湿地保全をめ ぐる法システムと今後の課題

湿地保全をめ ぐる法システムと今後の課題

田 中 謙

Abs t r ac t

We t l a ndsa r eno wi nc r i s i s . TheRa ms a rCo nve nt i o no nWe t l a ndswa sa do pt e di n1 9 7 1 ･Butt he de t a i l sa bo utt hec o ns e r va t i o na ndt hewi s eus eo fwe t l a ndsa r er e f e r r e dt oe a c hCo nt r a c t i ngPa r ‑ t i e s . I nJ a pa n, t hewe t l a ndsr e gi s t e r e di nt heRa ms a rLi s ta r ea l r e a dyde s i gna t e dunde rt hec ur r e nt l a wss uc ha st heNa t ur a lPa r ksLa wa ndWi l dl i f ePr o t e c t i o na ndHunt i ngLa we t c. Wi t hr e ga r dt o t hel e ga l s ys t e mso nwe t l a nd si nJ a pa n, Ic a npo i nto utf i vepr o bl e ms ･1 )Thepr o bl e mi st oma ke t o omuc ho fpr o pe r t yr i ght s .2 )Thepr o bl e m i st oma keus eo ft hes ur pl use nvi r o nme nt ･3 ) The r ei snovi e wpo i nto fe c o l o gi c a lc o ns e r v a t i o n.4 )Thepr o bl e m i sno tt ode s i gna t et hewe t ‑ 1 a ndsa ppr o pr i a t e l y･5 )Thepr o bl e mi sno tt or e gul a t et hede ve l o pme nta c t ss t r i c t l y.

Ke ywor ds:We t l a nd,Wi s eUs e,Sus t a i na bl eUs e,Co ns e r v a t i o n

【要 旨】

湿地は,今 日もっ とも危機に瀕 している自然生態系の 1つである ｡1 9 71 年にラムサール条約が 採択 されたが, どの ような湿地を, どの桂度, どの ような法制度で保全するのかについては,す べて締約国の 自主的な判断に委ね られていて, 日本においては,ラムサール条約の指定登録湿地 は,鳥獣保護法の鳥獣保護区や, 自然公園法における国立公園の保護地域などにすでに指定 され ている地域ばか りである｡

現行の湿地保全の法システムに対 しては,①現行の法システムは,土地所有権を手厚 く保護 し て規制を最小限度 に抑 える ｢ 財産権偏重｣の法システムである とともに, もともと自然はあ り余 ってお り,その利用を図るとい う前提でで きているために,自然を保護 しようと多少の修正を加 えて も,今 日の 自然環境保全の要請 に応えることがで きない,②湿地の 自然環境を保全するとい う機能が非常に弱い一方,自然を過剰 に利用する結果, 自然環境が破壊 されている,③生態系を 保全する という観点が とても弱 く,過剰利用による生態系の破壊が絶 えない,④登録湿地は水鳥 重視で選定され,また地元合意を重視 しているため,湿地保全の対象地域が適切 に指定 されてい ない,⑤ ゾーニング手法が用い られ,また既得権が重視 されている結果,土地所有者な どに対す る開発規制が とて も甘い,などの問題点を指摘することができる｡

今後の課題であるが,湿地一般の保全を 目的 とした総合的な ｢ 湿地保全法｣を策定する必要が ある｡なお,総合的な ｢湿地保全法｣を策定する際には,①土地所有権を手厚 く保護 して規制を 最小限度に抑える ｢ 財産権偏重｣の法システムを転換 し,土地利用規制を強化する,②環境保全 機能を強化するとともに,過剰利用を抑制する,③生態系保全の観点を確保する,④ ラムサール 条約の ｢国際的に重要な湿地｣の選定基準を踏 まえて,保全対象地域を適切な方法で指定する,

⑤湿地保全対象地域の公有化,戦略的環境アセスメン トの実施,湿地の保全 と ｢賢明な利用｣を 組み入れた利用計画の策定 ･実施な どによって,開発規制を強化する,な どの視点を盛 り込む こ

