市街化調整区域の保全と活用の方針

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市街化調整区域の保全と活用の方針

（平成 18 年 3 月 29 日市長決裁）（平成 22 年 11 月 22 日最終改正） Ⅰ 方針策定にあたって 2 １方針策定の背景 2 ２目的と位置づけ 4 Ⅱ 札幌市都市計画マスタープランにおける基本方針 5 １市街地の範囲 5 ２市街地の外の土地利用 5 Ⅲ 市街化調整区域の保全と活用の方針 6 Ⅳ 土地利用の現況と課題に対する運用方針 8 １自然環境の保全と創出 8 ２優良な農地との健全な調和 10 ３既存住宅団地の居住環境の維持・増進 11 ４秩序ある都市的土地利用の誘導 12 ５既存住宅団地以外の地区計画の取扱い 13 Ⅴ 方針の運用 14 Ⅵ 今後の検討課題 14 Ⅶ 上位計画との整合 14 別表１（原則として保全すべき土地） 15

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Ⅰ 方針策定にあたって１方針策定の背景本市の南西部は広大な山岳丘陵地、北東部は農地等の平地となっており、人口 190 万人を超える大都市にもかかわらず豊かな自然環境に恵まれている。本市では、この自然環境を保全しつつ、急速な人口増加に対応するため市街化区域の範囲を徐々に拡大し、平成 22 年 4 月 6 日現在、31,778 ヘクタールを市街化調整区域に指定している。この市街化調整区域では、これまで森林や農地を主体とした緑地的な土地利用が展開されてきたほか、線引き以前からある既存団地や公共施設の立地等により、都市的な土地利用も徐々に増加してきたが、現在では次のように状況が変化している。 (1) 市街化区域拡大等の必要性の低下本市においても少子化の進展に伴い人口の伸びが鈍化しており、将来的には人口が減少することも想定される。また、都心居住傾向が強まる一方で郊外における宅地需要が減少しており、郊外部を中心に市街化区域内に相当数の未利用地が存在している。さらに、かつて市街化調整区域に立地されてきた公共施設等は、必要な整備が一定程度進んできたことや人口増加傾向の鈍化、厳しい財政状況等から、今後は立地が見込まれなくなってきている。図－1 人口増加の推移札幌市　自然増・社会増の推移 0 200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000 1,200,000 1,400,000 1,600,000 1,800,000 2,000,000 S44 S47 S50 S53 S56 S59 S62 H2 H5 H8 H11 H14 人口（人） 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 人口増加数（人）総人口人口増加数自然増加数社会増加数図－２市街地区分別人口増加数（年平均）の推移（Ｈ17 国勢調査速報値に基づく推計）人口増加数（人／年）の推移 (2,000) 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 H2～7 H7～12 H12～17 増加数_（人_）Ａ：高度利用住宅地Ｂ：一般住宅地Ｃ：郊外住宅地

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(2) 森林や農地の保全の必要性の増大里山の森林や農地の保全には適切な管理が欠かせないが、経営環境の悪化や高齢化等により農業の従事者が減少しており、森林や農地が放置され、あるいは資材置き場等に転用され蚕食的な土地利用が進行している。しかし、その一方で自然や農業に対する市民の関心の高まりや、地球温暖化をはじめとする環境問題の深刻化等、森林や農地の重要性は増しており、その保全のために、新たな担い手や管理手法の導入が必要な状況となっている。 (3) 自然環境や景観資源の維持・活用の必要性の増大都市間・地域間競争や地方分権の進行等に伴い、各地方自治体が創意工夫を凝らし、地域の個性を活用した特色あるまちづくりを進めることが重要になっている。そのためには、本市都市計画区域の過半を占め、本市の特長である自然環境や景観資源等の魅力を有する市街化調整区域を、現状のまま保全するだけでなく、さらに魅力を維持・創出させ、有効に活用していくことが必要である。 (4) 都市に必要な施設の多様化従来のような人口増加を前提とした施設の必要性が減少する一方で、社会経済状況の変化等に伴い、廃棄物処理施設のように、都市には不可欠であるが市街化区域内に立地することが困難な施設が多様化している。既存の土地利用との調和及び自然環境の保全を図りながらこれらの需要に対応していくためには、適切な土地利用の誘導が必要となっている。本市の土地利用施策は、このような社会経済状況等の複合的な変化に対応していく必要があるが、市街化調整区域に関する法制度には、人口増加や産業規模の拡大を前提として設計され、長期的な人口減少が予測される現在の社会経済状況に適していないものがある。また、各分野の施策は個別の法令に基づいているため、相互の連携・調整が十分とはいえない状況も見受けられる。

