．相 談内容がどの課にも当てはまらない場合や，受けてい る相談で総合調整が必要になった場合，トータルサポー ト推進担当の専任職員が初期対応する仕組みである．

総合相談の対応件数は，業務別，相談内容別，課題別 で各２分野以上が関わる相談を「総合相談」と定義し て集計し，初年度の20年度は総数152件を数えた．業務 別にみると障害福祉108件，児童福祉43件，高齢者福祉 56件，成人30件，経済面36件であった．相談内容では 介護 ・ 福祉69件，医療50件，保健41件，教育 ・ 保育12 件，就労３件であった．相談件数は21年度は253件，22 年度は296件と増加傾向をたどった．

　総合相談に対応するためには，組織内の横の連携を 強化する必要があるため，トータルサポート推進担当

職員を対象とした職場内研修が実施された．研修では，

はじめに話し合いにより，トータルサポートの理念と ルールが作られた．それは，「職員は所属する部署にか かわらず幅広く相談を受けること」，「職員同士が声を 掛け合って一緒に相談を受けたり，事例検討を頻繁に 開催して組織的に対応していくこと」，「相談を受けた ら一定の結論を得るまで関わりを継続すること」，など である．さらに，職員が抱える課題を出し合い，それ を解決するための研修が実施された．

⑵　包括的虐待防止事業

　虐待対応のための情報や知識を組織として有効活用 する方法（ナレッジマネジメント）についての，職員，

関係機関，NPO によるワークショップでの検討が行わ れた．また，児童 ・ 高齢者 ・ 障害者に関わる福祉，保 健，医療の関係機関の参加を得て，虐待防止協議会が 開催され，包括的虐待防止事業について検証が行われ た．

⑶　市民参加推進事業

　市民参加推進事業では，「福祉のまちづくりシンポジ ウム」や小学校区単位の住民と行政の話し合いの場と しての「ささえあいミーティング」などが進められた．

これは第一期地域福祉計画策定の作業としても位置付 けられ，その成果をもとに計画が策定された．

　「ささえあいミーティング」には，市職員，社会福祉 協議会，地域包括支援センターと住民が参加した．2008

（平成20）年度から2010（平成22）年度の間に小学校区 単位の16ヵ所で合計67回開催され，延べ1,377人の住民 が参加した．高齢者や障害者，子育て中の世帯など見 守りの必要な人を含むすべての人たちが支え合い，自 分らしく暮らすまちづくりの実現のために，課題や解

図 2 　行田市トータルサポート推進担当の人員配置（2013（平成25）年度）（出展：野村政子（2014）

「虐待・孤立死を防ぐ地域支え合いの仕組みづくり」彩の国さいたま人づくり広域連合政策情報誌 think-ing vol15

）

※トータルサポート推進担当24名（職種の内訳：地域福祉推進幹，社会福祉主事14名，保健師６名，社会福祉士３名）

福祉課 地域福祉推進幹（リーダー）・トータルサポート推進担当２名

生活保護担当８名 障害福祉担当５名

子育て支援担当１名 保育担当１名

高齢福祉担当１名 地域支援担当３名

成人担当１名 母子担当１名 子育て支援課

高齢者福祉課

保健センター

決方法が検討された．ささえあいミーティングの利点 は，住民と行政が一緒になって地域課題を見つけると いう，プロセス自体が地域づくりになることであった．

多くの地域で「高齢者や障害者を自分たちの力で支え たい」「見守りや支えあいの活動に多くの住民の参加を 得るためにきっかけや新たな仕組みが必要」といった 意見が出された．課題を見つけた住民と職員は，課題 に対して「どのように解決しようか」と考え，次の施 策につながっていった．それが「地域安心ふれあい事 業」である．同事業は第一期地域福祉計画のリーディ ング事業に位置づけられ，厚生労働省国庫補助事業「安 心生活創造推進事業」として「地域福祉推進市」の指 定を受けて実施された．厚生労働省が掲げた事業の理 念は「悲惨な孤立死や虐待を一例も発生させない地域 づくり」であり，同市が目指す地域福祉に合致してい た．事業の二つの柱は「ふれあい見守り活動」と「い きいき ・ 元気サポート制度」である．「ふれあい見守り 活動」では，市民や民生委員 ・ 児童委員，関係機関に よるネットワークが構築され，見守りの必要なひとり 暮らし高齢者世帯等を訪問して安否確認が行われた．