とが必要である｡

【目次】

第 1章 は じめに

第 2 章 湿地保全の法システムの概要 第 1節 ラムサール条約の概要

第 2 節 湿地保護 に関連する 日本の法律 第 3 章 湿地保全の法システムの問題点

1 .財産権偏重の法システム 2. 弱い環境保全機能 と過剰利用 3. 弱い生態系保全の観点

4. 問題の多い保全対象地域の指定 5. 湿地保全 をめ ぐる甘い規制

第 4章 湿地保全の法 システムの今後の課題 1.財産権偏重の法システムの転換 2. 環境保全機能の強化 と過剰利用の抑制 3. 生態系保全の観点の確保

4.適切な保全対象地域の指定 5. 湿地保全をめ ぐる各種規制の強化 第 5 章 おわ りに

第 1章 は じめに

湿地は,今 日もっとも危機 に瀕 している自 然生態系の 1つである｡

湿原,沼沢地,干潟な どの湿地は,多様な 生物を育み,特 に水鳥の生息地 として非常 に 重要である｡ しか し,湿地は干拓や埋立てな どの開発の対象にな りやす く,その破壊を く い止める必要性が認識 されるようになった｡

湿地 には国境 をまた ぐもの もあ り,また,水 鳥の多 くは国境 に関係な く渡 りをすることか ら,国際的な取組が求め られる｡そこで,特 に水鳥の生息地 として国際的に重要な湿地及 びそ こに生 息 ･生育 す る動植物 の保全 を促 し,湿地の ｢賢 明な利用

｣( Wi s eUs e )

,1 9 7 1 年 2

2

,

｣ ( Conve nt i ononWe t l a ndso f I nt er nat i onalI mpor t anceEs peci al l yas

Wat e r f o wlHa bi t at:

1 ｣

( 1 9 7 5 年 1 2

21

日発効)0

湿地は,生物の多様性 に とって もっとも重 要な地域であ り,また海水の水質浄化の役割 も果た している

2

,1 9 9 7 年 4

1 4

3｡

また,湿地は,工場な どか らの汚水や生活雑 排水の脅威にもさらされている｡

本稿では,まず,湿地をめ ぐる法システム は どの ような法システムになっているのか確 認 し (第

2

3

4

したい｡

なお,本稿 においては,① ｢保全

｣ ( Con‑

s e r va t i on)

,

｣( s us t ai na bl eus e)

｣ ( Pr ot ect i on)

｢環境 を守 るとい う 『活動や行動』の側面を 重視 した表現｣ として,③ ｢保存

｣ ( Pr e s e r

va t i o n)

第

2

湿地保全に関する条約 としてラムサール条 約があげ られる｡一方,国内法に 目を向けて みると,わが国においては,湿地一般の保全 を 目的 とする法律は存在 しないものの,い く つかの国内法で対応 している｡そこで本章で は,ラムサール条約 とい くつかの国内法を素

材 として,湿地保全の法システムについて概 観する｡

第

1

以下,ラムサール条約の法システムについ て概観する｡同条約 によると,締約国は,

3

どに関 して協議をす ることになってお り (

6

2

9

4

この締約国会議の内容 も踏 まえて概観する｡

1.湿地の価値の確認

ラムサール条約は,水鳥の保護を 1つの 目 標 にしているが,同時に水鳥の生息地である

｢湿地の保護｣を正面か ら唱っていることが 肝心である｡ この点につき,ラムサール条約 の前文 は,｢締約国は,人間 とその環境 とが 相互に依存 していることを認識 し,水の循環 を調整するもの としての湿地及び湿地特有の 動植物特 に水鳥の生息地 としての湿地の基本 的な生態学的機能を考慮 し,湿地が経済上, 文化上,科学上及び レク リエーシ ョン上大 き な価値 を有する資源であノる｣ としている｡

さらに,ラムサール条約の前文では,人間 とその環境 とが相互に依存 しあっている とい う生態学的な考えが示 されているはか,湿地 は,生態学的な価値だけでな く,経済学的価 値 ･文化的価値 ･科学的価値 ･レクリエーシ ョン価値 も有 しているとい う考 えも示 されて いることが伺 える｡

2.

