下水道事業におけるPFI/PPP手法の活用 : コンセッション導入における管路包括的民間委託の併用の意義

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下水道事業におけるPFI/PPP手法の活用 : コンセッ

ション導入における管路包括的民間委託の併用の意

義

著者

山口直也

雑誌名

商学論究

巻

66 号

4 ページ

163-181

発行年

2019-03-10

URL

http://hdl.handle.net/10236/00027931

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はじめに

我が国では､高度経済成長に伴い､公共用水域の水質汚濁が社会問題となり､下水道の整備が強く叫ばれるようになった｡そして､ 1967 (昭和42) 年開始の第２次下水道整備五箇年計画で初めて水質汚濁の解消がうたわれ､ 1970 (昭和45) 年の公害国会では､下水道法の改正をはじめとする公害関係法令の抜本的整備が行われ､下水道法に水質汚濁防止の目的が加えられた1)_｡

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− 163 − 要旨本稿は､下水道事業における PFI / PPP 手法のうち､コンセッションを導入するにあたって管路包括的民間委託を併用することの意義について論じている｡具体的には､管路の劣化状況についての適正な情報の整備､管路の劣化リスクの低減､コンセッション事業に応募する民間事業者のコンソーシアムの組成､の３点に着目し､管路における十分な点検・調査が進んでおらず､管路の劣化状況を適切に把握できていない場合､コンセッションの事業範囲に管路施設を含めず､管路包括的民間委託を通じて､管路の劣化状況について適正な情報を整備し､管路の劣化リスクを低減することが有効であると考えられる｡

キーワード：下水道事業 (Sewerage Business)､ PFI / PPP (Private Finance Initiative / Public Private Partnerships)､コンセッション (Con-cession)､管路包括的民間委託 (Comprehensive Outsourcing of Pipeline Maintenance)､劣化リスク (Degradation Risk)

下水道事業における PFI / PPP 手法の活用

コンセッション導入における

管路包括的民間委託の併用の意義

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このことを契機として､下水道整備は急激に進み､下水処理場は約2,200 か所､管路延長は約47万 km (平成28年度末現在) に及ぶなど､下水道施設のストックは着実に増加してきた2)_{｡しかし､近年､長期間の使用による施} 設の老朽化が顕在化しており､特に､管路施設の老朽化等に起因した道路陥没は､平成27年度において約3,300か所発生している｡今後､時間の経過に伴い､老朽施設は着実に増加し､老朽化に伴う諸問題が全国的に拡大することは避けられない｡一方で､我が国の公的債務は増加の一途を辿っており､今後､人口減少による税収減・料金収入減のリスクを抱えつつ､財政健全化と公共サービスの維持を両立させていくためには､公共サービスの効率性の向上が必須であり､下水道事業も例外ではない｡国土交通省は下水道事業について､執行体制の脆弱化と老朽化施設の増大が進行する中､サービス水準を持続的に確保していくためには､ PPP (Public Private Partnerships)/ PFI (Private Finance Initiative) を活用する必要があるとしている (国土交通省 2015a)｡そして､国土交通省は具体的な手法として､当初､ ①下水処理場における包括的民間委託を推進し､現在は①に加え､ ②管路施設における包括的民間 1) 我が国における下水道の歴史については､以下を参照されたい｡・国土交通省ホームページ｢下水道の歴史｣ (http://www.mlit.go.jp/crd/sewerage/rekishi/index.html) (アクセス日：2018年11月５日) ・公益社団法人日本下水道協会ホームページ｢生活を守る私たちの下水道その基礎知識｣ (http://www.jswa.jp/atoz/learning/index.html) (アクセス日：2018年11月５日) また､下水道整備七 (五) 箇年計画と社会資本整備重点計画については､以下を参照されたい｡・国土交通省ホームページ｢下水道事業の推移｣ (http://www.mlit.go.jp/crd/city/sewerage/data/suii.html) (アクセス日：2018年11月５日) 2) 処理場の年度別供用箇所数と管路施設の年度別管路延長については､以下を参照されたい｡・国土交通省ホームページ｢下水道：官民連携 (PPP / PFI) の活用｣＞｢数字を見る (現状と課題､官民連携の実施状況)｣＞｢下水道施設の老朽化｣ (http://www.mlit.go.jp/common/001256598.pdf) (アクセス日：2018年11月５日)

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委託と③コンセッション (Concession) を推進している｡これに加え､ 2015 (平成27) 年に下水道法を改正し､省エネ・創エネの観点から汚泥の有効利用を推進するべく､ ④下水汚泥有効利用施設における PPP / PFI を推進している｡今後は､下水道事業について､ ③コンセッションの採用を強く推進していくものと想定される｡しかし､管路に存在するリスクを適切に取り扱わなければ､民間事業者は参画に躊躇すると考えられ､コンセッションの導入は進まないと考えられる｡このような認識の下､本稿では､下水道事業における PFI / PPP 手法3)_について概観した上で､コンセッションの事業範囲に関する意思決定にあたって､管路を含めることの問題点を述べた上で､当初､下水道コンセッションを導入するにあたって､管路包括的民間委託を併用することの意義について論じていく｡

