２ 日 本 に お け る 費 用 便 益 分 析 の 展 開

論

説

費 用 便 益 分 析 に お け る 金 銭 評 価 手 法 の 改 善 に つ い て

位 田

央

はじ め に 問 題 の 所在 第一 章 費用 便 益 分析 の 展 開 第二 章 金銭 評 価 の問 題− 環境 や 社 会的 弱 者 への 配 慮 の方 法 に つい て− 終わ り に 日 本 法 への 示 唆

は じ め に 問 題 の 所在 費

用 便 益 分 析︵CostBenefit

１︶

Analysis

︶ は

︑ 第 一 に 選 択 肢 間 の 比 較 考 量 に よ り

︑よ り 良 い 選 択 を 行 政 機 関 が 行 え るよ う に

２

︶

な る こと

︑ 第 二 に民 主 的 な 政 策形 成 が 可 能に な る こ と

︑第 三 に 司 法審 査 の 稠 密 度を 上 げ ら れる こ と か ら

︑ もは や 行 政 意 思決 定 過 程 にお い て 欠 く こと の で き ない 存 在 に な りつ つ

３

︶

あ り

︑費 用 便 益 分 析を 組 み 込 んだ 規 制 審 査 制 度は 米 国 だ け でな く イ ギ リス 等 で も 用 いら れ て

４

︶

い る︒

33

こ の よ う に 広く 活 用 さ れて き て い る 費用 便 益 分 析 を よ り 優 れ た も の に す る た め︑ 本 論 文 で は

︑﹁ 金 銭 評 価 で き な い要 素 を ど の よう に 評 価 すべ き か

？

﹂ と︑

﹁ そ も そ も 全 て の 価 値 を 金 銭 評 価 す る こ と が で き る の か

？﹂ と い う 問 題 を取 り 上 げ る

︒ 本 論 文 で 取 り上 げ る 金 銭評 価 の 問 題 は︑ 費 用 便 益分 析 が 費 用 対効 果 分 析︵CostEffectiveness

５︶

Analysis

︶ と 異 な り︑ 全て の 価 値 を 金銭 評 価 す るこ と か ら 生 じる

︒ 費 用 便益 分 析 は 金 銭と い う 単 一の 価 値 基 準 を用 い る こ とで

︑ 政 策 目 標 が異 な る 選 択 肢間 の 比 較 考量 が 可 能 に なる と い う メリ ッ ト が あ るが

︑ そ の 一方

︑ こ れ ま で費 用 便 益 分析 に つ い て は

﹁す べ て の 便 益・ 費 用 が 必ず し も 金 銭 換算 に な じ むわ け で は な く︑ か り に それ が 可 能 で あっ た に せ よ︑ そ の 貨 幣 額 の個 人 間 比 較 に合 理 性 と 倫理 的 妥 当 性 を見 出 し え

６︶

ない

﹂ こ と が 指摘 さ れ て きた

︒ 費 用 便 益分 析 の 改 善を 目 指 す た め には

︑ ま ず は この 問 題 を 解く 必 要 が あ ると 考 え ら れる

︒ そ こ で 本 論 文で は

︑ 金 銭評 価 の 問 題 に焦 点 を 当 て︑ 費 用 便 益 分析 の 先 進 国で あ る 米 国 連邦 行 政 法 にお け る 考 え 方 や法 制 度 を 検 討す る こ と で︑ 日 本 法 へ の示 唆 を 得 るこ と を 目 的 とす る

