地方議会の政策形成機能の法的課題(寺田友子教授退任記念号)

地方議会 の政策形成機 能 の法 的課題

則

良

林

次 は じめ に 1議 会 の政策 形成 の意 義 1地 方 分権 改革 におけ る議会 の政 策形 成機 能 の議 論 2議 会 の政 策形 成機 能 の法 的整備 3政 策 形成 の手 法 H議 会 の政策 形成 に関す る法 的課題 1政 策 形成 の法 的整備 の視点 2議 員提 案 政策 条例 に伴 う法 的問 題 ま とめ にか えて キ ー ワ ー ド 政 策 形 成,議 会 改 革,議 員 提 案 条 例

地 方 議 会 の政 策 形成 機 能 の 法 的課 題317 は じ め に 議 会 改 革 は,議 会 関係 規 定 の 地 方 自治 法 改 正 が 一 段 落 した こ とに よ り, 議 会 自 身 に よ る改 革 の 実 践 に そ の 関 心 が 移 って い る 。 そ し て,そ の 取 組 に つ い て は,特 に,議 会 活 動 に住 民 が どの よ う に関 与 す る か が 一 つ の 焦 点 と な っ て い る 。 そ の よ う な取 組 と して,請 願 ・陳 情 者 へ の 説 明 の機 会 の 付 与, 議 会 報 告 会 の 開 催,住 民 と の意 見 交 換 会 の 実 施 な どが 主 要 な課 題 と な っ て い る。 しか し,そ う した取 組 に も拘 らず 地 方 議 会 に対 す る 一 般 の 評 価 は 依 然 と して 厳 しい もの が あ り,議 員 定 数 及 び議 員 報 酬 の 減 少 へ の 「圧 力 」 も根 強 い も の が あ る。 議 員 定 数 の 上 限 が撤 廃 さ れ た こ と に よっ て,当 該 議 会 の 議 員 定 数 を何 人 にす べ き は,定 数 減 の 圧 力 が あ る と は い え,そ の議 会 の あ り 方 に大 き く依 存 す る こ と に な ろ う。 そ れ故 に,各 議 会 が 自 ら の あ り方 を探 究 し議 論 しな け れ ば な ら な い 時期 に来 て い る よ う に思 わ れ る。 最 近,議 会 基 本 条 例 の 制 定 数 が 増 加 して い る が,制 定 の 増 加 傾 向 自体 は評 価 す べ きで あ る。 議 会 基 本 条 例 は,当 該 自治 体 にお け る議 会 の役 割 を明 示 す る こ とに そ の 本 質 が あ る と思 わ れ る の で,併 せ て 当該 議 会 の あ り方 や 方 向性 を議 論 す る こ と を前 提 に して 制 定 さ れ る べ きで あ ろ う。 近 時 の議 会 改 革 の も う一 つ の 焦 点 と して,議 会 の 政 策 形 成 機 能 の 強 化 が 問 題 とな っ て い る。 議 会 の 機 能 の なか で,政 策 形 成 機 能 につ い て は,以 前 か ら議 論 が な さ れ て い た わ け で は ない 。 地 方 分 権 改 革 にお い て 自治 体 の 政 策 形 成 の量 的 拡 大 が な され る こ と を前 提 に,自 治 体 の 政 策 形 成 の担 い 手 と して 執 行 機 関 だ け で な く議 会 もそ の 役 割 を果 す こ とが 当 然 視 さ れ る よ う に な っ た とい う状 況 の変 化 が あ る 。 そ れ に よ り,政 策 形 成 を担 い うる 議 会 と な る よ うに議 会 の あ り方 を整 備 す る こ とが 要 請 さ れ,ま た,議 員 に そ れ を 取 り組 む 自覚 を促 して い る の で あ る。 そ して,議 会 改 革 に積 極 的 な 議 会 の なか に は議 会 独 自 の 政 策 サ イ ク ル を確 立 して 政 策 形 成 を恒 常 化 させ る取 組 が な さ れ る よ う に な っ た 。 とこ ろ で,議 会 改 革 の 要 諦 は,議 会 が本 来 有 し

て い る機 能 を最 大 限 に発 揮 で きる よ う に,改 革 を 阻害 して い る 要 因 を取 り 除 く と と も に,機 能 を発 揮 す る た め の 仕 組 ・手 法 を構築 す る こ とに あ る。 本 稿 は,議 会 の 政 策 形 成 機 能 に つ い て,こ れ まで の法 的 議 論 状 況 を素 描 し, 課 題 解 決 の 取 組 を紹 介 す る こ と を 目的 とす る 。

1議 会の政策形成 の意義

1地 方 分 権 改 革 に お け る議 会 の政 策 形 成 機 能 の 議 論 (1)地方 分 権 推 進 委 員 会 第2次 勧 告(1997年) 議 会 の 政 策 形 成 機 能 は,第1次 地 方 分 権 改 革 を リー ドし た地 方 分 権 推 進 委 員 会 の発 足(1995年)以 前 の 地 方 制 度 調 査 会 答 申等 で は ほ とん ど触 れ ら れ る こ とは な か っ た 。 しか し,地 方 分 権 改 革 に伴 っ て 自治 体 の政 策 形 成 能 力 の 向上 が 問 わ れ る よ う に な る と,こ れ に 呼 応 す る形 で,条 例 を提 案 す る こ とが で き,か つ 議 決 す る役 割 を担 う地 方 議 会 及 び議 員 の 政 策 能力 の 向 上 ロ   を要 請 す る議 論 が 展 開 され る よ う に な っ た 。 しか し,そ の 後 しば ら くは制 度 の 弾 力 化 や 審 議 の活 性 化 に改 革 の 議 論 の重 点 が 置 か れ た た め に,議 会 の 政 策 形 成 に 注 目が 集 ま る こ と も少 なか っ た とい え る 。 も っ と も,地 方 分 権 推 進 委 員 会 の 第2次 勧 告(以 下,第2次 勧 告 とい う)は,「 地 方 議 会 の 活 性 化 」 の項 目 にお い て,議 会 の 果 た す 役 割 を団 体 の意 思 決 定 と執 行 機 関 の チ ェ ック で あ る と し,そ の た め の 具 体 的課 題 の ひ とつ に議 会 の機 能 強 化 を 挙 げ て い る が,そ の な か に 「議 員 とそ れ を補 佐 す る議 会 事 務 局 職 員 の 調 査 能 力,政 策 立 案 能 力,法 制 能 力 等 の 向 上 を図 る… 」 との 文 言 が あ る 。 即 ち, 議 会 が 団体 意 思 決 定 とい う役 割 を果 たす た め に は,議 員 等 の 能 力 の 向 上 が 必 要 で あ る と し,そ の 能 力 の な か に政 策 立 案 能 力 が 示 され て い る の で あ る。 ま た,議 会 機 能 の強 化 の た め に,地 方 自治 法96条2項 の 条 例 に よる 議 決 事 件 の 追 加 規 定 の 積 極 的 活 用 を 要 請 した。 しか し,こ の 第2次 勧 告 の 議 会 活 性 化 の ス タ ンス は,長 に比 して 地位 が 低 い と され る地 方 議 会 の地 位 強 化 が 目的 で あ っ て,長 へ の 牽 制 とい う点 で の機 能 強 化 で あ る 。 地 方 自治 法96条 2項 の活 用 は 議 会 が 自 らの 判 断 で 団 体 意 思 の 決 定 権 限 を拡 張 す る こ とで あ

地方議会の政策形成機能の法的課題319 り,長 との対 峙 の た め の 手 段 とな る。 カ ウ ン タ ーバ ラ ンス を取 り戻 す た め の機 能 強化 を 目指 す 観 点 か ら議 会 の態 勢 の不 十 分 さ を指摘 して い る の で あ っ て,政 策 立 案 機 能 そ れ 自体 の重 要 性 が 明 確 に意 識 さ れ て い た わ け で は な い の で あ る 。 (2)2005年 第28次 地 方 制 度 調 査 会 「地 方 の 自主 性 ・自律 性 の 拡 大 及 び 地 方 議 会 の あ り方 に 関 す る答 申」 こ の答 申 で は,議 会 の 機 能 を 「団 体 意 思 の 決 定 を行 う議 事 機 関 と して の く   機 能 と,執 行 機 関 の監 視 を行 う監 視 機 関 と して の 機 能 を担 っ て い る 」 と し, 「団 体 意 思 の 決 定 を行 う前 提 と して,議 事 機 関 で あ る議 会 の 政 策 形 成 機 能 の ラ の 充 実 が 求 め ら れ て い る」 とす る 。 そ して,利 害 調 整 機 能 や 監 視 機 能 と と も に 「議 事 機 関 と して の 政 策 形 成 機 能 」 の 充 実 が 図 られ る よ う に議 会 の あ り方 を見 直 す べ き,と し て い る 。 この あ り方 の 見 直 しの 具 体 策 の な か で, 政 策 形 成 機 能 の 強 化 に関 わ る もの と して は,委 員 会 の議 案 提 出権 を認 め る こ と,公 聴 会 参 考 人 制 度 の 活 用,事 務 局 の補 佐 機 能 の 充 実 の ほ か専 門 的 知 くの 見 の 活 用,を 挙 げ て い た 。 な お,こ れ ら具 体 策 の 多 くは,後 述 す る よ う に, 地 方 自治 法 の 改 正 と して 実 現 した 。 (3)2011年 総 務 省 「地 方 自治 法 抜 本 改 正 に つ い て の考 え 方 」(以 下,「 考 え 方 」 とい う) 「考 え 方 」 は,議 会 の あ り方 の 見 直 し を扱 っ て い る 箇 所 で,「 議 会 は, 団 体 意 思 の 決 定 機 関 及 び 執 行 機 関 を監 視 す る 機 関 と して の 役 割 を担 って お り,こ れ らの 役 割 を果 た す た め に 政 策 形 成 機 能,多 様 な 住 民 の意 思 の 反 映, 利 害 の調 整,住 民 の 意見 の 集 約 の 機 能 を持 ち,こ れ らの 機 能 を十 分 に発 揮 す る こ とが 求 め ら れ て い る 。」 と して い る 。 こ の よ う に,議 会 の 役 割 を① 団 体 意 思 決 定 機 関 と② 執 行 機 関 監 視 機 関 とい う二 つ の役 割 を もつ と した う えで,こ れ らの 役 割 を果 たす た め に,② 政 策 形 成 機 能⑤ 住 民 意 見 反 映 ・集 くら  約 機 能 ◎ 利 害 調 整 機 能 が あ る とす る。 ま た,「 考 え 方 」 で は,「 議 会 活 動 が 執 行 機 関 の 監 視 に重 点 が 置 か れ,団 体 意 思 を決 定 す る機 関 と して議 会 を見

