炎害対策法政策の総合的研究

炎害対策法政策の総合的研究

著者

稲葉 馨

災害対策法制の総合的研究

16330006

平成16年度∼平成18年度科学研究費補助金

(基盤研究(B))研究成果報告書

平成19年3月

研究代表者 稲葉 馨

東北大学大学院法学研究科教授

平成16年度∼平成18年度

科学研究費補助金(基盤研究(B))課題番号16330006

研究成果報告書

平成19年3月

目次 はじめに 第1草 本研究の目的と本報告書の概要 第2草 本研究で行われた実地調査結果とその分析 第3章 新潟県中越地震による被災住宅の再建の現状と課題 第4章 調査結果を踏まえた現行支援制度の問題点 第5章 問題点の改善方向 第6章 震災対策における住宅再建支援の法的課題 第7章 被災住宅の再建等に対する公的支援と災害復興計画について おわりに-残された課題 資料編 ①宮城県北部地震一地震被災に対する住宅再建支援策調査研究報告書-･平成16年3月 ②宮城県北部地震一地震被災者に対する住宅再建支援策の調査研究業務報告書-平成17 年3月 ③新潟県中越地震による被災住宅の再建に関する被災者実態調査報告書-平成18年3月 研究組織 研究代表者 : 稲葉 馨 研究分担者 : 生田長人 研究分担者   山元 一 研究分担者 : 牧原 出 (研究協力者   田村 秀 (研究協力者   下山憲治 交付決定額(配分額) 東北大学大学院法学研究科教授 東北大学大学院法学研究科教授 東北大学大学院法学研究科教授 東北大学大学院法学研究科教授 新潟大学法学部助教授) 福島大学行政政策学類助教授) (金額単位:円) 直接経費 俘xﾇb 平成16年度 釘ﾃ ﾃ 4,800,000 平成17年度 ﾃ ﾃ 3,000,000 平成18年度 ﾃ ﾃ 1,900,000 総計 湯ﾃs ﾃ 9,700,000

はじめに この報告書は､平成16年度科学研究費補助金(基盤B) ｢災害対策法政策の総合的研究｣ に基づいて行われた3年間に及ぶ調査研究の成果を取りまとめたものである｡ 第1章において述べられているように､この研究の目的は､現行の災害対策法制度の総 見直しを行い､体系的な再点検をし､あるべき制度像を探ることにあった｡ 我が国の災害対策法制は､制度的に見て､やや応急対策に偏重したものとなっていると ころがあり､かつ､その基本が高度経済成長期以前に形づくられ､その後必要に応じて 所要の規定が付け加えられたっぎはぎ的なものとなっていて､現代的な被災者の要請に 応えられない時代遅れのものになっていることは否めない｡このような現行災害対策法 制をどのような姿にする必要があるか､その望ましい像の提示を目指して､本研究はス タートした｡ しかし､第一年度における研究において､現行災害対策法制のうち､被災後の復旧･復 興に関する制度が公共施設等に関するものに限られており､被災によってそれまでの生 活を大きく変えざるを得なくなる被災者に対する公的支援制度に見るべきものが殆ど なく､現実にも､多くの被災者が被災後､生活の再建に苦しんでいる状況が明らかにな るに至って､まず､この研究においては､災害復興に関する法制度に重点を絞って取り 組むことが適切と考えるに至った｡折しも､平成15年7月､宮城県において1200棟を 超える住宅を全壊させた宮城県北部地震が発生しており､その被災者に対する実態調査 を行って､現行法制度がどのように機能しており､どのような問題点を抱えているかを 把握し､それを法制度検討に活かしていくこととした｡さらに､平成16年10月には､ 新潟県中越地震が発生し､一つの村そのものが､機能を停止せざるを得なくなるという 事態が生じたことから､研究第二年度には､その被災者に対する調査も行い､地域の違 い､現実に実施された復興対策の違い等を踏まえた､比較検討をおこなうこととした｡ この報告書は､これらの実態調査を踏まえた研究結果を示したものであるが､以上に述 べた経緯から､現行災害対策法制の最も手薄な部分といえる復旧･復興対策を申しとし たものとなり､当初予定していた現行災害対策法制のあるべき姿全体を提示するまでに 至らず､災害対策法制全体に及ぶ総合的研究としては､甚だ期待から外れるものとなっ たことは否めない｡しかし､現行災害対策法制の欠落している部分については､そのあ るべき姿を不十分ながらも提示し得たのではないかと考えている｡ この調査研究に当たっては､宮城県､東松島市､新潟県小千谷市､川口町､その他非常 に多くの方々の協力を得ることができた｡ここに､研究責任者として､心からの謝意を 表する次第である｡ 平成19年3月 研究代表者 東北大学大学院法学研究科 教授 稲 葉  馨

第1草 本研究の目的と本報告書の概要

Ⅰ.本研究の目的 本研究の目的は､現行の災害対策法制度の総見直しを行い､体系的な再点検をし､ある べき制度像を探ることにある｡我が国の現行災害対策法制は､基本的に､戦後大災害が生 じるたびに､その際直面した問題を解決する形でいわばつぎはぎ的に形成されてきたとい う経緯を有している｡その結果､当面必要とされる実務的要請が強い分野が充実している 反面､法制度が殆ど整備されていない分野も存在するという極めて政行的な状況にあるの ではないかという問題意識が､見直しを行うに当たっての第一の視点である｡ また､災害対策法制の中核を占める基本的法制度(例えば､災害対策基本法､災害救助 法等)は､昭和30年代までにその骨格を整えて以来､抜本的な改正を経ないまま､今日 を迎えており､現代的な被災者の要請に応えられない時代遅れのものになっているのでは ないかという問題意識が､体系的な総点検を行うに当たっての第二の視点である｡ 本研究は､これまでの災害対策研究の多くが､実施される個々の災害対策の実態的欠陥 や問題に着目したものであったのに対して､法制度全体として捉えた場合､実際に必要と されている対策にとって､制度としての現行法制が適切なものとなっているかどうかを検 証し､その改善策を見出そうとするものである｡

Ⅱ.現行災害対策法制に関する基本認識

1.予防と災害応急対策に関する法制度について 災害関係法制を概観した場合に､まず気がつくのは､現行法制は､主として､災害によ る直接的被害から人の生命･財産を守り､生じる被害を可能な限り少なくすることに最大 の力点を置いている形となっていることである｡特に､自然災害については､その発生を コントロールすることが難しいことから､その発生をできる限り正確に予測し､その被害 から的確に人命､財産等を守ることが重要とされ､前もって災害の発生に対処するための 防災計画の策定､訓練等の予防措置が講じられ､さらに､一旦災害が発生したときには､ その被害をできるかぎり少なくするために､防災体制の確立､警報の伝達､避難指示､防 災措置の実施､救助等の災害応急措置が講じられる｡ 基本的に､この部分に関しては､現行法制はかなりの充実を示しており､特に､公的機 関が責任を負う部分については近年飛躍的な向上が図られ､具体的な施策については､近 年著しく実効的･実戦的になってきた感がある｡とりわけ､阪神淡路大震災以降､その反省 に立った行政側の危機管理体制は､国･地方ともに､大きく水準の向上が見られたところで ある｡ この分野において､見劣りがするのは､個人の責任とされる分野である｡個人責任とさ れる分野については､公益上の必要が強いものを除いて､もともと法制度上､その実現を 図るための実施義務規定を置くことが難しく､実現が望ましいものについて､せいぜい実 現に向けての促進措置規定が置かれる程度である｡この結果､例えば､地震災害の予防上 極めて重要と考えられている建物の耐震化などについては､費用がかかるということもあ って､殆ど進捗しておらず､災害保険などの被災に備えた事前準備措置についても､決し て十分とは言い難い状況にある｡このため､この個人責任とされる分野の不十分さの必然