見守りを行ううえで必要な地域の情報を把握するため，

すべての自治会で高齢者や障害者の「支えあいマップ」

が作成された．これは地域の課題や要支援者の人間関 係などを書き込んだ情報地図を自治会で作成し情報共 有する取り組みである（図３）． 「いきいき ・ 元気サポー ト制度」は市民ボランティアの「いきいき ・ 元気サポー ター」が高齢者や障害者向けの制度等ではカバーでき ない日常生活の困りごとを支援する有償のボランティ

ア制度である．2012（平成24）年度には延べ利用時間 2660時間，登録ボランティアは226人を数えるまでに なった．

　2012（平成24）年には孤立や孤独死の防止，虐待の 早期発見や自殺対策の充実のため「地域安心ネットワー ク会議」が開催された．トータルサポート推進事業で それまでに構築した行政と住民，保健福祉関係機関，

NPO のネットワークを生かして多職種が参加した企画 会議が行われ，ライフライン事業者や運送業，商店な どに参加を呼び掛け，民間主体，行政，住民が有機的 に連携する仕組みが検討された．その結果，2013（平 成25）年度には同市が11社の民間活動主体と「地域安 心ネットワーク協定」を締結し，2014（平成26）年度 にはさらに３社が追加された．協定書では，会議を継 続的に実施し，地域において見守りや相談支援を必要 とする要援護者に関する情報を把握し共有すること，

情報を有機的につなぐ方策を検討することが謳われて いる．

Ⅲ　住民と行政の連携による制度の 狭間の事例に対する相談支援

　行田市ではふくし総合窓口を設置し，これを基盤と して職員が組織横断的に連携したことで，職員が相談 を包括的に受け止めやすくなった．また，ささえあい ミーティングを通じて住民も行政も福祉ネットワーク の充実を志向するようになった．その結果，住民の支 え合い活動と行政による支援が連携しやすくなった．

ある事例では，孤立した家庭を心配した住民がささえ 図 3 　支えあいマップ（出展：野村政子（2014）「虐待・孤立死を防ぐ地域支え合いの仕組みづくり」

彩の国さいたま人づくり広域連合政策情報誌 think-ing vol15

）

あいミーティングで行政と協議し，一緒に家庭訪問し，

対象者から拒否されながらも住民が中心となって見守 りを続け，好機を見極めて行政に声を掛け一緒に訪問 し，公的な支援につないだ．支援に携わった住民と行 政職員の意識の上では互いの活動が拡大し重なり合う 実感が得られ，地域福祉活動における住民と行政の役 割分担に関する合意形成がなされ成熟していく様子が みられた．このプロセスを図式化したのが図４である．

　縦割りの組織の場合，職員は自身が所属する部署を

「ウチ」，それ以外の部署を「ソト」と考え，「ソト」の 仕事には口も手も出さないのが組織成員の礼儀である かのような意識が育ってしまう．そこで総合相談窓口 を設置し，職場内研修を通じて「１人の人の生涯を通 じてサポートする」，「家族一人一人を縦割りの組織の 都合に合わせて分けて考えるのではなく，家族全体を サポートする」という意識を育てた．職場内研修では 地域福祉推進幹のリーダーシップにより，以前は別の 部署に所属していたため話し合う機会がなかった職員 同士が担当業務を紹介し合い顔の見える関係を作り，

抱える課題を話し合い，事例を検討した．さらに地域 包括支援センターや障害者生活支援センター等の関係 機関や NPO などの関係者による多職種ネットワーク 研修も取り入れた．トータルサポート推進担当の方針 は住民の地域福祉活動の考え方に通ずるものであり，

住民と同じ意識をもって福祉に携わるという変化を徐々

にもたらしていった．その結果，職員に「部署に関係 なく関係機関との組織間ネットワークが作りやすくな る」，「組織間ネットワークが充実しているとどんな相 談でも安心して受けとめられる」，「組織によるバック アップ体制によりどんな相談でも安心して受けとめら れる」という意識の変化が生じた．また，安心して住 民との対話ができるようになった．住民は地域課題を 総合的に考えるので，住民と地域福祉をテーマに話し 合うとき，組織が縦割りになっている場合，他の部署 に関する様々な課題が示されると後の処理が困難であ るため職員は消極的になるのだ．ささえあいミーティ ングという行政と住民が対話する場が，「予防と早期発 見，見守り活動は住民の力で充実させる」という目標 を住民と行政が共有することにつながっていった．同 市では，ささえあいミーティングで行政と住民が同じ テーブルにつき，まずは一緒に小地域の福祉課題を挙 げることから始め，次にこれを「行政がやるべきこと」