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２目的と位置づけ (1) 目的本市では、都市づくりの全市的な指針として札幌市都市計画マスタープランを策定している。このマスタープランにおける都市づくりの目標を実現するためには、都市計画法（開発許可制度等）をはじめとする諸法令に基づく施策や規制により、個別の建築行為等の誘導を図る必要がある。そこで、市街化調整区域に関する施策や各種制度の整合を図り、札幌市都市計画マスタープランが目指す土地利用に誘導していくため、各種施策や制度の運用にあたって必要となる基本的な考え方を明確にし、その方向性を示すことを目的にこの方針を策定する。 (2) 位置づけこの方針は、「札幌市都市計画マスタープラン」（法第 18 条の 2 の規定による「市町村の都市計画に関する基本的な方針」）における「市街地の外の土地利用」についての基本方針をふまえ、市街化調整区域の土地利用に関する施策の運用方針として定める。市街化調整区域の保全と活用の方針の位置づけ（太枠＝法定、細枠＝市独自の制度や任意規定可能なもの、点線枠＝担保手法として検討）第四次札幌市長期総合計画札幌市都市計画マスタープラン土地利用計画制度の運用方針札幌市都市再開発方針市街化調整区域の保全と活用の方針都市計画法 34 条 14 号都市計画法 34 条 10 号開発許可等審査基準各種の業の許可等許可不要の施設等審査手続き住環境協定都市緑地法緑の条例農振法認定要綱景観法都市景観条例廃棄物など風致地区地区計画 41・42 条制限特別緑地保全地区緑地協定保全樹林地登録簿 _{農用地区域} _景観地区 _景観協定施設設置ガイドラインなど方針適用担保（例）都市計画法土地利用みどり農地景観その他（市街化区域）（市街化調整区域）規制手法なし

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Ⅱ 札幌市都市計画マスタープランにおける基本方針１市街地の範囲 (1) 今後増加する人口は市街化区域内に誘導し、市街地の居住密度を維持、又は高めることを基本とする。 (2) 日常生活との関連の強い基礎的な都市機能は、市街化区域内において、身近な範囲で提供されることを基本とする。 (3) 以上から、市街地の範囲は現状の市街化区域内とすることを基本とし、市街化区域の拡大は必要最小限にとどめる。２市街地の外の土地利用 (1) 市街地外周を森林・農地等が取り囲むという札幌の特質を生かし、都市個性を伸ばす土地利用を目指す。 (2) 良好な自然環境を今後とも適切に維持・保全するとともに、更なる創出を誘導する。 (3) 都市活動を維持するうえで不可欠でありながら市街地内での立地がなじまない機能や、市街地の外ならではの特質を生かす機能の立地に適切に対応する。都市計画区域外（国有林など）都市計画区域札幌市域市街化調整区域市街化を抑制すべき区域 31,778ha 市街化区域すでに市街地を形成している区域及びおおむね 10 年以内に優先的かつ計画的に市街化を図るべき区域 25,017ha 市街地の範囲市街地の外

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Ⅲ 市街化調整区域の保全と活用の方針「Ⅰ 方針策定の背景」「Ⅱ 札幌市都市計画マスタープランにおける基本方針」をふまえ、日常生活に必要な機能は市街化区域内に立地することを基本とし、本市の市街化調整区域においては、優良な農地、良好な自然環境を有する区域、災害の発生のおそれがある区域等の保全を原則とする。ただし、下記のすべての項目に該当する土地利用は新たに許容を検討するものとし、必要な基準の策定や改正等に取り組む。１市街化区域内では困難又は著しく不適当な用途市街化区域内で行うことが困難又は著しく不適当と認められる、次のいずれかに該当する土地利用であること。 (1) 自然環境、農的環境及び既存住宅団地の適切な維持・保全につながる土地利用 (2) 都市活動を維持するうえで不可欠でありながら市街化区域内での立地がなじまないもので、かつ自然環境、農的環境及び既存の居住環境に配慮した土地利用２本市土地利用計画等との整合性 (1) 原則として、別表１に掲げる保全すべき土地を含まないこと。 (2) 当該土地利用により、国、北海道、本市の緑地保全の計画や治水計画、防災計画等に支障をきたすおそれがないこと。 (3) 水道水源の区域については、水源の保全に影響を与えないものであること。３市街化の抑制 (1) 周辺の市街化を促進するおそれがないこと。 (2) 当該土地利用に伴い必要となる道路、水道等の公共施設や公益施設が周辺の地域に適切に配置、整備されており、かつ、その容量からみて当該土地利用を受け入れる余裕があること。 (3) 当該土地利用に伴い、既存の公共施設や公益施設を利用するため必要となる施設は、当該土地利用を行う者が自らの負担において整備すること。 (4) (3)の施設は、原則として当該土地利用を行う者が自ら管理すること。必要に応じて本市に引き継ぐ場合は、維持管理が容易で、将来にわたり本市都市経営上の負担や支障にならないものであること。