た と きに そ の 前 提 とな る条 例 立 案 な どの政 策 形 成 に つ い て 執 行 機 関 に大 き くの く依 存 しが ち に な る 。」 と して,政 策 形 成 へ の議 会 の 関 心 の低 さ を批 判 し て い る。 (4)小括 上 記 の勧 告 や 答 申及 び 「考 え 方 」 の 該 当箇 所 の 内容 か らみ る と,議 会 の 政 策 形 成 機 能 は,議 会 が 団 体 意 思 決 定 機 関 と して の役 割 を果 た す た め の 前 提 と して位 置 づ け られ て い る こ とが 指 摘 で き る。 もち ろ ん,団 体 意 思 決 定 機 関 と して の 役 割 は,政 策 形 成 機 能 の 充 実 だ けで は達 成 で き る もの で は な く   く,意 見 集 約 機 能 や利 害 調 整 機 能 も同 じ く十 全 に作 用 し な け れ ば な ら な い。 議 会 の 政 策 形 成 機 能 とい っ て も,自 治 体 の 政 策 形 成 は 議 会 だ け で は な く 執 行 機 関 も担 っ て い るの で あ り,「 考 え方 」 もい う よ う に,政 策 形 成 の ほ と ん どが 「執 行 機 関 に依 存 して い る」 こ とは 言 う ま で も ない だ ろ う。 こ れ を前 提 に す る と,議 会 の 政 策 形 成 を問 題 に す る と き,そ の 典 型 は議 員 提 案 の 政 策 条 例 の 立 案 で あ ろ うが,条 例 提 案 権 は 長 に もあ る の で,議 会 が 自 ら 政 策 形 成 しな くて も長 提 案 の条 例 案 で も問題 は な い 。 要 す る に,政 策 形 成 即 ち 当該 自治 体 の諸 政 策 につ い て 立 案 す る場 合,行 政 各 分 野 の専 門 的 知 見 が 必 要 で あ るた め,立 案 は議 会 よ り も執 行 機 関 に委 ね る べ き で あ る,と の 通 念 が 支 配 して きた の で あ る 。 こ の こ とは,政 策 形 成 に つ い て 議 会 側 が 少 な くと も以 前 は 消 極 的 で あ っ た こ と を裏 付 け て い る よ う に思 う。 しか し,そ うで あ る とす る と,上 記 の答 申等 が 議 会 の 政 策 形 成 機 能 の 充 実 を求 め て い る理 由 は何 か 。 答 申 等 に よれ ば,政 策 形 成 機 能 の充 実 は,議 会 が 当該 団体 の 意 思 決 定 機 関 で あ りそ の役 割 を果 た す た め で あ る,と い う。 こ う した点 を強 調 す るの は,政 策形 成 に議 会 が 正 面 か ら取 り組 ん で こな か っ た こ とが 意 思 決 定 機 関 と して役 割 を果 た し得 て い な い 一 因 と み て い る た め で あ ろ う。 これ は,後 に検 討 す る よ う に,議 会 が 本 来 的 に は政 策 等 を立 法 化 すべ き立 法 機 関 と して の 役 割 が あ る の に,議 員 に はそ の 意識 が希 薄 で あ っ た こ とを 示 す もの とい え る。 ち な み に,筆 者 は,議 会 が 団体 意 思 決 定 機 関 で あ る こ との 意 味 内 容 を次

地方議会の政策形成機能の法的課題321 の よ う に考 えて い る 。即 ち,自 治 体 統 治 構 造 にお け る 首 長 制 原 理 の 下 で は, 議 事 機 関 と して の議 会 と執 行 機 関 と して の 長 との,い わ ば 機 関分 立 が 基 本 で あ り,そ れ ゆ え,議 会 が 担 う議 事 機 関性 を 自治 体 統 治 作 用 に お け る立 法 を主 と して 担 う機 関 と捉 え る こ とが 妥 当 で あ る と思 う。 要 す る に,地 方 議 く ラ 会 は 当然 に 本 来 的 立 法 機 関 と して位 置 づ け られ な け れ ば な ら な い 。 この よ う に,筆 者 は 議 会 を本 来 的 立 法 機 関 と位 置 づ け るべ き と考 え て い る が,現 行 の 地方 自治 法 制 に はそ の こ とが 十分 に 反 映 さ れ て い ない とみ て きた 。 もっ と も,近 時 の 法 改 正 や 改 革 動 向 の なか に は そ う した位 置 づ け に沿 っ た もの も あ る 。 そ れ は,例 え ば前 記 の 地 方 自治 法96条2項 の 活 用 の 推 進 や 同 法 179条 の 専 決 処 分 の 改 正 に表 れ て い る よ う に思 う。 こ の よ うな 議 会 の位 置 づ け に 「政 策 形 成 機 能 の 充 実 」 の 提 唱 も関係 す る もの と解 す べ きで あ ろ う。 つ ま り,以 下 に述 べ る政 策 形 成 機 能 を 充 実 させ る た め の法 的 整 備 は,立 法 機 関性 の 確 立 に 向 け た動 き と し て評 価 で き る と 思 わ れ る 。 しか し他 方 で,後 に論 ず る よ う に,政 策 形 成 に対 して そ れ を 阻 害 す る法 状 況 が 依 然 と し て あ る よ う に思 わ れ るの で あ る 。 そ う した 問 題 点 を克 服 す る 努 力 が 必 要 と な る 。 2議 会 の政 策 形 成 機 能 の 法 的 整 備 (1)政策 形 成 に 関す る 地 方 自 治 法 規 定 の整 備 後 に述 べ る よ うに,議 会 の政 策 形 成 の あ り様 は種 々 で あ る。 以 下 で は, 地 方 自治 法 の 政 策 形 成 に関 係 す る 規 定 を簡 単 に整 理 して お く。 議 会 に 関 す る近 時 の 自治 法 改 正 動 向 は,議 会 の 機 能 強 化 を主 要 な 目的 と して きた 。議 会 機 能 の う ち政 策 形 成 機 能 に 関 わ る規 定 と し て まず 挙 げ ら れ る の は,議 員 の 議 案 提 案 権 を認 め る112条 で あ る 。 本 条 は,1999年 の 改 正 に よ り,議 案 提 案 要 件 が,議 員 総 数 の8分 の1以 上 の 賛 成 か ら12分 の1以 上 に緩 和 され た(ll2条2項)。 また,2006年 の 改 正 で議 案 提 案 権 が 議 員 の ほ か に委 員 会 に も付 与 され る こ と と な っ た(109条7項,109条 の2第5項, llO条5項)が,そ の 実 務 的 意 義 は 大 き い で あ ろ う。 地 方 議 会 は,小 規 模 議 会 を 除 い て 委 員 会 主 義 を とっ て お り,議 員 間 討 議 も委 員 会 で な され る こ

とが 多 い の で あ っ て,委 員 会 が 条 例 を提 案 す る素 地 は 大 い に あ る とい え る か らで あ る 。 なお,改 正 で は な い が96条2項 に基 づ く条例 に よ る議 決 事 件 の 追 加 を活 用 す る こ とが,第2次 勧 告 に よっ て 強 調 され た 。 こ れ を受 け て,議 決 事 件 を追 加 す る 動 きが 活 発 と な っ た が,特 に総 合 計 画 等 の 当 該 自治 体 に と っ て 重 要 な計 画 を議 決 対 象 に加 え る議 会 が 増 加 した 。 次 に,政 策 形 成 を 支援 す る 内容 を持 つ 法 改 正 につ い て 述 べ て お く。 議 員 の 調 査 研 究 の た め に必 要 な経 費 の 一 部 と して,議 員 又 は 会 派 に対 して 政 務 調 査 費 を交 付 で きる こ とが2000年 の 改 正 で 制 度 化 さ れ た 。 但 し,政 務 調 査 費 は,2012年 改 正 で 「政 務 活 動 費 」 に改 め られ,交 付 目的 も 「議 員 の 調 杢 研 究 そ の他 の 活 動 に資 す る た め」 と な っ た 。 ま た,2002年 改 正 で議 案 審 査 や 事 務 調 査 等 の た め の 議 員 派 遣 制 度 が 制 定 さ れ た(100条13項)が,こ れ も政 策 形 成 に資 す る た め の 制 度 とみ て よい で あ ろ う。 さ ら に,2006年 改 正 に よっ て,議 案 審 査 や 自治体 の事 務 調 査 に 関 して専 門的 な知見 が必 要 とな っ た 場 合,議 会 が 外 部 の専 門家 等 に係 る事 項 に関 す る調 杢 を させ る こ とが で き る よ うに な っ た(100条 の2)。 と こ ろ で,2012年 の 改 正 で 通 年 議 会 の 選 択 的 導 入 が な さ れ た 。 この 目 的 は 主 に弾 力 的 な議 会 開催 で あ る の で,直 接 的 に政 策 形 成 につ な が る と は い え ない が,通 年 議 会 に よ っ て会 期 制 よ り も 十 分 な審 議 時 間 が 確 保 で き る こ と に な れ ば,政 策 形 成 を行 う こ とに プ ラス に働 く と思 わ れ る。 (2)政策 形 成 機 能 の 向 上 の た め の 議 会 の取 組 (a)議会 の 政 策 形 成 の 手 法 政 策 形 成 に積 極 的 で あ る と され る会 津 若 松 市 議 会 は,そ の 議 会基 本 条 例 11条 で 「議 会 は,市 の 政 策 水 準 の 向 上 を 図 る た め,政 策 立 案 機 能 の 強 化 に 努 め,も っ て 条 例 の提 案,議 案 の 修 正,決 議 等 の 政 策 提 案 を行 う と と もに, 市 長 等 に対 し,政 策 提 言 を行 う 。」 と定 め て い る 。 こ の 条 文 は,議 会 を政 策 立 案 の機 関 と位 置 づ け てお り,議 会 か らの 政 策 提 案 と して,条 例,議 案 修 正,決 議 を列 記 す る と と もに,議 会 か らの 市 長 へ の 政 策 提 言 も加 えて い