ラムサール条約 によれば,｢湿地｣ とは,

｢天然の ものであるか人工のものであるか, 永続的な ものであるか一時的な ものであるか を問わず,更には水が滞 っているか流れてい るか,淡水であるか汽水であるか鹸水である

かを問わず,沼沢地,湿原,泥炭地叉は水域 をいい,低潮時における水深が 6メー トルを 超 えない海域 を含む｣ とされている (

1

1

3.

務 1)

締約国は,湿地が登録簿に掲げ られている か どうかにかかわ らず,すべての湿地 につい て 自然保護区を設けることにより湿地および 水鳥の保全を促進 し,かつ 自然保護区の監視 を十分 に行 な うこ とを義務づ け られてい る

(4

(4

4

4

5

6

2

d 号)

6

3

また,複数の締約国の領域 にわたっている 湿地,複数の締約国に及んでいる水系につい ては,当該締約国が相互に協議することとし てい る (

5

している (

5

4.

2)

事務局の登録簿 (ラムサール ･リスト)に記載 される (

2

1

(2

4

8 条 2 項 b 号) 0

｢国際的に重要な湿地｣ と判断するための 基準であ るが,｢生態学上,植物学上,動物 学上,湖沼学上 または水文学上の国際的重要 性

｣

2

2

7

7. 1

A

B

性の保全のために国際的に重要な湿地｣の

2

2

1%

8

9

9. 1 付

8

1

%以上を支える場合に適用する基準が新たに

追加された｡以上の ように,現在では,登録 湿地に選定するかどうかを判断するにあたっ て

9

湿地 の指定 に当た っては,各締約 国は,

｢渡 りをする水鳥の保護,管理及び適正な利 用 についての国際的責任を考慮する｣ とされ てお り (

2

6

日本は,ラムサール条約を

1 9 8 0

,2 0 05

1 0

2 0

,2 0 0 8

1

33

1 3 0, 29 3ha

6｡

5.

3)

( 本節 3

(1)登録湿地の ｢保全｣および ｢賢明な利用｣

登録湿地について,締約国は,登録湿地の

｢保全｣ と ｢賢明な利用｣を促進するための 措置を講 じることとされ (

3

｣( c o ムs e r va t i o n)

｣( wi s eus e )

【ラムサール条約湿地 ･登録地 位置図】

秋吉

台

系

串本沿岸海域

くじゆう坊ガツル ･

凡 例

⑳ ^{監 査 鑑 也 13}

伊豆沼 ･内沼

蕪黒沼 ･周辺水 田

奥 日光の湿原

※1 野付半島･野付湾

( 出典)環境省 HP ( h t t p: / / v v ww. e n v. go. j p/ pr e s s / 用e ̲ vi e w. ph p? s e r i a l ‑7 3 4 2 &h ou jd = 6 5 1 8 )

第 3回締約国会議の勧告附属書 による と,

｢賢 明な利用｣ とは

,

｢将来の世代の需要 と期待に対 して湿地が対 応 しうる可能性を維持 しつつ,現在の世代の 人間に対 して湿地が継続的に最大の利用を生 産で きるように,湿地を利用すること｣ とさ れている｡

その後,第

9

9

1

A

22

,

とは

,

( e c o s y s t e ma p p r o a c h)

( eco

l o gi c a lc ha r a c t e r )

る

7

｢賢 明な利用 ｣ とは

,

( s us t a i na bl ede ve l o pme n t )