「住民がやるべきこと」に分けて図式化する作業を取り 入れた．この作業は，住民は行政に頼むことと自分た ちでできること ・ やるべきことを整理し，行政は行政 が果たすべき役割を再認識することにつながった．こ うした変化が生じる中で，住民が早期発見した事例が ささえあいミーティングに持ち込まれ，行政と住民が 協働で支援した．支援に携わった住民は，生命に関わ るような危機的な局面では，行政が権限と専門性を発

図 ４ 　市町村福祉総合相談体制構築が職員に与える影響と福祉ネットワークへの住民参加促進の効果

（筆者作成．日本ソーシャルワーク学会第32回大会抄録（2015）を改編

）

※ラベルの点線は事業実施前の状況，実線は事業実施による変化，太線は変化を抽象化したカテゴリーである．矢印は変化の順序を表す．

総合相談窓口の設置 ^{ウチとソトという意識} ソトの仕事には手も口も出さない組織文化 １人の生涯をサポートする

家族全体をサポートする

組織内連携が円滑になった 組織によるバックアップ体制によりどん な相談でも安心して受けとめられる

住民との対話が安心してできる

部署に関係なく関係機関との組織間 ネットワークが作りやすくなる 組織間ネットワークが充実しているとどんな 相談でも安心して受けとめられる

住民と対話する場づくりへの発展 住民と行政が地域福祉の同じ目標を持った 予防と早期発見，見守り活動は住民の力で

充実させる

住民は行政に頼むことと自分たちでやることを整理した 行政は住民と対話することで行政が果たすべき役割を実感 住民が早期発見した事例に

行政と住民が協働で支援

住民は生命に関わる局面では行政が権限と専門性を発動し関係機関と調整し対応することを実感

見守り活動の充実 住民と行政の地域福祉活動における役割の変容

行政は相談援助活動の中で公的機関の手の届かない部分を住民が補ってくれると実感

お 互 い の 活 動 の

拡大と重なり

動し，関係機関と調整し対応することを知った．行政 は，相談援助活動の中で，公的機関の手の届かない部 分を住民が補ってくれると理解した．こうして，住民 は見守り活動による早期発見の重要性を再認識し，地 域のつながりを充実させようとする意識をますます高 めた．支援に直接携わった住民と行政職員のそれぞれ の活動が拡大し，重なり合い，住民と行政の地域福祉 活動における役割が変容した．すなわち，支援を分担 すると協働が終わるのではなく，予防 ・ 早期発見から 支援 ・ 評価に至るまで一緒に考え一緒に動き，互いの 強みを生かし補い合っていくことで，それまで介入が 難しく，為すすべがないと思い込んでいた困難な事例 にも支援が可能になるという効果をもたらしたのであ る．

Ⅳ　市町村における福祉総合相談の意義

１ 　総合相談体制が地域福祉活動にもたらす効果 　行田市では，「児童，高齢者及び障害者に対する虐待 の防止等に関する条例」を制定し，児童，高齢者，障 害者の虐待防止対策を包括的に実施したことをきっか けに，総合的な相談体制が確立され，同時に地域福祉 の活動への住民参加を促進するための取組みが開始さ れた．虐待事例では迅速かつ確実な支援が求められる が，ほとんどの事例で複雑な要因が絡み合っており，

市町村の組織内連携体制と専門機関との連携，そして 住民の理解と協力が必要とされる．一方，市町村の福 祉部局で実施する福祉サービスは法律や条例，要綱な どを根拠とし，サービスの対象者が限定されている．

また，市町村の組織も制度に基づいて編成されている ことが多く，部局ごとに業務の範囲が決められている ため，支援の対象とならない人やニーズが生まれるの は必然である．虐待対策を通じてこの課題を把握した 行田市では，対策として組織内の連携体制を構築した．

その方法として従来の組織の形は崩さず，総合相談と 地域福祉の活動に関して組織内で権限を持つ「地域福 祉推進幹」を置いた．相談支援を担当する職員たちは もともとの仕事の他に「トータルサポート推進担当」，

すなわち総合相談と地域福祉を兼務する辞令を受けた．

　ここで仮に総合相談を担当する専門部署を新設する 方法を採ったとしよう．すると従来から相談支援を担っ てきた児童，高齢者，障害者等の各部局の職員は，住 民が相談に来ても内容が自分が担当する業務に関係な いと判断すると，専門部署へと対応を依頼し関わりを