地 方 議 会 の政 策 形成 機 能 の 法 的課 題323 り  る。 こ れ らの ものが 一般 に手 法 と して 挙 げ られ るが,さ ら に い え ば,政 策 が 実 行 さ れ た 後 の政 策 評 価 も政 策 形 成 手 法 に含 ま れ る だ ろ う。 な お,政 策 形 成 手 法 に つ い て は後 述 す る 。 (b)論点 情 報 の 形 成 議 会 基 本 条 例 で は,議 会 が 重 要 な計 画 や 政 策 を審 議 す る た め に,そ の 政 策 に 関す る 情 報 を執 行 機 関 か ら提 供 を受 け る こ と を 明 記 して い る もの が 多 い 。 こ れ は,栗 山 町議 会 基 本 条 例6条 が,町 長 が 議 会 に政 策 等 を提 案 す る 際 に政 策 の 決 定 過 程 を説 明 す る よ う に努 め る と と もに,政 策 等 の 内 容 の み な らず 他 の 自治 体 との 比 較 や 財 政 上 の 措 置 な どの 情 報 を提 供 す る もの と し, 議 会 は こ れ らの 情 報 を元 に政 策 等 の 論 点 争 点 を明 確 に して 執 行 後 の 評 価 に 役 立 つ よ う に審 議 す る こ と に努 め る,と 定 め た こ とを 噛 矢 とす る 。 そ の 後, 制 定 さ れ た 議 会 基 本 条例 で は,議 会 が 審 議 の た め の論 点 情 報 を形 成 す る た め に,執 行 機 関 に対 して議 会側 か ら説 明 を要 求 す る とい う規 定 の仕 方 に な っ て お り,ま た そ の対 象 も予 算 や 決 算 に も及 ん で い る 。論 点 情 報 の形 成 は, 効 率 的 な議 会 審 議 の た め に論 点 の 明 確 化 を 目指 す と と も に,ど の よ う な審 議 を行 っ た う えで 議 会 が 議 決 した か を住 民 に説 明 す る た め の 前 提 と な っ て い る の で あ る。 (c)政策 形 成 機 能 の 強化 の た め の 議 会 内組 織 の 設 置 議 会 機 能 の 強 化 の た め に,議 会 基 本 条 例 にお い て議 会 が 独 自 に議 会 内 部 く の の 組 織 を 設 置 す る こ とが あ る 。 こ う した 内部 組 織 に つ い て,三 重 県 議 会 基 本 条 例 を参 考 に して想 定 で きる 組 織 形 態 をみ て お く。 ① 附属 機 関 の 設 置 三 重 県 議 会 基 本 条 例12条 は,「 議 会 活 動 に 関 し,審 査,諮 問,調 査 が 必 要 で あ る と判 断 さ れ た場 合 に,別 に条 例 で定 め る と ころ に よ り,附 属 機 関 を設 置 す る こ とが で き る。」 と定 め て い る 。 こ れ は,個 別 具 体 的 な案 件 と は 関 係 な く,今 後 の議 会 の 意 思 形 成 の た め に専 門 的 な 調査 等 が 必 要 と な る 場 合 に設 置 され る もの で,そ の構戒 員 は外 部 の 学 識 経 験 者 等 を想 定 して い る も の で あ る。 ② 調 査 機 関 の 設 置

三 重 県 議 会 基 本 条 例13条1項 は 「県 政 の課 題 に 関 す る 調 査 の た め に必 要 が あ る と認 め る と きは,議 決 に よ り,学 識 経 験 を有 す る 者 等 で構戒 す る調 査 機 関 を設 置 す る こ とが で き る 。」 と定 め る 。 こ れ は,前 記 の 「専 門 的 知 見 の活 用 」(地 方 自治 法100条 の2)の 一 形 態 とみ る こ とが で きる が,100 条 の2で 必 要 な議 決 を要 す る もの で は な い と され て い る 。 こ の条 項 は,県 政 課 題 の調 査 を行 う こ と に よ りそ の 結 果 を政 策 形 成 に 結 び 付 け る こ と を想 定 した もの で あ る。 ③ 政 策 検 討 会 等 の設 置 三 重 県 議 会 基 本 条 例14条 は,前 条 の 場 合 と同 様 に県 政 課 題 の調 査 の た め に,議 員 に よ っ て構 成 され た検 討 会 等 の設 置 を認 め る もの で あ る 。 本 条 の 規 定 は,検 討 会 等 が 議 員 間討 議 を交 えつ つ調 査 をす る こ とで,議 会 独 自 の 政 策 に結 び付 け て い くこ とが 想 定 され て い る 。 な お,本 条 に基 い て,三 重 県 議 会 は,平 成19年 に 「政 策 検 討 会 議 」 を設 置 して い る 。 こ う した 議 員 に よっ て 構 成 され る政 策 形 成 の た め の検 討 会 等 の 設 置 は, 多 くの議 会 基 本 条 例 で 規 定 さ れ て い る。 例 え ば,最 近 制 定 さ れ た宝 塚 市 議 会 基 本 条 例ll条 は,「 議 会 は,市 政 に関 す る重 要 な 政 策 及 び課 題 に対 し, 議 会 と して 共 通 認 識 の 醸 成 を 図 り,合 意 形 成 に資 す る と と も に,条 例 案 の 策 定 や 市 長 に対 す る 政 策 提 言 等 を行 う た め,政 策 研 究 会 を置 くこ とが で き る。」 と定 め て い る 。 ま た,議 会 基 本 条例 を有 して い な い議 会 にお い て も, こ う した 政 策 検 討 会 を要 綱 等 で 設 置 して い る もの が あ る 。 例 え ば,大 津 市 議 会 は,後 述 す る よ う に要 綱 に基 づ い て政 策検 討 会 議 を設 置 して い る。 (d)執行 機 関 の 立 案 す る政 策 形 成 過 程 へ の議 会 の 関与 湯 河 原 町 議 会 基 本 条 例6条1項 は,「 町長 等 は,総 合 計 画,公 共 事 業 計 画 そ の他 重 要 な政 策 を決 定 し よ う とす る と き は,あ らか じめ 議 会又 は 議 員 の 意 見 を聴 く よ う に 努 め な け れ ば な ら な い 。」 と して い るが,こ れ は,議 会 の 議 決 対 象 と な っ て い な い政 策 等 の 形 成 過 程 に も議 会 が 関 与 す る こ とを 認 め た規 定 と して注 目 され る 。 (e)その他 政 策 形 成 機 能 に 関 す る議 会 基 本 条 例 の規 定 内 容 で上 記 以 外 の もの で は,

地方議会の政策形成機能の法的課題325 まず 第1に,会 派 に 関 す る規 定 を挙 げ る こ とが で きる 。 地 方 自治 法 で は会 派 の 定 義 や 内 容 につ い て 定 め が な い の で,ほ と ん どの議 会 基 本 条 例 にお い て 会 派 に つ い て の規 定 が 置 か れ て い る。 そ の 場 合,会 派 を議 会 の 政 策 形 成 と関 連 づ け て 定 め られ る こ とが多 い 。 例 え ば,会 津 若 松 市 議 会 基 本 条 例4 条3項 は 「会 派 は,政 策 決 定,政 策 提 言,政 策 立 案 等 に際 して,会 派 間で 調 整 を 行 い,合 意 形 成 に努 め る もの とす る。」 と定 め て い る。 こ れ は,会 派 を議 会 内 の 政 策 形 成 主 体 と して位 置 づ け る と と もに,会 派 が 活 動 主 体 と ロの な っ て政 策 の 効 果 的 な 合 意 形 成 が 図 られ る こ と を狙 い と し て い る 。 他 の 議 会 基 本 条 例 の 会 派 に 関 す る規 定 も同 様 の 内容 と な っ て い る。 第2に,議 会 基 本 条例 に は審 議 を充 実 す る 方 策 と して 議 員 間討 議 を実 施 す る こ とが 記 さ れ て い る。 多 くの 場 合,委 員 会 で の議 員 間 討 議 が想 定 さ れ て い る で あ ろ うが,執 行 機 関 の 出 席 が あ る と議 員 だ け の 議 論 は実 際 に は難 しい と され て い る。 そ こで 議 員 間 討 議 の対 象 と して期 待 され る の が,議 会 独 自で 行 う政 策 形 成 に関 す る審 議 で あ ろ う。 第3に,議 会 事 務 局 の 充 実 に 関 す る定 め で あ る。 議 会 機 能 を高 め る た め に議 会 事 務 局 の 充 実 強 化 は繰 り返 し提 起 され て き た と こ ろで あ る 。 近 時 制 定 さ れ た議 会 基 本 条 例 にお け る議 会 事 務 局 の 定 め で は,議 会 事 務 局 機 能 の 強 化 目 的 を議 会 及 び議 員 の 政 策 立 案 機 能 を高 め る た め の 方 途 と して 明 記 す る傾 向 が み られ る よ う に な っ た 。例 え ば,三 田市 議 会 基 本 条 例23条 は,議 会 事 務 局 の 充 実 強 化 につ い て定 め て い る が,そ の1項 で 「議 会 は,議 会 及 び 議 員 の 政 策 立 案 能 力 を高 め る た め,議 会 事 務 局 の法 務 及 び財 務 な ど市 政 に 関 す る調 査 機 能 の 強 化 に 努 め る も の とす る 。」 と して い る 。 議 会 側 が 政 策 を提 案 し条 例 化 して い くう え で,事 務 局 に法 務 に精 通 し た職 員 が い る こ とが 望 ま しい 。 そ こで 同 条2項 は 「議 長 は,議 会 運 営 に加 え,議 会 の 政 策 立 案 等 に資 す る職 員 を議 会 事 務 局 の 職 員 と して 出 向 させ る よ う市 長 に要 請 す る もの とす る。」 と定 め て,政 策 の 企 画 に精 通 した職 員 の確 保 を議 会 か く  ラ ら要 請 で き る こ とを規 定 して い る 。 とこ ろ で,小 規 模 議 会 にお い て は,政 策 法 務 に精 通 した職 員 を 自 らの事 務 局 に置 くこ と は難 しい た め,こ う した 職 員 に つ い て 機 関 の 共 同 設 置 の 手 法 を用 い る こ とが 検 討 され て よい で あ ろ