的結果として､現実に被害規模が大きい災害が現実化した場合に､個人の救済が常に大き な社会的問題となるのが普通である｡ しかし､災害によって住居を失った被災者､生活のための財産を失った被災者に対して は､ i 事前に十分な対応措置をすることができた筈であること､ 或いは 並 対応措置をしている者とバランスをとる必要があること から均衡上､限られた支援措置しか受けられず､その結果､多くの被災者が､被災前の状 況に戻ることができず､様々な困難な状況に直面するという事態が生じている｡ 2.復旧対策に関する法制度について 以上のような予防段階､或いは応急対策段階の規定の整備状況に比較して､被災後の行 政対応に関する法制度については､かなりの政行状況にあるといえる0 周知のように､公共施設の復旧を中心とした法制度については､被害の程度と被災地域 のおかれた状況に応じて(例えば､被災地域の財政状況等)精密な規定が整備されており､ 公共施設を中心に､できる限り迅速に元の状況に戻すために必要な災害復旧事業を実施に 移すことができる措置が講じられていると言える｡ しかし､ここでも､それ以外の分野､例えば個人責任とされる分野については､原則的 に､金融･税制措置による復旧支援が行われるに留まっており､自力での復旧が困難な状 況におかれている被災者に対して講じられる直接公費が投入される形の支援(例えば､災 害公営住宅の提供など)については､相対的に極めてシャビーな状況にあると言っていい｡ 近年､被災者生活再建支援のための法制度が整備されたものの､法制度的にも､実質的に も､かなり見劣りがする状況となっている｡ なお､被災直後の救助は災害応急措置として位置づけられている｡ Ⅲ.今回の本研究のターゲットと検討手順 以上のような現行災害対策法制に関する認識に立って､本研究においては､まず､相対 的に規定の整備が不足している被災後の復旧･復興分野における対策について､どのよう な問題があり､どのような理由でこのような状況が生じているのかを検討することから始 めることとした｡ 検討は､次のような手順で行われた｡ 第一に､被災地の復旧 どのような形で行われているか について､実際に被災し た地域を例に､実証的調査を行った｡ 第二に､災害対策担当者に対するヒアリングを行い､実際の復旧･復興対策の実施に当 たって､ _{被災者がどのような 問題に直面している} 面からのアプローチを行った｡ 第三に､同様に､被災した個人を対象に､現実に実施され か等について 実体面､法制 受けることので 援策の現状把握を行い､被災者が被災後に直面した問題､公的支援に対する評価､希望す る支援策等についての調査を行った｡ 第四に､これらの調査ヒアリング結果を踏まえ､現行法制度において､どのような規定

が不足しているか､或いは改善が必要かを検討し､ がハードルになっているかを検討した｡ その改善充実を行うに当たって ､___ど_の 第五に､以上の検討を踏まえ､見直すべき施策･法制度について､その内容と基本的な 考え方を明らかにし､現実に実行可能な提案を取りまとめた｡ Ⅳ.本研究における実地調査の結果について 1.宮城県北部地震災害に関しての実地調査  ′ 本研究が開始される直前の平成15年7月26日に｢宮城県北部地震｣が発生した｡この 地震による被害は､人的被害が少なかったこともあって､大きく報道されることもなかっ たが､全壊した住宅戸数は1276棟に及び､半壊戸数も3800棟を超え､住居を失った被災 者の住宅再建が地域の深刻な問題となった｡被災地の多くは､仙台市から1時間圏内に位 置し､農業ゾーンと都市ゾーンが接している混合ゾーンであり､被災者の半数強が給与収 入者であるが､農林漁業収入者や年金収入者もかなり存在する地域での災害であった｡ 本研究に先立ち､平成15年12月に東北大学法学部生田研究室により､この地震による 住宅被災者に対する再建支援の実態調査が実施されていた｡ この平成15年の調査は､被災から5ケ月後に行われたもので､その時点ではまだ多く の被災者は住宅の再建に着手しておらず､これからどのようにして自らの生活を立て直し､ 生活の本拠となる住居を再建するための資金の手当てをしていくかという厳しい-一ドル に直面していた時点のものである｡この調査においては､ ①自然災害によって住居が被災 した者に対して行われている公的支援に関する現行制度の運用実態を､制度担当部局-の ヒアリングと被災者-の聞き取り調査の両面から､明らかにしたものであり､併せて②住 宅被災者に対しては､ ①に加えて､地震保険等-の加入等の事前対応がどの程度なされて いたか等の実態､被災者が住宅の再建を考える際に実際に直面しなければならない問題の 実態､被災者が最も希望する支援措置の内容等が明らかにされている｡この調査結果につ いては､参考資料として､巻末に添付してある｡ 本研究では､この調査を踏まえて､被災後1年半を経過した時点の被災地を対象に､初 年度の実地調査を行った｡ この実地調査は､宮城県との共同調査として実施された｡実地調査の中心となるものは､ 宮城県北部地震によって住居が全壊した被災者を対象としたヒアリング調査であり､平成 16年12月に実施された｡その結果に関する分析及びこの調査結果を踏まえた現行制度の 改善方向と施策提案については､第2章､第4章､第5章に掲載しており､その結果は､ 参考資料として巻末に掲載している｡なお､共同調査の報告書は((財)宮城県地域振興セ ンター｢地震被災者に対する住宅再建支援策の調査研究業務報告書(平成17年3月)｣) として公表されている｡ 2.新潟県中越地震に関しての実地調査 本研究初年度に当たる平成16年､宮城県北部地震の実地調査を直前に控えた10月に､ 新潟県中越地震が発生した｡この地震では､宮城県北部地震を上回る3173棟の建物が全 壊するなどの甚大な被害が生じ､その被害は市街地から山村部に至るまで広範な地域に及 んだ｡このため､本研究では､当初の予定を変更し､急速､新潟県中越地震の被災地も実

地調査の対象とすることとし､研究協力員として新潟大学の田村助教授に調査の協力を要 請し､本研究第2年度において実地調査を行うこととした｡被災した直後の冬､被災地は､ 例年にない大雪に見舞われ､住宅を失った被災者や被災地-の立ち入りを禁止された被災 者は地震と豪雪という二重の災害に苦しむこととなった｡ 実地調査は､被災後1年を経過した平成17年の10月∼11月にかけて､小千谷市及び 川口町の協力を得て行われたが､前年の豪雪により､住宅再建をはじめとする復旧･復興 の進捗は､宮城県北部地震の場合よりも√実質的に半年以上の遅れが感じられた｡実地調 査の中心としたのは､新潟県中越地震によって住宅が全壊した被災者を対象としたアンケ ート調査である｡これは､同地震により住宅を失った被災者に対して､アンケート調査票 を送付･回収する形をとった｡その結果に関する分析及びこの調査結果を踏まえた現行制 度の改善方向と施策提案は､宮城県北部地震に関するものと並べて､第2章､第4章､第 5章に掲載しており､その結果は､巻末参考資料に掲載している｡この調査結果は､独立 した調査として見ても多くのことを語っているが､宮城県北部地震の調査結果と比較検討 することにより､地震災害が被災者と被災地域に及ぼす影響には､それが生じた地域によ って大きく異なるものがあることが明らかになると考えた｡また､同時に､比較検討によ り､地域の如何にかかわらず､ほぼ被災地域に共通して生じているものがあることがわか ると考えた｡田村助教授には､被災現地の実情の把握にもご尽力いただき､その状況は､ 第3章に掲載した｢新潟県中越地震による被災住宅の再建の現状と課題｣に詳しく述べら れている｡ Ⅴ.実地調査結果を踏まえて必要とされる公的支援の在り方と基本的考え方の整理 本研究においては､調査結果が明らかになってきた第2年度の後半以降､研究分担者と 本研究に協力をいただいた2名の研究協力員とが議論を重ね､特に､自然災害によって生 活の本拠である住居を失った被災者に対して実施されている公的支援策については､その 実態と被災者のニーズ等を踏まえ､実施されている現行公的支援策は有効に機能している か､その充実の必要性があるか､支援策の前提となる公益性はどの点に認められるか､等 の諸点について､突っ込んだ検討が行われた｡その検討を踏まえて､今後の住宅再建につ ながる公的支援の在り方に関して､研究協力員である福島大学の下山助教授による研究成 果｢震災対策における住宅再建支援の法的課題｣を第6章に掲載している｡ また､主として､住宅再建に対する公的支援策の公益性をどの点に見出しうるかという 点について､さらに､災害対策法制における｢復興｣分野に関して必要な法制度はいかな るものであるべきかについて､研究分担者である東北大学生田教授による研究成果を第7 章に掲載している｡ (文責 生田)