︒ ま ず第 一 章 に お いて

︑ 費 用 便益 分 析 が 行 政 意思 形 成 過 程 にお い て ど のよ う に 展 開 され て き た のか に つ い て

︑米 国 と 日 本の 違 い を 明 らか に す る

︒そ の 際

︑ 主 と して 米 国 連 邦 行政 法 に お ける 大 統 領 命 令の 規 定 内 容の 変 遷 に 注 目し

︑ そ こ での 金 銭 評 価 の注 意 事 項 が変 化 し て い る のか ど う か を 考察 す る

︒ その 上 で

︑ 第 二章 に お い て︑ 費 用 便 益 分析 の 最 大 の問 題 点 と も いう べ き 金 銭評 価 の 問 題

︑ 特に 金 銭 評 価 が困 難

︑ 若 しく は 不 可 能 と考 え ら れ る価 値 の 評 価 をど の よ う に扱 う の か に つい て 考 察 する

︒

第 一 章 費 用 便 益 分析 の 展 開

１

米 国 連 邦 行 政 法 に お け る 費 用 便 益 分 析 の 展 開

︑ 行政 機 関 に 費 用便 益 分 析 を義 務 付 け る 法律 の 規 定 はそ れ ほ ど 多 く

７︶

な い

︒ 法 律よ り は む し ろ 大統 領 命 令

︵Executive

８︶

Order

︶ に よ っ て︑ 執 行 部 内行 政 機 関 の 規制 活 動 全 般に 費 用 便 益 分析 に よ る 規制 審 査 を 導 入 して き た

︒ こ のよ う な 費 用便 益 分 析 の 義務 付 け を 行っ た 最 初 の 大統 領 命 令 がレ ー ガ ン 大 統領 に よ る 大統 領 命 令 一 二 二九

９

︶

一 号 だ っ た︒ 同 命 令 によ り

︑ 執 行 部内 行 政 機 関は 規 制 を 制 定す る 際 に は︑ 当 該 規 制 案に つ い て 費用 便 益 分 析 を 実施 し

︑ そ の 結果 を 行 政 管理 予 算 局

︵Office of Management and Budget

︑ 以 下 Ｏ ＭＢ と 呼 ぶ︶ に 提 出 した 上 で

︑ そ の 承認 を 得 る こ とが 義 務 化 さ

10︶

れ た

︒ と こ ろ で

︑ 大統 領 命 令 の法 的 拘 束 力 が及 ぶ 行 政 機関 は 執 行 部 内行 政 機 関 に限 定 さ れ て

11︶

いる

︒ そ の ため 費 用 便 益 分 析の 義 務 付 け が経 済 的 な 規制 を 担 当 し てい た 独 立 行政 機 関 に は 及

12︶

ば ず

︑ 費 用便 益 分 析 が 主と し て 社 会的 規 制 の 妥 当 性を 審 査 す る ため に 用 い られ た こ と か ら︑ 費 用 便 益分 析 の 中 で 人命 を 扱 う こと や 分 配 効 果の 問 題 が

︑米 国 連 邦 行 政 法に お け る 費 用便 益 分 析 の活 用 に 際 し ての 最 大 の 問題 点 と な っ たと 考 え ら れる

︒ そ の 後

︑ 一 九九 三 年 に 大統 領 命 令 一 二八 六

13

︶

六 号 が出 さ れ た

︒ 同命 令 は

﹁ 法律 が 他 の 規 制ア プ ロ ー チを 求 め て い な けれ ば

︑ 行 政 機関 は 純 便 益を 最 大 限 に する ア プ ロ ーチ を 選 択 し なけ れ ば な ら

14︶

な い

﹂ と 規 定し

︑ 費 用 便益 分 析 を 継 続 して 用 い る こ とを 打 ち 出 して い る

︒ そ の一 方 で

︑ 費用 便 益 分 析 には

﹁ 計 量 可能 な 因 数 と

︑費 用 と 便 益を 計 量 す る こ とは で き な い が︑ そ れ に もか か わ ら ず

︑考 慮 す る こと が 不 可 欠 であ る 質 的 な因 数 の 両 方 を

15︶

含 む

﹂ と して

︑ 人 命 な ど

35 費用便益分析における金銭評価手法の改善について (位田 央)