(13) つQ 3政 策 形 成 の 手 法 議 会 に お け る政 策 形 成 に は,上 記 の よ う に,様 々 な 手 法 ・手 段 が あ る。 これ に つ い て 若 干 の整 理 を して お くこ とに した い 。 一 般 に議 会 の 政 策 形 成 が 語 られ る場 合 ,そ れ は 「政 策 条 例 の制 定 」 を念 頭 に置 い て い るで あ ろ う。 ま た,執 行 機 関 に対 す る 「政 策 提 言 」 も政 策 形 成 と して 重 要 で あ る 。 政 策 提 言 は,あ る政 策 につ い て の 議 会 と して の 条 例 化 が 難 しい 場 合 に,解 決 す べ き課 題 とそ の対 応 策 を議 会 で 議 論 し,そ の 結 果 を執 行 機 関 に伝 え て 執 行 機 関 で の 条 例 化 等 を要 請 して い くこ とで あ る。 この 「政 策提 言 」 と 「政 策 条 例 の 制 定 」 を併 せ て狭 義 の 政 策 形 成 と位 置 づ け る こ とが で きる。 狭 義 の 政 策 形 成 は,当 該 政 策 に つ い て 議 会 が 主 導 的 な 役 割 を担 う とい う点 で 共 通 して い る。 こ れ に対 して,広 義 の 政 策 形 成 と して説 明 で きる手 法 と して,① 首 長 提 案 議 案 の修 正② 総 合 計 画 等 重 要計 画 へ の 関与 ③ 政 策 に 関 す る決 議 や 意 見 書 の 提 出(地 方 自治 法99条)を 挙 げ る こ とが で き る。 これ らの 手 法 は,当 該 政 策 に対 して 議 会 が 主 導 的 役 割 を果 たす とは い え な い もの の,強 い 関 心 を 示 す こ とで 政 策 に 関与 し て い く こ とで 共 通 点 を もつ とい え る。 以 下 で は, ① と② に つ い て 論 じて お く。 まず,① は,首 長 提 案 議 案 に対 して 単 に 可 否 だ け を議 決 す る の で は な く, 議 案 を修 正 す る こ と に よ っ て,修 正 内 容 を議 会 内 で検 討 審 議 す る こ と を通 じて 議 案 に 関 与 す る こ と と な る 。 法 的 観 点 か らす る と,議 会 が 議 案 を修 正 し う る範 囲 が 問 題 とな る。 一 般 論 と して,議 案 に は副 知 事 ・副 市 長 村 長 の 選 任 同意 議 案 の よ う に修 正 に そ ぐわ な い もの や 予 算 の増 額 修 正 の よ う に一 定 の 制 約 が あ る もの を除 い て,議 案 の 修 正 は 原 則 的 に 認 め ら れ る もの と解 され て い る 。 従 っ て,問 題 は修 正 が で きる範 囲 で あ る が,こ れ に つ い て 定 説 が あ る とは い え な い もの の,首 長 の 提 案 権 を侵 害 しな い 限 りで 可 能 で あ くユの る と され て い る。 この 点 につ き,実 務 で は,「 条 理 上 は,原 案 に全 く関 係 の な い修 正 あ るい は原 案 の 趣 旨 ・目的 を全 く否 定 す る よ う な 内容 は 修 正 に

地 方 議 会 の政 策 形成 機 能 の 法 的課 題327 は な じ ま な い 」 と い う 限 界 は あ る と しつ つ も,法 令 に 反 し な い 限 り,制 限 くユの を受 け な い,と い う考 えが 示 され て い る。 首 長 提 案 の 政 策 に 関 わ る議 案 を議 会 が 修 正 す る こ との 意 義 は,修 正 とい う形 で 当該 議 案 に対 して 議 会 が 立 法 機 関 と して の 役 割 を果 たす こ とで あ る。 確 か に,議 案 の 修 正 は議 会 が 主 導 的 に 当該 政 策 を立 案 した わ け で は ない が, 修 正 を通 じて 議 会 の考 え を政 策 に 盛 り込 む こ とで あ っ て,広 く肯 定 され る べ きで あ ろ う。 上 記 の 実 務 で示 され た 修 正 の 限 界 を超 え る場 合 は,実 質 的 に議 案 の否 決 とみ な すべ き もの で あ り提 案 権 の 侵 害 とい え よ う が,修 正 権 の 範 囲 は広 汎 に捉 え るべ き で あ ろ う。 ② の総 合 計 画 を含 む 当 該 自 治体 の 主 要 な計 画 につ い て 議 会 が 関 与 す る こ と は,地 方 自治 法96条2項 に基 づ く条 例 に よ っ て議 決 事 項 に こ れ らの 計 画 を加 え る こ とで あ り,近 時 そ う した 議 会 が増 え て い る 。 議 会 は 団体 意 思 決 定 機 関 で あ るか ら,総 合 計 画 の 策 定 に 関与 す る こ とは 当 然 認 め られ るべ き で あ る。 総 合 計 画 は 当 該 自治 体 全 般 に係 る 政 策 及 び施 策 の 基 本 的 方 向 性 を 体 系 的総 合 的 に示 す 計 画 で あ る た め,こ れ に議 会 が 関 与 す る こ とは,政 策 形 成 の手 法 と して重 要 な も の と位 置 づ け られ るべ きで あ る。 しか し,総 合 計 画 を議 決 対 象 に加 え る こ とに つ い て は,首 長 サ イ ドか らの 反 発 を招 くこ とが あ る 。 総 合 計 画 は,一 般 的 に は 首 長 に原 案 作 成 権 限 が あ る と考 え ら れ て い る が,そ の 場 合 で も議 会 が 同 法96条2項 で 議 決 対 象 に と した 以 上,議 会 は総 合 計 画 の 策 定 に広 く関与 で き る と考 え る。 ま た,計 画 策 定 過 程 の ど くユの の 段 階 に どの よ うに 関 与 す る か は,明 確 に規 範 化 して お くべ きで あ ろ う。 II議 会 の 政 策 形 成 に 関 す る法 的 課 題 1政 策 形 成 の 法 的 整 備 の 視 点 1で み た議 会 の政 策 形 成 機 能 を強 化 ・向 上 させ る近 時 の 取 組 は 目覚 ま し い も の が あ る。 こ の取 組 は,議 会 は 監 視 機 関 と して の位 置 づ け の み な らず 政 策 形 成 機 関 と して も位 置 付 け られ るべ き とい う意 欲 の 表 れ とみ る べ きで あ る。 しか し,議 会 の 政 策 形 成 に つ い て は,法 実 務 的 な 検 討 が 十 分 に な さ

れ て い る と は い え な い 。 (1)政策 形 成 と地 方 自治 法 規 定 地 方 自治 法 は,現 在 議 論 さ れ て い る と ころ の 議 会 に お け る政 策 形 成 を 当 初 か ら想 定 して い た わ け で は な い 。 確 か に,議 案 提 案 権 は 同 法ll2条1項 に よ っ て議 員 に認 め られ て い る 。 前 述 の よ う に,近 時,委 員 会 に も付 与 さ れ た。 こ れ に加 え て,議 会 が 政 策 形 成 す る場 合 に必 要 な 支 援 の仕 組 も整 備 され て きた 。 そ もそ も地 方 自治 法 の 議 会 関係 規 定 は,執 行 機 関 との 関 係 を 除 く と 議 会 の構 成 とそ の 議 事 運 営 を 中心 に構 成 され て い る とい う こ とが で き る。 言 い換 え る と,同 法 の 議 会 関係 規 定 群 は,会 議 体 と して の 議 会 の運 営 の 仕 組 とそ れ に議 員 等 が どの よ う に関 係 づ け られ る の か を,権 限 あ る い は 権 利 義 務 と して定 め て い る と捉 え る こ とが で き る。 こ の よ う な 規 定 上 の性 格 が あ る 限 り,政 策 形 成 機 能 の 問 題 も,地 方 自治 法 に お い て は 権 限 等 に 集 約 さ れ て し ま う こ とに な る。 しか し,政 策 形 成 は動 態 的 な もの で あ る の で,そ の 内容 が 諸 権 限 に 還 元 で きる もの で は な い 。 そ の た め,政 策 形 成 機 能 に対 す る法 的 整 備 を 地 方 自治 法 の み に委 ね る こ と は 困 難 なの で あ る。 従 っ て,議 会 を政 策 主 体 と して 位 置 づ け,政 策 に関 す る議 会 活 動 を 政 策 形 成 活 動 と捉 え る な ら ば,そ の た め の法 的 整 備 は 各 自治 体 の独 自の 取 くユフ  組 に求 め ざ る を え な い 。 (2)議会 の 政 策 立 案 に関 す る こ れ まで の議 論 の 整 理 議 会 の 政 策 立 案 を め ぐる 従 来 の 議 論 と して は,地 方 自 治 法ll2条 の 議 員 の 議 案 提 案 権 即 ち発 案 権 を前 提 に,長 の 議 案 提 案 権(149条1号)と の 関 係 か ら,議 会 側 が 議 案 提 出 す る こ とが で きる 範 囲 の議 論 が 主 た る 関 心 を集 め て きた 。 即 ち,実 務 にお い て,提 案 が 議 会 に専 属 す る と考 え られ る議 案 と長 に専 属 す る と考 え られ る議 案 が そ れ ぞ れ あ る こ とが 指 摘 さ れ,そ れ 以 外 は双 方 に提 案 権 が あ る とす る もの で あ る 。 長 に専 属 す る も の に つ い て は, 予 算 の よ う に地 方 自治 法 の 明文 に 定 め られ て い る もの の ほか に,明 文 の 規 定 は な い が 長 に専 属 す る こ とが 法 文 上 推 測 さ れ る もの が あ る と して,①