下水処理場における包括的民間委託の概要

下水処理場における包括的民間委託は､｢下水道施設に流入すると想定される下水の水質 (以下､｢想定水質｣という｡) 及び想定される下水の水量 (以下､｢想定水量｣という｡) をあらかじめ設定し､流入水が設定された範囲内である場合に､これをあらかじめ定められた水質その他の要件に適合させ､放流することを受託者が保証することを前提としたうえで､施設の運転・維持管理方法の詳細については､受託者の裁量に任せるという考え方｣ (国土交通省 2001) と定義されている｡つまり､民間事業者が施設を適切に運転し､一定の性能を発揮できれば､施設の運転方法の詳細等については､民間事業者の裁量に任せるという考え方である｡ 3) 本稿では､ PFI / PPP 手法を｢PFI 及びそれに準拠した官民連携による公共施設等整備・運営事業の手法｣と定義し､公共施設等の整備 (新規建設・大規模修繕・改築) を伴う事業のうち､いわゆる PFI 法 (民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律) (以下､｢PFI 法｣) の規定に準拠して実施する手法を指すものとする｡なお､政府は PPP / PFI という用語を使用している｡

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下水処理場の維持管理における包括的民間委託については､国土交通省都市計画等中央審議会基本政策部会下水道小委員会報告今後の下水道制度のあり方について (2000 (平成12) 年12月) 及び､同報告を受けて作成された性能発注の考え方に基づく民間委託のためのガイドライン (2001 (平成13) 年４月) を踏まえ､国土交通省は｢下水処理場等の維持管理における包括的民間委託の推進について｣ (国都下管第10号 (2004 (平成16) 年３月 30日)) を通知し､性能発注方式・複数年契約を基本とした包括的民間委託を推進した｡その後､ 2007 (平成19) 年10月26日に改定 (閣議決定) された｢公共サービス改革基本方針｣に基づき､国土交通省は､下水道施設全般について包括第１図性能発注のレベルと性能発注の導入によるコスト縮減のイメージ・運転管理における民間の創意工夫による効率化・処理場にいた公共人件費の縮減・民間の創意工夫 (調達の柔軟化大口購入による単価の引き下げ､品質の適正化､節約等) によるコスト縮減・ユーティリティの調達を行っていた公共人件費の縮減・民間による補修の必要性の見極め､保守点検との一体的な実施等による効率化・補修の発注､管理を行っていた公共人件費の縮減公共人件費直接経費 (ユーティリティー費) 運転管理委託費補修費公共人件費直接経費 (ユーティリティー費) 運転管理委託費補修費公共人件費 (一体発注) 補修費公共人件費 (一体発注) 縮減同レベル縮減同レベル縮減縮減同レベル縮減縮減現状レベル１運転管理の性能発注レベル２運転管理とユーティリティー管理を併せた性能発注レベル３補修と併せた性能発注 (出所) 国土交通省 (2001) 性能発注の考え方に基づく民間委託のためのガイドライン､３頁｡運転管理＋ユーティリティー管理運転管理＋ユーティリティー管理＋補修

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的民間委託を推進してきた｡その結果､下水処理場における包括的民間委託は､ 2018 (平成30) 年１月時点において､全国約2,200か所のうち430件で導入されている4)_{｡下水処理場における包括的民間委託は､性能発注のレベル} に応じて､第１図の通り分類されている｡一般社団法人日本下水道施設管理業協会が､会員企業と国土交通省｢下水道処理施設維持管理業者登録｣の会員外企業を対象に､下水処理場の維持管理業務の受託実態について行っている調査によれば､平成29年度における契約数943件のうち､包括的民間委託の件数は354件と約37.5％であった｡このうち､包括的民間委託の内訳は､レベル１が65件 (6.9％)､レベル２が190 件 (20.1％)､レベル３が99件 (10.5％) であった｡また､契約年数については､３年が386件と最も多く､次いで､単年 (320件)､５年 (177件) の順で多く､６年以上は７件のみであった (日本下水道施設管理業協会 2017)｡

