早稲田大学審査学位論文（博士）

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(1)早稲田大学審査学位論文（博士）. 地方自治システムにおける政策形成プロセスの研究. －政策情報論からのアプローチ－ A research on policy making process toward local self-government system. －An approach based on Policy Information Science－. 早稲田大学大学院社会科学研究科政策科学論専攻政策情報論研究指導高木昭美 Takagi Akiyoshi.

(2) 目. 次. 第１編序論第１章問題意識 ……………………………………………………………… １第２章本論文の目的、为題及び構成１本論文の目的 …………………………………………………………… ２２本論文の为題 …………………………………………………………… ２３本論文の構成 …………………………………………………………… ３第３章政策情報論のパラダイム１政策情報論の発想 ……………………………………………………… ３２情報科学と政策情報論 ………………………………………………… ５３政策科学と政策情報論 ………………………………………………… ６第４章政策情報論の先行研究第１節参加とコミュニケーションによる計画策定モデル …………… ８第２節プロジェクト・オリエンティッド・マルチメディアデータベースシステム(Project Oriented Multi Media Data Base System) …１０第３節情報の認識と行動モデル …………………………………………１１第５章方法論第１節政策分析の方法論 …………………………………………………１２第２節ケーススタディの理論１ケーススタディの理論の発達 ………………………………………１３２ケーススタディの有効性 ……………………………………………１４第２編本論第１部政策情報論のフレームワーク第１章政策情報論の基礎概念第１節情報１情報の概念 …………………………………………………………１９２情報の意味作用 ……………………………………………………２３３コミュニケーションの概念 ………………………………………２４４情報公開の概念 ……………………………………………………２４第２節政策１政策の概念 …………………………………………………………２５２公共の概念 …………………………………………………………２５３公共政策の概念 ……………………………………………………２７第２章政策形成システム第１節システムの概念１システムの概念 ……………………………………………………２７２ブラックボックスとフィードバック ……………………………２９ 1.

(3) ３制度とシステムの違い ……………………………………………３０第２節政策形成システム１政策科学系のシステムモデル ……………………………………３０２ドロアの公共政策決定システム論 ……………………………… ３２３一般システム理論 ………………………………………………… ３３４松田正一のシステム工学系システム論 ………………………… ３４５本論文における政策形成システムのとらえ方５．１本論文のシステムの概念 ……………………………………３５５．２システム問題 …………………………………………………３７第３章地方自治システムの政策形成機能第１節地方自治制度の変遷 ………………………………………………３７第２節地方自治をめぐる社会潮流 …………………………………… ３８第３節地方自治システム１組織の概念 ……………………………………………………………３９２地方自治システムモデル ……………………………………………４０３地方自治システムの目的と機能 ……………………………………４２第４章政策形成プロセス第１節政策形成の概念～政策決定と合意形成 ………………………… ４３第２節政策形成プロセスの概念１プロセスの概念 ………………………………………………………４３２政策形成プロセスの３つの側面２．１情報処理プロセス …………………………………………… ４４２．２問題解決プロセス …………………………………………… ４５３．３意思決定プロセス３．３．１意思決定の概念 ……………………………………… ４６３．３．２意思決定の「合理性」………………………………… ４６３．３．３意思決定の民为的価値合理性 ……………………… ４７３．３．４意思決定の「権限」の問題 ………………………… ４８３．３．５参加の「階梯」モデル ……………………………… ４８３．３．６意思決定とパワーゲーム …………………………… ５０第５章ケーススタディの設計１リサーチ設計の構成要素 ………………………………………………５０２理論の開発 …………………………………………………………… ５０３ケーススタディの実施プログラム ………………………………… ５１４ケーススタディの証拠資料の収集及び分析 ……………………… ５２第２部政策形成プロセスのケースタディ第１章本論文のケーススタディの設計 2.