第2草 本研究で行われた実地調査結果とその分析

Ⅰ.宮城県北部地震災害に関しての実地調査 1.平成15年調査 第1章で述べたように､本研究が開始される前の平成15年7月26日に｢宮城県北部地 震｣が発生した｡この地震により全壊した住宅戸数は1276棟に及び､半壊戸数も3800 棟を超え､住居を失った被災者の住宅再建が地域の深刻な問題となった｡この地震災害に よる住宅被災に対しては､宮城県から｢住宅再建支援金｣ (最大支給額100万円)が支給 されたが､この支援金については､表向きはともかくとして､支給の時期についての指摘 や支給対象から外れた住宅被災者から厳しい指摘が行われるなど､被災地ではかなりの不 満が存在していた｡ このため､東北大学準学部生田研究室では､その実態を把握すべく､被災後､半年の時 点に当たる平成15年12月に､住宅被災者に対して､その実態調査を実施した｡ この調査の実施段階では､被災から半年も経過しておらず､未だ､被災した住宅の再建 等を果たした世帯は少なく､このため､調査の力点は､ i 災害直後に受けた支援策にはどういうものがあり､ 正 それに対する被災者の評価はどうだったか､ ih 応急仮設住宅における入居･生活にはどのような問題があるか､ iv 被災前に地震保険･JA共済に加入していた者はどの程度おり､現実に支払われた保 険金等はどの程度だったか､ Ⅴ 今後住宅の再建等に向けて立ちはだかるハードルにはどういうものがあるか､ といった点に置かれたものとなった｡ 2.平成16年調査 これに対して､本研究の一環として行われた実態調査は､被災後1年3ケ月を経過した 平成16年10月下旬から11月上旬にかけて行われた｡ この調査においては､主として､地震によって居住する住宅を失った被災者が､ i 被災後の住居の確保にどのように対応したか､ 並 住居の確保に関して直面した(直面している)問題点にはどのようなものがあるか､ 山 再建支援のための公的支援策の実効性と問題点 等を把握することに重点を置いたものとなった｡ このため､この調査は､調査対象世帯を住居全壊世帯(平成15年調査は全半壊世帯が 対象)に限定し､調査項目も平成15年調査の対象とした災害応急対策に係るものを除き､ 住宅復興に関するものに限定して行われた｡ 調査対象は､両調査(平成15年調査･平成16年調査)ともに､被災が最も激しかった 宮城県鳴瀬町と矢本町(現在は町村合併により東松島市)を対象とし､調査対象数は､各 280世帯(回答が得られた世帯は､それぞれ228世帯､ 220世帯)である｡調査は､あら かじめ無作為に抽出された調査対象世帯に調査票を郵送し､後日対象世帯を訪問して聞き 放りを行う方式を採用したため､回収率が高く､また､調査票に記載された回答以外に､

多くの被災者の生の声を聴取することができた｡ なお､両調査ともに､このような被災者からの公的支援の実態に関する聞き取り調査と 併せて､公的支援に関する現行制度の運用実態に関して､制度担当部局-のヒアリングを 実施している｡ Ⅱ.新潟県中越地震に関しての実地調査 本研究初年度に当たる平成16年､宮城県北部地震の実地調査を直前に控えた10月に､蔓 新潟県中越地震が発生した｡第1章で述べたとおり､本研究では､当初の予定を変更し､ 急速､新潟県中越地震の被災地も実地調査の対象とすることとし､実施されたのが平成17 年新潟調査である｡この地震災害は､宮城県北部地震と同様､大都市以外の地域で生じた ものであるが､旧山古志村など強固な地域コミュニティが形成されている山村地域を被災 地域に含んでいる点で､そのような地域における住宅の復興`が､都市部に近い地域と比較 してどのような違いを見せているか､公的な支援の内容･程度に影響を及ぼす部分があるか､ 等を調査の一つの目的とするとともに､地域によって必要な復興対策がどの程度異なるも のになるか等を把握するため､宮城と新潟の二つの地域の調査結果を比較検討することを 企図する形で実施された｡ 実地調査は､被災後1年を経過した平成17年の10月∼11月にかけて､小千谷市及び 川口町の協力を得て行われたが､宮城県北部地震の調査と異なり､無作為抽出された住宅 全壊被災者に対して､直接調査票を送付し､返送によって回答を得る郵送アンケート方式 が採られた｡このため､回収率は､宮城県調査に比して低く､調査対象700世帯に対して､ 回答を得た数は241､回収率は34.4%であった｡ この調査結果において留意すべき点の一つとして､被災後1年が経過しているにも関わ らず､前年の豪雪により､住宅再建をはじめとする復旧･復興は相当の遅れが出ている点 である｡実質的にトータルとして見た場合､他の地域の場合だと半年経過後の状況に相当 するのではないかと感じられる｡後ほど､調査結果の比較検討を通じて､見てみることと する｡豪雪地帯､過疎地域等の条件劣後地域における災害復興施策における配慮は､必要 性が高いと思われる｡ Ⅲ.三つの調査の比較検討結果について 三つの調査の比較検討を行うためには､その前提として､調査対象となった母集団の性 格､地域の置かれた状況等の分析が不可欠である｡この章では､限られたページ数の中で その結果を詳細に述べることは困難であるため､簡潔なコメントを付す形で､主要なポイ ントについて比較結果を述べるに留める｡ 1.住居の復興･確保の進捗状況について 三つの調査☆の調査結果を見ると､明らかに住宅の復興を果たしている被災世帯の率に 違いがある｡平成15年宮城調査では､とりあえず再建･修繕を済ませている世帯は全体 の6割強を占め､さらにそれから1年が経過した時点の調査である平成16年宮城調査で は､ 8割を超えている｡他方､新潟県中越地震の被災者の住宅復興状況は､被災後1年を

