自治体政策評価再考 (福田雅章教授退職記念号)

(1)

自治体政策評価再考 (福田雅章教授退職記念号)

著者名(日) 日高昭夫

雑誌名山梨学院大学法学論集

巻 65

ページ 81‑112

発行年 2010‑03‑10

URL http://id.nii.ac.jp/1188/00000373/

(2)

論

自

説

治体政策評価再考

日高昭夫

一はじめに二自治体政策評価をめぐる状況の変化三行政評価の再構築四政策終結の制度化五おわりに

一はじめに拙著

﹃自治体職員と考える政策研究

﹄︵ぎょうせい︑ 二〇

〇〇年︶の第章

﹁政策評価の可能性と限界

﹂及び第章

﹁政策終結と行政戦略

﹂で筆者が自治体政策評価について論じてから既に一

〇年が経とうとしている︒ その間︑ 筆者自身の自治体政策評価論そのものは一〇年前と基本的な変更はないが︑ 実際の自治体政策評価をめぐる状況は︑

(3)

客観的状況・主体的条件ともに大きな変化が見られる

︒そうした状況の変化について

︑筆者は平成十五年度より

︑ 立川に移転した総務省自治大学校の第部課程及び第部課程での

﹁自治体政策評価

﹂の担当講義において

︑その都度

︑具体的な対応をかさねてきた

︒また︑ 自治体の審議会等を通じて

︑実際の政策評価のあり方にも個別にコミットしてきた

︒しかし

︑二

〇〇九年九月の総選挙において勝利した民主党を中心とする連立与党による画期的な政権交替が実現し︑ 行政刷新会議を舞台とした

﹁事業仕分け

﹂などに国民的な注目が集まっている現在︑ 自治体における全般的な政策評価のあり方についても︑ 改めて考察し直してみる絶好の機会であると考えるに至った︒ そこで︑

﹁自治体政策評価再考

﹂と題して︑ 実際的な観点から二︑ 三の論点を提示してみたい

︒ 二

自治体政策評価をめぐる状況の変化

﹁政策評価﹂や﹁行政評価

﹂とは︑ そもそも多義的な概念である︒ その定義の仕方も十人十色である︒ ただ

︑こうした多義的な定義の仕方が起こりうるのは︑ 対象となる﹁政策評価

﹂のレベルが多次元であることに由来している面も否めない

︒そこで

︑筆者は

︑自治体政策評価の実際にできるだけ即して

︑最広義のレベルから

︑行政評価や監査を含む狭義のレベルまで﹁政策評価

﹂の定義を整理したうえで

︑多様な議論を包摂できるように論を進めてみたい︒

︵一

︶最広義の政策評価政府及び自治体の行う直接

・間接の統治活動を︑ 多様な政治主体が

︑主として公共政策の立案

・管理・実施に着目して個別具体的に評価し︑ または統制する︑ 多様な理論︑ 制度

︑活動である

︒

(4)

︵二

︶広義の政策評価公共政策のプロセス及び内容を

︑一定の客観的基準に照らして

︑予測または測定

・分析・評価し︑ それに基づいて何らかの措置をとるための理論

︑制度︑ 手法である︒

︵三

︶広義の政策評価の目的と行政責任概念の対応広義の政策評価は

︑その目的及びそれに対応する行政責任という視点で分類すると︑ 主として次の三つのタイプに分けることができる︒ 実際には

︑これらは﹁融合

﹂している面もあるが

︑理論上明確に区別すべき性質の機能である︒ ただし︑

③の情報機能は①

②のいずれにも共通する基盤である

︒

①アカウンタビリティの追及│

│外在的民主的統制

②マネジメントの改善

││ 行政固有の内在的責任

③情報の分析

・提供│

│行政内外における情報の共有

︵四

︶狭義の政策評価としての

﹁行政評価﹂広義の政策評価のうち

︑② マネジメントの改善を主たる目的とし︑ 行政固有の内在的責任を果たすべく

︑行政組織の内部において自己点検・自己評価される政策評価を

﹁行政評価﹂とよぶ︒ 実際の名称は

︑事務事業評価︑ 施策評価

︑政策評価など︑ 一様ではない

︒

︵五

︶狭義の政策評価としての

﹁監査﹂監査

︵a ud it

︶とは︑ 公共政策の具現化の一側面である行政機関の財政及び会計の執行面を中心に

︑より広く行政活動の結果全般を

︑事後評価の観点から評価し︑ アカウンタビリティの追及を主たる目的として外部統制

(5)

することによって有権者及び住民の利益の擁護を目指す︑ 広義の政策評価の一形態である

︒

︵六

︶行政評価と監査行政評価は主として﹁マネジメントの改善﹂を目的とし︑ 監査は主として﹁アカウンタビリティの追及

﹂を目的とする点で

︑大きな違いがある︒ しかし︑ 評価手法もしくは監査の着眼点や監査手続の観点から見ると︑ 両者には共通点も少なくない

︒特に︑ 行政監査や実質的な決算審査︑ あるいは

︑ Ｅ監査の視点に立つ外部監査などは︑ 行政評価との境界線がますます不明瞭になりつつある

︵原二〇

〇六

︶︒

﹁最広義の政策評価﹂の定義で示したように

︑政策評価のスタンスを広く取っておく必要があるのは︑ 自治体政策評価をめぐる重要な状況の変化を理解するためである︒ それは︑ 主として二つの要因に起因している

︒ 第一に︑ 政治改革と連動した地方分権改革の進展である︒ 国政選挙における小選挙区制の導入と︑ 分権改革に伴う自治体の事務執行権限の相対的自律化や権限及び財源の移譲の進展は

︑多くの限界や制約をもちながらも

︑結果的に地方政治行政の地位・発言力の向上をもたらしている

︒特に︑ 国政

︵内政マター

︶における都道府県知事及び全国知事会の発言力の向上が︑ 更なる地方分権改革を最優先の政治課題に押し上げていることは周知の通りである︒ 相対的な自律度を高めた自治体首長たちは︑ 独自の政権公約であるローカル