(4) １リサーチ設計 ………………………………………………………… ５９２ケースの選定理由 …………………………………………………… ６０３ケーススタディの実施時期 ………………………………………… ６１４ケーススタディの証拠資料の収集 ………………………………… ６１５ケーススタディの分析結果に対する考察 ………………………… ６２第２章ケース１～都市計画決定プロセス第１節ケース１の分析視点１ケース１の問題意識 …………………………………………………６２２ケース１の先行研究 …………………………………………………６３３ケース１の概要 ………………………………………………………６３４東京都文京区のプロフィール ………………………………………６４第２節政策形成システムの分析１日本の都市計画システム ……………………………………………６４２英国の都市計画システム ……………………………………………６５３都市計画決定システムの日英比較３．１情報公開のプログラム化 …………………………………… ６８３．２情報公開のシステムポリシー ……………………………… ６９３．３審査会と都市計画審議会 …………………………………… ７０３．４「民为的意思決定」に関するポリシーの違い ………………７０第３節政策形成プロセスの分析１時系列分析 …………………………………………………………… ７０２情報プロセスの分析２．１元町公園の現状と歴史的価値に関する情報 …………………７３２．２区当局の情報操作 ………………………………………………７７２．３市民ウエブの社会情報機能 ……………………………………７８２．４政策情報の質～政策情報のレファレンス機能 ………………７８３問題解決プロセスの分析３．１都市計画審議会で示された選択肢（問題解決案） …………８０３．２区当局の問題解決フロー ……………………………………８１３．３文京区文化負審議会の反対意見 ………………………………８２４意思決定プロセスの分析４．１都市計画審議会の意思決定 …………………………………８３４．２「参加の階梯」モデルによる分析 ……………………………８４第４節ケーススタディの分析結果の考察１政策形成プロセスの分析結果 ………………………………………８５２計画策定モデルによる分析 …………………………………………８５３フィードバック機能の推認 …………………………………………８６第５節都市計画システムの改善に向けた基本的方向性 3.

(5) １情報公開のシステム化 ………………………………………………８６２市民参加のシステム化 ………………………………………………８７３都市計画審議会の権限の強化 ………………………………………８７第３章ケース２～ゴミ処理政策決定プロセス第１節ケーススタディの視点１ケース２の問題意識 …………………………………………………９１２ケース２の概要 ………………………………………………………９２３東京都町田市のプロフィール ………………………………………９３第２節政策形成システムの分析の視点 ………………………………… ９３第３節政策形成プロセスの分析～第１期１時系列分析（第１期） …………………………………………………９４２情報処理プロセスの分析２．１市民ウエブの社会情報機能 ………………………………… ９７２．２マスメディアの社会情報機能 ……………………………… ９９２．３廃プラ施設問題で重要な意味をもった情報２．３．１廃プラ施設の概念に関する情報 ……………………１００２．３．２廃プラ施設の安全性に関する情報 …………………１００２．３．２廃プラ施設の建設場所に関する情報の伝播 ………１０２３問題解決プロセスの分析３．１コンテクストの形成プロセスの分析 ………………………１０４３．２問題解決フローの不一致 ……………………………………１０５４意思決定プロセスの分析４．１市議会の意思決定 ……………………………………………１０７４．２市長・市当局の意思決定 ……………………………………１０７４．３神奈川県相模原市のケースとの比較 ………………………１０７第４節政策形成プロセスの分析～第２期１第２期～町田市のゴミ問題の方針転換 ………………………… １０８２時系列分析（第２期） ………………………………………………１０８３情報プロセスの分析 ……………………………………………… １０９４問題解決プロセスの分析４．１ごみゼロ市民会議報告書 …………………………………… １１０４．２ごみゼロ市民会議の問題解決フロー ……………………… １１１５意思決定プロセスの分析 ………………………………………… １１２第５節ケーススタディの分析結果に対する考察１第１期の政策形成プロセスの分析結果１．１情報プロセスの分析結果１．１．１社会情報プロセスの存在の推認 ……………………１１２１．１．２専門的情報の不確実性 ………………………………１１３ 4.