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４周辺環境との調和 (1) 優良な農地、大規模な公園等の周辺の土地利用に配慮し、居住・自然環境等との調和を図ること。 (2) 建築物は必要最小限とし、低密度でゆとりのある土地利用であること。 (3) 自然の地形を生かし、大規模な土地の改変を伴わないこと。 (4) 建築物、塀、広告看板等は、景観に配慮したものであること。５事業の確実性一定の期間内に当該土地利用を開始し、かつ継続して運営することが確実であること。そのため、予定建築物の用途や事業内容等についてあらかじめ本市と十分協議を行い、当該土地利用や運営、維持管理を担保することが可能であること。

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Ⅳ 土地利用の現況と課題に対する運用方針「Ⅱ 札幌市都市計画マスタープランにおける基本方針」「Ⅲ 市街化調整区域の保全と活用の方針」に基づき、市街化調整区域における土地利用の現況と課題への対応は次のとおりとする。なお、今後、新たな課題が生じた場合は、Ⅱ及びⅢの方針に従って対応を検討する。１自然環境の保全と創出 (1) 現況と課題札幌市緑の保全と創出に関する条例（平成 13 年 3 月 6 日条例第 6 号。以下「緑の条例」という。）により規制されているため、土地利用を行う際には一定の保全措置が講じられている。これにより、自然環境の「量」としては確保されるものの、土地利用の現況には次のような課題がある。 ① 本市の市街化調整区域の約 7 割が森林であり、うち約 7 割が私有林である。良好な森林や緑地を維持するためには枝打ちや草刈り等が必要だが、管理は土地所有者に委ねられており、一部は放置され森林や緑地の荒廃につながるおそれがある。 ② 本市の厳しい財政状況では、本市負担による保全や維持管理は困難である。 ③ 市街化区域に隣近接する地域は、開発圧力が強い一方で、現在の法制度では、規制対象外の開発や届け出により可能な開発も多く、全ての土地利用を規制することは不可能である。そのため、病院のような公益施設から資材置き場等の都市的土地利用までが混在している状況にある。 ④ 平野部では、農地の転用は規制されているが、その他の原野は土地利用が容易で、無秩序な土地利用につながる可能性が高い。以上の現況と課題に対応するためには、保全すべきところは適切な保全を図るとともに、自然環境の創出に資する土地利用を誘導すること、そして保全・創出された自然環境を維持していくしくみが必要である。

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森林の割合（平成 11 年）緑被率の変遷 (2) 運用方針森林や緑地等の自然環境は保全を原則とする。ただし、市街化区域周辺については、自然環境を保全又は創出する土地利用を、一定の基準のもとに誘導し継続できるようにすることで、土地所有者等による自然環境の適切な維持・保全を図る。そこで、市全域を規制する緑の条例と連携し、同条例の区分に基づき、次のように 58.6 60.8 62.0 61.1 25.9 30.5 19.0 19.0 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 昭和56年（1981年）平成4年（1992年）平成8年（1996年）平成15年（2003年） % 農地・草地樹林地市街化区域 24,930ha 市街化調整区域 31,859ha 行政区域 112,112ha 都市計画区域 56,789ha 都市計画区域外 55,323ha 平地系区域 7,947ha 山地系区域 24,240ha 樹林地以外 29% 樹林地 71% 国有林 21% 道有林 1% 市有林 10% 私有林 68%

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耕地面積の推移 4,970 4,564 3,512 3,116 _2,964 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 4,500 5,000 昭和60年平成2年平成7年平成12年平成16年 (ha) 農家戸数の推移 743 769 510 437 226 1,351 1,008 920 809 882 542 425 370 209 270 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 昭和60年平成2年平成7年平成12年平成16年 (戸) 専業 2種 1種 2,636 2,202 1,800 1,455 _1,378 （農業センサス、ただし平成 16 年については農務部推計） ① 山岳地域本市の景観形成上重要な特徴であり、また良好な自然環境を保全するためにも必要であることから、保全を原則とする。そのため、建て替え等のやむをえない場合を除き、開発許可等の対象外とする。 ② 里山地域及び里地地域（農地を除く）一定規模以上の森林や緑地等の自然環境を保全又は創出し、その自然環境を活用する自然観察施設、観光体験施設、文化施設等で、Ⅲの方針２～５に該当する土地利用の許容を検討する。２優良な農地との健全な調和 (1) 現況と課題札幌の農業は市街化区域近郊で営農される都市型農業であるが、農業者の高齢化や後継者難、農業所得の伸び悩みによる離農等により、農家戸数は減少し続けている。また、開発行為による宅地化や公共施設用地への転用、農業の担い手不足に伴う耕作放棄により農地も減少しており、遊休化や非農地化が急速に進んでいる。したがって、従来のように農地の利用を規制しても、農家及び農地の減少の対策にはならない。それよりも、都市型農業ならではの利点を生かした農地の活用や、新たな担い手の参加につながる土地利用を積極的に認めることにより、農地を保全していくことが必要である。