8｡

締約国は,湿地の利用を生態系の 自然特性 を変化 させない範囲に とどめることが要求 さ れ るが

,

4

4. 1 0

5

5. 6

7

と賢明な利用を促進するための法制度の見直しに 関する決議

7. 2 ｣)

｡

として,環境影響評価およびモニタリングの 実施,土地利用計画への湿地保全の組入れ, 行政決定に対する民間団体の不服 申立ての権 利の確保な どが,それぞれあげ られている｡

( 2 )管理計画の策定および実施

登録湿地 については,締約国は,登録湿地 の ｢保全｣ と ｢賢明な利用｣を促進するため の措置 を講 じるこ ととされ,具体的 には,

｢管理計画｣の策定および実施が義務づけ ら れている (

3

,

1 4｢ラムサール条約湿地及びその他の

イン｣が作成 されている

9 ｡

( 3 )湿地の生態学的特徴の変化に関する情報

各締約国は,湿地の生態学的特徴の変化ま たはそのおそれに関する情報をで きる限 り早 期に入手することがで きる措置を とるととも に,これ らの変化に関する情報を遅滞な く事 務局 に通報 す るこ とも義務 づけ られてい る

(3

2

( 4 )新たな 自然保護区の創設

締約国は,登録湿地の区域を緊急な国家的 利益のために廃止または縮小する場合には,

できる限 り湿地資源の喪失を補 うべ きである とされ,そのための具体的な措置 として,新 たな 自然保護区の創設することがあげ られて いる (

4

2

第

2

1

と

湿地は

1

｢鳥獣の保護及び狩猟の適正化に関する法律｣

(以下,｢鳥獣保護法｣ という)で保護 され, 生息する鳥類が天然記念物や絶滅のおそれの ある種であれば,文化財保護法や ｢種の保存 法｣で保護 されている｡

ところで, どの ような湿地がラムサール条 約に登録 されているのかが問題 となるが, 冒 本 におけ るラムサール条約の指定登録湿地

は,ほ とん どが鳥獣保護法や 自然公園法な ど の国内法で,すでに保護対象 となっている地 域であ り,かつ,地元 自治体の賛成が得 られ た地域である｡ これは,既存の法制度によっ て湿地の保全が担保 されていることが選定条 件の

1

本節では,ラムサール条約の登録湿地のほ とん どが,鳥獣保護法の ｢特別保護地区｣か, 自然公園法の ｢特別保護地区｣｢特別地域｣

として,すでに指定 されている湿地であるこ とを踏まえて,これ らの地域 ･地区を中心に, 鳥獣保護法 と自然公園法の法システムを概観 する｡

1

ラムサール条約の登録湿地の中のい くつか の湿地は,鳥獣保護法の ｢特別保護地区｣の 指定 を受けている ところが少な くない｡そこ で,鳥獣保護法の ｢特別保護地区｣の指定 と 規制を中心に,鳥獣保護法の法システムを概 観することとする｡

(1)鳥獣保護法の 目的 ･対象

鳥獣保護法 は,｢鳥獣 の保護 を図るための 事業を実施するとともに,鳥獣 による生活環 境,農林水産業又は生態系に係 る被害を防止 し,併せて猟具の使用に係 る危険を予防する ことにより,鳥獣の保護及び狩猟の適正化を 図 り, もって生物の多様性の確保,生活環境 の保全及び農林水産業の健全な発展に寄与す ることを通 じて, 自然環境の恵沢を享受で き る国民生活の確保及び地域社会の健全な発展 に資す るこ と｣ を 目的 としてい る (

1

は晴乳類 に属する野生動物｣ を指す (

2

1

( 2)

環境大臣または都道府県知事は,鳥獣の保 護のために必要があると認めるときは

,2 0

( 28

7

( 28

9

( 28

3

( 28

‑ 5

( 28

6

なお,鳥獣保護区の主要な効果は鳥獣の捕 獲の禁止であ り (

8

ることが必要 となる｡

( 3)