(6) １．１．３杉並病の情報との交錯 ………………………………１１３１．１．４コンフリクト拡大要因 ………………………………１１３１．１．５情報の非対称性の逆転 ………………………………１１４１．１．６情報の操作 ……………………………………………１１４１．２問題解決プロセスの分析結果１．２．１コンテクスト形成の不一致 …………………………１１４１．２．２問題解決フローの不一致 ……………………………１１４１．３意思決定プロセスの分析結果 ………………………………１１５２第２期の政策形成プロセスの分析結果 ………………………… １１５３計画策定モデルによる分析と考察 ……………………………… １１５４コンフリクトのフィードバック機能 …………………………… １１５第６節政策形成モデル１第１期の政策形成モデル ………………………………………… １１６２第２期の政策形成モデル ………………………………………… １１７第７節システム改善の基本的方向性１コミュニケーションの重要性 …………………………………… １１８２情報公開の効果 …………………………………………………… １１９３情報マネジメントシステムとファシリテータ３．１市民ウエブの社会情報機能 …………………………………１１９３．２自治体による情報マネジメント ……………………………１２０４市民参加組織のオーガナイズ …………………………………… １２０５情報社会の政策形成と地方自治システム ……………………… １２２第４章ケース３～環境保護政策決定プロセス第１節ケーススタディの視点１ケース３の問題意識 …………………………………………………１２３２ケース３の先行研究 ……………………………………………… １２３３パターン適合の分析基準 ………………………………………… １２４第２節第３節三番瀬の概念、歴史及び現状１三番瀬の概念 ……………………………………………………… １２４２三番瀬の歴史 ……………………………………………………… １２５３三番瀬の現状 ……………………………………………………… １２６第３節政策形成システムの分析の視点 ……………………………… １２７第４節政策決定プロセスの分析１時系列分析１．１第１期（１９８０年以前） …………………………………１２８１．２第２期（１９８１年～２０００年） ……………………… １２９１．３第３期（２００１年～２００４年） ……………………… １３０１．４第４期（２００４年～２００８年） ……………………… １３０ 5.

(7) ２政策形成プロセスの分析結果に対する考察２．１情報プロセスの分析 ………………………………………… １３１２．２問題解決プロセスの分析 …………………………………… １３２２．３意思決定プロセスの分析 …………………………………… １３４第５節ケーススタディの評価と考察１協働の窓モデルによる協働の要因の分析１．１問題の潮流 …………………………………………………… １３６１．２政策の潮流 …………………………………………………… １３６１．３社会・政治・経済の潮流 …………………………………… １３７２計画策定モデルによる分析と考察 …………………………………１３７３政策形成プロセスの問題状況の分析３．１対立する利害の調整問題と政策形成問題の混在 ……… １３８３．２専門的情報の不確実性 ……………………………………… １３８３．３ファシリテータ機能の不足 ………………………………… １３９３．４意思決定権限の分散…………………………………………１３９第６節システム改善に向けた今後の基本的方向性１問題解決の基本的方向性 ………………………………………… １３９２意思決定権限の明確化と再配分 ………………………………… １３９３情報公開の継続と拡大 …………………………………………… １４０４オンライン参加による市民意見の集約 ………………………… １４０５自为管理組織の創設 ……………………………………………… １４０６三番瀬保全条例の制定とオーフス条約 ………………………… １４１. 第３部ケーススタディの分析結果に対する考察第１章政策形成プロセスの分析結果に対する考察第１節情報プロセスの分析結果の考察１情報の性質に関する分析結果の考察１．１決定的情報の存在 ………………………………………１４３１．２専門的情報の不確実性 …………………………………１４３１．３情報の歪み ………………………………………………１４４１．４政策情報のレファレンス機能 …………………………１４４１．５情報の非対称性 …………………………………………１４４２情報システムに関する分析結果と考察２．１情報公開システムの政策効果 ………………………… １４５２．２市民ウエブの社会情報機能 ……………………………１４５２．３マスメディアの社会情報機能 …………………………１４６２．４情報の操作 ………………………………………………１４６ 6.