終了するであろう．これでは縦割りの縦のラインを一 本増やしたにすぎず，課題解決にはならない．行田市 が採った方法は，縦割りの組織の長所である責任感 ・ 主体性を生かしつつ，組織の欠点を補うため，権限を 持って組織内の調整を行うリーダーを置いたものであ る．そして職員は兼務という形でチームを作り，組織 目標を共有し，職員同士が学び合い協力体制を作るた めの研修に参加する機会を与えられた．研修や日常業 務における連携を通じて，「制度に人を合わせる」ので はなく「人に制度を合わせる」，「そのために職員が連 携する」という価値の転換を図っていった．さらに職 員たちは市民との話し合いの場に参加する機会を得て，

地域の福祉課題について住民とともに話し合う経験を した．

　平野

は支援の狭間に関する論文の中で，「地域福祉型 社会福祉の推進が強調される今，支援の狭間の解消の ために，福祉現場から自治体への政策提言を行うボト ムアップ機能を構築する必要性を説き，具体的には障 害者自立支援法に規定される地域自立支援協議会や高 齢者の地域包括ケアにおける地域包括ケア会議などを 機能させるべきである」と述べ，さらに「そこには行 政的技量が要求されることから，地方行政職員が社会 福祉における制度運営の視点を地域に立脚させる価値 転換が必要である」と指摘している．これを実現する ために，筆者は次の三点が必要であると考える．第一 に市町村において障害福祉計画や高齢者保健福祉計画，

次世代育成支援計画等の分野別福祉計画が，地域福祉 計画によって組織内外の連携 ・ 調整を図りながら推進 されることである．第二に，市町村の障害者福祉，高 齢者福祉，児童福祉等の部局でソーシャルワークに携 わる職員が，分野を超えた連携を実践することである．

第三に，その職員たちが，住民と一緒に地域課題を見 出し協働で支援活動をするというような経験を積んで いくことである．行田市ではトータルサポート推進事 業を通じてこれらを実践し，制度運営を地域に立脚さ せるための価値転換の足掛かりを付けることが出来た と言えよう．

　行田市と類似の取組みは各地で見受けられるが，そ の一つである静岡県富士宮市では，初期相談をワンス トップで受ける福祉総合相談体制を構築している

．市 直営の地域包括支援センターは主に困難事例に対応し，

地域型地域包括支援センターを地域の相談窓口として

いる．地区社協が中心となって「早期発見 ・ 見守りネッ

トワーク」をつくり，支援を要する人を発見した際に 地域包括支援センターにつないでもらう仕組みを作っ ている．早期発見 ・ 見守りネットワークづくりの進め 方は次のように説明されている．「行政としての役割を 果たしながら住民に期待することを伝えた．具体的に は総合相談窓口を作ったうえで困っている人を発見し たらつないでほしいと住民に周知した．」これは行田市 がトータルサポート推進事業として福祉総合相談を開 設し，ささえあいミーティングで福祉総合相談を周知 したことと似ている．富士宮市では，最初は「福祉は 行政の仕事であり，なぜ住民がやらないといけないの か」という反応があったが，「地域における見守りまで 行政がやることは不可能なので地域での見守り体制を 作り，支援が必要な人をつないでほしい」と伝えるう ち，次第に住民の自発的な動きが生まれた．行田市の ささえあいミーティングにおいても当初は一部の住民 から富士宮市と同様の反応がみられたが，話し合いを 重ねるうち，行政では行き届かない見守り活動の重要 性が行政と住民との間で共通認識となった．そして全 自治会での支えあいマップづくりを通じて住民の自主 的な活動が発展していった．

　この二つの自治体に共通するのは，市の組織内に直 営の総合相談システムを構築し，その上で住民への協 力を呼びかけた点である．呼びかけの内容も共通して おり，見守り活動による早期発見と発見時の総合相談 システムへのつなぎである．この行政からの働きかけ の結果，住民と行政の地域福祉活動における役割がと もに拡大していった．つまり市町村において福祉総合 相談の仕組みを導入することは，住民の見守り活動の 発展と，それと福祉総合相談の活動との相乗効果によ る早期発見のシステムづくりに効果を及ぼすことが示 唆された．

2 　市町村職員による地域を基盤としたソーシャルワー ク

　行田市では，児童 ・ 高齢者 ・ 障害者の虐待対策に包 括的に取り組んだことがきっかけとなり，相談支援が 単にニーズを制度にマッチングさせることではなく地 域を基盤としたソーシャルワークを志向する方向へと 発展していった．虐待事例のほとんどは背景に複雑な 問題をはらんでいるが，当初は縦割りの組織であるに もかかわらず包括的に取り組もうとし，その結果，課 題が露呈した．縦割りの組織では，相談者が抱える課