開発行為を抑制するためには,鳥獣保護区 を指定するだけでは不十分であ り,｢特別保 護地区｣を指定することが必要 となる｡特別 保護地区は,鳥獣保護区の中で特 に必要な場 合に,環境大臣または都道府県知事 により, 鳥獣保護区の存続期 間の範 囲内 (すなわち,

2 0

( 2 9

1

2

を指定することがで きる

( 2 9

7

4

について,環境大臣または都道府県知事の許 可が必要 となる

( 2 9

7

( 2 9

7

4

2

これ らの要許可行為 について許可を受けず に行 った者は,

6

5 0

( 84

5

( 3 0

2

2.

ラムサール条約の登録湿地の中のい くつか の湿地は, 自然公園法の ｢特別保護地区｣や

｢特別地域｣などの指定を受けているところ が少な くない｡そこで,自然公園法の特別保 護地区や特別地域の指定 と規制を中心､に, 自 然公 園法 の法 システムを概 観す る こ ととす

る｡

(1) 自然公園法の 目的 ･対象

自然公園法は,① ｢優れた 自然の風景地を 保護｣するとともに,② ｢その利用の増進 を 図 り, もって国民の保健,休養及び教化に資 すること｣を 目的 としてお り (同法 1条), 自 然の ｢保護｣ と ｢利用｣の両方を推進すると いう考 え方が示 されている｡

また, 自然公園法は,同法の対象 となる自 然公園 として,①国立公園,(参国定公園,③ 都道府 県立 自然公 園の

3

(2

｢我が国の風景を代表するに足 りる傑出した

自然 の風 景地

｣ (2

2

｢国立公園 に準ず る優 れた 自然 の風景地｣

(2

3

｣ (2

4

｢風光明婚な景観を備 えた 自然｣だけである ことが伺 える｡

( 2 )

①国立公園は,環境大臣が,関係都道府県 および中央環境審議会の意見を聴いて指定 し

(5

1

5

2

り指定する

( 5 9

( 3)地域 ･地区の指定

自然公園は,景観の優秀性, 自然状態を保 持する必要性の度合い,公園利用上の重要性 によって,特別保護地 区

(1 4

( 1 5

( 1 3

( 24

( 26

( 1 4

( 1 5

3

( 1 3

施行規則 9

2

( 2 4

( 2 6

( 4)特別保護地区 ･特別地域 ･海中公園地区

特別保護地区,特別地域,海中公園地区に おいては,建築物の新築 ･改築 ･増築,水面 の埋立て,干拓,木竹の伐採な どについて, 国立公園については環境大臣の,国定公園に ついては都道府県知事 の許可 が必要 とな る

( 1 3

3

,1 4

3

,2 4

3

｣ ( 昭和49

57 0

( 30

なお,国立公園および国定公園内における 森林の伐採 は,｢自然公園区域 内におけ る森 林の施業について

｣ ( 昭和 3 4

6 4 3

1 0%以内の単木伐採は可

( 5)

利用調整地区の制度は,アメリカな どの国 立公園の仕組みを取 り入れ,利用可能人数の 設定な どにより自然生態系の保全 と持続的利 用を推進 しようとするものであ り

,2 0 0 2

(16

( 2 3

る｡

( 8 )普通地域の規制 ( 2 6

普通地域 においては,大規模な影響のある 一定の行為について事前の届 出義務が課せ ら れているに とどまる

( 26 条

( 2 6

2

第

3

点

本章では,ラムサール条約のほか, 自然公 園法や鳥獣保護法な どの国内法の法システム を踏 まえて,湿地保全の法システムの問題点 を指摘することとする｡

1.財産権偏重の法システム

現行の法システムは,土地所有権を手厚 く 保護 して規制を最小限度に抑 える ｢財産権偏 重｣の法システムである とともに,｢もとも

と自然はあ り余 ってお り,その利用を図る

｣

とい う前提でで きているために, 自然を保護 しようと多少の修正を加えて も,今 日の 自然 環境保全の要請 に応 えることがで きない とい

う根本的な制約がある｡

(1

)