地方議会の政策形成機能の法的課題329 「長 が 議 会 の 議 決 を経 て 定 め る」 と して い る 場 合 と,② 「長 が 条 例 で ∼ す くユ   る」 と して い る場 合 が あ る,と す る考 え が示 され て い る 。 ① の例 と して は, 市 町 村 の 区 域 に新 た に生 じた 土 地 の 確 認 につ い て,「 市 町 村 長 は,当 該 市 町 村 の議 決 を経 て そ の 旨 を確 認 し… 」 と定 め る 同法9条 の5第1項 が 挙 げ られ る。 ② の 例 と して は,長 の権 限 に属 す る 事 務 の分 掌 の た め に必 要 な 内 部 組 織 の 設 置 につ い て,「 普 通 地 方 公 共 団体 の 長 は,…(中 略)… 当 該 普 通 地 方 公 共 団 体 の長 の 直 近 下 位 の 内 部 組 織 の 設 置 及 び そ の 分 掌 す る 事 務 に つ い て は,条 例 で 定 め る も の とす る。」 と定 め る 同 法158条1項 が挙 げ ら れ る。 しか し,こ う した規 定 の 仕 方 を 目安 と して 当 該 条 例 に関 す る提 案 権 が 専 属 す る か ど うか を判 断 す る こ とは 妥 当 で あ ろ うか 。 立 法 者 が 提 案 権 まで 考 慮 した うえ で か か る規 定 文 言 に した の か は定 か で な い 。 条 例 の提 案 権 を専 属 させ る 明 文 の 定 め が ない 以 上,原 則 的 に は議 会 側 と長 の 双 方 に提 案 権 が あ る こ と を前 提 にす べ きで あ る 。 そ の うえ で 当 該 事 項 の 性 質 や 内容 をみ て 判 断 す る こ と に な ろ う。 例 え ば,議 会 に 関 わ る事 項 に つ い て,議 会 の 内 部 組 織 に 関 す る事 項 例 え ば委 員 会 につ い て は,議 会 の 自律 権 の 対 象 とい え る の で,議 会 側 に当 該 事 項 の 条 例 の提 案 権 が 専 属 す る の で あ る。 提 案 権 の 問題 に関 連 して,議 会 が議 案 を どの範 囲 で 修 正 で き る か とい う問 題 も議 論 さ れ て きた。 この 点 に つ い て は,既 に,1の3で 述 べ た とお りで あ る。 以 上 の 問 題 に 関係 す る紛 争 と して,近 時 の 名 古 屋 市 会 と 同市 長 の 間 で の 中 期 戦 略 ビ ジ ョ ン(総 合 計 画)再 議 決 事 件 及 び議 員 提 案 で 制 定 され た 公 開 事 業 審 査 実 施 条 例 再 議 決 事 件 に つ い て の名 古 屋 地 裁 平 成24年1月29日 判 決 く    が あ る 。 後 者 で は,市 長 側 が,事 務 事 業 審 査 の 実 施 事 務 は 地 方 自治 法148 条 及 び 同149条9号 に よ り長 の 専 属 的 権 限 に属 す る もの で あ る か ら議 会 が 条 例 制 定 す る こ とは で きず,当 該 議 決 は議 会 の 権 限 を超 え て い る,と 主 張 し たが,名 古 屋 地 裁 は,本 条 例 対 象 事 務 は 地 域 の 事 務 で あ っ て,議 会 に よ る条 例 の 制 定 は可 能 で あ る,と した 。 ま た,前 者 で は,総 合 計 画 が 議 会 が 制 定 した議 決 条 例 に よ っ て議 決 事 項 に な り,議 会 が 同計 画 案 を修 正 を した

こ とが 争 わ れ た が,名 古 屋 地 裁 は,当 該 議 決 条 例 の規 定 内 容 に従 い 本 件 総 合 計 画 の議 案 提 案 権 は 長 に あ る と した もの の,議 会 は 総 合 計 画 案 の 修 正 が で き る と し,た だ そ れ に は 限界 が あ り,無 制 約 な修 正 や 総 合 計 画 の 基 本 的 方 向 を変 更 す る よ うな修 正 は許 され な い,と 判 示 した 。 以 上 の よ う に,こ れ まで の議 会 の 政 策 立 案 をめ ぐる 法 的 議 論 は,議 案 の 提 案 権 や修 正 権 の議 論 あ る い は後 にみ る こ と に な る予 算 措 置 との 関係 の 議 論 に終 始 して きた状 況 にあ り,政 策 形 成 そ の もの の法 的 議 論 は ま だ 緒 につ い た とこ ろ で あ る。 (3)議員 提 案 政 策 条 例 の 法 的整 備 の 視 点 以 上 の よ う な議 会 の 政 策 形 成 に対 す る法 状 況 を踏 ま え て,政 策 形 成 を展 開 して い くう えで そ の 支 え とな る 法 的 整 備 につ い て検 討 す べ き視 点 を政 策 形 成 の手 法 と して の典 型 で あ る議 員 提 案 政 策 条 例 を念 頭 に提 示 して お きた い ○ 視 点 の 一 つ 目 は,執 行 機 関 との 関 係 で あ る 。 議 員 提 案 条 例 で あ っ て も議 会 は執 行 を担 わ な い の で あ る か ら,そ の条 例 を執 行 す る こ と に な る 執 行 機 関 と の 関係 を無 視 す る こ と は で き ない 。 つ ま り,執 行 機 関 は 当該 条例 の 執 行 の 責 任 を負 う の で あ るか ら,そ の た め の執 行 機 関 の 見 解 を条 例 制 定 過 程 の なか で表 明 させ る必 要 が 出 て くるの で あ る 。 視 点 の 二 つ 目 は,住 民 と の 関係 で あ る。 議 会 改 革 に お い て住 民 と議 会 と の 連 携 を ど う構 築 して い くか は 重 要 な課 題 で あ るが,議 会 の 政 策 形 成 の プ ロセ ス に お い て,と りわ け議 員 提 案 条 例 制 定 の プ ロ セ ス にお い て,住 民 の 参 画 を求 め る こ とは議 員 提 案 条 例 の 重 要 な 要 素 と考 え られ る。 け だ し,長 の 提 案 の 条例 案 につ い て は議 会 が 住 民 代 表 と して審 議 し議 決 す る こ とで 民 主 的 正 統 性 が 付 与 され る こ とに な るが,議 員 提 案 条 例 で は条 例 案 作 成 か ら 議 会 提 案 ・審 議 を経 て議 決 に至 る まで 議 員 の み で な され る た め,か か る民 主 的 正 統 性 の 面 か らチ ェ ック す る の は結 局 住 民 に な る か らで あ る 。 視 点 の 三 つ 目 は,二 つ 目 の視 点 と も関係 す る と思 うが,議 会 内 の 政 策 形 成 過 程 を どの よ うに 「公 開」 す る か で あ る 。 い わ ば 政 策 形 成 過 程 の 透 明 化

地方議会の政策形成機能の法的課題331 の 確 保 で あ る。 確 か に,議 会 の特 性 が 公 開 に よ る審 議 と決 定 で あ る こ とは 言 う ま で もな い 。 委 員 会 を含 む議 会 審 議 の状 況 の 公 開 は,ネ ッ ト配信 を実 施 す る議 会 が 増 加 して い る こ とか ら も明 らか な よ うに,か な りの進 展 が み られ る。 しか し,こ こで 問 題 とな るの は,議 員 提 案 条 例 が 議 案 と して 提 案 され る前 の段 階,つ ま り政 策 立 案 段 階 で の 「見 え る化 」 の こ とで あ る。 こ の 点 は,二 つ 目 の視 点 で あ る住 民 参 画 と と も に正 統 性 を担 保 す る視 点 か ら 不 可 欠 の 要 素 とい え る で あ ろ う。 以 上 の 政 策 形 成 を め ぐ る法 整 備 につ い て の 三 つ の視 点,即 ち,(a)執 行 機 関 と の 関係,(b)住 民 の 参 画,(c)政 策 形 成 過 程 の 透 明化,を 提 示 した 理 由で あ るが,ま ず(a)につ い て は,二 元 代 表 制 の 下 で の 議 会 と長 の チ ェ ッ ク ア ン ドバ ラ ンス を図 る ため に は,議 員 提 案 政 策 条 例 の 立 案段 階 で 長 か らの チ ェ ッ ク を必 要 とす る と考 え られ る か らで あ る。 また,(b)と(c)に つ い て は,条 例 の 民 主 的 正 統 性 の観 点 か ら そ れ らが 必 要 と思 わ れ る か らで あ る 。 さ て,こ れ ら の視 点 につ い て は,具 体 的事 例 に即 して,検 討 を 進 め る こ と に した い 。 具 体 的事 例 と して取 り上 げ る の は,大 津 市 議 会 の議 員 提 案 条 例 と して2013年 に制 定 公 布 さ れ た 『大 津 市 子 ど もの い じめ の 防止 に 関 す る 条 例 』(以 下,い じめ 防 止 条 例 と い う)で あ る 。 い じめ 防 止 条 例 は,周 知 の よ う に,同 市 の 中学 生 が2011年 にい じめ が 原 因 で 自殺 し た と され る事 態 を う け て 同 市 議 会 が 条例 の 制 定 を検 討 して きた もの で あ る。 ま た,い じめ の 防 止 とい う明 確 な所 管 部 局 を特 定 で きな い 事 項 に つ い て,議 会 が 率 先 し て 条 例 化 を主 導 した こ とで 注 目 され た の で あ るが,こ こで い じめ 防 止 条 例 を取 り上 げ た の は,前 記 の 三 つ の 視 点 の議 論 に と っ て有 益 な示 唆 を与 え て くれ る と思 料 した か らで あ る 。 い じめ 防 止 条 例 の 内 容 の 概 略 は 以 下 の とお りで あ る 。 まず,子 ど も に対 す る い じめ の 防 止 に係 る基 本 概 念 を定 め,市,学 校,保 護 者,市 民 及 び事 業 者 の責 務 や 子 ど もの役 割 を 明 らか に して,い じめ の 防 止 に 関 す る 施 設 の 基 本 事 項 を定 め る こ と に よ り,子 ど もが 安 心 して生 活 し学 ぶ こ とが で きる 環 境 を つ くる こ とを 目的 と して い る(第1条)。 こ の 目的 の 実 現 の た め に 「い じ め を 許 さ な い 文 化 と風 土 づ く り」 と 「い じめ を 防 止 して 解 決 す る し