題を細分化し，その課題のそれぞれに別々の担当部署 が対応する方法をとる．すると統一した目標がないま ま支援が行われ，複雑な事例では解決に結びつかなかっ た．また，虐待事例の多くは行政による対応のみなら ず近隣住民による見守りや早期発見の機能が欠かせな い．当初は虐待防止ネットワークへの協力を児童や高 齢者といった分野別に住民に呼びかけるやり方をしよ うとしたが，住民から「協力依頼される私たちは一人 の人間であり一つの地域だ」という苦言を呈された．

それにより，組織内の縦割りをなくし関係者の連携に よる個別支援を行うことと，対象者を限定しない見守 り活動と地域づくりを同時に進める必要性を認識した．

そこで対策としてトータルサポート推進事業を開始し たのである．

　行田市では，虐待事例を通じて次の三つの課題を捉 えた．第一に，被虐待者を虐待の状態から救済するた めには被虐待者本人だけでなく虐待者への対応や支援 が必要であり，この点で従来の対象者別の縦割りの対 応では本人と環境への一体的支援ができないというこ とである．第二に虐待事例の複雑性，困難性により，

既存の法的枠組みやサービスでは不十分な対応しかで きないことがあり，組織内連携や組織間の専門職連携，

そして住民の理解と協力により，新たな相談と支援の 方法を開発する必要があるということである．第三に 従来の行政の支援では虐待の事実が深刻化し，その訴 えを受けてから援助者が動き出す傾向があった．重篤 化した事例への対応は保護や分離といった限られた手 だてしか取れず，それは必ずしも被虐待者の生活全体 を見たときに適切な支援とは言えない．住民や関係機 関との密な連携により早期発見 ・ 早期対応をすること が被虐待者にとっての最大限の利益へとつながる支援 を可能とするが，そのための取り組みが充分でなかっ た．

　岩間

は，わが国のソーシャルワーク実践が「課題別

対応による実践」から「地域割による実践」へと転換

したと述べ，この「地域を基盤としたソーシャルワー

ク（community based social work）」について，「個を

地域で支える援助と個を支える地域をつくる援助を一

体的に推進し，その延長線上に地域福祉の進展を位置

づける点に特徴がある．」と説明している．また，岩間

は地域を基盤としたソーシャルワークの４つの特質を

挙げている．第一は本人の生活の場で展開する援助で

ある．クライエントの問題ではなく生活全体に焦点を

あて，環境と本人との一体的支援によりシステムとし ての全体変化を促し，また長期的にライフステージに わたって継続的に支援できる環境をもたらす．第二は 援助対象の拡大である．問題を分別して対応せず生活 のしづらさに焦点をあてる．既存の法律の枠組みでは 対応できなかった新しい問題にも対応していくことで ある．第三は予防的かつ積極的アプローチである．地 域を基盤としたソーシャルワークに基づく総合相談に おいては，予防的な働きかけ，つまり問題が深刻にな る前に対応することも特質とする．これにより援助の 選択肢が広がる．ソーシャルワーカーは総合相談の担 い手として，日常生活圏域を拠点としながら，地域住 民との協働によって発見 ・ 見守り機能を遂行すること が求められる．第四はネットワークによる連携と協働 で，これは総合相談の特徴的な機能である．複合化し た生活課題に対しては特定の機関の特定の援助者によ る支援だけで対処できる範囲を超えるため，関係者の つながりによる連携 ・ 協働が必要である．

　これらは行田市が虐待事例を通じて捉えた三つの課 題と共通していると言える．トータルサポート推進事 業を実施した結果と４つの特質について検討すると次 のことが言える．まず第一の特質については，組織内 連携体制を作ったことで，表面化している問題だけで なく生活全体に目を向け，複数の部局が協力して対応 することに価値を置くようになった．トータルサポー ト推進事業の目的の一つは「一人の人に対し生涯を通 じた支援をする」ことである．第二の特質については，

社会的孤立や支援の拒否により地域の中で多くの人が 心配していたのに手を差し伸べることが出来なかった 事例に対し，住民の見守りや声かけの活動と行政によ る医療機関受診援助などの専門的支援が連続的に提供 され，介入が可能になった事例がある．第三の特質に ついては，住民の見守り活動が早期発見の効果をもた らした．従来は「どこに相談したらいいか分からない」