経過しているにもかかわらず3割強に過ぎず､その他(民間賃貸住宅､公営住宅入居世帯 等o注参照)に住居確保した被災者をすべて恒久的住居に移ったと見ても､全体の半数に 達していないo暫定居住状況にある被災者の割合が全体の5割を超えている状況は､宮城 県北部地震の被災後半年時点(平成15年宮城調査)の状況よりも遅れているとみること ができる｡ これは､既に述べたとおり､被災地が豪雪地帯に属していること､山村過疎部に属して いるため､道路等のインフラの復旧が遅れると住居の復興が不可能になること等の理由に よるものである｡阪神･淡路大震災の際の住居の復興が､多数の高齢者､低所得者の存在に より困難を極めたことも考慮に入れると､住居の復興確保については､被災地の置かれて いる状況如何によって大きく様相を異にするものであることを理解する必要があり､その 支援を行うに当たっては､その状況に応じた弾力的対応(例えば､再建支援の行われる期 間､応急仮設住宅の提供期間等)が必要であることが分かる｡ ★ 以下の調査をさす｡ 平成15年宮城調査(被災後約半年経過時点) 平成16年宮城調査(被災後約1年半経過時点) 平成17年新潟調査(被災後約1年経過時点) 表2-3-1 平成15調査 兌ﾙ ﾃ i+(ﾛ 平成17調査 再建.購入を果たした(しつつある)世帯 b ﾆﾂ縒 71(32.6) 鼎R 偵2 修繕を済ませた(しつつある)世帯 Rゴ 繧 108(49.5) 2 B 小計 C ツ2絣 179(82.1) 都ｃ32絣 暫定居住状態にある世帯 都2 "纈 37(17.0) #"ゴ"紕 その他 唐 綯 2(0.9) 2 B 合計 #" 218(100.0) 32 注‥平成17年新潟調査結果の｢その他｣には､民間賃貸住宅に入居している者21世帯､ 公営住宅に入居している者5世帯が含まれている｡これらのかなりの部分は､恒久 的住居として選択された可能性があるが､判然としないため｢その他｣に算入した｡ 平成15年宮城調査及び平成16年宮城調査では､調査時点で､賃貸住宅入居者､公 営住宅入居者は殆どいなかった｡ 2･被災住宅の解体･再建･修繕等に要する費用について (1)解体費用 調査結果を見る限り､住居の再建の前提となる被災家屋の解体に要する費用の額は､平 均すると140-150万円程度で､被災地域による差は殆ど出ていない結果となっている｡ なお､二つの地震の間に､被災者生活再建支援法が改正されており､ ｢被災者が居住す る住宅の建て替え及び補修に係る解体及び整地に要する経費(実際に要する費用の70%を 超えない範囲)｣について､200万円を限度に､支給を受けることできるようになっている｡

その際､解体費用について想定されていた費用は､ ★…万円とされていたようであるが､現 実に要する費用は､その額をかなり上回っている｡平成16年宮城調査において､宮城県 から支給された100万円限度の再建支援金の額に関する被災者の評価に､ ｢有り難いが､ 少額過ぎて､解体費用にもならない｣と意見が多かったのも領ける｡ なお､新潟県中越地震における解体費用平均額が､宮城県北部地震のそれを下回ってい るのは､一部の被災市町村において､被災した住宅の解体工事を個人ごとに発注せず､一 括発注したためではないかと推測される｡′ 表2-3-2 平成16年宮城調査 兌ﾙ ﾃ yD hｨ9+(ﾛ 費用平均額 S2 iﾈ冷 139.7万円 有効回答数 田i ) 139世帯 (2)再建･購入費用 新しい住宅の再建･購入に要した費用の平均額は､宮城県北部地震の場合､ 2400-2500 万円であるのに対して､新潟県中越地震の場合は､ 3500万円を超えており､ 1000万円以 上も高い費用がかかっている｡この差については､第3章に掲載されている田村報告でも 触れられているように､雪に強い構造のしっかりした住宅が必要なこと､地域の平均的住 宅の広さ等が大きく影響していると考えられる｡大都市部の住宅再建では､住宅の広さ､ 構造等により､費用平均額は2000万円前後と考えられるので､平均的な住宅の再建と言 っても､地域によってかなりの差が存在することになる｡再建額に1000万円以上の費用 差があると､公的な支援金の支給額の考え方にも影響が生じることになろう｡ 地域によって不可欠な構造を実現するための費用差については支援額を異にする合理 的な差であると考えたとしても､平均的な住宅の広さの違いによる費用差についてまで支 援額を異にする理由となるかについては議論があるところであろう｡しかし､地域によっ て､住宅の再建等に要する費用に合理的な差が生じることは事実であり､支援を行う場合 に､最低基準を前提とするか､平均基準を前提とするかは議論のあるところであろう｡ なお､平成15年調査と平成16年調査の間に100万円の差が存在するのは､早い時期に 再建等ができた被災者は比較的富裕層であることに起因する一面があるようである｡ 表2-3-3 平成15年宮城調査 兌ﾙ ﾃ iD霍ｸ (ﾛ 平成17年新潟調査 費用平均額 C iﾈ冷 2387万円 SSYiﾈ冷 有効回答数 r 74 鼎b 3.再建･購入に要した費用の原資 再建･購入に要した費用をどのようにして被災者が調達したかについては､宮城県北部 地震と新潟県中越地震とで､その原資構成に大きな違いが見られる｡ 宮城県北部地震の場合､再建等の原資の1/3強(34.9%)を住宅金融公庫の災害復興住宅

融資が占め､民間傘融機関からの融資(15.3%)を合わせると､再建等の費用の約半分 (50.2%)を借入金でまかなっており､自己資金からの支出は1/4(25.8%)に過ぎない｡ -半分が借入､ 1/4が自己資金､残り1/4のうち､保険金等が1割強｡ 図2-3-1 中越地震の再建費用の原資 ′ 宮城県北部地震再建費用原資割合 これに対して､新潟県中越地震の場合､住宅金融公庫からの借入金は殆どなく(2.5%)､ 民間金融機関からの借入が再建等の原資の1/3(33.7%)を占めている｡また､自己資金から の支出の割合も多く､ 3割(30.0%)となっている｡ -1/3が借入､ 1/3弱が自己資金､残り1/3強のうち､保険金等が2割強｡ 上記の再建原資の違いは､被災地域を構成する被災者たちの年齢､職業､収入等による 違いが反映されているものと考えられる｡ 例えば､被災世帯に占める高齢者世帯割合は､新潟県中越地震の場合46.3%とかなり高 い数値を示しているのに対して､宮城県北部地震の場合29%であり､ 17.3%の差が存在す る｡また､収入が定常的である会社員や公務員の被災者に占める割合にも大きな差が存在 し､宮城の場合41.8%､新潟の場合32.6%と､ 10%近い差が見られる｡これらの差は､ 融資条件に年齢､収入が規定されている住宅金融公庫からの融資に大きな影響をもたらす こととなる｡ 住宅の再建等においては､資金を借り入れることの難しい被災者にとっては､いわゆる 低利融資という形の支援が余り大きな効果を持たず､無意味であることを示しており､む しろ､通常融資と低利融資との実質差部分に当たる支援金の給付が必要であることを示し ているように思われる｡

なお､地震保険やJA共済からの保険金等によってまかなわれた割合は､宮城県北部地 震の場合(12.3%)と新潟県中越地震の場合(21.4%)でかなりの差が存在する｡ この点については､後ほど詳細に述べるが､被災者の地震保険･JA共済-の加入率が大 きく影響している｡新潟県中越地震の加入率は､両方併せて70.9%とかなり高い割合とな っているのに対して､宮城県北部地震の場合は､ 56.7%に留まっているo この加入率の差は､宮城の被災地が比較的都市部に近いところで､ JA共済加入者の割 合が低かったのに対し､新潟の被災地は農山村部の割合が大きいため､ JA共済の加入者 が多かったことに起因している｡ また､現実に支払われた金額の平均も､新潟県中越地震の場合660万円であるのに対し て､宮城県北部地震の場合546万円に留まっていることが影響している｡これも宮城県北 部地震の場合､全壊認定を受けているものの建物が完全に崩壊していなかったものが有り､ 被害査定が厳しく行われたことが影響しているのではないかと考えられる｡ 表2-3-4 原資内訳 兌ﾙ ﾃ iD霍ｸ (ﾛ 平成17年新潟調査 支払われた保険金等 澱 " R 759.6(21.4%) 手持ち自己資金 田# 縒 R繧R 1067.7(30.0%) 公庫復興住宅融資 塔3偵b B纈R 90.4(2.5%) 民間融資 cゅ茶 R R 1227.8(34.5%) 公的支援金 塔r 綯R 76.3(2.1%) 義援金その他の支援金 綯モ R 333.6(9.4%) 2404.2(100.0%) SSR紕 R 4.公的支援金の支給 (1)被災者生活再建支援金支給制度 住宅が被災した世帯に対する公的支援としては､国の制度である｢被災者生活再建支援 金｣支給制度が存在するが､この支援金制度は､自力で生活の再建を果たすことが困難な 被災者が生活の再建に際して必要となる費用を一定額の金銭(最大300万円が限度)を支 給することにより､支援しようとする目的で設けられたものである｡生活の再建に必要な 費用には､ ｢日常生活必需品の購入を行う費用｣と｢安定した居住を確保するために必要な 一定の費用｣ (被災住宅の解体･撤去費用､仮住まいのための家賃･敷金支払い費用､借入 金利子支払等であるが､この部分は､ ｢居住安定支援制度｣と呼ばれ､平成16年改正によ って整備拡充されたものである｡)が含まれているo Lかし､周知の通り､安定した居住を確保するために必要な費用の中には､住宅本体の 再建費用が含まれていないため､上記(3)の住宅再建原資内訳表の中には､被災者生活再建 支援金は､表面上登場していない｡ 特に､平成16年改正前では(宮城県北部地震の被災者は改正前の制度が適用された) 居住安定支援制度が整備されていなかったこともあり､使い勝手の悪さも手伝って､この 制度は被災者からは余り活用されて来なかった｡事実､平成15年宮城調査､平成16年宮