管路施設における包括的民間委託の概要

下水道施設における包括的民間委託は､下水処理場について先行して実施されてきたが､前述した｢公共サービス改革基本方針｣の改定を受け､管路施設における包括的民間委託に関する検討も進められた｡まず､｢管路施設維持管理業務委託等調査検討会｣ (事務局：国土交通省・公益社団法人日本下水道協会) が､ 2009 (平成21) 年３月に､下水道管路施設の包括的民間委託に関する報告書を公表した (管路施設維持管理業務委託等調査検討会 2009)｡本報告書では､これまでの管路施設の維持管理は不具合が生じてから対応する発生対応型維持管理が中心であり､発生対応型では､いったん事故が発生すると市民生活や社会活動に支障が出るだけでなく､環境へのリスク､長期的なコスト面などから好ましくないことから､早急に予防保全を前提とした計画的な維持管理へ転換する必要があるとしている｡ 4) 国土交通省ホームページ｢下水道事業における PPP / PFI 事業の実施状況｣ (http://www.mlit.go.jp/common/001256601.pdf) (アクセス日：2018年11月５日)

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その上で､管路施設の維持管理の現状についてのアンケート調査の結果をもとに､管路施設における包括的民間委託導入に向けた課題を第１表のように整理している｡本報告書は､予防保全型維持管理を行うための一つの方策として包括的民間委託の導入の必要性を提示した上で､包括的民間委託に関する基本的考え方として､対象業務は既に建設が終了した管路施設の維持管理業務一般とするが､資本的支出に該当するような工事 (大規模修繕､改築等) は含まないとしている｡委託期間については､委託者にとっては委託事務量の軽減等のメリットが､受託者にとっては維持管理のノウハウ構築のインセンティブ､要員の確保､安定的な業務の遂行等のメリットがあることから､原則として複数年であることが望ましいとしている｡その上で､発生対応型維持管理を行っている地方公共団体が多い状況の下､これまで実績のない性能発注かつ複数年契約を基本的な要素とする包括的民間委託による予防保全型維持管理への移行に際しては､第１表に示すような検討課題があるとし､予防保全型維持管理を行うに際しての一つの方策とし第１表管路施設における包括的民間委託導入に向けた課題 (１) ｢性能発注が困難｣､｢リスク分担の難しさ｣ ①ほとんどが公道下に広範囲に設置されているため､施設状況を常時監視することが困難 ②施設状況が受託者の作業上の責によらない外的要因 (交通荷過重等) により変化するため､性能基準の設定が困難 ③重車両の通行に起因する道路陥没や調査の見落としの可能性等､原因がはっきりしない場合が存在 ④下水処理場のように法律で定められた水質等の基準値がない ⑤下水道台帳等の管路施設情報や過去の点検・調査等の維持管理情報が十分に管理・蓄積されていないため､ふさわしい性能設定ができない｡ (２) 民間事業者の業務遂行能力への不安これまで作業的業務を中心に行ってきた民間事業者が､判断的業務も含む包括的民間委託に対応できるほどの成熟度を有しているか不安 (出所) 管路施設維持管理業務委託等調査検討会 (2009) 下水道管路施設の包括的民間委託に関する報告書､ 16頁を要約｡

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て､仕様発注ではあるが､委託業務をパッケージ化し､民間事業者の自由裁量の余地を徐々に取り入れるという､包括的民間委託導入への移行段階 (中間段階) の方策を示している｡さらに､同検討会は､ 2012 (平成24) 年４月に､下水道管路施設の維持管理における包括的民間委託の導入に関する報告書を公表した (管路施設維持管理業務委託等調査検討会 2012)｡本報告書では､管路施設の維持管理における包括的民間委託については､当面は､複数年契約を基本としつつ､性能発注化については､特に民間事業者が抱えるリスクの大きさへの懸念等から､今後､国のモデル事業等による検討結果を踏まえ､改めて議論を行うこととするとしている｡また､包括的民間委託の業務範囲については､技術職員不足が深刻化している中小自治体における効率的な予防保全型維持管理体制の整備が重要課題になっている現状に鑑み､巡視・点検､調査等から構成される｢計画的業務｣をパッケージ化したスキームをベースに､｢問題解決業務｣または｢住民対応等業務｣を付加したスキームも併せて提示している5)_{｡その上で､全国的} な課題である不明水対策等の業務を進めるにあたっては､調査・清掃・修繕を主体とする維持管理業務のパッケージの中に､改築業務を組み入れることが管路施設の機能回復という観点から有効であるとしている｡本報告書が提示した包括的民間委託のスキームは､第２図の通りである｡本報告書では､当面における包括的民間委託のあり方として､維持管理業務をパッケージとした仕様発注に基づく複数年契約を提示している｡さらに､これから管路施設に対して包括的民間委託を導入しようと考えている地方公共団体の参考になるように､｢下水道管路施設の管理業務におけ 5) ｢計画的業務｣に含まれる業務のうち､管路施設における｢点検｣とは､｢マンホール内部からの目視や､地上からマンホール内に管口テレビカメラを挿入する方法等により､異常の有無を確認すること｣､｢調査｣とは､｢管内に潜行する調査員による目視､または､下水道管渠用テレビカメラを挿入する方法等により､詳細な劣化状況や動向等定量的に確認するとともに､原因を検討すること｣と定義されている (国土交通省 2015b)｡