・マニフェストを示して選挙に当選し︑ その実現を図るべくマニフェストの

﹁行政計画﹂化に努めている︒ 有権者により賦与された政権の正統性を背景に︑ 国政における政権交替に先んじて︑ 自治体の政策過程における

﹁政治主導﹂化が進んできている︒ この状況は政策評価のあり方にも大きな影響をもたらしている

︒それを一言でいえば

︑B ot to m- up から To p- do wn へという変化である︒ マニフェストの﹁行政計画

﹂化を図るために

︑首長直轄の政策管理部局や政策提

(6)

言的審議会等の設置・強化などの行政組織に変更が加えられるだけでなく︑ ボトムアップ方式の﹁総合計画

﹂の変質や総合計画に代わるマニフェスト実施計画

︵アクションプラン︶の策定など行政計画システムにも変更が生じている

︒したがって

︑マニフェストに対応する政策評価は︑ 従来の総合計画をベースにした事務事業評価や施策評価などの事務レベルの評価を基礎とした﹁行政評価

﹂から︑ マニフェストの検証をねらいとした

﹁政治評価﹂へと変わらざるを得なくなる

︒かくして︑ 従来型の

﹁行政評価﹂のミッションやその手法をめぐる再検討が不可避となる︒ 本稿で扱うのは主としてこの側面である

︒ 第二に︑

﹁行政評価﹂の変質をもたらすもう一つの要因は

︑地方政治行政における協働型ガバナンスの出現である︒ 公共サービスへの市民参加や協働の進展

︑行政サービスの外部委託化︑ 公の施設の管理運営における指定管理者制度︑ 公共サービスの市場化をめざす官民競争入札制度の導入などにより

︑行政サービスの民間化︑ 公共サービスの協働化が進展してきた

︒ このガバナンス状況は

︑政策評価のあり方に対して︑ いわば内部評価から外部評価へ

︑I ns id eからO ut si de へという変化をもたらしている

︒すなわち︑ 協働型ガバナンス状況の下では

︑従来型の行政内部における﹁行政評価

﹂だけでは

︑施策や事務事業のトータルな評価が困難になりつつあるのである

︒たとえば︑ 指定管理者制度の下で管理運営される公の施設の提供する公共サービスの実施過程や成果を評価し統制するためには︑ 事前協議に基づく協定の締結などの外に︑ 新たなモニタリングシステムや消費者選好を評価するシステムなどの構築を工夫しなければならなくなる

︒従来型の直営的事業を対象とする

﹁行政評価﹂だけでは

︑総合性に欠けるいわば﹁虫食い的な評価﹂に甘んじなければならない傾向が強まる

︒

(7)

こうした状況の変化に適切に対応するためには︑ 政策評価の多様化

・多次元化が避けられない

︒ 図は︑ こうした政策評価機能の多様化

・多次元化のイメージを表したものである︒ 縦軸は︑ 先の

﹁ボトムアップからトップダウンへ

﹂という状況の変化に対応している

︒また︑ 横軸は︑

﹁インサイドからアウトサイドへ

﹂という状況への変化に対応している

︒この二つの軸の交差する平面上に

︑内部・行政志向の

﹁事務事業評価型

﹂からスタートした政策評価の多様化

・多次元化のイメージが配置されている

︒﹁事務事業評価型

﹂以外の類型として︑ 内部

・政治志向の

﹁マニフェスト型

﹂︑ 外部

・行政志向の

﹁利用者評価型﹂

︑ 外部

・政治志向の

﹁住民投票型

﹂という四つの理念型が考えられる︒ 自治体全体にわたり︑ 広義から狭義を含めた政策評価の再構築が必要である︒ こうした政策評価の多様化

・多次元化は

︑当然のことながら︑ 地方議会や監査制度の役割の再考・強化と一体

内部志向外部志向

マニフェスト型

事務事業型

住民投票型

利用者評価型内部監査型

議会監視型サンセット型

施策評価型

外部監査型

ベンチマーク型

「時のアセス」型

「事業仕分け」型政治志向

（政治判断）

行政志向

（事務判断）

図政策評価の多様化・多次元化

(8)

のものとして進めなければならない

︒特に︑ 行政のアカウンタビリティを追及する公式権限を有する地方議会の行政監視機能・政策評価機能の充実と

︑監査委員・外部監査制度による︑ 財務監査スキームを超えた行政監査としての政策評価機能の充実は︑ 政策評価システムの多様化

・多次元化にとって決定的に重要である

︒しかし現状では

︑ そのポジションや機能が必ずしも明快効果的に作動しているとはいえない︒ また

︑特別養護老人ホームなどの社会サービスや公の施設における公共サービスの評価に利用されつつある

﹁利用者評価

﹂のシステムは︑ 公共サービスの﹁民間化﹂

﹁外部化

﹂の現状に対応した政策評価の試みとして注目に値する

︒さらに

︑﹁構想日本

﹂などが国や自治体に仕掛けている

﹁事業仕分け

﹂運動︵これは国政レベルで政権交替を象徴する﹁政治主導

﹂の予算編成作業における

﹁事業仕分け

﹂としてにわかに国民的注目を浴びている︒

︶も

︑ 市民参加型の新たな政策評価システムの芽生えとして注視しておく必要があろう

︒ 以上のように

︑最広義の政策評価の機能やシステムは

︑その担い手の多様化

・多元化を伴いつつ︑ 一層の多様化と多次元化が進むものと予想される

︒そのことを認識した上で

︑従来型の﹁事務事業評価

﹂を始めとする行政評価のあり方についても抜本的に再考する必要がある

︒ これまでの自治体政策評価には

︑自己点検・自己評価による改善機能と

︑事務事業の縮小

・廃止という政策終結機能の二つが期待されてきた︒ この二つの機能は

︑実際には事務事業の効率化とその縮小

・廃止の検討というベクトルの異なる機能を搭載した﹁統合的﹂な行政評価システムに一体化されているケースが多い

︒その意味で

﹁統合的﹂行政評価システムは自治体政策評価の標準モデルであると考えられる︒ しかし現場においても

︑﹁効果

﹂に比して

︑予算編成との重複などの事務量増大を招いていることへの不満なども度々聞かれる

︒一見すると効能が高そ

(9)