「行政は敷居が高くて何となく心配している程度では相 談しにくい」と思っていた住民が，総合相談の機能が でき，その職員たちとささえあいミーティングで顔の 見える関係になり，早期に相談するようになった．第 四の特質については，組織内の連携，組織間の専門職 同士の連携，行政と住民の連携がどれも行われるよう になった．

3　地域福祉と住民参加

　行田市では，トータルサポート推進事業として福祉 総合相談体制を構築すると同時に，ささえあいミーティ ングをはじめとする住民参加の場を積極的に展開した．

そしてこの住民参加の事業は第一期地域福祉計画策定 の重要なプロセスとしても位置付けられた．これは最 初から決まっていたわけではなく，トータルサポート 推進事業の職員研修を通じて総合的な事業展開が必要 だという認識が職員の間で共有されたことから決まっ たことである．

　牧里

は地域福祉の特質について，「これまでの縦割り 行政を地域社会で横割り展開する，つまり施策の総合 化を促進することにある」と述べている．また，「総合 化を促進するには住民参加が不可欠で，行政による保 健福祉の専門サービスの地域社会での実施と住民によ る自主的な予防的活動の切り結びを試みようとするの が地域福祉のサービス ・ システムがめざすものである」

と述べている．施策を総合化するためには組織内にお いて目標の共有や話し合いの場が必要で，行田市にお いてはこれをトータルサポート推進事業が生み出した．

　さらに牧里は，公民協働における住民参加の推進の ために，「縄張り意識とたこつぼ縦割り慣行を変えるよ うな職員を組織を越えて参加させる方式と行政職員が 地域に出向いてボランティアするなど，住民と心情を 共有できる体験づくりが重要である．」と指摘してい る．行田市のささえあいミーティングはまさに牧里が 言う「組織を越えて行政職員が参加し」，「住民と心情 を共有できる体験」であった．市町村において住民と ともに地域福祉を進めるためには，こうした体験をす る機会を人材育成の視点を持って計画的に作っていく 必要がある．

Ⅴ　おわりに

　市町村福祉部局に総合的な相談体制をつくって包括 的な個別支援を提供し，同時に住民参加を促進し地域 づくりを進めることは，地域福祉推進の一つのモデル である．

　今後の市町村の課題として，福祉部局で相談支援に

携わる職員の人材育成の観点では，自治体ごとにその

実情に合わせ，社会福祉士等の専門職をどの割合で配

置していくのか，地域福祉を担当する一般行政職には

どんな経験を積ませる必要があるのか，そのために人

事異動によりどんな部局を計画的に経験させればいい

のか，などを検討する必要があると考える．人材育成 について検討するためには，住民の声を聴き計画する 必要があることは間違いないが，検討のための資料と して，市町村福祉部局の総合相談と地域づくりの実践 モデルや実践理論が必要であると考えている．今後は，

総合相談と地域づくりを実施する他の市町村の協力を 得て，職員の実践をモデル化することに挑戦したい．

参考文献

１）社会保障審議会福祉部会（2002）『市町村地域福祉計画及び 都道府県地域福祉支援計画策定指針の在り方について（一 人ひとりの地域住民への訴え）』

２）野村政子・梅本勝博・栗本広宣他（2009）『「障害者等の権 利擁護と虐待防止にも対応し，市民の参画を得た地域ぐる みの総合的な相談支援体制構築事業」報告書』

３）野村政子（2014）「虐待・孤立死を防ぐ地域支え合いの仕組 みづくり」彩の国さいたま人づくり広域連合政策情報誌 think-ing vol15，40-46

４）平野方紹（2015）「支援の「狭間」をめぐる社会福祉の課題 と論点」社会福祉研究 vol122，19-28

５）野村政子（2015）『市町村福祉総合相談体制構築が職員に与 える影響と福祉ネットワークへの住民参加促進の効果につ いて』日本ソーシャルワーク学会第32回大会抄録，112-113 ６）土屋幸己（2010）「地域包括支援センターを核とした福祉総 合相談体制と見守りネットワーク」地域ケアリング12（5），

24-30

７）岩間伸之（2011）「地域を基盤としたソーシャルワークの特 質と機能―個と地域の一体的支援の展開に向けて―」ソー シャルワーク研究37（1），4-19

８）牧里毎治（2006）「地方分権化と計画福祉行政のなかで」

ソーシャルワーク研究31（4），4-13

（2015年10月31日受理）