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る民間活用手法導入に関する検討会｣ (事務局：国土交通省・日本水工設計株式会社) が､本報告書の内容を基礎として､ 2014 (平成26) 年３月に､下水道管路施設の管理業務における包括的民間委託導入ガイドラインを公表した (下水道管路施設の管理業務における民間活用手法導入に関する検討会 2014)｡また､同様の目的で､国土交通省は､既に管路包括的民間委託を導入している地方公共団体を対象にアンケート調査とヒアリング調査を実施し､その第２図包括的民間委託のスキーム下水道施設管理目標管路維持管理情報 (③住民対応等業務) (②問題解決業務) (①計画的業務) 他工事等立会事故対応住民対応問題解決調査等巡視・点検 TV カメラ等調査定期清掃計画的修繕現状把握､緊急措置その他計画的な対応が必要 TV カメラ等調査その他調査等臨時清掃改築修繕その他措置観察維持災害対応業務被災状況把握等二次災害防止等緊急措置・対応応急措置等調査方針等検討被災状況調査 (一次・二次) 復旧等観察維持他企業工事､承認工事等の立会特定の問題解決として維持管理計画へ反映判断判断：計画的業務：問題解決業務：住民対応等業務：災害対応業務管理保全業務 (定型・平常業務) 維持管理情報の管理 (情報整理・一元的管理)､維持管理業務への反映・改善､次年度以降の維持管理・改築計画への提案管路施設改築計画管路施設維持管理計画 (見直し) 下水道台帳 (派生的業務) 判断 (出所) 管路施設維持管理業務委託等調査検討会 (2012)『下水道管路施設の維持管理における包括的民間委託の導入に関する報告書、17頁。

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結果を､下水道管路施設の管理業務における包括的民間委託導入事例集として公表している (国土交通省 2017a)6)_｡しかし､このような取組みにも関わらず､ 2018 (平成30) 年１月時点において､管路包括的民間委託の導入件数は24件にとどまっている7)_｡なお､管路包括的民間委託を実施中の地方公共団体のうち､大阪狭山市と河内長野市は改築業務を含めており､本年10月から事業が開始された柏市においても改築業務を含めている｡

下水道コンセッションの概要

2011 (平成23) 年の PFI 法改正により､｢公共施設等運営権｣が導入され､いわゆるコンセッションが可能となった｡コンセッションとは､利用料金の徴収を行う公共施設等について､公共が施設等の所有権を有したまま､施設等の運営権 (公共施設等運営権) を民間事業者に設定する事業方式である｡下水道事業におけるコンセッションについては､ 2013 (平成25) 年６月に閣議決定された日本再興戦略において､｢立地競争力の更なる強化｣に向けた方策の１つとして｢公共施設等運営権等の民間開放 (PPP / PFI の活用拡大)｣が提示され､空港､上下水道､道路等についてコンセッションの導入を推進するとの政府方針が打ち出された｡その後､政府方針を受け､国土交通省｢下水道施設の運営における PPP / PFI の活用に関する検討会｣は､下水道におけるコンセッションの実施に向けて下水道管理者が取り組むべき事項を整理し､ 2014 (平成26) 年３月に下水道事業における公共施設等運営事業等の実施に関するガイドライン (案) (以下､｢下水道コンセッションガイドライン案｣) を公表した8)_｡ 6) 本事例集では､アンケート対象18自治体のうち､下水道管路施設における包括的民間委託の定義 (管路管理に係る複数業務のパッケージ化､複数年契約) を満たす事業を実施している14自治体を集計対象とし､その集計結果を取りまとめるとともに､ 14自治体のうち､６自治体を対象にヒアリング調査を行い､その結果も取りまとめている｡ 7) 国土交通省ホームページ｢下水道事業における PPP / PFI 事業の実施状況｣ (http://www.mlit.go.jp/common/001256601.pdf) (アクセス日：2018年11月５日) 8) 国土交通省は､同ガイドライン (案) について､ ①平成30年４月から浜松市において