城調査のいずれの結果を見ても､同制度の利用状況は低いものに留まっており､被災者の 3割程度が利用しているに過ぎず､全体の約2/3が利用せずと回答している｡ 利用がされなかった理由は､主として次の三つであった｡ 第一に､そもそもこの｢制度の存在を知らなかった｣というもの(全体の5割弱) 第二に､利用したくても､ ｢所得要件を満たさないので利用できない｣というもの(全 体の2割弱)､ 第三に､ ｢利用用途が限定されているため利用するものがない｣というもの(全体の2 割弱) こうした調査結果に対して､平成17年新潟調査では､この制度の周知度は大幅に向上 しており､知っていると答えた割合は7割を超えている｡これは､行政側の周知努力が大 きく反映している｡また､居住安定支援制度が整備されたため､使用用途が限られている ため使用しなかったという回答の比率もかなり減少していることが恵められる｡しかし､ 利用しない者の比率は依然として3割程度有り､その理由は利用要件の厳しさにある点は 変わらない｡この制度の適用に当たって必要な世帯総所得要件については､その再点検が 必要なことがうかがえる｡ 表2-3-5.被災者生活再建支援金制度利用の有無 平成16宮城調査 兌ﾙ ﾃ y hｨ9+(ﾛ 利用した 田b 紕R 129(69.4%) 利用しない CBツゅbR 57(30.6%) 計 R 186(100.0%) 表2-3-6.被災者生活再建支援金制度未利用者の利用しなかった理由 平成16宮城調査 兌ﾙ ﾃ y hｨ9+(ﾛ 世帯総所得要件のため R r纈R 25(43.9%) 年齢要件のため 紕R 2(3.5%) 用途要件のため r 偵2R 8(14.0%) 知らなかったため 田rイr纈R 6(10.5%) その他 茶 2綯R 16(28.1%) 計 C R 57(100.0%)

表2-3-7.被災者生活再建支援金の周知度(平成17新潟調査) 回答数 9 ﾉNBR 知っている s2 71.8 聞いたことがあるが､内容はよく知らない 12.0 知らない 7.5 未記入 8.7 合計ー C 100.0 表2-3-8.支援金制度を知るに至った機会(平成17新潟調査) 回答数 9 ﾉNB 役場の公報で知った #r 60.8 人から聞いて知った 2 ll.0 マスコミの報道で知った 4.8 説明会で聞いた r 12.9 その他 澱 2.9 未記入 b 7.7 合計 100.0 回答総数が202を超えているのは､複数回答が7世帯あったため｡ (2)県独自の支援金給付制度 承知の通り､被災者生活再建支援金については､住宅の再建費用に直接充当することは 認められていないため､地方公共団体によっては､被災住宅の再建等に直接充当できる支 援金を支給している場合があり､宮城県北部地震の場合も､新潟県中越地震の場合も100 万円を限度とする支援金の支給が行われている｡上述した(3)の再建費用原資の内訳では､ それぞれ87･3万円(平成16年宮城県調査)､ 76.3万円(平成17年新潟県調査)が住宅の 再建等に充てられている｡ この県単独財源による支援金については､支給額が少ないこともあって､再建に必要な 費用に対する割合は数%程度に留まっており､実質的には再建に大きく貢献しているとは 言い難い｡ とはいえ､被災者の側がこの支援金をどのように評価しているか､と言えば､調査結果 を見る限り､かなり高い評価が見られている｡但し､手放しで高く評価するというものは それほど多くはなく､｢評価はするが問題もある｣とするのが総体的評価と言えそうである｡ 評価すると答えた者がどの点を評価しているかについては､やはり､ ｢住宅本体の再建 に使用できる｣という点と｢住宅再建支援が少ない中で現金が支給される｣という点に評 価が集中している｡ 他方､被災者の側の不満は､ ｢支給額の少なさ｣を挙げるものが多い｡なお､宮城調査 では､住宅が完成しないと支援金の支給がされないため､ ｢支給時期が遅い｣という不満も

かなりの割合となっているし､新潟調査では､ ｢申請手続きが面倒である｣という指摘がか なりの割合となっている｡これらの不満については､僅かな工夫で克服できるものである だけに､被災者に対する担当者の一層の配慮が要請される｡ また､この支援金については､住宅の再建等ができる状況にない被災者にとっては､不 平等な制度と感じられるようである｡同じように震災によって居住している住居を失いな がら､自己資金が乏しい､返済能力に欠ける等の理由で住宅の再建等が難しい状況にあり､ 民間賃貸住宅等に住むことを余儀なくされている被災者からは､住宅の再建ができる被災 者は恵まれた状況にあると見えるのである｡住宅の再建が可能な恵まれた状況にある者に 支援をしながら､再建ができないでいる者には支援がないのは不公平であるという意見が 少なからず存在することは見過ごすべきではない｡住宅被災者の置かれている様々な状況 に対応した実質的に公平な支援策が検討されるべきである｡ 表2-3-9.新潟県支援金に対する評価 合計 H+ 8ｸｹ ) うち非受給世帯 ①高く評価する b B纈 23(21.9) ィ ②問題はあるがまあまあ評価できる 塔 イR縒 58(55.2) " 紕 ③改善すべき点が多く余り評価できない r 17(16.2) ゅb ④評価できない 澱 紕 1(1.0) 迭ビ ⑤わからない Bモ 5(4.8) 湯 "纈 ⑥その他 o(0.0) 纈 未記入 コ縒 1(1.0) 湯 "纈 合計 sR 105(100.0) 都 表2-3-10･宮城県北部地震の調査結果における支援金の評価 世帯数 凉駅 未利用者 評価できる 田B B 62(34.8) " まあまあ評価できる 塔bイb 85(47.8) ﾆﾂ あまり評価できない B "繧 23(12.9) 鳴 ﾆﾂ 評価できない 2ビ 8(4.5) 迭ゴR綯 計 ビ 178(100.0) 湯