(8) 第２節問題解決プロセスの分析結果の考察１問題解決フローの不整合 ………………………………………… １４７２コミュニケーションの必要性 ……………………………………１４７第３節意思決定プロセスの評価と考察１意思決定権限の分散 …………………………………………… １４８２「参加の階梯」モデルによる分析と考察 ……………………… １４８第２章政策形成の問題状況の原因に関する考察第１節問題状況と情報社会の政策形成 …………………………… １４９第２節問題状況の原因に対する考察１情報プロセス上の原因 ……………………………………………１５０２問題解決プロセス上の原因 ………………………………………１５１３意思決定プロセス上の原因 ………………………………………１５１４政策形成システム改善の基本的方向性第３節ケーススタディの分析結果による仮説…………………………１５２第４節計画策定モデルによる推論 …………………………………… １５３第３章情報マネジメントシステム第１節情報マネジメントシステムの概念１情報マネジメントの概念 …………………………………………１５３２政策形成システム改善の目的 ……………………………………… １５４３政策形成システムのマネジメントの为体 ………………………… １５５４情報統制と情報マネジメント …………………………………… １５５第２節情報マネジメントのシステム要素の再検証１議会 ………………………………………………………………… １５５２市長・知事 ………………………………………………………… １５５３行政当局（執行部）………………………………………………… １５６４民ウエブ …………………………………………………………… １５７５民参加組織 ………………………………………………………… １５８６報マネジメントの総合性とメディアミックス ………………… １５９第３節政策形成システムのデザインの方向性１マネジメントを判断する为体 …………………………………… １６０２情報公開のプログラム化 ………………………………………… １６０３専用のウエブページの開設 ……………………………………… １６０４市民参加組織のオーガナイズ …………………………………… １６１５総合マネジメント ………………………………………………… １６１第３編結論第１章本論文の構成 …………………………………………………… １６２第２章序論の概要 ……………………………………………………… １６２ 7.

(9) 第３章本論第１部の概要 ……………………………………………… 第４章本論第２部の概要第１節ケーススタディの設計 ……………………………………… 第２節ケース１の概要 ……………………………………………… 第３節ケース２の概要 ……………………………………………… 第４節ケース３の概要 ……………………………………………… 第５章第３部ケーススタディの分析結果に対する考察の概要 …… 第６章結論 ……………………………………………………………… 第７章今後の課題 ………………………………………………………. １６４１６６１６７１６８１６９１７２１７４１７５. 図表一覧 ……………………………………………………………………… １７７参考文献 ……………………………………………………………………… １７９謝辞 …………………………………………………………………………… １８７. 8.

(10) 第１編序論第１章問題意識「地方の時代(1)」と呼ばれた１９７０年代ごろから、日本の地方公共団体は、それぞれの地域の特質をとらえた多様な政策や、社会の変化に適応した新しい政策を、続々と実施するようになった（２）。政策形成機能を発揮するようになった地方公共団体は、「地方分権」の政策潮流とも相俟って、すでに大きな実績をあげており、日本の政策形成に重要な役割をはたしてきたということができる。しかしながら、地方公共団体が扱ってきた政策課題の中には、政策決定が中断したり、問題解決が困難になったケースが、いまだに数多く残されている。また、最近の地方自治のケースを観察していると、地域の新しい課題や、地域の利害対立含みの課題など、地域にとって重要な政策課題の決定プロセスが、今まで以上に複雑化、長期化し、政策決定が中断したり、困難になるという問題状況（３）が目立つようになってきている。いうまでもなく政策決定が困難な問題は、高度成長の時代、あるいはそれ以前から、数多く存在しており、問題構造の複雑さ、利害対立の厳しさから解決までに半世紀かかるようなケースも珍しくなかったといえよう。しかし、最近の地方自治をめぐる問題状況は、やや様相が異なってきているように思われる。いいかえれば、情報化による社会の変化が、政策形成プロセスを変容させつつあるのではないかと考えられるのである。現代社会は、情報通信技術の広汎な発達、普及によって、質の高い膨大な量の情報が、常に社会に流通している「情報社会（４）」の時代になっている。インターネットの利用者数は、９,０９１万人、人口普及率は７５．３％になり（５）、日本のインターネットにおけるトラヒック(traffic)量は、２００７年１１月現在で８１２．９Gbps (Giga-byte per second)となり３年前の２．５倍になったという（６）。今や、市民のだれもが、情報を廉価で、瞬時に、大量に、自由に、いつでも、入手できる社会になり、情報の有用性を、市民が充分に認識し、生活のすみずみまで情報を活用する時代になっているのである。情報社会は、情報が、人々の社会活動に常に決定的な役割をもつ社会であり、ヒト、モノ、カネの動きが、情報による一連の意思決定の連鎖となり、「情報現象」として説明することが可能になるような時代である。あるいは、経済、社会の重点が、「負」の生産・消費から「情報」の生産・消費に移行した時代であるともいうことができる。ところで、地域の公共政策は、すべての市民に関わるものであり、市民のだれもが関心と意見を持つことができる。情報化が進展した現代社会では、市民は、新聞、テレビなどの既存のメディアだけでなく、発達したインターネットを通じて、政策情報を、いつでも素早く入手することができる。特に、コンフリクトに 1.