うにみえるこの﹁統合的﹂システムは︑ その実︑

﹁政治﹂の責任をあいまいにすると同時に︑

﹁行政﹂にも期待過多の負荷をかけ

︑いずれも十分な成果を挙げられずに︑

﹁二兎を追う

﹂結果に終わりかねないと懸念する

︒以下では︑ この点を中心に論ずることとしたい

︒ 三

行政評価の再構築前述

した広義の政策評価のうち

︑﹁マネジメントの改善﹂を主たる目的とし

︑行政固有の内在的責任を果たすため︑ 行政組織の内部で自己点検

・自己評価する政策評価を

︑以下﹁行政評価

﹂とよぶ

︵行政において組織運営上の観点から評価を行うという意味で ad mi ni st ra ti ve ev al ua ti on と呼ぶことができるだろう

︶︒ 実際の名称や手法は︑ 事務事業評価や施策評価など︑ 一様ではない

︒

︵一

︶行政評価の標準装備化総務省の調査によれば

︑平成二十年十月一日現在

︑都道府県・市区町村の八六四団体

︵四五･六％

︶が行政評価制度を導入している︒ 図及び図は︑ 平成十一年から二

〇年までの自治体における行政評価制度の導入状況の推移を示したものである

︒これによれば︑ 都道府県

・政令指定都市レベルでは平成十五年度にほぼ導入が完了し︑ 鳥取県の導入により平成二十年度には導入率一

〇〇

％となっている︒ また

︑市区町村レベルでは

︑平成十七年度までと︑ 市町村合併が急展開した後に収束に向かう平成十八年以降とで

︑やや傾向が異なるものの

︑漸次導入が進み

︑

(10)

1.6%

4.6%2.4%

7.9%

12.7%

26.2%

31.8%

38.8%

43.6%

4.3%

8.1%

8.3%

8.9%

11.7%

13.0%

13.2%

28.7%

48.4%

47.0%

48.7%

43.8%

52.3%

49.5%

40.5%

36.4%

1.3%

2.9%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

平成11年度平成12年度平成13年度平成14年度平成15年度平成16年度平成17年度平成18年１月平成18年10月平成19年度平成20年度

68.4%

46.3%

44.1%

35.4%

35.2%

12.7%

7.0%

7.8%

6.8%

導入済み試行中検討中該当なし

図市区町村における行政評価の導入状況の推移出所：図に同じ

28.8%

47.5%

74.6%

86.4%

98.3%

98.4%

100.0%

20.3%

25.4%

18.6%

11.9%

50.8%

27.1%

5.1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

平成11年度平成12年度平成13年度平成14年度平成15年度平成16年度平成17年度平成18年度平成19年度平成20年度

導入済み試行中検討中該当なし

図都道府県・政令指定都市における行政評価の導入状況の推移

（総務省の各年の「地方公共団体における行政評価の取組状況」調べに基づき筆者が作成）

(11)

平成二十年度において

﹁試行中

﹂を含めて過半数を超えるに至っている

︒図は

︑政令指定都市を除く市区町村の導入状況を自治体区分別に示したものである︒ 中核市︑ 特例市︑ 一般市区では

︑試行を含めて八

〇％以上の自治体で導入が行われている

︒ したがって︑ 自治体行政評価は

︑少なくとも都市部では既に標準装備化されていると考えてよい︒

︵総務省

﹁地方公共団体における行政評価の取組状況

﹂h tt p： // ww w. so um u. go .j p/ cl ic k/ 00 3. ht ml による︒

︶その一方で︑ 行政評価システムの多様化も進んできた

︒平成九年前後に初めて行政評価制度が自治体に導入された時点では

︑ 三重県の事務事業評価方式

︵予算事業型

︶と静岡県の業務棚卸し方式︵組織業務型︶の二方式が原型︵プロトタイプ

︶であった︵ただし︑ 北海道の

﹁時のアセス

﹂を第三類型として位置づけることもできるが︑ ここでは後述の理由から別の位置づけをする

︒︶が︑ 現在では

︑それらの普及に加えて︑ 一定の社会指標や生産性指標を設定して時系列比較もしくは自治体間比較によるパフォーマンス評価を行う

﹁ベンチマーク方式﹂

︵東海市

94.9% 90.7%

65.1%

24.5%

7.0%

17.3%

11.1%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

中核市特例市市区町村

試行中導入済み

図自治体区分別の行政評価の導入状況：平成20年10月日現在（総務省調査による)

(12)

やＮＩＲＡモデルなど

︶や

︑一定のまとまりのある事業の集合体を総合的に評価する施策評価

・プログラム評価

︑ あるいは

︑ＮＰＯなどによる市民参加型外部評価方式など

︑それぞれの自治体の目的や事情に応じて多様な行政評価のシステム化が進められてきている︒ したがって︑ 標準装備化してきた成果の上に立ち

︑次のステップに向けて︑ 各自治体の実情と課題を踏まえた

﹁個性化

﹂の段階に入りつつある︒

︵二

︶現代的な行政評価の特徴│

│パフォーマンス重視の視点ただ

︑現代的な行政評価は

﹁パフォーマンス

︵p er fo rm an ce

︶重視﹂という点では共通している

︒たとえば︑ 平成十三︵二〇

〇一

︶年六月に制定された中央省庁等に

﹁政策評価﹂を義務づける

﹁行政機関が行う政策の評価に関する法律

﹂︵政策評価法︶の第三条では

︑次のように定義している

︒すなわち﹁行政機関は︑ その所掌に係る政策について

︑適時に

︑その政策効果︵当該政策に基づき実施し︑ 又は実施しようとしている行政上の一連の行為が国民生活及び社会経済に及ぼし︑ 又は及ぼすことが見込まれる影響をいう

︒以下同じ︒

︶を把握し︑ これを基礎として︑ 必要性︑ 効率性又は有効性の観点その他当該政策の特性に応じて必要な観点から

︑自ら評価するとともに︑ その評価の結果を当該政策に適切に反映させなければならない︒

﹂と規定している

︒ 政策評価法にいう

﹁政策効果﹂は︑ 政策評価の理論では一般に

﹁アウトカム

︵o ut co me

︶﹂とよばれ

︑実務的には﹁活動指標

﹂に対して﹁成果指標

﹂などとして測定

・把握される場合が多い︒ このパフォーマンス重視の行政評価は

︑ともすれば評価基準があいまいにされがちだった従来の

﹁事務事業見直し

﹂と比べて︑ 組織的にも技術的に

(13)