表2-3-11･支援金の評価すべき点(平成17新潟調査(支援金利用者に対する質問)) 世帯数 9 ﾉNB 住宅再建に対する支援が少ない中で現金が支給されること 鉄b 38.6 支給要件が緩く､再建されれば例外なく支給されること R 17.2 国の制度では使えない住宅本体の再建に使えること 田 42.1 その他 2.1 合計- CR 100.0 回答総数が143を超えているのは､複数回答が2世帯あったため｡ 表2-3-12.支援金に関する不満 平成16年宮城調査 兌ﾙ ﾃ yD hｨ9+(ﾛ 支給される額が少ないこと 田" 偵"R 50(37.9%) 支給される時期が遅いこと 鼎r 偵rR 17(12.9%) 支給手続きが面倒なこと ｆﾆﾂ紕R 31(23.5%) 再建等を行わないと支給されず､不公平なこと r r R 23(17.4%) その他 釘 絣R ll(8.3%) 合計 Sｃ R 132(100.0%) 5.地震保険･JA建物更生共済の加入者の住宅再建 ｢地震保険制度｣及び｢JA建物更生共済｣は､地震による住宅被害に対する個人の事 前防衛策として普及が期待されるものであるが､調査対象地域の普及率は､宮城調査の場 合､全体の半数強に当たる56.8%であったのに対し､新潟調査の場合､ 74.7%であった｡ これは､調査対象地域に都市部がどの程度含まれていたかの差であると考えられる｡新潟 調査の対象地域には農村部が広範に含まれているため､JA建更-の加入率が高い(63.8%) が､地震保険-の加入率は､宮城県調査も新潟県調査も､全国平均(17.2%)よりかなり 低いという結果となった｡ 表2-3-13･地震保険･JA共済-の加入状況    単位:世帯数 平成16宮城調査 兌ﾙ ﾃ y hｨ9+(ﾛ (丑地震保険に加入していた "コ繧R 17(7.4) ②JA建物更生共済に加入していた Bゴ R 146(63.8) ③どちらにも加入していた R 8(3.5) ④どちらにも加入していなかった 涛 イ2 R 58(25.3) 計 ｃ R 229(100.0) これら地震保険等の加入者については､入っていて良かったとする割合が半数以上を占 め､一部に不満はあるものの良かったとする回答を含めると､全体の95%近くが加入に関 して積極的評価をしている｡

表2-3-14.保険等の加入者の感想 平成16宮城調査 兌ﾙ ﾃ y hｨ9+(ﾛ 加入していて良かつた 田Bゴ"絣 93(56.7) 加入していて良かつたと思うが不満もある 鉄 イ 繧 64(39.0) 加入していたが余り役に立たなかった 途コ縒 3(1.8) その他 4(2.4) 合計 ﾃ #" 164(100.0) なお､地震保険･JA共済については､加入していて良かったとする大方の感想であるが､ 不満もかなりの割合に上っているoその主なものは､ ｢被災者が想定していたより実際に支 払われた額がかなり少ない｣という点と｢損害の査定が暖味である｣という二点に集中し ている｡ 表2-3-15.加入者の不満 平成16年宮城調査 兌ﾙ ﾃ yD hｨ9+(ﾛ 支払われた金額が予想より少なかつた B絣 33(47.1) 損害査定が明確でない " r纈 31(44.3) その他 b r綯 6(8.6) 計 鉄ｃ 70(100.0) 地簾保険等による再建費用カバー率 既に見たとおり､再建費用のうち､地震保険やJA共済からの保険金等によってまか なわれた割合は､宮城県北部地震の場合12･3%であり､新潟県中越地震の場合21.4%で あるoこの差についてはともかくとして､事前に災害の発生に備えていたにもかかわら ず､意外に再建原資に占める割合が少ないことが注目される｡但し､この数字は､加入 者､非加入者を問わない平均的な被災者のものであり､正確には､加入者のみに限定し た場合にどの程度の原資寄与率になっているかを見る必要がある｡ 平成16年宮城調査では､この点を詳しく調査しているが､その結果を見ると､地震 保険加入者の場合は18.0%､ JA共済の場合は20.4%と上昇する｡ 平成17年新潟調査では､加入率が高いため､加入者のみに限定して原資寄与率をみて も余り数字は変化せず､ 21.4%が24.2%に上昇するに過ぎない｡ 地震保険･JA共済加入者に限れば､二つの地域の差はあまりないと考えて良い｡

表2-3-16.保険加入者が再建した場合の原資内訳 原資内訳 兌ﾙ ﾃ iD霍ｸ (ﾛ 地震保険加入者 筈 ﾉｨﾕ ?ﾈ 未加入者 支払われた保険金等 鉄Sゅ ゅ R 497.2(20.4%) 手持ち自己資金 3 綯R 575.9(23.6%) 田澱繧 偵RR 公庫復興住宅融資 # "繧R 755.9(31.0) 涛釘絣イ" R 民間融資 涛# 偵bR辻 454.7(18.6%) 32絣ヲ纈R 公的支援金 塔" 綯R 85.3(3.5%) 塔ゅr 繧R 義援金その他の支援金 澱 ッ R 71.1(2.9%) Cb紕 B縒R 計 b R 2440.1(100.0%) 3c R 表2-3-17 原資内訳 兌ﾙ ﾃ yD hｨ9+(ﾛｈ ?ﾈ [ﾘｼ 支払われた保険金等 塔S" B R 手持ち自己資金 涛SゅB r R 公庫復興住宅融資 偵R 綯R 民間融資 #s"綯 b R 公的支援金 都R纈 R 義援金その他の支援金 Cゅ ヲ纈R 計 S#b絣 R 平成16年宮城調査によれば､地震保険等に加入していなかった被災者は､自分で手当 をしなければならない部分が多くなるため､再建に要した費用が低くなっていることが認 められる(つまり高額の住宅を再建できない)とともに､自己資金とその他の支援金から の支出が多くなっており､資金の確保に苦労していることが推測される｡ なお､地震保険加入者とJA共済加入者とでは､住宅を再建するに当たって､借り入れ ることのできた融資の額に歴然とした差が生じていることも特徴的である｡後者は自己資 金を多く使わざるを得ず､再建できる住宅の額も低くなっていることが認められる｡ なお､新潟調査と宮城調査とでは､支払われた保険金等の額にかなりの差が生じている が､その主たる理由は､新潟の場合には建物が明確な形で全壊していたのに対して､宮城 の場合は全壊認定を受けていても､建物が崩壊していなかったものがかなり存在したため､ 損害の査定で差が生じたことによるところが大きい｡ 6.借入金について 被災した住宅の再建等に必要な原資の調達先として重要な機能を果たしているものに､ 住宅金融公庫の｢災害復興住宅融資｣がある｡この制度は､本来個人の自己責任とされて きた住宅本体の再建に対して､低利融資という形で行われてきた公的支援であり､従来か ら､住宅再建支援の主流を占めているものである｡

再建･購入を果たした被災者を見ると､平成16年宮城調査では､約7割弱が公庫の復興 融資を利用しており､平成17年新潟調査では､約4割強が公庫の復興融資を利用してい る｡ 前述した再建等費用原資内訳によると､宮城県北部地震の場合､被災住宅の再建等の費 用の約半分(50･2%)は借入金でまかなわれているが､そのうちの7割(再建費用全体の約 1/3に当たる34･9%)は､住宅金融公庫の災害復興住宅融資である｡ これに対して､新潟県中越地震の場合､住宅金融公庫からの借入金の比率が低いのが特 徴となっているo具体的には､再建を果たした世帯の中で､住宅金融公庫の災害復興住宅 融資を受けた者が少なかったこと(平成16年宮城調査では68･1%であるのに対して､平 成17年新潟調査では43･5%)､平均借入額自体も少なかったこと(平成16年宮城調査で は840万円であるのに対し､平成17年新潟調査では386万円)による｡ 表2-3-18.住宅金融公庫からの借入 平成16宮城県調査 49世帯(68.1%) 25世帯(34.7%) 兌ﾙ ﾃ y hｨ8ﾊy+(ﾛ # ) イ2絣R #i ) ゴb絣R Ci ) R 3ッ iﾈ冷 公庫から借入した世帯数 未利用 再建.購入を果たした世帯数 都I ) R 平均借入額 塔3偵iiﾈ冷 このように､新潟県中越地震の被災者が災害復興住宅融資を余り利用しなかった理由に ついては､次のような事情が存在したことが推測される｡ 第-は､この時点の民間金融機関の住宅ローンの金利が､短期のものでは公庫の復興住 宅融資の金利よりも低かったこと 第二は､この災害では､被災者の住宅復興のための借入金利に対して､利子補給の形で 支援が行われたこと 第三は､被災世帯の中で高齢者世帯が占める割合が高く(平成16年宮城調査では29% に対し､平成17年新潟調査では46･3%)､また､定常的収入が少ない職業に就いている被 災者が相対的に多く､金融公庫の融資条件の制,約*から､利用に限界があったこと ☆ 収入要件として毎月返済額の4倍以上の月収があること､最長返済期間が [80-年齢]とされていることから､借入できる額が限定されてしまう｡ 平成16年宮城調査では､公庫の復興住宅融資を利用した世帯の職業に関する分析を行 っているが､それによれば､会社員､公務員といった比較的所得が安定していると思われ る職業従事者の公庫利用率は高く､自営業､農林業といった比較的所得が不安定と思われ る職業従事者の利用率は相対的に低くなっている｡年金生活者は融資を利用したくても殆 ど利用できない状況が見て取れる｡