(11) 発展したケースなど市民の関心が集まるものについては、すぐに数千人、数万人の市民が関わる社会的な情報プロセスに転化するようになってきている。このため、地域課題をめぐる政策決定プロセスは、市長・行政当局と市議会との意思決定プロセスから、数万人の市民が直接関わる社会的なプロセスに転化するようになってきていると考えられる。政策決定をするためには、市長・行政当局、議会が、情報をどのように扱うかということが、今まで以上に重要になっているのである。このように考えるとき、本論文の問題意識は、次のようになる。１地方自治をめぐる政策決定の問題状況の真の原因は、どこにあるのか。２現代日本の地方自治システムは、情報社会に適合していないのではないか。３情報社会における政策形成には、市民の意見を集約する新たな社会システムが必要なのではないか。第２章本論文の目的、为題及び構成１本論文の目的本論文が記述しようとする対象は、地方自治制度の仕組みをベースにして現実に働いている社会的実態である。本論文では、これを、システム論の観点からみて「地方自治システム」と呼ぶ。後に詳述するが、「システム」とは、ある目的の実現に向かって働く諸要素の集合体であり、「地方自治システム」とは、地域の政策課題の解決に向けて働く社会的諸要素の集合体である。本論文の第一の目的は、地方自治システムの政策形成機能の現状を示す事実を明らかにすることである。いいかえれば、地方自治に関する政策形成のリアリティを追求しその現状を事実によって示すことである。しかし、現状を示しただけでは、社会システムの改善にはつながらない。そもそも「政策科学が扱う为要な問題は、政策決定システムのデザインを改善し機能を向上させることにある」と政策科学の提唱者の一人であるイエヘッケル・ドロア(Yehezkel Dror)はいう（７）。そこで本論文の第二の目的は、社会システムの改善という価値を指向する立場から、地方自治システムの政策形成機能のクオリティを高めるシステムデザインの方向性を明らかにすることとする。そもそも政策分析は、客観的な事実を示そうとする「記述分析」と事実に対して一定の価値的評価を加える「規範的分析」とに分けられる。本論文では、第一に政策形成のリアリティについて記述的分析の結果を示し、第二に、分析の結果に対して規範的な評価を加えクオリティを論じることでシステム改善の基本的な方向性を考察する。評価とは一定の基準を設け、その基準と分析結果との乖離を認定する作業であり、システムを改善するための望ましい方 2.

(12) 向性は価値的評価を抜きにしては論じられないと考える。ところで、ドロアは、「政策決定の多くの特徴は、政治体制、政治文化、社会の特質によりそれぞれ異なるものである。たとえば日本の政策決定は、いくつかの点で非常に独特である。」という。ドロアは、その例としてジョン・Ｃ・キャンベルの「予算ぶんどり～日本型予算政治の研究(原題名:Contemporary Japanese Budget Politics). （８）. 」をあげている。キャンベルは、日本の大蔵省の为導による. 予算原案の内示、関係省庁の復活折衝、政府原案の確定などの予算編成プロセスを克明に分析し日本型政策形成の特徴を描き出した。本論文でも政策形成プロセスの分析結果を示すことが日本型の特徴を示す結果になることをめざして論述を進めることとしたい。２本論文の为題本論文の目的を以上のように踏まえたとき、本論文の为題は、次のようになる。第一に、現代日本の地方自治システムの問題状況の真の原因はどこにあるのか。政策形成プロセスのケーススタディ分析によってこれを明らかにする。第二に、地方自治システムの問題状況を改善するためには、どのようなシステム改善をしたらよいのか、その基本的方向性を探求する。３本論文の構成本論文は、为題に対する政策情報論による分析結果を明らかにするため、序論、本論、結論の３編で構成する。序論では、本論文の問題意識を示すとともに論文の目的、为題を設定し、かつ、立論の基礎となる政策情報論のパラダイムを示す。本論は、３部で構成する。第１部は、本論の中の総論にあたる部分であり政策情報論の基礎概念を示した上で政策分析のフレームワークを示す。第２部は本論文の各論にあたる部分であり、政策分析のためのケーススタディを設計をした上で、ケーススタディの実施結果を論述する。そして第３部では、ケーススタディの分析結果に対する考察を行う。結論では、序論及び本論の政策形成プロセスの分析結果とその考察を要約して示すとともに、システム改善の今後の基本的な方向性を明らかにする。第３章政策情報論のパラダイム１政策情報論の発想政策情報論とは、端的にいえば、情報学から政策を扱う研究であるが、そのパラダイム（９）や研究のフレームワークは、まだ形成途上にあるといわなければならない（１０）（１１）（１２）。本章では政策情報論のパラダイムの概要を示すことにする、以下のとおりである。 3.