の金 銭 評 価 し にく い 価 値 につ い て 配 慮 を行 う こ と を行 政 機 関 に 命じ て い る

︒ま た

︑ こ れ に加 え て

︑﹁ 分配 上 の 影 響︑ エク イ テ ィ を

16︶

考慮

﹂ す べ きこ と を 明 示 し︑ 社 会 的 正義 に つ い て も配 慮 す べ きこ と を 命 じ てい る

︒ 次 に

︑ 大 統 領命 令 一 二 八六 六 号 ま で は規 制 審 査 にお い て 活 用 され て い た 費用 便 益 分 析 だが

︑ 一 九 九四 年 に 出 さ れ た 大 統 領 命 令 一 二 八 九

17︶

三 号 に よ り︑ 公 共 事 業 へ 費 用 便 益 分 析 の 適 用 が 拡 大 さ れ た

︒一 九 三 六 年 以 来︑ 陸 軍 工 兵 隊

︵U.S.Army Corps of Engineers

︶ が 治 水 用 のダ ム な ど を建 設 す る に 際し て は

︑ 洪水 管 理 法

︵Flood Control Act

︶ の 下︑

﹁

⒜ 改 善 案に よ っ て 連 邦が 受 け る 利益

︵Federal interest

︶︑

⒝ 連 邦政 府 が 負 担 しな け れ ば なら な い 経 should be borne by United States   費︵expense

﹂︶ を 明ら か に す るよ う 求 め ら れて

18

︶

い る と いう 規 定 に 基 づき

︑ 費 用 便益 分 析 は 実 施 され て き た が

︑そ れ 以 外 の公 共 事 業 に おい て は

︑ 費用 便 益 分 析 を実 施 す る こと の 法 律 上 の義 務 付 け はほ と ん ど 行 わ れて い な か っ た︒ 同 命 令 によ り 初 め て

︑広 く 公 共 事業 に お い て も費 用 便 益 分析 が 実 施 さ れる こ と に なっ た と 言 え る︒ 公共 事 業 に お いて は 社 会 的規 制 以 上 に 環境 の 価 値 が重 要 に な っ てく る と 言 える

︒ 同 命 令 では

﹁ 環 境 とそ れ 以 外 の 金 銭評 価 で き な い便 益 と 費 用は 計 量 化 で きる 範 囲 で

︑市 場 で 計 量 可能 な 便 益 と費 用 と 同 程 度の 価 値 を 与え ら れ る べ き で

19︶

あ る

﹂ と 規 定さ れ

︑ 環 境の 価 値 に よ って 代 表 さ れる 金 銭 評 価 が困 難 な 価 値に つ い て も 配慮 を 行 う こと を 行 政 機 関 に求 め て い る

︒同 様 に

﹁ 便益 と 費 用 に つい て

︑ 計 量可 能 な 方 法 だけ で な く

︑容 易 に 計 量 化で き て い ない 影 響 力 の あ る価 値 に つ い ての 質 的 な 方法 も 考 慮 し なけ れ ば な ら

20︶

な い

﹂ と い う規 定 も 金 銭評 価 が で き てい な い 価 値に つ い て の 配 慮を 義 務 化 し てい る 規 定 と言 え る

︒ た だ︑ 同 命 令 の規 定 は

︑ 前 述し た 大 統 領命 令 一 二 八 六六 号 と 同 様に

︑ 金 銭 評 価 が困 難 な

︵あ る い は

︑で き な い︶ 価 値 に つい て の 配 慮 が行 政 機 関 に求 め ら れ て い る こ と は 規 定 か ら 明 ら か で あ る が︑ 具体 的 に ど の よう に 分 析 する

︵ あ るい は

︑ 分析 せ ず に報 告 書 に列 挙 す るに 留 め る︶ の か が 不 明で あ る

︒ 前 述 の よ う に︑ 金 銭 評 価が 難 し い 価 値に 対 す る 配慮 を 規 定 す るこ と で

︑ 費用 便 益 分 析 に対 す る 批 判に 応 え よ う と

した 大 統 領 命 令一 二 八 六 六号 と 同 一 二 八九 三 号 だ った が

︑ 費 用 便益 分 析 の 技術 的 な 面 に つい て は ほ とん ど 規 定 が な かっ た

︒ こ の ため

︑ 各 行 政機 関 と し て はど の よ う な費 用 便 益 分 析を 実 施 す れば 良 い の か とい う 基 準 を︑ 規 制 審 査 を 行 っ て い る Ｏ Ｍ Ｂ に 求 め る よ う に な る