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(2) 運用方針農業振興施策と連携し、農地の保全を図ることを原則とする。併せて、Ⅲの方針に該当する「札幌市都市と農業の共存に資する農業交流関連施設認定要綱」を策定し、自らの農地や農産物を活用した農作業体験施設や農産物直売所等の土地利用の許容を検討する。３既存住宅団地の居住環境の維持・増進 (1) 現況と課題本市では、昭和 30 年代に、道内の相次ぐ炭鉱閉山による急激かつ大量の人口流入や、高度成長期における投機的な宅地需要等により、一時に大量の住宅地をつくり出すべく、建築基準法に基づく道の位置の指定を受けた住宅団地（指定道路団地）が形成された。その後、線引き制度の実施により、これらの多くは市街化調整区域内に存在することになった。このうち、一定の住宅が建築されている団地については、道路及び上下水道などの公共施設を段階的に整備してきているが、建築物の建築が制限されているため、コミュニティの成熟をめざした建築規制の緩和が望まれてきた。現在は、一部の団地に地区計画制度や建築許可を運用している。指定道路団地の状況団地数：83 団地、面積約 340ha 宅地区画数：約 10,200 区画

団地の規模：約 0.3ha～約 19ha、平均約 4ha

住宅の建築状況（区画数に占める建築戸数の割合）：0～80％ (2) 運用方針次の要件に該当する既存住宅団地については、ひきつづき地区計画制度等を適用し良好な居住環境の維持・増進を図る。なお、法第 34 条第 11 号による条例（※）は、札幌市都市計画マスタープランにおいて、市街地の範囲は現状の市街化区域内を基本としていることから策定しない。 ① 指定道路によって構成される住宅市街地で、区域区分設定以前より存在していること。

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② 住宅戸数がおおむね 20 戸以上であり、住民が生活していること。 ③ 住宅市街地の面積が、おおむね 1 ヘクタ－ル以上であること。 ④ 公共下水道が整備されていること。 ⑤ 道路が適正に配置され、おおむね 100％が市道であること。 ※法第 34 条第 11 号：市街化調整区域のうち、市街化区域と一体的な日常生活圏を構成していると認められる地域で、一定の要件のもとに建築物の建築を認める条例を策定できる制度。４秩序ある都市的土地利用の誘導 (1) 現況と課題従来から、市街化調整区域では、都市活動を維持するうえで不可欠であるが、市街化区域内にはなじまない施設（いわゆる迷惑施設）が立地されてきた。さらに近年は、次のような施設に関する相談が増加している。相談例主な増加原因相談件数 H14 H15 H16 産業廃棄物のリサイクル処理施設木くず、石膏ボードリサイクル意識の高まり 0 1 2 ペット関連施設のうち、市街化区域内で設置困難なもの火葬施設、霊園、ドッグラン ①ペットを飼う市民の増加 ②ペットに対する意識の変化 1 1 7 このような社会状況や生活様式の変化に伴い多様化する土地利用に対応し、適切に規制又は誘導する必要がある。また、従来、開発許可を不要としてきた社会福祉施設、医療施設、学校（大学、専修学校及び各種学校を除く。）及び多くの人が利用する庁舎（国土交通省令で定めるもの）等について、平成 18 年 5 月の法改正で取扱いが改められ開発許可を要することとなったことから、これらの施設が市街化調整区域に立地することの適否を検討する必要が生じている。特に、法改正前から既に存在している施設については、多くの利用者がいることから、サービスの低下につながらないよう配慮する必要がある。 (2) 運用方針都市活動を維持するうえで不可欠でありながら、その施設の性格から市街化区域内で行うことが困難又は著しく不適当と認められるものについて、土地利用を適切に