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また､民間資金等活用事業推進会議が2013 (平成25) 年６月に決定した PPP / PFI の抜本改革に向けたアクションプラン (以下､｢アクションプラン｣) において､今後10年間 (平成25∼34年) で12兆円に及ぶ４類型 (コンセッション事業､収益型事業､公的不動産利活用事業､その他事業 (業績連動・複数施設の包括化等)) の事業を重点的に推進することとし､このうち､コンセッションについては２∼３兆円を目標とし､空港､上下水道事業にお我が国初の下水道コンセッションが運営開始されるなど具体の事例が積み重ねられてきたこと､ ②平成30年６月にコンセッションガイドラインが改定されたことなど､取り巻く状況が大きく進捗しているとして､ガイドライン改正を行うこととし､｢下水道事業における公共施設等運営事業等の実施に関するガイドライン (案) 改正検討会｣を設置し､改正についての検討を行っている｡同検討会の開催概要については､以下を参照されたい｡・国土交通省ホームページ｢下水道事業における公共施設等運営事業等の実施に関するガイドライン (案) 改正検討会｣ (http://www.mlit.go.jp/mizukokudo/sewerage/mizukokudo_sewerage_tk_000575.html) (アクセス日：2018年11月５日) 第３図浜松市コンセッション事業の概要使用者が支払う使用料等 (使用料 ① ＋利用料金 ② )は他処理区の使用者が支払う下水道使用料と同一の算出方法で算定使用料① 使用者改築費国補助金 (5.5 / 10) ※補助率が高率の場合浜松市【対象施設】管路処理場・２ポンプ場の土木・建築運営権設定運営権対価運営権実施契約利用料金② 改築費 (市負担分) モニタリング当初は使用料等の23.8％財源：国補助金(5.5 / 10) 市起債(3.5 / 10) ※補助率が高率の場合運営権者【対象施設】処理場・２ポンプ場 (改築は土木・建築除く) 経営利用料金(10 / 10) 維持管理利用料金(10 / 10) 改築市負担分(9/10) 利用料金(1 / 10) ※運営権者が支払った改築費 1 / 10のうち､事業期間終了以降に係る減価償却費等相当額は､事業期間終了後に市が支払う｡任意事業 (独立採算) 国 (出所) 山崎昭 (2018) 浜松市における下水道事業へのコンセッション方式導入について (国土交通省・内閣府｢平成29年度官民連携事業の推進のための地方ブロックプラットフォームコンセッション事業推進セミナー｣資料)､ 15頁をもとに筆者作成｡

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ける公共施設等運営権制度の積極的導入を図ることとした｡さらに､同会議が翌年６月に決定した PPP / PFI の抜本改革に向けたアクションプランに係る集中強化期間の取組方針についてにおいて､以下の通り､集中強化期間・重点分野・数値目標を設定し､アクションプランの事業規模目標 (10年間で２∼３兆円) を前倒しし､政府一体となって取り組むこととした｡ ○集中強化期間：平成26年度から28年度 ○重点分野：空港､水道､下水道､道路 ○数値目標：事業規模２∼３兆円事業件数空港６件水道６件下水道６件道路１件ただ､現状では､コンセッションの導入件数は浜松市の１件にとどまっている｡浜松市は､静岡県から2016 (平成28) 年３月末に移管された西遠流域下水道事業についてコンセッション手法を活用することとし､事業者を選定し､ 2018 (平成30) 年４月からコンセッション事業として実施している｡浜松市コンセッション事業の概要は第３図の通りである｡

下水道コンセッションの事業範囲に関する意思決定問題

下水道事業においてコンセッション手法を活用するにあたっては､まず義務事業 (本体事業) の範囲をどのように設定するかが問題となる｡義務事業 (本体事業) の範囲の設定にあたっては､以下の３点を決定する必要がある｡ (１) 対象事業の範囲・下水道事業のみ・他の事業との組み合わせ (例：上水道＋下水道) (２) 下水道施設の範囲・下水道施設全体 (管路施設､処理場施設､ポンプ場施設) ・下水道施設の一部 (処理場施設のみ､処理場施設＋ポンプ場施設) (３) 下水道事業の業務範囲・運転管理＋下水道施設の維持管理 (除：改築)

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・運転管理＋下水道施設の維持管理＋下水道施設の改築このうち､｢(２) 下水道施設の範囲｣において､管路施設を含めるか否かが事業スキーム組成にあたっての１つの重要なポイントとなる｡ちなみに､浜松市コンセッション事業では､ (１) は｢下水道事業のみ｣ (事業の一部 (西遠処理区のみ))､ (２) は｢下水道施設の一部｣ (処理場施設＋ポンプ場施設)､ (３) は｢運転管理＋下水道施設の維持管理＋下水道施設の改築｣となっており､管路施設は事業範囲から除いている｡管路施設を含める場合､管路施設には第１表 (１) の課題 (②は管理不能要因､ ③は劣化原因特定の困難性､ ⑤は初期劣化リスク) があることから､地方公共団体と民間事業者の間で劣化リスクを適正に配分する必要がある｡そして､劣化リスクを適正に配分するためには､地方公共団体において､以下の２点についての対応が求められる｡ (Ａ) 劣化状況についての適正な情報の提供 (劣化リスクの可視化) 施設建設時における施設情報 (仕様書､建設工事請負契約書､設計図書､工事監理報告書等)､供用開始時からコンセッション事業発注時までの施設劣化・整備状況の推移 (劣化状況の動態情報)､コンセッション事業発注段階における施設の劣化状況 (劣化状況の静態情報) 等) (Ｂ) 管理不能要因によって破損した､あるいは､破損した原因が特定できない場合の補修・取替費用の支払い (破損時の費用負担の適正化) (Ａ) について､一般にコンセッションでは､ある程度劣化の進んだ既存施設の運営・維持管理を包括的に民間事業者に委ねることになるため､民間事業者は施設の初期劣化リスク (事業開始時における劣化リスク) を引き受けることになる｡さらに､民間事業者が当該施設を最初に設計・建設した事業者と異なる場合､設計 (施設設計・工法設計) や施工管理等に起因する施設の瑕疵リスクも引き受けることになる｡また､事業開始後も､施設は劣化が進むため (期中劣化リスク)､民間事業者は処理性能を維持しながら､機