︒ そ こ で

︑ Ｏ Ｍ Ｂ は ま ず 初 め に ガ イ ド ラ

21︶

イ ン を 出 し

︑そ の 後

︑OMB

22︶

Circular

23︶

A4

︵ 以下

︑ Ａ ４ と 呼ぶ

︶ を 出 し て︑ 費 用 便 益分 析 を 実 施 する 際 の 詳 細な 注 意 事 項 を 示 し た︒ こ れ ら は あ くま で も 指 針 であ り

︑ 法 的な 拘 束 力 は 有し て い な い︒ し か し

︑ ＯＭ Ｂ 審 査 を受 け な け れ ば予 算 措 置 がと れ な い 各 行 政機 関 と し て は︑ Ｏ Ｍ Ｂ が示 し た ガ イ ドラ イ ン や Ａ ４ に

︑ 事 実 上

︑従 わ な け れ ば な ら な い こ と に な っ て い る

︒ こ のＡ ４ に は 費用 便 益 分 析 実施 に 際 し ての 詳 細 な 注 意 事 項 が 規 定 さ れ て お り︑ 中 で も 金 銭 評 価 が 困 難 な も の に つ い ての 記 述 が あ るた め

︑ 第 二章 に お い て 考察 を 行 う

︒ 二 一 世 紀 に はい る と

︑ オバ マ 大 統 領 は執 行 部 省 庁長 官 へ の メ モラ ン

24

︶

ダ ム を出 し て い る

︒こ の メ モ ラン ダ ム の 中 で︑ オバ マ 大 統 領 は︑ Ｏ Ｍ Ｂ 長官 に 対 し て

﹁行 政 機 関 の規 制 制 定 過 程へ の 大 衆 参加 の 促 進

︑ 費用 便 益 分 析の 役 割 に つ い ての 提 案

︑ 分 配上 の 考 慮

︑エ ク イ テ ィ

︑将 来 の 世 代の 利 益 に 対 する 配 慮 に つい て の 扱 い

﹂に つ い て 各行 政 機 関 と 協 議し な が ら 確 認す る こ と を求 め て い る

︒こ こ で は 費用 便 益 分 析 につ い て の 国民 の 参 加 や

︑金 銭 評 価 に関 わ る 諸 問 題 の解 決 を

︑ 過 去の 実 績 を 振り 返 り つ つ

︑﹁ 再 度 探 求 する

﹂ こ と がＯ Ｍ Ｂ と 行 政機 関 に 求 めら れ て い る

︒ こ の メ モ ラ ンダ ム を 受 けて 制 定 さ れ た大 統 領 命 令 一 三 五 六

25︶

三号 で は︑

﹁ そ の 便 益 が そ の 費 用 を 正 当 化 す る 理 由 の ある 決 定 で あ る場 合 の み

︑規 制 を 提 案 し︑ ま た は 採用

26

︶

せ よ

﹂ と 規定 さ れ

︑ 引き 続 き 費 用 便益 分 析 が 行政 機 関 に 求 め られ て

27

︶

い る

︒ 一方

︑ 同 命 令の 冒 頭 に は

﹁規 制 シ ス テム は 利 用 可 能な 最 良 の 科学 的 知 見 に 基づ い て い なけ れ ば な ら な い︒ そ こ に は 大衆 が 参 加 し︑ 開 か れ た 意見 交 換 が な け れ ば な ら な い

﹂ の で あ っ て

︑﹁ 規 制 は ア ク セ ス す る こ と が で き︑ 矛 盾 せ ず

︑平 易 な 言 葉で 書 か れ て

︑理 解 し や すい も の で あ る﹂ べ き だ との

28

︶

規 定 が お かれ て い る

︒こ の 規 定 は

︑

37 費用便益分析における金銭評価手法の改善について (位田 央)