くみ 」 を構築 す る と して い る 。後 者 の 仕 組 と して は,い じめ の予 防 ・防 止 体 制 と して,相 談 調 査 専 門 員 な どの 相 談 体 制 を整 備 し(第12条),ま た, い じめ の 早 期 の 解 決 の た め の 体 制 と し て,市 長 の 附 属 機 関 の 性 格 を持 つ 「大 津 の 子 ど も をい じめ か ら守 る委 員 会 」 を設 置 して(第14条),具 体 的 な い じめ事 案 につ い て必 要 な調 査 ・調 整 を行 う と と もに,市 長 に対 して 提 言 を行 う こ と もで きる と して い る 。 ま た第13条 で は,目 的 達 成 の た め の 財 政 的 措 置 を講 ず る こ と を市 に要 請 して い る。 と こ ろ で,大 津 市 議 会 は,政 策 立 案 を 目指 して具 体 的 な調 査 研 究 を行 う 「政 策 検 討 会 議 」 と い う合 議 体 を独 自の 要 綱 で 設 置 して い る(大 津 市 議 会 政 策 検 討 会 議 要 綱 第1条)。 い じめ 防 止 条 例 も政 策 検 討 会 議 で 条 例 案 が 検 討 ・作 成 され た の で あ る。 な お,こ の 会 議 は,常 設 で は な く 「会 派 か ら条 例 づ く り等 の 政 策 提 案 を行 う場 合 は,議 会 運 営 委 員 会 の 協 議 を経 て,賛 同 の 得 られ た もの に つ い て 」 設 置 す る,と して い る(1条1項)。 つ ま り, 条 例 の政 策 立 案 につ い て は,会 派 か ら提 案 の あ っ た 政 策 の う ち議 会 運 営 委 員 会 で 賛 同 が 得 られ た場 合 に政 策検 討 会 議 が 設 置 さ れ,同 会 議 で調 査 研 究 され 条 例 案 が 作 成 され る。 そ の後,条 例 案 につ い て は議 会 運 営 委 員 会 に報 告 さ れ そ の 承 諾 を受 け た 後,本 会 議 に上 程 され る とい う経 緯 に な る 。 政 策 立 案 の 「場 」 と して,こ う した検 討 会 議 が 設 け ら れ る傾 向 に あ る こ と は既 にみ た と ころ で あ る が,大 津 市 議 会 の 設 置 要 綱 で は 政 策 検 討 会 議 に 関 係 者 を呼 ぶ こ とが で き,ま た 政 策 ア ドバ イザ ー 制 度 の 活 用 の 規 定 を設 け て い る (6条1項)こ とが 注 目 され る。 (a)執行 機 関 と の 関係 執 行 機 関 は 政 策 条 例 の 議 決 後 そ れ を実 施 す る責 任 が あ り,い わ ゆ る理 念 条 例 で な い 限 り,実 施 の た め の何 らか の財 政 的 措 置 も必 要 と な る 。 また, 執 行 機 関 か らす れ ば,議 員 提 案 条 例 が 十 分 な 法 制 面 で の 検 討 を踏 ま えて い ない ま ま 実 施 さ れ る の で は な い か とい う不 安 が 拭 い きれ ない 。 要 す る に, 合 法 性 が担 保 さ れ て い る こ とに つ い て の懸 念 とい っ て よい が,確 か に,一 般 的 に は議 会 にお け る 条 文 の文 言 な どの法 制 上 の 検 討 が 執 行 機 関 に お け る く の 場 合 と同等 の 能 力 の 下 で な さ れ う る とは言 い 難 い で あ ろ う。 以 上 の こ とか

地方議会の政策形成機能の法的課題333 ら,執 行 機 関 も議 会 の 条 例 立 案 の段 階 で 関与 す る必 要性 が あ る よ う に思 わ れ る。 こ の 点 につ い て,大 津 市 議 会 政 策 検 討 会 議 設 置 要 綱6条1項 は,必 要 に応 じて 執 行 部 か らの 助 言 を 求 め る,と して い る 。 筆 者 は こ う した意 見 聴 取 の条 項 よ り も政 策 立 案 過 程 に執 行 機 関(特 に首 長)の 意 見 表 明 の機 会 を保 障 す る 仕 組 を設 け るべ きで あ る と考 え る 。 こ の 点 で,二 元 代 表 制 の 下 で は で きる だ け執 行 機 関 が 立 案 段 階 で 関与 し ない こ とが 望 ま しい とい え る か も しれ な い 。 しか し,二 元 代 表 制 の 下 で は 議 会 に 対 す る執 行 機 関 た る長 か ら の チ ェ ッ ク の仕 組 を確 保 す る 必 要 が あ る と思 わ れ,議 会 が 形 成 しつ つ あ る 当該 政 策 条 例 案 につ い て長 が 執 行 面 や財 政 面 で 意 見 表 明 す る こ とは,長 の 議 会 に 対 す る チ ェ ッ ク機 能 を果 たす もの と して 位 置 づ け られ る。 もち ろ ん,議 会 が 独 自 で 条例 立 案 す る こ と に つ い て,議 会 事 務 局 に 法 務 担 当者 を置 くこ とや 外 部 の専 門 家 の ア ドバ イ ス を得 る な ど ゆ ラ の サ ポ ー ト体 制 を進 め て い く必 要 が あ る。 しか し,そ う し た体 制 整 備 が 難 しい 状 況 で は 執 行 機 関 の 有 す る行 政 資 源 の活 用 も必 要 な 場 合 が あ ろ う。 但 し,こ の よ うに政 策 立 案 にお い て行 政機 関が 関与 す る場 合 に は,そ れが オ ー プ ン な形 で な さ れ る こ とが 政 策 立 案 の 正 統 性 の 確 保 に と っ て必 要 で あ る。 そ して そ の た め に は,後 に述 べ る よ う に,政 策 検 討 会 議 とい っ た 政 策 形 成 の た め の議 会 内 組 織 の 活 動 が 公 開 され ね ば な ら な い だ ろ う。 (b)住民 の 参 画 の保 障 政 策 立 案 の 段 階 に お け る住 民 の 関 わ りが模 索 さ れ て い る。 こ の 点,会 津 く の 若 松 市 議 会 の 対 応 を参 考 に して考 え る と,政 策 の サ イ クル にお け る 「問 題 発 見 ・課 題 設 定 」 の段 階 で の住 民 参 画 の取 組 と して請 願 や 議 会 報 告 会 が あ り,そ れ ら に よ っ て住 民 か ら要望 等 が 議 会 に イ ン プ ッ トされ る こ と に な る。 次 に,条 例 の 作 成 に 向 け た調 査 検 討 段 階 で も,住 民 説 明 会 等 で住 民 の 意 見 を聴 くこ とが 考 え られ る。 さ らに,条 例 案 が作 成 さ れ た 後,議 会 へ の 上 程 の 前 に 当該 条 例 案 に対 してパ ブ リ ッ ク コ メ ン トを実 施 す る こ と も重 要 で あ る。 こ の よ う に政 策 形 成 の 各 段 階 で 住 民 と接 点 を もつ こ とが 当該 政 策 条 例 の 民 主 的 正 統 性 を担 保 す る こ とに な る。 こ こで は,議 会 が 条 例 立 案 の 過 程 で 主 導 的役 割 を果 た しつ つ,住 民 と協 働 して 条 例 を立 案 して い く方 向 が 志

向 さ れ て い る。 筆 者 は,議 員 提 案 条 例 に お い て は議 員 の 立 案 に お け る主 導 性 を認 め る べ きで あ る と考 え て い る。 つ ま り,条 例 内 容 の 作 成 を議 員 と住 民 が 対 等 の 立 場 で 作 り上 げ る とい う意 味 で の協 働 で は な く,住 民 の 意 向 を 踏 ま え な が ら も議 員 が 条 例 の原 案 をつ く り,そ れ を さ ら に住 民 に提 示 す る とい う プ ロ セ ス を構 築 す べ きで あ る と思 う。 なぜ な ら,住 民 に は 立 案 プ ロ セ ス 全 体 を通 じて議 員 の 立 案 活 動 へ の 監 視 機 能 を果 た す べ き で あ る と考 え るか らで あ る。 な お,大 津 市 議 会 政 策 検 討 会 議 は,公 開 に して い な い もの の,必 要 に 応 じて市 民 等 の 参 考 人 招 致,公 聴 会 の 開催 を図 る,と して い る (設 置 要 綱6条1項)。 (c)政策 形 成 にお け る 透 明 性 の確 保 政 策 形 成,と りわ け 条 例 立 案 の 過 程 で は 透 明 性 の確 保 が 課 題 とな る。 大 津 市 議 会 政 策 検 討 会 議 は要 綱 を み るか ぎ り公 開 性 の保 障 は な い 。 地 方 自治 法 で 法 定 され た 議 会 組 織 以 外 の こ う した議 会 内 組 織 が公 開 性 を義 務 付 け ら れ る もの で は ない が,政 策 形 成 の 「場 」 が 一 般 的 に非 公 開 で な け れ ば な ら く ヨラ ない 理 由 は な い 。 奈 良 県 議 会 政 策検 討 会 議 は 原 則 公 開 と し て い る 。 議 員 の なか に は,政 策 形 成 も様 々 で あ る か ら政 策 立 案 の 段 階 で は公 開 を 制 限 して 議 員 の 自由 な討 議 に委 ね るべ き との声 もあ ろ う。 しか し,政 策形 成 の 「場 」 が 原 則 的 に住 民 に公 開 され る こ と こそ が 議 会 と住 民 との 関 係 構築 に は 必 要 で あ る し,そ の 立 案 内 容 の 正 統 性 が 担 保 され るの で あ る 。 2議 員 提 案 政 策 条 例 に伴 う法 的 問 題 以 下 で は,議 員 提 案 の 政 策 条 例 を取 り巻 く法 状 況 の な か で,同 条例 の 制 定 を 阻害 す る と思 わ れ る法 的 問題 を取 り上 げ て 検 討 して み た い 。 (1)予算 を伴 う条 例 の 制 定 予 算 を伴 わ ない 条 例,例 え ば い わ ゆ る理 念 条 例 を議 員 提 案 で制 定 す る こ と は多 い が,予 算 を伴 う条 例 の提 案 につ い て,議 会 は抑 制 的 で あ る と言 わ れ て きた 。 そ の ひ とつ の 理 由 と して,議 員 の なか に,予 算 編 成 権 と予 算 執 行 権 が 長 に あ る の だ か ら,予 算 を伴 う条 例 を提 案 す る こ と は予 算 編 成 権 を