表2-3-19.復興融資を利用した世帯の職業(平成16年宮城県調査) 職業 蹴 公務員 俾 8ｼb 農林業 僖霎 計 利用者 " 7 迭 10 迭 59 総数 都b 16 r 39 鼎r 205 割合(利用者/総数) 鼎" R 43.8% ゅRR 25.6% 綯R 28.8% 新潟県中越地震の場合､調査段階での住宅金融公庫の災害復興住宅融資の活用度が低か ったことは事実であるが､災害融資における融資条件については､返済の確実性を通常と 同様のレベルに厳しく設定することの妥当性を再検討すべきではないかと考える｡ 住宅の再建等に際し､資金を借り入れることがそもそも難しい状況に置かれている被災 者にとっては､低利融資という形の支援は無意味に近く､融資を受けられるハードル自体 の低下や低利融資に代わる支援金の給付が必要であることを示しているように思われる｡ 7.義援金等について 二つの地震による被災住宅の再建等に要する費用に関する原資内訳の主なものを見て きたが､新潟県中越地震の原資内訳の中で予想外に大きなウェイトを占めているものに義 援金･見舞金(6.2%)がある｡新潟県中越地震の被災地には､全国的に大々的な報道がされ たこともあり､多額の義援金等が集まった｡この中から､被災者には､被災住宅を再建す るに当たって､全壊の場合200万円(半壊の場合､ 100万円)の義援金が配分されている｡ この結果､住宅の再建等を行おうとする被災者は､公的支援金と併せて約300万円に近い 外部からの再建支援を受けた形となった｡ このような全国からの義援金が集まった災害の近年の例としては､長崎県雲仙普賢岳噴 火災害､北海道南西沖地震災害がある｡雲仙普賢岳噴火災害においては､長崎県雲仙岳災 害対策基金等から､個人の住宅再建･生活再建に1150万円が支給され､北海道南西沖地 震による奥尻島津波被災においては､義援金等により1250万円が配分される形で住宅再 建･生活再建支援が行われている｡なお､膨大な被害を生じた阪神･淡路大震災の場合､義 援金総額は1760億円だったが､被災者の数が極めて多かったため､個々の被災者にわた った金額は数十万円にとどまった｡ 宮城県北部地震の場合､被害に比較して､幸いにも死者が生じなかったため､全国的な 報道が少なかったこともあり､集まった義援金の額は僅かであった｡ もとより義援金は､国民の善意からでた被災者-の見舞いの気持ちが込められたもので あり､出指した国民の善意に明確に反しないかぎり､これを受け取った被災者がそれをど のような使途に使おうととやかく言うべきものではない｡しかし､公的支援が極めて貧弱 な状況にある下で､災害報道が全国に及ぶ大々的なものか否かによって､集まる義指金の 額が大きく異なり､それが実質的に住宅の再建に回されるとすれば､そこに何かしら割り 切れないものを感じる者もいるのではないか｡個々の被災者の側に立てば､公的支援のみ ではなく､義援金の支給額もまた､一種の支援に他ならず､その配分を住宅の損壊程度に

大きく依存させることには､検討しなければならない点が多いのではないか｡ちなみに､ 新潟県中越地震の場合､家屋の全壊した世帯には200万円､半壊の場合には100万円､地 震により死亡した者の遺族には僅かに20万円､重傷者には10万円となっている｡公的支 援を考えるに当たって義援金をどのように位置づけるかについては､これまで殆ど検討が なされておらず､県に設置される義持金配分委員会が配分基準を定めているようであるが､ 被災者に被害の程度に応じて等しく配られるという公平性の原則から見て､基本的に個人 の財産である性格も併せ持っている家屋の被害と人的被害とがバランスのとれた公平なも のであるかどうかも含め､今後の検討課題のように思われる｡ (文責 生田) 参考 義援金の性格と三原則 義援金の性格と適正な取り扱い 義援金の取り扱いに当たっては､義援金の性格を踏まえ､又寄託者のみならず国や義援 金受付団体等の関係機関が多大な関心を寄せている点を認識し､下記に充分留意の上､取 り扱うものとする｡ 1､義援金の性格 義援金は､被災された方々に対する『お見舞い』として受け入れていること ア､配分対象者は､中越大震災により住家などの生活基盤や心身の健康に被害を受け､支援が必 要な方々であること｡ ィ､見舞金であるため､被災者に対し､義援金の使途を問うものでないこと り､義援金は､被災者に届けられるものであり､行政の行なう復興事業などに用いられることは原 則としてしないこと 2､義援金の適正な取り扱い 義援金は､ 『公平性』､ 『迅速性』､ 『透明性』といった義援金の三原則を確保した取り扱いをする必要 があること (1)､公平性 被災者に被害の程度に応じて等しく配られること *明確な理由なく配分対象者ごとに配分単価が異なるようなことはないこと等 (2)､迅速性 できるだけ早く配ること *対象者の把握や配分に膨大な手間を要しないことを含む (3)､透明性 寄託者の意思を生かし､かつ適正に届けられること *義援金受付状況､配分基準､配分状況についての情報を公開することを含む