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誘導する基準を策定のうえ、Ⅲの方針２～５に該当する土地利用の許容を検討する。５既存住宅団地以外の地区計画の取扱い (1) 現況と課題従来は人口増加に伴う宅地需要に応えるため、法第 34 条第 10 号イに基づく大規模開発制度を活用して、計画的な市街化を図ってきた。しかし、現在は、人口の伸びの鈍化や少子高齢化の進展、都心居住傾向が強まり郊外住宅需要が減少する等、市街化区域に相当数の未利用地が存在するという状況から、従来の運用を見直し、当方針により今後は上位計画に基づくもの以外の計画的な市街化を行わないものと方向転換したところである。そのような状況のなか、平成 18 年 5 月の法改正により法第 34 条第 10 号イが廃止となり、市街化調整区域における相当規模の開発が地区計画制度に一本化された。これに伴い、今後の運用を以下のとおり図っていくこととする。 (2) 運用方針市街化調整区域における地区計画（「Ⅳ－３既存住宅団地」に該当する場合を除く。）は、次に掲げる上位計画において、想定される土地利用が記載されている場合に適用する。 ① 法第６条の２で規定する、北海道が広域的見地から策定する札幌圏都市計画区域の整備、開発及び保全の方針 ② 札幌圏都市計画区域の整備、開発及び保全の方針との整合性が確保されている、法第 18 条の２に基づき策定された、市の都市計画に関する基本的方針（札幌市都市計画マスタープラン） ③ 札幌圏都市計画区域の整備、開発及び保全の方針との整合性が確保されている、緑地保全、リサイクル推進等、新しい都市機能の導入又は強化を図るため、本市と連携して進めるモデル事業等の計画

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Ⅴ 方針の運用この方針に整合する内容で、具体的な運用基準、審査手続き及び適切な担保制度等が整備されたものから「札幌市開発許可等審査基準」を改正し、順次運用を開始する。 Ⅵ 今後の検討課題現行の土地利用規制は、個別の法律に基づくものとなっており、複合的な土地利用計画等への対応が難しいため、今後も総合的・横断的な土地利用の調整や担保のしくみの充実を図っていく。 Ⅶ 上位計画との整合この方針に関連する法令の制定改廃や上位計画の見直し時には、併せて本方針の内容についても検討するものとする。＜例＞第四次札幌市長期総合計画（目標年次：平成 32 年（2020 年））札幌市都市計画マスタープラン（目標年次：平成 32 年（2020 年））景観法（平成 16 年法律第 110 号）に基づく景観計画都市計画法

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別表１（原則として保全すべき土地）表に掲げる区域は、原則として保全する。ただし、「Ⅳ－１自然環境の保全と創出」に該当する土地利用で、「６自然公園区域」「８地域森林計画対象民有林」「11 風致地区」に立地する場合「Ⅳ－２優良な農地との健全な調和」に該当する土地利用で、「１集団的優良農地」「２農用地区域」「11 風致地区」に立地する場合「Ⅳ－３既存住宅団地」等で、保全に支障がないと認められる場合を除く。１集団的優良農地（おおむね 10 ヘクタール以上の規模の一団の区域内にある農地で、良好な営農条件を備えている農地）２農業振興地域の整備に関する法律（昭和 44 年法律第 58 号）に規定する農用地区域３砂防法（明治 30 年法律第 29 号）に規定する砂防指定地４鳥獣の保護及び狩猟の適正化に関する法律（平成 14 年法律第 88 号）に規定する鳥獣保護区５都市緑地法（昭和 48 年法律第 72 号）に規定する特別緑地保全地区６自然公園法（昭和 32 年法律第 161 号）に規定する自然公園区域７森林法（昭和 26 年法律第 249 号）に規定する保安林又は保安林予定森林８森林法（昭和 26 年法律第 249 号）に規定する地域森林計画対象民有林９札幌市緑の保全と創出に関する条例（平成 13 年条例第 6 号）に規定する山岳地域 10 北海道自然環境等保全条例（昭和 48 年条例第 64 号）に規定する環境緑地保護地区、自然景観保護地区、学術自然保護地区 11 都市計画法（昭和 43 年法律第 100 号）に規定する風致地区 12 地すべり等防止法（昭和 33 年法律第 30 号）に規定する地すべり防止区域 13 急傾斜地の崩壊による災害の防止に関する法律（昭和 44 年法律第 57 号）に規定する急傾斜地崩壊危険区域 14 土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対策の推進に関する法律（平成 12 年法律第 57 号）に規定する土砂災害警戒区域及び土砂災害特別警戒区域 15 文化財保護法（昭和 25 年法律第 214 号）に基づく史跡、名勝、天然記念物等保全を必要とする地域 16 災害防止等のため市長が特に保全すべき土地として認めた区域 17 その他法令等により保全することとされている区域