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動的に修繕及び､改築 (業務範囲に改築が含まれている場合) を行わなければならない｡これら施設リスクの管理を民間事業者に包括的に委ねるためには､地方公共団体は､将来の劣化推移及び修繕コスト・改築コストについての民間事業者による予見可能性を高めるために､発注段階において十分かつ適正な施設情報を提供することが求められる｡この点について､｢下水道コンセッションガイドライン案｣は､｢コンセッション方式は既存の施設や事業を中心として実施されるものであり､応募者の提案に基づいた質の向上による効率的な事業の実施や運営事業の安定的実施のためには､マーケットサウンディング時よりも更に詳細なデータを応募者に開示し､応募者が開示された情報の精査を行うデューデリジェンス9)_が不可欠であると考えられる｣とした上で､応募者に対して提示することが想定される項目を列挙している｡ただ､従来の下水道法では管路施設の点検義務がなかったこともあり､点検を計画的に実施している地方公共団体は約２割にとどまっていた (国土交通省 2015c)｡ 2015年11月19日に施行された改正下水道法 (以下､｢平成27年度改正下水道法｣) により､管渠のうち腐食するおそれの大きい箇所については５年に１回以上の頻度で点検することが義務付けられた (下水道法施行令第５条の12第１項第３号) が､現状では､管路の劣化状況について十分かつ適正な情報を有している地方公共団体は非常に少ないと考えられる｡一方､前述したように､管路包括的民間委託の導入は進んでおらず､大半 9) ｢下水道コンセッションガイドライン案｣では､デューデリジェンスとは､｢事業者選定期間中に､応募者が収益の見込額や､事業運営コスト､事業運営上のリスクを把握することを目的として実施する情報の精査を指す｣と定義している｡一方､内閣府が実施した｢上下水道コンセッション事業の推進に関する支援措置｣ (地方公共団体に対し､コンセッション事業等導入に係る検討に要する調査委託費を全額助成する支援措置) の募集要項によれば､デューデリジェンスとは､｢公共施設等運営事業等の導入前に､対象施設や対象事業について､資産､法務､財務等の状況を調査するもの｣と定義している (内閣府 2016)｡前者は､応募者が発注者から提示された情報の精査を行うことをデューデリジェンスと定義しているのに対し､後者は､発注者がコンセッションの導入前に行う調査をデューデリジェンスと定義している点で異なる｡

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の地方公共団体は発生対応型維持管理により､苦情や事故等の発生時に当該箇所を補修・修繕するための部分的な劣化抑制に留まっている｡十分な点検・調査を実施していない場合､管路の劣化状況を適切に把握することができず､さらに､十分な点検・調査を実施せずに発生対応型維持管理を実施している場合､管路の劣化リスクが高いと考えられる｡そのため､このような状況の下で､管路施設を含むコンセッション事業を実施したとしても､リスク回避的な民間事業者は応募せず､リスク愛好的か､もしくはリスクに鈍感な事業者しか応募せず､競争性 (量的競争性と質的競争性) が著しく低下するか､もしくは発揮されない可能性がある｡さらに､管路施設を事業範囲に含めた場合､民間事業者におけるコンソーシアム編成の困難性という問題も惹起すると考えられる｡管路施設を含めた場合､下水処理場の運転事業者 (下水処理場の設備事業者が兼務する場合もありうる)､下水処理場の設備事業者､管路の設備事業者がコンソーシアムを組んで応募することになるが､下水処理場の包括的民間委託は実施件数が多いのに対し､管路の包括的民間委託は実施件数が非常に少ないため､コンセッション事業に応募したい下水処理場の運転事業者もしくは設備事業者が､パートナーシップを組むのに適切な管路設備事業者を見つけることができない可能性がある｡また､仮に適切な管路設備事業者を見つけることができたとしても､管路の劣化状況の不透明性が高く､かつ､劣化リスクが高い場合､管路設備事業者は管路に関するリスクをカバーするために多額の利益配分を要求し､事業者間での利益配分について折り合いがつかず､結局､コンソーシアムを編成できない可能性がある｡このことから､管路包括的民間委託の導入が進んでおらず､大半の地方公共団体が十分な点検・調査を実施せず､発生対応型維持管理を実施している状況の下で､管路施設を含むコンセッション事業を実施するのは､リスク回避的な民間事業者が応募しないリスクが高いため､競争性 (量的競争性と質的競争性) が著しく低下するか､もしくは発揮されない可能性がある｡