(13) （１）政策情報論は、政策形成に関する社会事象を、情報及び情報現象としてとらえ、情報処理プロセスの中で形成される社会的コンテクストとしてとらえようとする。そこで、研究にあたっては、なによりもまず情報処理プロセスに注目する。政策に関する制度、システムを見る前に、どのような情報が、どのように扱われたかというプロセスを見ることから分析を始める。（２）政策情報論は、政策形成プロセス及び政策決定の方法とシステムを研究する。政策形成プロセスは、ある価値が形成され、それが具体的に実現されるプロセスである。新しい価値を生み出すしくみとはどのようなものか。市民の価値を交換し価値を社会に実現する最良の制度とはなにか、を研究する。（３）政策情報論は、社会の制度だけを所与の分析対象とは見ない。政策課題はひとつのプロジェクトであり、実際には、このプロジェクトそれ自体が为体的、自律的に働いて政策形成が行われているのではないかと考えられる。いいかえれば、政策課題を解決するためにシステムが設計され制度化されているのではなく、それぞれの政策課題を解決しようとする社会的動きの中で行政当局や議会、市民団体などの地方自治システムの諸要素が、システム要素として機能しているのでははないかと考えられる。この視点からは、政策形成プロセスでどのようなものがシステム要素として働いているかという事実をつきとめることが重要な研究課題になる。（４）政策情報論は、価値から自由な科学をめざすのではなく、価値の含意、一貫性などの行動的基礎を探求することによって価値の選択に財献しようとする。「価値と学問との関係」は難しい問題を含んでいるが、政策情報論の指向性は、特定の価値の実現に奉仕するために学術研究を行おうとするものではない。地域、市民の持つ普遍的価値の実現に役立つ研究を目指しているのである。また、政策情報論は、論証性と実証性のある科学的な研究をめざす。（５）本論文の政策情報論のフレームワークとしては、地方自治システムにおける政策形成プロセスを具体的なケーススタディによって分析し、システムの問題点を解明し改善の基本的な方向性を研究する。. ２情報科学と政策情報論政策情報論では、なぜ以上のような発想をするのか。これを説明するために情報科学と政策情報論との関係を論じることにしたい。「情報科学(information science)」とは、情報の作成、伝達、蓄積、変換、処理、創造などに関する総合的、学際的な研究である。これは情報工学、応用情報 4.