も︑ 自治体組織と職員に対して非常に難易度の高い課題を投げかけている︒ というのは︑ 行政活動として行われる事務事業の実施過程が地域社会や地域住民に対して及ぼす具体的な

﹁政策効果﹂を検証するように要求しているからである

︵ ︒ 三︶

行政評価システムの再構築

││ 行政経営改善機能への特化ところが

︑自治体職員にとって

︑通常の事務事業の実施過程は

︑所定のマニュアルに基づく一連のルーチン的な業務処理の過程と認識されている︒ それが﹁政策

﹂の実施過程であるという自覚には欠ける面も否めない︒ そのため

︑ その業務処理が社会にもたらすはずの﹁社会的成果︵アウトカム︶

﹂を客観化︵調書化︶するように現代的な行政評価が要請しているにもかかわらず

︑残念ながら現場職員にとってその要請は必ずしも当然とはみなされていない︒ 日本の行政組織の運営方式は﹁大部屋主義﹂と称されるように

︑専門職能によって分業化されるシステムを採用しておらず︑ 行政評価作業においても︑ 事務事業実施の担当者から独立した

︑評価の専門家集団によって第三者的に行われる方式を採用していない︒ そのため

︑少なくとも第一次的には行政評価における評価者と被評価者とが一体となる

﹁自己評価﹂をベースとしている事情がある

︒したがって

︑自治体における行政評価の成否は

︑行政評価システムの整備︵評価調書の厳密化や評価技術の高度化など︶のいかんだけではなく

︑評価主体としての現場職員の知識・スキル・意欲を向上させるための評価主体の形成

︵人材育成︶のいかんによっても左右されざるを得ない︒ 行政評価のシステムづくりと人づくりがセットとなっているのである︒ たとえば

︑前掲の総務省調査︵平成二十年十月一日現在︶によれば

︑各自治体が

﹁行政評価の課題

﹂として掲げ

(14)

ている事項の中で

︑﹁評価指標の設定﹂や﹁予算編成等への活用﹂と並んで

︑非常に高い割合を占めている回答項目は

﹁職員の意識

﹂である

︒行政評価制度を導入している団体のうち﹁職員の意識﹂を挙げた団体の割合は

︑都道府県五七

・四

％︵二七

︶︑ 政令指定都市二九

･四

％︵五︶

︑中核市七五

･七

％︵二八

︶︑ 特例市七一･八％

︵二八︶

︑市区七三％

︵三三六

︶︑ 町村六九

･一

％︵一七

〇︶

︑である

︒政令指定都市を除き

︑すべての団体区分で過半数が

﹁職員の意識

﹂を問題視している実態が浮き彫りになっている

︒ 現代的な行政評価に期待されている課題と︑ 自治体行政現場の構造的実態との間の︑ このギャップをいかにして埋めることができるか

︒ここが各自治体における制度の設計と運用の最大の工夫の為所であろう︒ このギャップを埋めるための方策として

︑基本的な方向が二つある

︒ 第一の方向は

﹁アカウンタビリティ

︵a cc ou nt ab il it y︶

﹂メカニズムの導入・強化である︒ これを﹁アカウンタビリティ型行政評価

﹂とよんでおく︒ ここでいう﹁アカウンタビリティ﹂とは

︑いわゆる﹁説明責任

﹂というあいまいな日本語で表記されるイメージよりもさらに厳格な本来的な

﹁外在的行政統制

﹂を意味する

︒具体的には

︑担当課レベルでの第一次的な自己評価結果に対して︑ 第三者機関や外部評価委員会などによる外部評価

・監査を介して

﹁行政統制﹂することを主たる目的とするような行政評価制度を設計・運用する場合である︒ 同じ総務省の調査によれば

︑行政評価制度を導入している団体のうち︑ 行政以外の第三者機関による評価を実施している団体の割合は

︑次の通りである

︒都道府県四二･六％

︵二

〇団体︶

︑政令指定都市四七･一％

︵八

︶︑ 中核市三七

･八

％︵一四

︶︑ 特例市二八･二％

︵一一︶

︑市区二一･一％

︵九七︶

︑町村一四･六％

︵三六︶

︒大規模な団体ほど実施率が高く

︑小規模な市町村ほど低い傾向がみられる︒ 逆に言えば︑ いずれの団体区分においても過半数の自治

(15)

体は必ずしも

﹁第三者機関

﹂による評価を採用していないのである

︒これをどう理解すればよいだろうか︒ ここには様々な問題が伏在している

︒ 第三者機関に内在する問題から考えてみると

︑その役割機能の

﹁あいまいさ

﹂もしくは﹁中途半端さ﹂が挙げられるだろう︒ アカウンタビリティの観点から行政評価を位置づけるということは

︑行政外部の統制機関が﹁外部評価﹂するところに第一義的な意味がある

︒そこで

︑外部評価の対象事業を拡張しその評価と統制の質を向上させようとすれば︑ 第三者機関に就任する委員への過重な負担を強いらなければならない︒ 限られた委員数の下では︑ 選定や抽出の方法をいくら工夫しても