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コンセッション導入において管路包括的民間委託を併用する

ことの意義

将来的には､民間ノウハウを十分に活用し､下水道事業の効率性をより一層高めていくためには､管路施設を含む下水道施設全体を対象とした､改築業務を含むコンセッションに移行する必要があると考えられる｡しかし､前述したような問題があるため､管路における十分な点検・調査が進んでおらず､管路の劣化状況を適切に把握できていない状況の下で､管路施設を含むコンセッション事業を実施するのは困難であると考えられる｡まずは､十分な点検・調査を実施するとともに､点検・調査を通じて把握された緊急度の高い箇所について適切な改築工事を行うことにより､管路の劣化状況について適正な情報を整備するとともに､管路の劣化リスクを低減することが不可欠である｡そのためには､改築業務を含めた管路包括的民間委託を実施することが有効であると考えられる｡｢平成27年度改正下水道法｣では､初めて､公共下水道・流域下水道の維持管理に関する下水道管理者の責務が規定され (第７条の２第１項)､当該責務を達成するために求められる｢維持修繕基準｣ (条文では､｢公共下水道の維持又は修繕に関する技術上の基準｣) も定められた (第７条の２第２項)10)_｡また､下水道法に定める事業計画の記載事項については､点検の方法及び頻度の記載を追加するとともに､施設の設置及び機能の維持に関する方針を明記することとされた (下水道法第５条､下水道法施行規則第４条､｢下水道法に基づく事業計画の運用について｣ (国水下事第80号 (2015 (平成27) 年11月19日)))｡さらに､国土交通省は､下水道管理者が下水道施設の維持・修繕及び改築に関する計画を策定するための手引書として､下水道事業のストックマネ 10) 維持修繕基準の内容は､下水道法施行令第５条の12第１項第１号から第５号に規定されている｡

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ジメント実施に関するガイドライン 2015年版を2015 (平成27) 年11月に公表するとともに､財政支援方策として､｢下水道ストックマネジメント支援制度｣を平成28年度に制度化した｡ここで､｢下水道事業におけるストックマネジメント｣とは､｢下水道事業の役割を踏まえ､持続可能な下水道事業の実現を目的に､明確な目標を定め､膨大な施設の状況を客観的に把握､評価し､長期的な施設の状態を予測しながら､下水道施設を計画的かつ効率的に管理すること｣と定義される (国土交通省 2015b)11)_｡｢下水道ストックマネジメント支援制度｣では､｢下水道ストックマネジメント計画の策定に要する費用｣､｢同計画に基づく点検・調査に要する費用｣､｢同計画に基づく改築に要する費用｣を支援することとしており､平成28年度以降､施設の改築に対する交付は｢下水道ストックマネジメント計画｣に基づくものに限定されることとなった｡このことから､今後は､従来の発生対応型維持管理から､ストックマネジメント計画に基づく予防保全型維持管理への移行が求められることから､調査・清掃・修繕を主体とする維持管理業務だけでなく､改築業務を含めた管路包括的民間委託の導入が進んでいくと想定される｡通常､地方公共団体が管理する管路延長は非常に長いため､管路包括的民間委託については､対象地域を複数に分割して段階的に実施するのが一般的である｡対象地域全体に対して､改築業務を含めた管路包括的民間委託を１サイクル実施し､十分な点検・調査を実施するとともに､点検・調査を通じて把握された緊急度の高い箇所について適切な改築工事を行うことにより､管路の劣化状況について適正な情報を整備するとともに､管路の劣化リスク 11) 同ガイドラインでは､｢ストックマネジメント｣は､点検・調査や修繕・改築を含めた施設管理のことと定義している｡一方､｢アセット｣とは､ストックマネジメントで対象とする施設資産のほか､資金､人材､情報等を指し､下水道事業における｢アセットマネジメント｣は､｢社会ニーズに対応した下水道事業の役割を踏まえ､下水道施設 (資産) に対し､施設管理に必要な費用､人員を投入 (経営管理､執行体制の確保) し､良好な下水道サービスを持続的に提供するための事業運営｣と位置づけられるとしている｡