現行の法システムにおいては,｢自然環境 保全｣ と ｢財産権｣の調和条項の問題点を指 摘することがで きる｡た とえば, 自然公園法

4

,

公益 との調整 に留意 しなければな らない｣ と いった財産権偏重思想が法律の中でわざわざ 横並びで明記 されている｡ この条項は

,

1 0

｢自然環境保全｣ と ｢財産権｣の調和条項 と で もい うべ きものであるが,この ような条項 がある結果,常 に財産権 が優先 され,｢賢 明 な利用

｣ ( ｢持続可能 な利用 ｣)

9 8 7

( 2 )

現行の法システムにおいては

,

｣

,

っていて,｢自然は タダ｣ とい う発想 の もと で自然の利用を図るという前提でで きている ために, 自然を保護 しようと多少の修正 を加 えて も,今 日の 自然保護の要請 に応 えること がで きない という根本的な制約 も指摘するこ とがで きる

1

( 3)

現行の法 システムにおいては

,

産である｣ という視点 も欠けている｡ 自然環 境は,土地所有者や現在の国民だけの財産で はな く,現在および ｢将来の｣国民や ｢地球 民共有｣の財産で もある｡ とすると, 自然環 境の保全は,土地所有者および 自然の利用者 の共同義務である とい う基本理念が必要であ る と考 えられるが, とりわけ, 自然公園法や 鳥獣保護法か ら,この ような基本理念を読み 取 ることは困難である｡

( 4 )開発 ･建築 自由の原則

現行の法システムは ｢開発 ･建築 自由の原 則｣が前提 となっていることも問題である｡

日本における土地利用規制 (土地利用計画,痩 築規制等)の法システムは,土地所有権は憲 法で保障 された財産権であるということで, 元来 ,所有者 が 自由に利用 で きるこ と (‑

｢開発 ･建築 自由の原則｣)を前提 とした う えで,法令による制限を設けている (民法

2 0 7

29

したがって,現行の法システムの下では, 法令の制限のない限 り,土地所有者は 自由に 開発 ･建築することがで き,しかも,法令の 制限は基本的に厳 し くない

1 2

うとして も,土地所有者を納得 させ ることは 難 しく,その結果,土地所有者 による濫開発 が行なわれ,環境が破壊 されることが少な く ない｡

2.

次に,湿地の 自然環境を保全するとい う機 能が非常に弱い一方, 自然を過剰に利用する 結果,自然環境が破壊 されていることを指摘 することがで きる｡

(

現行の法システムは,｢環境保全｣の視点 か らは不十分でない法システムになっている とい う問題点を指摘することがで きる｡た と えば, 自然公園法の法 システムの下では,風 光明娼な景観を有 しない湿地はなかなか保全 されない｡すなわち, 自然公園法は,風光明 婚な景観を保護する法律であるため,人の立 入を認め,往 々にして観光用の施設 (スーパー 林道,ホテル,観光道路等)を造 ることを正当 化 して自然破壊に手を貸 し,景観的に優れて いない自然は,いかに生物学的に貴重であっ て も保護 しないな ど, 自然環境の保全 とい う 視点 か らは不十分 な法 システム とな ってい

る｡

( 2 )過剰利用 (

現行の法システムは, 自然環境を利用する ことを重視 した法システム となっている｡た とえば, 自然公園法の法システムでは,環境 を保護 しつつ利用する,あるいは利用のため に環境を保護するということを意識 した法シ ステム となっている｡すなわち,形式的には,

｢保護｣ と ｢利用｣の両方を推進する として いるものの,実際には,往 々にして ｢利用｣

の方 を優先 させ,その結果 として,｢観光｣

という名 目で開発が促進 されるとともに,刺 用者の増加による環境への悪影響が指摘 され ているところであ り,いわゆる ｢過剰利用｣

が大 きな問題 となっている

1 3｡

3.