︑外部評価の対象となしうる事務事業や施策の数や範囲は制約される︒ 全体のほんの一部を扱えるに過ぎない

︒委員数を増やす方法もあるが

︑よほど条件の良い大都市以外では

︑政策や行政に詳しい弁護士や公認会計士

︑大学教授などの委員候補を発掘することも実際には難しい︒ そこで第三者機関の﹁常設化

﹂や

﹁スタッフ﹂の配置などの組織態勢を充実する方法もありうるが︑ 実際には監査委員事務局や議会事務局の組織態勢ですら満足いく水準が確保できていない現状を考慮すれば︑ その選択肢の実現可能はほとんどないだろう︒ さらに深刻な問題は︑ 特に施策レベルの

﹁外部評価﹂を進める場合

︑効率性や有効性などの技術的

・経済的合理性の判断だけでなく

︑往々にして実際上の政策決定の妥当性そのものに帰着する︒ こうした組織体制上の問題や評価の政治性の問題は

︑現行の多くの第三者機関がそうであるように︑ 条例ではなく要綱その他の行政規則によって設置される

︑首長の

﹁諮問機関﹂としての性格をはるかに超えた

︑アカウンタビリティの本質を問う問題を内在せしめている

︒第三者機関の徹底した充実を目指せば

︑監査制度や議会制度に固有の機能や権限と抵触し︑ 組織的にも重複することになりかねない︒ かといって︑ そうした重複や抵触を恐れては

︑本来的な第三者機関の評価機能

(16)

は達成できない︒ 現在の﹁第三者機関﹂による行政評価は

︑こうした本質的なジレンマに悩まされ続けており︑ その結果︑ 現実にはそのいずれでもない﹁あいまいさ﹂や﹁中途半端さ﹂を抱え込むこととなっているのである︒ 現状のような行政主導の

﹁第三者機関

﹂によるアカウンタビリティの仕組みは本末転倒というべきであろう︒ これらは本来︑ 法制度上の公式権限を有する監査制度や議会制度の実質化や充実によって対処すべき課題である︒ ちなみに︑ この考え方は

︑おそらくと鳥取県が

︑片山善博前知事の下で︑ 監査委員を異例の六名に増強する一方で

︑﹁行政評価﹂を導入しないというスタンスを採っていたことと一面では共通していると思われる︵ただし︑ 後述のとおり筆者はこのスタンスに全面的に賛成という訳ではない︒

︶︒ アカウンタビリティ型行政評価のもう一つの問題は︑ 現場行政において

﹁政策効果﹂を向上させる動機付けとしては

︑むしろマイナスに働く可能性の方が大きい点が挙げられる︒ 厳密な意味での﹁政策効果

﹂は

︑もともと組織の外部環境と内部の主体的条件との複雑な相互作用の関数であるが︑ それを一定の理論的枠組みの中で︑ 達成すべき政策目標との関連において期待される水準の﹁政策効果

﹂を行政的に操作可能な形で再定義したものが

︑少なくとも実務上の

﹁アウトカム指標

︵成果指標︶

﹂である

︒したがって︑ この場合の﹁アウトカム﹂には

︑予期しない結果や好ましくないインパクトは排除されるというのが一般的であろう︒ この点が

︑実務的関心と学術的

・科学的な実証研究とが根本的に異なる点である

︒

﹂の設定

・測定・分析

・評価の実務に即して考えると

︑その測定可能性や測定データの精度のいかんに関わりなく︑ なんらかの指標の操作化︵数値化︶を実行しなければならない

︒これらは﹁行政的に操作可能な形で再定義﹂されているとはいえ︑ それでも

︑それぞれの設定指標や測定された指標値には︑ 無視できない精

(17)

粗の差が発生することが避けられない︒ 総務省の調査を再び引き合いに出せば︑

﹁行政評価の課題

﹂として掲げられた最大の項目は

︑外でもない

﹁評価指標の設定

﹂である

︒都道府県七四･五％

︵三五︶

︑政令指定都市九四･一％

︵一六︶

︑中核市九一

･九

％︵三四

︶︑ 特例市七九･五％

︵三一︶

︑市区七五･九％

︵三四九

︶︑ 町村七一

･一

％︵一七五︶

︑という状況である︒ 規模の大小に関わらず

︑すべての自治体区分で最も大きな

﹁課題﹂と認識されているのが﹁指標設定

﹂なのである

︒これは裏返せば

︑現状において﹁評価指標

﹂の熟度が低く︑ 現場における操作化のレベルに多くの難題をかかえていることを示唆している

︒ したがって︑ こうした実態を踏まえるならば

︑さらに一層

﹂の操作化・数値化のレベルアップを図るという方向での改善が必要なことは当然である

︒これについて︑ 現場からは︑ 教育学習や普及啓発事業のように長期的視点で評価しなければ﹁効果

﹂が把握できないものが行政の事業には多いので

︑そもそも限界がある

︒ その点は民間企業とは違うのだ

︑といった声がいまだに聞こえる︒ しかし︑ こうした考え方はまったくの的外れだと筆者は考える︒ むしろ︑ 民間企業のように黙っていても

﹁金銭価値﹂で評価される場合と異なるからこそ

︑﹁アウトカム

﹂の指標化や操作化により一層の努力と創意工夫を重ねるべきなのである︒ 成果の指標化や数値化は︑ その意味内容があいまいで多義的になりやすいからこそ

︑あえてそれを調書化し客観化して住民に﹁見える﹂形にする義務が行政にあるのである︒ しかしながら

︑こうした指標化や数値化は︑ いうまでもなく︑ どこまで厳密に科学的に試みたとしても

︑それ固有の限界が避けられない︒ 完全な指標化とか数値化とかはそもそも実現困難なのである︒ 問題なのは︑ 操作化の限界それ自体ではなく︑ そうした固有の限界をもった道具を

﹁アカウンタビリティ

﹂の手段とみなす制度を設計する

(18)