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を低減することが可能となる｡さらに､管路包括的民間委託が全国的に広く実施されるようになれば､包括的民間委託を担う民間事業者のコンソーシアムが数多く形成されることになることから､コンセッション事業に応募したい下水処理場の運転事業者もしくは設備事業者は､パートナーシップを組むのに適切な管路設備事業者を見つけることが容易になると考えられる｡したがって､下水処理場の運営にコンセッション手法を導入する場合､当初は､コンセッションの事業範囲に管路施設は含めず､管路包括的民間委託と併用し､管路包括的民間委託を通じて､管路施設について､予防保全型維持管理に基づく､効率的な点検・調査､維持管理及び改築を実施するとともに､管路の劣化状況について適正な情報を整備し､管路の劣化リスクを低減することができた段階で､管路施設を含むコンセッションに移行するか､もしくは､コンセッションと管路包括的民間委託の併用を継続するかを判断することが有効であると考えられる｡

結語

今後､人口減少による税収減・料金収入減のリスクを抱えつつ､下水道事業における財政健全化と公共サービスの維持を両立させていくためには､管路施設を含む下水道施設全体を対象とした､改築業務を含む予防保全型維持管理に基づく PFI / PPP 手法の活用が必要であると考えられる｡しかし､ PFI / PPP 手法の活用にあたっては､各地方公共団体が直面する現状を踏まえて､適切な手法､もしくは､手法の組み合わせを取捨選択していく必要がある｡本稿では､管路の劣化状況についての適正な情報の整備､管路の劣化リスクの低減､コンセッション事業に応募する民間事業者のコンソーシアムの組成､の３点に着目し､管路における十分な点検・調査が進んでおらず､管路の劣化状況を適切に把握できていない地方公共団体において､下水道コンセッションの導入にあたって管路包括的民間委託を併用することの意義について論じてきた｡

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なお､当然ながら､ PFI / PPP 手法は所与の事業規模・構造の下での効率性の向上を目指すものであり､事業規模・構造の適正化のための手法ではない｡今後､深刻な人口減少に直面するおそれが高い我が国において､下水道インフラを維持し､下水道本来の機能を十分に果たすためには､国全体として事業規模・構造を再構築しなければならない｡今後､人口減少が進む中で､都市化に歯止めがかからず､居住人口と交流人口の両面で地域間での人口格差が拡大すれば､深刻な人口減少に直面するおそれが高い地方公共団体ほど､下水道事業における深刻な財政悪化に直面する可能性が高いことから､早急な対応が求められる｡ (筆者は青山学院大学大学院会計プロフェッション研究科准教授) 【参考文献・資料】管路施設維持管理業務委託等調査検討会 (2009) 下水道管路施設の包括的民間委託に関する報告書 . 管路施設維持管理業務委託等調査検討会 (2012) 下水道管路施設の維持管理における包括的民間委託の導入に関する報告書 . 下水道管路施設の管理業務における民間活用手法導入に関する検討会 (2014) 下水道管路施設の管理業務における包括的民間委託導入ガイドライン . 国土交通省 (2001) 性能発注の考え方に基づく民間委託のためのガイドライン . 国土交通省 (2014) 下水道事業における公共施設等運営事業等の実施に関するガイドライン (案) . 国土交通省 (2015a) 下水道における PPP / PFI の取組状況と効果について (下水道における新たな PPP / PFI 事業の促進に向けた検討会第１回資料) (http://www.mlit.go.jp/common/001107395.pdf) (アクセス日：2018年11月５日). 国土交通省 (2015b) 下水道事業のストックマネジメント実施に関するガイドライン 2015年版. 国土交通省 (2015c) 改正下水道法の施行について (https://www.sewagekb.org/content/MLIT/MLIT2-2.pdf) (アクセス日：2018年11月５日). 国土交通省 (2016) 新・事業計画のエッセンス (http://www.mlit.go.jp/mizukokudo/sewerage/mizukokudo_sewerage_tk_000422.html) (アクセス日：2018年11月５日). 国土交通省 (2017a) 下水道管路施設の管理業務における包括的民間委託導入事例集 . 国土交通省 (2017b) 事業計画及びストックマネジメントに関する Q&A (http://www.mlit.go.jp/common/001174165.pdf) (アクセス日：2018年11月５日).

(20)

国土交通省 (2018) ｢下水道事業における官民連携事業について｣ (http://www.mlit.go.jp/common/001228039.pdf) (アクセス日：2018年11月５日). 内閣府 (2016) 平成28年度民間資金等活用事業調査費補助事業募集要項 . 日本下水道施設管理業協会 (2017) 平成29年度下水道処理施設維持管理業務受託実態調査報告書 . 山口直也 (2015) ｢下水道事業の経営健全化と PFI / PPP 手法の活用｣再生と利用 (公益社団法人日本下水道協会) Vol. 39 No. 148, 22_30頁. 山崎昭 (2018) 浜松市における下水道事業へのコンセッション方式導入について (国土交通省・内閣府｢平成29年度官民連携事業の推進のための地方ブロックプラットフォームコンセッション事業推進セミナー資料).