ラムサール条約は,主 として水鳥に着 目し た条約であったが

,1 9 9 9

7

,2 0 0 5

た とえば, 自然公園法の法システムでは,

｢優れた 自然の風景地｣が保護の対象であ り, 開発規制 も主 として景観保護の視点か ら規定 されているため,生態系を保全するとい う観 点か らは十分ではない｡ もっとも, この 自然 公園法の趣 旨については

,

(自然景観)を保護するということは,その 風景地を形成する自然のすべて,すわなち, 生態系を保全することである という解釈 もあ り得 る｡また

,1 9 8 7

4.

湿地保全の対象地域を指定する際にも,い くつかの問題点を指摘することがで きる｡

(1)水鳥重視の登録湿地選定基準

ラムサール条約では,｢国際的に重要な湿 地｣ と判断す るための基準 として

,

,

っていずれの季節において も国際的に重要｣

とい う基準があげ られていて (

2

2

鳥重視の条文 となっている｡ とりわけ, 日本 では,ラムサール条約の ｢国際的に重要な湿 地｣の選定基準 として,湿地 自体や動植物一 般 に関する基準を用いず,水鳥に基づ く特別 基準 に関連 す る基準 を過度 に重視 して きた が,これに対 しては,条約の趣 旨に十分に配 慮 していない と批判 されているところで もあ

る

1 4 ｡

もっ とも,最近では,登録湿地の選定に当 たって,水鳥以外の要素 も重視される傾 向が 強ま り,第

7

7. 1

9

9. 1

B

, 2 0 0 5

1 0

( 2 )湿地保全 という視点か ら指定 されない保

日本政府は,ラムサール条約上の湿地 とし て登録すればその保全が国際的義務 になると いうことで,保護で きるところしか登録 しな い とい う方針の ようである｡そして,保護で きる ということは,国内法ですでに指定 され ている地域,た とえば,鳥獣保護法の鳥獣保 護区や, 自然公園法における国立公園の保護 地域にすでに指定されていることを要求 して いる｡そのため,鳥獣保護法や 自然公園法に おいて どの ような地域が保護対象地域 として 指定 されるのかが問題 となる｡

鳥獣保護法では,鳥獣

( ｢鳥類又は晴乳類 に 属す る野生動物｣)

1 5

(2

,

2

保護法や 自然公園法による保護対象地域は, 湿地を保全するとい う観点から指定 されるわ けではな く,湿地を保全する必要がある地域 であった としても,当該湿地に鳥類や晴乳類 が生息 していない湿地や,風光明婚な景観を 備 えていない地域は,保護対象地域 として指 定 されない ということになる｡ しか も,ラム サール条約では ｢国際的に重要な湿地｣の選 考基準 として湿地 自体に関する基準が用い ら れているにもかかわ らず, 日本においてはそ の重要性が認識 されてお らず,水鳥のみに着 目して選考がなされている嫌いがある｡ この ように,湿地保全 とい う観点か ら見た場合 と て も不十分な法システム となっている｡

( 3)

1 6｡

風光明楯な景観を保護することを 目的 とし た 自然公園法に対 して, 自然環境保全法は, 自然環境その ものを保全することを 目的 とし て

1 972

自然を原生のまま保全する ｢原生 自然環境保 全地域｣のほか,｢自然環境保全地域｣,｢都 道府県 自然環境保全地域｣が指定 される

( 1 4 粂

,2 2

,4 5

1

原生 自然環境保全地域は, 自然状態のまま 保全する地域で,竹林の伐採が禁止 されるこ とは もとより,落葉 ･落枝の採取,動物 ･そ の卵の採取 も禁止 される