(14) 学、社会情報学の三つの系統に分けられる。第一の情報工学は、ＩＴそのものについての数理的・技術的な学問であり、フォン・ノイマンらが発明したデジタルコンピュータ、クロード・シャノンの通信理論、論理演算の可能性を追求したアラン・チューリングなど１９４０年代に出現した情報理論の研究は、２０世紀後半には情報工学として飛躍的に発展していった。現代の情報工学は、コンピュータ工学、通信工学、制御工学などに分化し大きく発展している。第二の応用情報学は、物理学、経済学、生物学などに情報工学の知見や技術を応用しながら研究を進める学際的な学問領域である。第三の社会情報学は、社会における情報やメディアの問題を扱うもので社会科学に属するものと考えられている。本論文の政策情報論は、この社会情報学と密接に関係する。「社会情報学の眼目は、情報から、あるいは情報学の視点から社会を眺めることである。」と西垣通はいう。また、西垣は、「２０世紀後半のメインフレーム中心の情報社会においては、コンピュータ・ユーザの大半は理系の学者や専門家であり、そこでは「情報科学」が発展したが、より広く誰でもがコンピュータ・ユーザとなるネット社会では、文と理を併せた「情報学」が生まれる。そして、「社会情報学」とは、この学際的・総合的な情報学において为に社会的な問題を扱う一分野として位置づけることができる。」という(１３)。このように社会情報学は、「情報の視点から人間や社会を社会科学的に解明するために、情報および情報現象を社会的文脈（コンテクスト）の中において探求する学問」であるといえよう。この社会情報論の発想は、そもそもは、サイバネティクス（１４）（１５）の発想に由来しているということができる。サイバネティクスの提唱者であるノーバート・ウイーナーによれば「サイバネティックス」とは、「動物と機械における制御と通信の科学」である。サイバネティクスは、世界を制御するものは「物質」でも「エネルギー」でもなく「情報」であると考えることから出発する。かつて「物質」という概念が発見されたためニュートン力学などが生まれ、また、「エネルギー」という概念が導入されることによって、エネルギー保存の法則などが発見され、熱力学などが生まれ、エントロピーの概念が提起されたが、「情報」という概念は、「物質」や「エネルギー」という概念の発見に匹敵するものであり、自然や動物、人間、社会事象の研究に新たな視点をもたらすものであるというのである。政策情報論の発想もこのサイバネティクスに由来する。また、研究の対象は为として「社会情報」であり、社会情報学と共通の基盤を持つことになる。３政策科学と政策情報論政策情報論は、政策科学とも密接に関係する（１６）。政策科学の提唱者であるハ 5.

(15) ロルド・ラスウエル(Harold D. Lasswell)は、「政策科学」とは、「社会における政策形成過程を解明し、政策問題についての合理的判断の作成に必要な資料を提供する科学」であると定義した。また、ラスウエルは、政策科学が追究すべき３つの特性として、①コンテクスト志向性(contextuality)、②問題志向性(problem orientation)、③方法多様性(method diversity)を提唱した(１７)。政策科学者の第二世代といわれるイエヘッケル・ドロア(Yehezkel Dror)は、「政策科学」とは、「体系的な知識、構造化された合理性および組織化された創造性を政策決定の改善のために財献させることに関わる科学である。」と定義した。ドロ（１８）アは、『政策科学のデザイン(Design for policy sciences）』の中で、科学者た. ちが提出した科学に基礎を置いていると考えられる政策勧告の重大な弱点として次の３点を指摘している。（１）ある専門的な認識方法に合致するように問題を狭く定式化する傾向がある。たとえば、経済学者は、すべての問題を経済学的に、エンジニアは技術的に、また、深層心理学者はパーソナリティのダイナミックスの観点から見がちである。（２）問題を狭い「トンネル・ビジョン」を通じて認識するばかりか、問題を分析するのに用いる理論さえも有効性の限界にほとんど注意を払わず、専門化された学問からもってくる傾向がある。（３）科学者達は、自分の狭い分野にとどまって特定の学問に属する政策道具を解決策として提示するか、あるいは彼らの及ぶ範囲をはるかに越えて自由に提案するか、の両極端のどちらかになる。以上の３つの弱点の原因としてドロアは、政策課題の領域とひとつの学問の有効性の範囲が一致しないことを指摘する。すなわち、「認識が狭い卖一学問的な観点からなされるため、多次元的問題を一次元的なイメージとしてとらえ問題を歪んで認識し、科学の能力限度を越えて不用意に踏み出し、害とは言えないまでも役立たない勧告を行うことになる」と指摘する。この指摘は、１９６８年ごろのものではあるが、現代日本の政策決定に関しても、いまだにあてはまるのではないかと思われる。ドロアは、同著で政策科学の革新的なパラダイムを提唱しており、そのうち特に重要なものは、次のとおりである。（１）政策科学の目的は、社会の進む方向についての理解と改善であり、特に公共政策の決定システムである。（２）政策科学は、国家などのマクロ水準に焦点を合わせ、個人、集団および組織の意思決定過程を公共政策決定という見地から見て取扱う。（３）政策科学は、純粋研究と応用研究の間の橋渡しをしようとするものである。 6.