一日本赤十字及び新潟県の要項から-第4章 調査結果を踏まえた現行支援制度の問題点

Ⅰ.復興段階における公的支援制度の問題点 1.被災者生活再建支援法について 被災者生活再建支援法に基づく支援金の支給については､宮城県北部地震では利用率が 極めて低く､新潟県中越地震では利用率が倍増していることが分かっている｡ 問題は､その理由であるが､調査結果を見てわかることは､まず､宮城県北部地震では､ この制度の周知度が極めて低く､新潟県中越地震では周知度がかなり高いことが挙げられ る｡これは､同制度が現実の運用面において被災地の地方公共団体の周知能力と周知努力 にかかっていることを示している｡周知度が低いために､本来支援金を受給できた筈の被 災者が､支援を受けることができなかった場合の責任の多くは行政側の周知努力の不足に 帰せられてもやむを｣得ないのではないかと思われる｡平成16年改正後､支給額が300万 円迄拡充されたことと利用の範囲が拡大されたこともあり､今後､どのようにして災害後 の被災者-の個別周知方法を講じていくか､特に高齢者に対する周知と申請支援に関する 検討が必要だろう｡ 次に考えられることは､同支援金の受給要件が厳しいため､適用が少なくなっているの ではないかという点であるが､調査結果を見る限り､世帯の総所得要件がハードルになっ ている｡被災者生活再建支援金制度の背景には､ ｢自力では生活の再建が困難な世帯｣に対 して公的支援を行うことを通じて､被災者に元の生活を取り戻させることを目的としてい ることから､単純に所得要件を緩和することは適切さを欠くであろう｡ただ､現在の所得 要件は､給与所得者等に対して厳しく働くことが考えられることと､世帯の総所得という 考え方が適切であるか､前年度所得を基準としていること等については､適切さを欠くの ではないか等様々な問題を指摘することができると考えられることから､なお､検討の余 地がないわけではない｡ 第三に考えられることは､使用用途要件(用途が限定されているため､利用できなかっ たというもの)を理由とするものが2割弱を占めていることである｡ この点については､支援金の用途に関する制度の誤解によるものと考えられるものもあ り､法制度的な面で用途の限定が必ずしも利用度の低さにつながっているとは考えにくい が､一定のものを買う場合にしか使えない､一定の金額を買う場合でないと申請できない､ などという誤解が生ずるほど周知措置が不足しているとも言える｡ なお､宮城県北部地震による被害については､平成16年改正による｢居住安定支援制 度｣が施行されていなかったのであるが､平成16年宮城調査では､仮に改正後のメニュ ーが利用できたならば何に利用するか､という点についても聞いており､その結果は､半 数以上の者(58･5%)が､被災住宅の｢解体撤去費用｣に利用すると答えている｡次いで ｢借入金の利子に充てる｣とするのが2割強であった｡家賃･敷金に利用したいと答えた 者が非常に少ないのは､そもそもこの地域に賃貸住宅が非常に少ないことも大きな要因と して考えられるが､平成17新潟調査結果では､本来の日用品購入のための利用を除くと､

住宅の解体･撤去費用､住宅再建等のための借入金の利子に使用したという順になっている のは､宮城調査の結果を裏付けた結果になっている｡ ところで､宮城調査でも新潟調査でも､全壊認定を受けているにもかかわらず､資金面 等の理由から､再建等を行わずに､補修で済ませている者が多く見られたこと､補修の場 合､融資を受ける者が少ないこと等が明らかになっているが､このような被災住宅の再建 等が困難な状態にある被災者にとっては､′解体撤去費が殆ど発生せず､融資を余り受けて いない場合には利子-の支援も実際上空振りになることが想定される｡ ｢居住安定支援制 度｣は､住宅の再建等を行う被災者や賃貸住宅に入居する被災者にとっては､かなりの効 果が期待されるのであるが､修繕をするなどしてそのまま被災住宅に住み続けている世帯 にとっては､今回の改正でも､十分に利用できるメニューが整ったとは言えない面がある ことが窺える｡ 2.自治体の独自の住宅再建支援について 宮城県及び新潟県が行った独自の住宅再建支援金の給付については､調査結果からは､ 総合的には肯定的な評価がなされてはいるものの､無条件で同制度を評価している人の割 合はそれほど多くない｡より被災者ニーズに即した制度を考える上では､消極的評価の部 分を如何に克服していくかが課題となるといえる｡以下その課題の検討を行う｡ (1)支援額及び支給時期について 宮城調査でも､新潟調査でも､消極的評価を行った被災者のうち約4割は､支援金額が 少ないことを問題としている｡ 支援金の給付額を増額することについては､財政上の問題をはじめとして様々な問題が あるが､今回の調査で判明しているのは､実際の再建費用額に占める県の支援金の額の割 合はわずか1-3%程度にすぎなかったことである｡ この数字を客観的に見れば､県の支援金は､住宅再建に大きな効果があったとは言い難 い｡最近の自然災害による住宅の再建に対する支援金額は､増加傾向にあるといえ､市町 村を含めて最高300万円の支給例が見られること､今回の被災者の消極的評価においても､ 支給額が最も問題とされていることにかんがみれば､支給金額の増加については､引き続 き検討を要するのではないかと考えられる｡この点､どの程度まで額を引き上げることが 妥当かという点については､被災者の数､財政状況､どの程度の住宅の再建を想定するか､ 他の支援とのバランスなど､考慮すべき要素が多いため､別途検討したい｡ また､次に多かった消極的評価は､支給時期が遅く､手続きが煩雑であるというもので あり､これも全体の約1-3割弱を占めている｡ 客観的に見れば､県の支援金は､住宅再建に大きな効果があったとは言い難いのである が､ ｢住宅本体の再建費用｣に充てることができる｢現金の支給｣がなされるところに､評 価が集中している｡このことにかんがみれば､支給時期､支給手続きに不満が残ることは 残念である｡例えば､この支援金が住宅再建支援のための支援金であるため､住宅の再建､ 修繕に使用されたことの裏付けが必要なことは理解できるが､これを担保するため､再建･

修繕が終わってから支給するという方法をとることは被災者の置かれている状況を理解し ていないo被災者の立場に立てば､業者に代金を支払う時点で手元に現金がほしいという 要望はもっともな面があるo支給時期については､いくらでも工夫の余地があ｡得たと考 えられる｡ さらに､支給手続きについては､高齢者等にとっては､簡単な手続であっても極めて難 しく感じられることもあ｡､高齢者等に対するアドバイス･カウンセリング体制をとるな ど､きめの細かい対応が求められると思われる｡ (2)理論的問題点である公益性の問題と公平性について 二つの県の支援金制度の目的･性格は､僅かであるが､異なったものとなっている｡ 宮城県の支援金は､ ｢『宮城県北部連続地震』よ｡,自ら居住する住宅に被害を受けた 被災者の居住の安定を図り,被災地の早期復興に寄与すること｣であるとされており､被 災した住宅の再建･購入､修繕に必要な費用に充てることができるものである｡ 新潟県のものは､国の被災者生活再建支援制度の上乗せ･横出しを行う形となっており､ 国の生活再建支援金と同様の用途に使用することができるが､国の被災者生活再建支援金 は､年齢･収入に関する受給要件が定められており､さらに住宅本体の再建修理には使用 できないとされているのに対して､県の支援事業は､ ①支給要件に所得制限がないこと､ ②被災住宅の改築補修費､その他市町村長が住宅の貸借､補修､建設又は購入に必要な経 費として認めた経費に使用することができることとなっている｡新潟県の支援金は､被災 者の側に立っと､使い勝手が良い反面､名称も含め､国の被災者生活再建支援金制度との 違いが分かりにくくなっており､現実に被災者の意識の中では区別されていない｡ ここで問題とされるのは､住宅本体の再建･購入等に充てられる部分であるが､新潟県 の支援金の場合･その点に問題があることを意識してのことか､その部分のどこに公益性 が認められるのかについての明確な説明がなされておらず､いわゆる｢非分節的｣な説明 がなされているに過ぎないo生活再建という全体の説明の中で､トタルとして公益性が あるから問題ないという形で済ませている点は気にかかる｡ 他方､宮城県の場合､地方公共団体が個人に対して支出する金銭について要請される｢公 益性｣は､ここでは､直接的には｢被災者の居住の安定｣に求め､さらに最終的には｢被 災地の早期復興｣に求めていることがわかるoしかし､この支援金が支給される対象は､ 住宅の再建･修繕者に限られており､なぜ住宅の再建修繕者のみに支援するのかという点 について､明確な説明がなされていない｡ 制度の直接的目的を｢被災者の居住の安定｣に求めるのであれば､持ち家､借家を区別 する必要があるとはいえないoこの点､再建修繕のメドが立たない被災者から､この支援 金は不公平ではないかという意見が多く見られたところである｡ また､ ｢被災者の居住の安定を図｡被災地の早期復興に寄与する｣という点に公益性を 求めるとしても､持ち家に限定することなく､被災者の置かれている状況に応じて､借家 を含めた多様な支援が受けられる形態が追求されるべきではなかったかと思われる｡さら に､この支援金が支給される要件に関して､再建･修繕が行われる場所を宮城県内であれ ばどこでも支給されることになっているが､この点についても､本支援金の支給根拠とな