( 1 7

(1 9

)｡

も森林法に定める保安林 については指定で き ない といった制約がある

( 1 4

自然環境保全地域については, 自然公園法 との重複指定 は禁止 されてい る

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2

( 2 5

4

,2 8

1

といった制約がある｡

( 4 )繭発 してはいけない ところを限定的に指

現行法は,開発 ･建築 してはいけない とこ ろを限定的に指定するという法システムにな っている｡た とえば,自然公園法の法システ ムの下では,地域の指定は開発 してよい とこ ろを指定す るのではな く,｢開発 ･建築 自由 の原則｣を前提 として,開発 ･建築 してはな らない ところを限定的に指定するという法シ ステムであるため,地域の指定は後手後手 に な り,その結果,開発の波にさらされた｡

( 5)

日本政府は,ラムサール条約上の湿地 とし て登録すればその保全が国際的義務になる と いうことで,保護で きるところしか登録 しな い という方針の ようである｡そ して,保護で きる とい うことは,国内法ですでに指定 され ている地域,た とえば,国立公園の保護地域 や,鳥獣保護法の鳥獣保護区にすでに指定 さ れていることを要求 している｡そこで,国内 法の指定の仕方が問題 となるが,た とえば, 鳥獣保護法では,鳥獣保護区を指定するため には,農林水産大臣 との協議

( 2 8

9

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3

〜6

た しかに,最終的には環境大臣または都道 府県知事が一方的判断で指定することがで き

る法システムになっている｡ しか し,実際に は,農水省 と合意で きなかった場合や地元が ま とまって賛成 しなかった場合には,鳥獣保 護区に指定 しない という弱腰の運用がなされ ている｡その結果, 自然保護団体がラムサー ル条約に登録 してほ しい湿地は開発の危機 に さらされている地域であるが,その ような地 域は開発派の圧力が強 く,地元合意はなかな か とれないので,鳥獣保護 区 に指定 されな

い1

7｡

( 6 )

ラムサール条約によれば,締約国は,登録 湿地の区域を緊急な国家的利益のために廃止 または縮小する場合には,で きる限 り湿地資 源の喪失を補 うための具体的な措置 として, 新たな 自然保護区を創設することを求めてい る (

4

2

1 8｡

5.

財産権偏重の法 システム (本章 1.) にな っていることとも関連するが,湿地をめ ぐる 各種規制が とて も甘い とい う問題点を指摘す

ることがで きる｡

(1)ゾーニング手法に基づ く甘い規制 自然環境保 全 に関す る現在 の 日本の法律 は,現在の 自然環境を形成 している地域な ど を保全することを 目的 として,必要な地域指 定を行ない,その地域内では一定の開発行為 の規制 (公用制限) をす る とい う地域規制 (ゾーニング)の手法 を採用 してい る点 に特

色がある｡ちなみに,アメ リカの ヨセ ミテ, イエロース トーン,グラン ド ･キ ャニオンな どの国立公園は国有地であって営造物公園で ある｡ これに対 して, 日本の国立公園は,氏 有地を取得 して造 るものではな く,土地利用 規制手法 によるいわゆるゾーニング公園であ る

1 9

( 鳥獣保護法 2 8

8

第

ゾーニング手法は,動植物を保護するため に特定の地域を指定 し,そこにおける動植物 の捕獲行為その他その生態系を保護するため に一定の行為を禁止する法システムをおいて いる｡ しか し,地域 内の規制手法の多 くは, 地権者を中心 とする数多 くの関係者の間での 利害調整 と妥協の上 に成 り立つもの とな らざ るを得ない もの とな り,その結果,ついつい 規制は甘い もの となって しまう｡

( 2 )

既得権や財産権を必要以上 に尊重 して,甘 い規制が少な くない｡た とえば, 自然公園法 では,｢特別地域｣や ｢特別保護地区｣ に指 定 された ときにすでに着手 していた行為は, 既得権保護 という名 目で規制 されない

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3

4

3

また,軽易な行為 として規制 されない行為は, 驚 くほ ど多い

( 1 3

9

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3

自然公 園法施行規則 1 2

3

2 0