地方議会の政策形成機能の法的課題335 侵 害 す る こ と に な る,と 考 え る もの が い る こ とが 挙 げ られ る。 しか し,予 算 の 増 額 修 正 が 一 定 の 限 界 が あ る と は い え 可 能 で あ る こ と,さ らに は 当 該 条 例 の執 行 に係 る経 費 が 予 算 計 上 され て い な くて も予 備 費 か らの 支 出 の 方 途 も あ る こ とか ら,こ う した考 え は 妥 当 で は ない 。 も う一 つ の 理 由 と して以 前 か ら主 張 され て き た の は,地 方 自 治 法222条 1項 に 「普 通 地 方 公 共 団 体 の長 は,条 例 そ の他 議 会 の議 決 を要 すべ き案 件 が あ らた に 予 算 を伴 う こ と とな る もの で あ る と きは,必 要 な予 算 上 の 措 置 が 適 確 に 講ぜ ら れ る 見 込 み が 得 られ る ま で の 間 は,こ れ を議 会 に提 出 して は な らな い 。」 と定 め られ て い る こ と に 関 して,1957年9月25日 の行 政 実 例(自 丁 行 発 第159号)が,「 議 会 が 予 算 を伴 う よ うな 条 例 そ の他 の 案 件 を 提 出 す る場 合 にお い て も」 地 方 自治 法222条1項 の 規 定 の 趣 旨 に則 っ て, 予 め 長 と連 絡 を図 っ て財 源 の見 透 し等 意 見 の 調 整 を す る こ とが 適 当 で あ る, と して い る こ と に拠 る 。 こ れ を 受 け て,同 法 の 注 釈 書 にお い て も予 め 執 行 く    機 関 と連 絡 の う え財 源 の 見 透 し を得 る必 要 が あ る,と す る も の が あ る。 し か し,こ の行 政 実 例 にお い て も,予 算 を伴 う条 例 を議 会 が 提 案 で き る こ と は 認 め て い るの で あ って,そ の う えで そ の場 合 に は予 め 首 長 側 との 調 整 を 図 るべ き と して い る にす ぎ な い 。 つ ま り,こ の 行 政 実 例 を も っ て予 算 を伴 う議 員 提 案 条 例 が 制 定 し得 な い とす る の は全 くの 誤 りで あ り,ま た,首 長 との 調 整 が 仮 に不 調 に終 わ っ た と して も,議 員 が か か る 条 例 を提 案 し議 会 く ヨ  が 議 決 で き る こ とに疑 い 余 地 は な い 。 ち な み に,議 員 の議 案 提 案 権 が 法 制 化 され た の は,1929年(昭 和4年) の 府 県 制 市 制 町 村 制 改 正 で あ る(府 県 制57条 の2,市 制57条 の2,町 村 制 53条 の2)。 但 し,「 歳 入 豫 算 二付 テ ハ 此 ノ 限 二 在 ラ ス」 と さ れ て,議 員 の 提 案 権 か ら歳 入 歳 出予 算 は 除外 され て い た 。 しか し,当 時 の 入 江 俊 郎 法 制 局 参 事 官 は,予 算 に密 接 に 関係 す る議 案 で あ っ て も予 算 自体 の提 案 で な い 限 り,議 員 は 提 案 で き る と した 。 そ の 例 と して,莫 大 な 積 立 金 の 設 置 の 議 案 で あ っ て も提 案 で き る,と い う。 入 江 氏 の 考 え で は,か か る議 案 を権 限 逸 脱 の行 為 と して取 り扱 う こ とは で きな い,と す る 。仮 に,こ の議 決 を違 法 とす る の で あ れ ば理 事 機 関 に は 再 議 等 が認 め ら れ て い るの で あ る か ら,

も しそ う した 救 済 手 段 を講 じな い の で あ れ ば,理 事 機 関 は議 決 機 関 の 議 決 を執 行 す べ き法 律 上 の 義 務 が あ る と解 さ な け れ ば な らな い,と す る 。 つ ま り,再 議 に付 す な どの 手 段 に 出 な い の で あ れ ば,必 要 な 予 算 を計 上 して 議 会 に付 議 す べ きで あ る,と い(26)。入 江 氏 の 主 張 の 背 景 に は,地 方 議 会 は 団 体 意 思 決 定 機 関 な の で あ っ て,団 体 の 自治 行 政 の 根 本 方 針 の 決 定 機 関 で あ る との 前 提 的 認 識 が あ る 。 即 ち,「 地 方 議 會 は 地 方 團膿 の 意 思 決 定 機 關 で あ る。 地 方 團 膿 が 其 の個 性 と特 色 と に従 て 其 の 事 務 を 運 用 す る に 當 つ て は, 先 づ 第 一 に何 を如 何 に経 螢 す べ きか の 方 針 を樹 立 せ ね ば な ら な い 。 地 方 議 會 は 即 ち其 の 方 針 樹 立 の 機 關 な の で あ る。」 「… 自治 團膿 の 意 思 機 關 と して は 普 通 選 塁 に依 り選 任 せ ら れ,住 民 の 意 思 を反 映 し,住 民 全 膿 の 縮 圖 と も 云 ふ 可 き地 方 議 會 が 存 す る以 上 は,自 治 團膿 活 動 の根 本 方 針 の決 定 は 宜 し く の く其 の地 方 議 會 の灌 限 に属 せ しむ 可 く,… 」 とす る 。 こ う した入 江 氏 の 地 方 議 会 に対 す る認 識 は,地 方 議 会 に付 与 され る こ と とな っ た発 案 権 を意 識 し た もの で あ るが,現 在 にお い て も何 ら遜 色 ない もの と して評 価 す べ きで あ る。 以 上 か ら,議 員 が 予 算 を伴 う政 策 条 例 を提 案 す る こ と は法 的 に 問 題 な い の で あ る が,現 実 に は,立 案 段 階 で 条 例 制 定 後 の 条 例 執 行 につ い て 必 要 と な る予 算 措 置 につ き執 行 機 関 との 調 整 が 図 られ る こ と に な る。 そ の 意 味 で, 大 津 市 の い じめ 防 止 条例13条 が市 の 財 政 的措 置 を 明記 して い る こ とは こ の 調 整 に つ い て の 現 実 的対 応 とい え る だ ろ う。 (2)議員 提 案 条 例 と附属 機 関 の 設 置 の 可 否 前 述 した よ う に,実 務 にお い て,議 案 提 案 権 につ い て は長 に専 属 す る も の と議 会 側 に専 属 す る もの が あ る と認 識 され て い る の で あ るが,そ れ 以 外 は,双 方 が提 案 権 を持 つ こ とが原 則 で あ る 。 本 稿 で この 点 を 問題 とす る の は,前 記 の 大 津 市 い じめ 防 止 条 例14条 が 「大 津 市 子 ど も をい じめ か ら守 る 委 員 会 」 を市 長 の 附属 機 関 と して 設 置 した こ とで あ る 。 一 般 化 して い え ば, 議 員 提 案 条例 にお い て 長 の 内部 組 織 につ い て 定 め る こ と は,内 部 組 織 に 関 す る条 例(地 方 自 治 法158条1項)に つ い て の長 の 提 案 権 を侵 害 す る こ と

地方議会の政策形成機能の法的課題337 に な る の で は ない か,と い う 問題 につ い て で あ る。 この 問 題 に つ い て は, まず,長 の 内 部 組 織 の 編 成 権 に つ い て み て お か ね ば な ら ない 。 こ の点 に つ い て,稲 葉 馨 教 授 は,首 長 部 局 につ い て の 組 織 編 成 権 を検 討 す る う え で,ま ず,二 元代 表 制 の 下 で は長 も議 会 と同様 の 民 主 主 義 的 正 統 性 を有 す る の で,「 … 当 然 に,行 政 組 織 編 成 権 の 議 会 へ の 原 則 的 帰 属 を語 る こ とは で き ない 。」 と して,「 自治 組 織 権 の あ り方 と して,一 般 的 に 自治 体 組 織 条 例 主 義 を採 用 す る こ とは,長 の行 政 組 織 編 成 権 を否 定 す る もの と して,民 主 主 義 的 観 点 か ら も問題 が な い とは い え な い 点 に留 意 しな け れ ば く    な ら な い 。」 とす る。 こ こ で 述 べ られ て い る 自 治 体 の行 政 組 織 編 成 権 の 議 論 は,そ れ が そ もそ も条 例 制 定 の 対 象 とな る の か 言 い 換 え る と議 会 の 議 決 権 限 に な る の か,そ れ と も長 の 自律 的 な編 成 権 限 な の か,と い う こ とで あ る 。 そ の うえ で,稲 葉 教 授 は,長 の 組 織 編 成 権 が 現 行 法 上 は 否 定 で きず,「 長 の組 織 編 成 権 か ら出 発 して,例 外 的 に条 例 所 管 事 項 が 法 定 さ く    れ て い る と見 る こ と も全 く不 可 能 で は な か ろ う。」 と し,か か る条 例 所 管 事 項 と して,首 長 の 所 掌 事 務 に係 る 第 一 次 的 分 掌 組 織 が 地 方 自 治 法158条 に よ り法 定 され て い る,と の 見 方 を示 して い る 。 な お,同 法158条 に よ り 条 例 事 項 とな っ た と して も,既 に 述 べ た よ う に,当 該 条 例 の 提 案 権 が 長 に 専 属 す る と され て い る こ と は,稲 葉 教 授 も肯 定 的 に紹 介 し て い る 。 こ の よ うな 論 理 の 下 で は,長 の 内 部(行 政)組 織 に つ い て,議 員 に こ れ に関 す る 条例 の 提 案 権 を有 す る とみ る こ とは で きな い で あ ろ う 。 しか し, こ こで い う長 の 内 部(行 政)組 織 と は,長 の 所 管 事 務 を分 掌 させ る た め の 組 織 で あ っ て,長 の指 揮 命 令 に服 す る補 助 機 関 か ら組 成 され て い る 組 織 を 指 す,と 解 す るべ きで あ ろ う 。 また,補 助 機 関 で は な い 諮 問 機 関 の よ う な 附 属 機 関 に つ い て は 地 方 自治 法138条 の4第3項 に よ り附 属 機 関 条 例 主 義 が 定 め られ て い る が,同 項 は,「 長 は 条 例 に よ り定 め る」 とい う文 言 形 式 で は な い 。 こ う した 附属 機 関 が 一 般 的 に住 民 等 行 政 外 部 の 者 か ら構 成 さ れ る こ とか ら もわ か る よ う に,行 政 の 民 主 化 の 観 点 が そ の 導 入 目 的 で あ り, 条 例 主 義 に して 議 会 の 関 与 を認 め た こ とか らす る と,附 属 機 関 に まで 長 に 提 案 権 が専 属 す る とみ るの は大 い に疑 問 で あ る。 即 ち,こ の 場 合 は 原 則 に