ことである︒ アカウンタビリティ型行政評価が評価・統制の拠り所とするのは︑ あきらかにこの自己設定された

﹁指標﹂であるので︑ 評価

・統制される側の行政現場からみれば︑

﹁迂闊な

﹂目標や指標の設定は薮蛇となる︒ よって

︑一般には﹁無難な﹂目標設定と成果指標の設定が選好され︑ チャレンジ目標や難易度の高い成果指標の設定は選択されない帰結を生むだろう︒ であるならば

︑そもそも﹁アウトカム指標﹂の設定や測定自体

︑現場にとって意味のない

﹁統制﹂手段であるのだろうか

︒かつて筆者は︑ この問題を﹁道具主義的用法﹂と﹁概念的用法﹂との区別と関連の問題として提起した

︵日高二

〇〇

〇第章

︶が

︑その点は今日でも依然妥当だと考える

︒つまり

︑﹁指標

﹂には︑ 測定手段

︵道具︶としての機能以外に

︑人々に事業や業務の達成すべき方向や目標を指示する﹁概念的﹂もしくは

﹁啓発的

﹂な機能が常に内蔵されている︒ たとえば

︑介護サービスにおける﹁自立度﹂のように

︑測定手段としては限界や制約があっても

︑介護に関わる人々が

︑当事者を含めて

︑それを目指すべき﹁目標

﹂として努力し︑ そのための創意工夫を引き出し︑ それに基づいて成果を評価

・省察するようなコミュニケーション手段となる概念が存在し

︑また必要とされる

︒こうした﹁内在的評価﹂は︑ 外在的統制からは生まれにくいだろう︒ そこで︑ アカウンタビリティ型行政評価とは異なる︑ もう一つの方策として筆者が提案したいシステムが﹁経営改善型行政評価﹂である︒ すなわち

︑行政評価を

︑現場行政における自己点検・自己評価に基礎をおく行政経営改善としての目的に特化し︑

﹁政策﹂の実現活動としての組織活動を有効化するための現場のコミュニケーションツールとして活用する方策である

︒﹁政策効果

﹂を向上するための行政活動の品質管理

︵ＱＣ︶と行政評価とを渾然一体化させた行政評価システムと言い換えてもよいかもしれない︒

(19)

本稿の冒頭において行政責任との対応で政策評価を定義したことを踏まえていえば︑ 行政評価制度は︑

①アカウンタビリティの追及による外在的民主的統制の手段としてではなく︑

②マネジメントの改善による行政内在的な応答的責任︵ re sp on si bi li ty

︶を自覚し遂行するためのマネジメント手段として位置づける必要がある

︒もちろん︑

③行政情報の分析・提供による行政内外における情報の共有という機能は

︑ その場合にも欠かすことができない

︒ ただし︑ 品質管理一般との決定的な違いは︑ その目的が﹁政策効果﹂の向上に向けられている点である︒ 言い換えれば

︑生産性評価だけでなく

︑アウトカムの達成水準を向上させる有効性評価との有機的連結を目指さなければならない

︒現場の事務事業実施における業務遂行過程︵ルーチン

・非ルーチンを問わず

︶をいかにして﹁政策

﹂の目的や成果の達成と有機的に連結できるかが重要なポイントとなる︒ その意味では︑ いわゆる

﹁事務事業﹂を﹁政策

﹂目的を達成するための

﹁政策手法﹂として自覚的に位置づけ直す作業が不可欠であろう︒ こうした視点にたつ評価スキームを示したものが

︑図である

︒この図の詳細な説明については︑ 日高昭夫二〇

〇二を参照されたい︒

活動アウトプット

生産性評価事務事業の企画実施の過程

アウトカム政策設計

（目的セット）

有効性評価社会システム

インプット

パフォーマンス重視政策形成の過程

図行政評価システムのスキーム

(20)

現場の事務事業の実施過程は︑ 程度の差はあれ︑ 通常

︑ルーチン化され

︑あるいは︑ マニュアル化されている︒ たとえば

︑県の食肉衛生検査所のメイン業務は︑ 解体前時点で一頭一羽ごとに行われる︑ と畜検査及び食鳥検査により病肉排除を行う

﹁食肉検査事業﹂と︑ それらの施設における解体処理工程での細菌検査により食肉・食鳥肉の衛生上の事故防止をめざす﹁食肉衛生推進事業

﹂である

︒いずれも食肉の安全な提供を科学的︑ 技術的に保障する重要な業務である︒ これらはほとんど関係法令

︵と畜場法︑ 食鳥処理の事業の規制及び食鳥検査に関する法律

︑ 食品衛生法など︶に基づく法定検査等業務であるから

︑検査等の内容・基準

・手順・手法及び指導や行政処分の手続などが所与とされている部分が多い︒ その意味で高度にマニュアル化されルーチン化されているといえる

︒言い換えれば

︑業務処理のフローは

︑インプット

・活動・アウトプットのそれぞれの局面において

︑ほぼ自由裁量の余地を残していないようにみえる

︒ では

︑これらの業務において︑ 生産性の改善を図る余地は皆無だといえるのだろうか

︒ 山梨県の担当者によれば︑ 主として夏季期間に解体処理施設に立ち入って食肉・食鳥肉の衛生状態を検査・指導する

﹁食肉衛生推進事業﹂についていうと︑ その主業務である

﹁ふきとり検査﹂の処理工程の一部で検査手法の変更︵簡易検査法の採用

︶を行うことによって生産性の大幅な向上︵年間のべ数千時間の縮減︶が実現できるという︒ 重要なのは︑ その場合の現場の判断基準である︒

﹁食肉及び食鳥肉の安全性の確保のために必要な検査であり︑ 検体数を減少させることは難しいが

︑衛^﹅生^﹅状^﹅況^﹅の^﹅確^﹅認^﹅及^﹅び^﹅指^﹅導^﹅す^﹅る^﹅た^﹅め^﹅の^﹅検^﹅査^﹅レ^﹅ベ^﹅ル^﹅で^﹅よ^﹅い^﹅ので

︑検査手法を簡易培地に改め︑ 培地作成

・検体接種等に要する時間を削減する︒

﹂︵山梨県行政評価アドバーザー会議二

〇〇九参照︒ 傍点は日高︶と説明されている

︒検査サンプルの縮小は生産性を向上させたとしても

﹁政策効果﹂のレベルを低下

(21)

させる可能性が高いが

︑﹁政策効果

﹂を維持しつつ検査精度をある程度下げることは可能だ︑ という公衆衛生獣医師としての専門的判断が加えられている

︒その背景には︑ この立ち入り検査の主目的が︑ ふきとり検査を通して

﹁解体処理等を行う従事者の衛生意識の向上

﹂を図ることにあり︑ 衛生意識の向上のための指導に役立つレベルの検査精度が確保できればよい︑ とする現実的な認識がある

︒要するに︑ アウトカム︵したがって有効性

︶の水準と︑ 少なくとも深刻なトレードオフ

︵二律背反︶関係にならないような生産性改善方策が採用されているのである︒ このケースのように︑ たとえ業務処理ルーチンが比較的厳格に確定されている場合にも︑ それを改善の余地のない所与の制約条件と考えさえしなければ

︑政策目的・政策効果を大きく損なわない範囲で有機的関連を考慮した別の手法を応用する余地は存在するのである︒ また

︑食肉衛生検査所の主要業務である

﹁食肉検査事業﹂は︑ 食肉

・食鳥の生産にかかる畜産行政と密接な関連を有していると同時に

︑食肉・食鳥肉の衛生検査を行う﹁食肉衛生推進事業

﹂は保健所の食品衛生監視業務とも密接な関連を有している

︒そのため︑

﹁政策目的﹂及び

﹁政策効果﹂という観点から事務事業の実施過程を見直す場合︑ 目的や効果を共有する他の施策や他の機関との連携や提携という視点も重要となる︒ 実際

︑山梨県の食肉衛生検査所︵保健福祉部衛生薬務課

︶では︑ 家畜の防疫を任務とする家畜保健衛生所

︵農政部畜産課︶から要改善農家があった場合に︑ 当該農家から出荷された食肉・食鳥の検査結果を家畜保健衛生所の要請により提供するなど︑ 部門を超えた連携が行われている

︒こうした連携をよりシステマティックに行うための制度設計の提案︵政策提案

︶が︑ 現場の実態を踏まえて行わるようになれば︑ さらに有効で効率的な事務事業の実施が実現するであろう

︒ 行政評価制度は︑ こうした行政経営の改善の道具として活用すべきなのである︒

(22)

︵四

︶行政評価の限界一方

︑協働型ガバナンス状況︑ すなわち公共サービスの協働化

・市場化に伴う﹁行政

﹂機能の変容に対応して︑ 新しい﹁民間

﹂コントロール手法の開発が求められる

︵この点については︑ たとえば原田二〇

〇五

︑嶋田二

〇〇九を参照︶

︒これは行政評価の限界を示すものであるが

︑これについては

︑公共サービスの

﹁民間化

﹂をコントロールし

︑その政策効果を確保することを専管する組織の新設など

︑別途検討すべき独自の論点を含んでいるので︑ 本稿では扱わない︒ 四

政策終結の制度化

︵一

︶政策終結の意義現場レベルにおける行政経営改善の道具としての行政評価という上記の提案は︑ アカウンタビリティという監査的︑ 監視的な役割を議会や監査制度に委ねるというだけでなく

︑自治体職員が現場の仕事に誇りと遣り甲斐をもって臨むためのモチベーションを制度化するものである

︒したがって

︑自治体職員バッシングの拠り所ではなく︑ むしろ相互のコミュニケーションを核とした現場の組織的な取り組みのクオリティを向上させ︑ その成果を行政内外にアピールする機会を提供するシステムである︒ しかしながら

︑現状において︑ 現場の判断の積み上げ

︵ボトムアップ︶だけでは政策体系全体の有効性を改善できない事案も少なくない︒ すなわち

︑行政評価のもう一つの限界である

︒そのため︑ 事務事業や施策そのものの

(23)

﹁必要性

﹂や

﹁妥当性

﹂を政策全体の優先順位設定等の観点から取捨選択し

︑施策体系の構造転換を図るような

︑ トップダウン型の政策判断が必要不可欠となる︒ その結果

︑既存の事務事業や施策について︑ 場合によっては縮小や廃止を政治判断することも︑ 止むを得ないという以上に積極的な意義がある︒ たとえば

︑かつてピーク時には一万人を超えていた交通事故死亡者数が

︑近年︑ 政策対応と企業を含む国民的取り組みが功を奏して︑ 大幅に減少してきた︒ 警察庁の交通統計によれば

︑平成二年に一万一︑ 二二七人を数えた死亡者数が

︑平成十九年には五︑ 七四四人にまで減少している︒ 一方

︑警察庁の業務統計や厚生労働省の人口動態統計によれば︑ 平成十︵一九九八

︶年を境に今日まで毎年︑ 自殺者数が三万人を超え続けている

︒しかし

︑こうした社会状況の大きな変化に対応して︑ 自治体の施策や事業に優先順位の組み換えなどの抜本的な変更がみられるかというと︑ 必ずしもそうではない

︒そのため︑ 既に行政施策としては役割を終え︑ 民間や住民の自主的な取り組みに委ねてもかまわないような交通安全対策啓発事業などが連綿として維持されている一方で

︑自殺者対策やガン対策のような緊要性の高い新たな施策への事業や予算の配分は遅々として進まない現状がある

︒厳しい行財政状況下では︑ あれもこれもという総花的資源配分が不可能である以上︑ 社会状況や環境変化に適応可能な︑ トレードオフ型の施策体系の構造再編が欠かせなくなっているのである︒

︵二

︶政策終結の類型こうした施策

︑事業︑ 施設

︑組織︑ 機能などの縮小︑ 転換

︑中止︑ 廃止などの政策決定を

︑以下では﹁政策終結

︵p ol ic yt er mi na ti on

︶﹂とよぶことにする

︒これには次に示すように様々なタイプがあり︑ また

︑その対策も一様

(24)