立 ち返 り,議 会 側 と長 の 双 方 に提 案 権 が あ る とみ て よい で あ ろ う。 そ うす る と,附 属 機 関 た る 「大 津 市 子 ど も を い じめ か ら守 る委 員 会 」 の 設 置 の 根 拠 を議 員 提 案 条 例 で置 い た こ とは,長 の提 案 権 を侵 害 した こ とに は な ら な い で あ ろ う。 ま とめ に か え て 本 稿 で は,議 会 が 政 策 形 成 に つ い て,と りわ け政 策 条 例 を積 極 的 に制 定 す る こ とに つ い て の法 環 境 を どの よ う に整 備 す べ きか を議 論 した 。 具 体 的 に は,政 策 形 成 を動 態 的 に捉 え て 立 案 過 程 にお い て考 慮 す べ き視 点 を提 示 し,そ の分 析 対 象 を議 会 内 の組 織 に絞 っ た形 で 検 討 して き た。 政 策 形 成 機 能 を 向上 させ る こ とは,団 体 意 思 決 定 機 関 た る地 方 議 会 を二 元 代 表 制 の 下 で の 本 来 の位 置 づ け に近 づ け る こ と につ な が る もの と評 価 した い 。 筆 者 は,二 元 代 表 制 の 下 で議 会 は 本 来 的立 法 機 関 で あ る と主 張 して きた が,立 法 機 関 性 が 法 制 度 的 に は 導 出 さ れ る と して も,こ れ ま で は そ の 実 質 が伴 わ な い 状 況 に あ った と い わ ざ る を え な い 。 議 会 機 能 強 化 の 要 請 もそ う し た状 況 を踏 ま え た もの で あ る 。 政 策 形 成 機 能 を充 実 させ る こ とは,議 会 の 立 法 機 関 性 の 確 立 につ なが る と と もに,議 会 が 長 に対 す る カ ウ ン タ ーバ ラ ンス を 向 上 させ る 要 因 に な る と思 う。 本 稿 で は政 策 形 成 機 能 の 充 実 の 取 組 を紹 介 して きたが,こ れ が 地 方 議 会 全 般 に波 及 す る た め に は課 題 も多 い。 法 的 課 題 以外 で 大 きな 課 題 と して は,政 策 形 成 に対 す る 議 員 の消 極 的 意 識 を挙 げ な け れ ば な ら ない だ ろ う 。 まず,「 議 会 は 監 視 機 関 で あ るべ きで 政 策 形 成 ま で す る必 要 は ない 」 との 意 識 を持 つ議 員 は少 な くな い 。確 か に, 執 行 機 関 を監 視 す る機 能 は疎 か に は で きな い し,議 会 は 監 視 機 能 に徹 す る べ き との論 調 もあ ろ う。 しか し,監 視機能 と政策形成機 能が両立 しない こ と は な い の で あ っ て,時 間 的 に 難 しい の で あ れ ば議 会 活 動 を恒 常 化 して 両 立 させ て い く しか な い で あ ろ う。 ま た,議 員 の な か に は,議 会 の議 論 は多 様 で あ るべ き な の に,政 策 形 成 とい う活 動 は 最 終 的 に は 一 つ の結 論 を導 く もの で あ る と して,政 策 形 成 を活 発 化 させ る 動 きに抵 抗 す る意 識 もあ る と

地 方 議 会 の政 策 形成 機 能 の 法 的課 題339 い わ れ る 。 い ず れ に し ろ,今 後 政 策 形 成 機 能 を充 実 され る た め に は,政 策 形 成 に 関 す る議 員 の 意 識 改 革 が必 要 に な る こ と は 間違 い ない で あ ろ う。 〈 付 記 〉 寺 田友子 先 生 は,私 の 修 了 した 大学 院 の先 輩 で あ り当 時 か らお世 話 に な っ て い た が,そ の 後 も学 問 的 刺 激 をい た だ く こ と に な り,関 西 の行 政 法 の 研 究 会 へ の 参 加 を促 して い た だ い た 。 大 変 お 世 話 に な っ た 寺 田先 生 が この 度 ご退 職 され る とい う こ とで,時 間 の 経 過 の 早 さ を実 感 して い る 。 これ まで に頂 戴 した 学 恩 に少 しで も報 い る た め に,本 稿 を献 呈 させ て い た だ くこ と に した。 注 (1)拙 稿 『地 方 議 会 の 法 構 造 』(成 文 堂,2006年)237頁 を 参 照 。 (2)「 地 方 の 自 主 性 ・自律 性 の 拡 大 及 び 地 方 議 会 の あ り方 に 関 す る答 申」 13頁 。 (3) (4) (5) (6) (7) 前 掲14頁 。 前 掲15-16頁 。 「考 え 方 」8-9頁 。 前 掲9頁 。 ち な み に,政 策 形 成 機 能 に つ い て,議 会 基 本 条 例 は,こ れ を執 行 機 関 との 関 係 か ら位 置 づ け て,監 視 機 能 と並 べ て定 め て い る こ とが 多 い 。例 え ば,三 重 県 議 会 基 本 条 例8条1項 は 「議 会 は,二 元 代 表 制 の 下,… … (中 略)… 事 務 の 執 行 の 監 視 及 び 評 価 を 行 う と と も に 政 策 立 案 及 び 政 策 提 言 を通 じ て,県 政 の 発 展 に 取 り組 ま な け れ ば な ら な い 。」 と して い る 。 (8)前 掲 『地 方 議 会 の 法 構 造 』168頁 。 (9)会 津 若 松 市 議 会 編 『議 会 か ら の 政 策 形 成 』(ぎ ょ うせ い,2010年)73 頁 。 (10)既 に触 れ た よ う に,地 方 自 治 法100条 の2の 専 門 的 知 見 の 活 用 は,議 案 の 審 査 又 は事 務 に 関 す る調 査 の た め に必 要 と な る 専 門 的 事 項 を 調 査 す る と きで あ る の で,常 設 的 な 性 格 を もつ もの で は な い 。 (11)前 掲 『議 会 か ら の 政 策 形 成 』59頁 。 (12)ち な み に,こ の 議 長 の 要 請 を受 け た 市 長 は,同 条3項 に よ り,そ の 要 請 に対 して 誠 実 に応 じな け れ ば な ら な い,と して い る。

(13)高 沖 秀 宣 『「二 元 代 表 制 」 に 惹 か れ て 』(公 人 の 友 社,2013年)110頁 以 下 で は 政 策 法 務 部 門 を共 同 設 置 す べ き こ と が 詳 細 に論 じ られ て い る 。 (14)修 正 の 範 囲 に つ い て は,後 述 の 総 合 計 画 に 関 す る 再 議 が 問 題 と な っ た 名 古 屋 地 裁 判 決 で も示 され て い る 。 (15)野 村 稔 ・鵜 沼 信 二 『地 方 議 会 実 務 講 座 改 訂 版 第2巻 』(ぎ ょ うせ い 2013年)70頁 。 (16)総 合 計 画 の 策 定 は 原 案 作 成 か ら各 種 の 調 整 段 階 を 経 て 最 終 確 定 に至 る プ ロ セ ス 全 体 をい うが,議 決 対 象 と な れ ば,確 定 段 階 に お い て も,計 画 案 の 議 会 へ の 提 案,議 会 で の 審 議 と場 合 に よ っ て は 修 正,議 決 とい う プ ロ セ ス が あ る 。 つ ま り,こ の 段 階 で も議 会 に は 修 正 権 と議 決 権 が 認 め ら れ る 。 さ ら に,原 案 作 成 か ら調 整 段 階 に お い て 議 会 が 関 与 す る こ と は 妨 げ ら れ る もの で は な い 。 (17)従 っ て,政 策 形 成 の 法 状 況 に つ い て は,地 方 自 治 法 で は な く各 議 会 の 制 定 す る 条 例 等 の 状 況 をみ な け れ ば な ら な い 。 こ う した 法 状 況 の 全 体 の 動 向 に つ い て は,拙 稿 「地 方 議 会 法 制 の 変 容 」 立 命 館 法 学348号1頁 以 下 で 触 れ て い る 。 (18)杉 田 憲 正 「発 案 権 に つ い て一 条 例 を 中心 と して 一 」 地 方 自治399号152 頁 を参 照 。 (19)こ の 二 件 の 判 決 は 判 例 集 未 登 載 で あ る 。LEX/DB25480179,25480180 (20)例 え ば,大 津 市 子 ど もの い じめ 防 止 に 関 す る 条 例6条1項 は保 護 者 の 責 務 を定 め る の で あ る が,「 保 護 者 は,子 ど も の 心 情 の 理 解 に 努 め,子 ど も が 心 身 と も に安 心 し,安 定 して 過 ごせ る よ う子 ど も を愛 情 を も っ て 育 む も の と す る 。」 と規 定 す る 。 前 文 な ら と も か く,こ の 規 定 が 規 範 的 な 内 容 を持 つ もの な の か,問 題 と な る か も しれ な い 。 (21)な お,議 会 事 務 局 が 議 員 の 政 策 形 成 を サ ポ ー トす る た め に ど の よ う な 機 能 を果 た す べ き か に つ い て は,さ ら に検 討 を要 す る よ う に 思 わ れ る 。 この 点 で は,議 会 の 政 策 形 成 に 関 わ る 政 策 ア ク タ ー と の 連 携 を前 提 に し て,そ の な か で の 議 会 事 務 局 の シ ン ク タ ン ク 機 能 を検 討 した 露 本 康 裕 「議 会 事 務 局 に お け る シ ン ク タ ン ク機 能 の 設 置 」 廣 瀬 克 哉 ・自治 体 議 会 改 革 フ ォ ー ラ ム 編 『議 会 改 革 白書2013年 版 』(生 活 社,2013年)109頁 以 下 が 興 味 深 い 。 (22)前 掲 『議 会 か ら の 政 策 形 成 』90頁 に あ る 会 津 若 松 市 議 会 の 市 民 参 加 型 政 策 形 成 サ イ ク ル を モ デ ル に して い る 。 (23)奈 良 県 議 会 政 策 検 討 会 議 運 営 要 綱 第5は,「 会 議 は,原 則 と して 公 開 す る 。 た だ し,座 長 が 必 要 と認 め る と き は,公 開 し な い こ とが で き る 。」