ではない

︒ ａ﹁無い袖は振れない

﹂型深刻な財政危機に直面して

︑優先順位の変更

︑経費削減︑ 規模縮小

︑施設閉鎖などにより事業等の縮小

・廃止または住民負担増などが行われるタイプ︒

︵例

︶補助金や敬老祝い金等の縮小

・廃止︒ 使用料・手数料の値上げや地方税増税︒ 旧赤池町や夕張市の財政再建団体による包括的リストラ

︒

︵対策︶財政状況の深刻さとそれを招いた原因を明らかにし︑ 財政状況を改善するための全体的な取り組みにおける当該事業等の位置づけ︵コスト情報等

︶について︑ 幅広い住民合意を形成するための広報戦略が重要となる︒ ｂ﹁役割終了

︵行政撤退︶

﹂型環境条件の根本的変化や役割使命の達成状況の変化により

︑当該事業等の役割が終了し︑ その分野からの行政撤退を行うタイプ︒

︵例

︶収益悪化による公営競技事業の廃止・撤退

︒リゾート開発事業の中止

・撤退︒

︵対策︶当該事業の役割使命の終了に至る沿革と現状を明らかにし

︑行政撤退に至るまでの手順を明示する

︒特に︑ 客観的な事業状況の把握・公表と同時に

︑住民及び当事者を含むステークホルダー全体の利害

・意見等の聴取を踏まえた︑ 完璧に近い検討手続の設定と運用が不可欠となる

︵北海道の﹁時のアセス﹂参照

︶︒ ｃ﹁状況適応

﹂型環境条件の変化に対応するために︑ 特定の既得権益の再編を伴う事業等の状況適応的な再構築を行い︑ それによ

(25)

って事業等の再生維持

・効果向上等を図るタイプ

︒

︵例

︶少子化に伴う児童生徒数の減少に適応するための学校規模適正化

︒ごみ減量・資源化推進のための分別細分化・ごみ有料化︒ 廃棄物最終処分場等の

﹁迷惑施設﹂の建設︒ 庁舎等の公共施設の移転︒ 地域事務所等の統廃合

︒ 迷惑駐車

・駐輪・放置自転車の取り締まり強化︒ 歩行喫煙禁止区域の設定︒ 都市計画道路の決定の見直しや廃止

︒

︵対策︶

﹁総論賛成・各論反対

﹂状況に直面するため

︑﹁総論

﹂での賛成の輪を広げる広報戦略を行うと同時に

︑﹁各論反対﹂の輪をできるだけ小さくする co op ta ti on 戦略が必要となる

︒特に︑ 個別具体的な状況に対応したきめ細かい適応戦略を創意工夫し

︑具体的で可視的な成功事例を増やすことによって﹁各論反対

﹂を縮小し︑

﹁総論賛成﹂の土俵を広げる必要がある

︒ ｄ﹁パラダイム転換﹂型事業等の前提にある公共哲学や基本理念等の基本的な枠組みが転換

︵パラダイム転換

︶されることに伴い︑ その個別手段である事業等の組み立てや手法が抜本的に変更され︑ 既得権益の変更や新たな負担等が発生するタイプ

︒

︵例

︶障害者福祉における

﹁脱施設

﹂化やノーマライゼーション︒ 高齢者保健福祉における措置制度から契約による﹁介護保険

﹂制度への転換︒ 個別補助金の廃止に代わる企画提案型補助制度の創設

︒市町村合併

︒

︵対策︶新しいパラダイム

︵総論︶についての理解と支持を広げ︑ 新しい公共価値が生み出す生まれ変わり

︵リバース

︶の姿を積極的に提示すると同時に

︑事業変更に伴う当面のデメリットを減らす具体的な工夫を提案する︒

(26)

︵三

︶政策終結の制度的仕組み政策終結を起動したり達成したりするための制度的仕組みとして︑ 従来から様々な工夫がされてきた︒ かつては

︑関連予算を漸次減らし抵抗が少なければ最終的には担当レベルで予算科目をひっそりと廃止するといった

﹁予算漸減型

﹂ともいうべきデクリメンタル

︵d ec re me nt al

︶な行政戦術が一般的であったが︑ 政策終結が部分的

︑例外的であった時代には有効だったかもしれないこの方式は

︑現在では明らかに限界がある

︒そこでよりシステマティックな方式が採用されるようになってきた

︒ その中で最も画期的だったのは

︑北海道のいわゆる﹁時のアセス﹂であろう

︒平成九年一月十三日に決定された

﹁時のアセスメント﹂

︵時代の変化を踏まえた施策の再評価︶実施要綱によれば

︑﹁変革の時代の中で

︑時の経過によって︑ 施策が必要とされた社会状況や住民要望などが大きく変化し︑ 施策に対する当初の役割や効果について

︑ 改めて点検・評価を加える必要があるものについては

︑現状を踏まえ︑ 多角的︑ 多面的な視点から検討を行い︑ 時代の変化に対応した道政の実現に資する

﹂ことを目的と定めた

︒そして具体的には︑

﹁㈠施策が長期間停滞していると認められるもの︑

㈡時の経過の中で

︑施策を取り巻く社会状況や住民要望の変化などにより︑ 施策の価値または効果が低下していると認められるもの

︑㈢施策の円滑な推進に課題を抱えており︑ 施策が長期間停滞するおそれがあると認められるもの﹂が対象施策とされた︒

︵北海道 HP より引用 ht tp

：/ /w ww .p re f. ho kk ai do .l g. jp /s m/ gk k/ to ki /y ou ko u/ ji ss hi yo uk ou .h tm

︶実際には十年間進捗がない事業を対象として

︑存続か中止かの政策決定を公開の舞台で行うこととなり

︑その最大のねらいであったと思われる

﹁士幌高原道路︵道道士幌然別湖線

︶﹂の建設中止などの大きな成果を挙げた︵北

自治体政策評価再考 (福田雅章教授退職記念号)