(16) （４）政策科学は、「価値から自由な科学」をめざすのではなく、価値の含意、一貫性などの行動的基礎を探求することによって価値の選択に財献しようとするものである。（５）政策科学は、論証性と実証性の点で科学の基本的テストに合格するものでなければならない。本論文の政策情報論は、ドロアのいう政策科学のパラダイムを取り入れている。特に①国家などのマクロ水準に焦点を合わせ、個人、集団および組織の意思決定過程を公共政策決定という見地から見て取扱うこと。②「価値から自由な科学」をめざすのではなく、価値の含意、一貫性などの行動的基礎を探求することによって価値の選択に財献しようとすること。③論証性と実証性の点で科学の基本的テストに合格するものでなければならないことの３点を重視する。また、ラスウエルのいう①コンテクスト志向性、②問題志向性、③方法多様性を援用する。そもそもラスウエル、ドロアのいう政策科学には、政策課題に応用する学科として情報科学が当初から含まれており、政策科学研究の現場では、コンピュータによる情報処理技術を早くから導入し、政策課題に関する実際のデータの処理を行ってきた。ところが、社会情報、メディア、コミュニケーションの問題を扱う社会情報学の視点が、政策科学研究には十分取り入れられていなかったのではないかと考えられるのであるさて、政策科学が、日本の政策研究に導入されるようになったのは、おそらく１９７０年代ではなかったかと考えられる。大学における政策科学の導入についていえば、大学院に政策科学の学科を新設したことが始まりであるといえよう。１９７６年に筑波大学（経営政策科学研究科）、１９７７年に埼玉大学（政策科学研究科）、ついで大阪大学（国際公共政策研究科）の各大学院に政策科学系の学科が新設されたのを初めとして各大学の大学院に政策科学系の学科が設置されるようになった。早稲田大学においても、１９９４年に社会科学研究科に政策科学論専攻の修士課程が開設され、１９９６年には博士後期課程が設置された。なお、埼玉大学大学院政策科学研究科は、１９９７年には政策研究大学院大学 (GRISP)へと発展している次に、学部レベルでの政策研究は、１９８８年に慶應義塾大学に総合政策学部が新設されたのが初めてであり、これまで公共政策が为であった政策科学に、経済政策学系の政策研究を取り入れたものであった。１９９０年代に入ると中央大学総合政策学部、立命館大学政策科学部、関西学院大学総合政策学部など「政策」を標榜する学部が続々と設立され、政策研究は学部においても大きな潮流となっていった。日本に政策科学を導入した研究者の一人である宮川公男によれば、「わが国に 7.

(17) おける政策および政策科学の研究および教育の進展の機運は、１９９０年代の約１０年間に大きく増進して、「政策」という名称を付した大学院、学部や学科の数は今や５０をはるかに越えており、また、関連する学会や研究集会の活動も活発になっている。」「総合政策学・政策科学は日本の社会科学の中で制度として定着した、と言えよう。」と評している（１９）。宮川公男は、政策科学とは、「政策問題の解明と合理的解決のために政策プロセス及び政策決定の方法とシステムを研究する科学」であるという。また、政策分析のタイプとして、ホグウッドとガン（Hogwood and Gunn）による７つの分類、すなわち①政策内容の研究、②政策プロセスの研究、③政策アウトプットの研究、④評価研究、⑤政策決定のための情報分析、⑥政策プロセスの唱道、⑦政策唱道、を紹介している。先述のように本論文でも、宮川のいうように政策問題の解明と合理的解決のために政策プロセス及び政策決定の方法とシステムを研究することを目的としている。また、ホグウッドとガンの７つの分類に従えば、本論文の研究は、为として ②の政策プロセスの研究に該当する。第４章政策情報論の先行研究政策情報論の先行研究として本論文では、土方正夫の「参加とコミュニケションによる計画策定モデル」、「地域計画の政策形成に関する意思決定支援システムの研究」、「情報の認識と行動モデル」を挙げる。第１節参加とコミュニケーションによる計画策定モデル. ファシリテーターと情報マネジメントシステム ②ハードとソフトの設計. コンセンサス. 専門知識 ③参加及び集団意思決定. ①地域の特性に関する分析・予測. 現状認識の共有図１参加とコミュニケーションによる計画策定モデル出典：土方正夫ほか「地域計画のためのプロジェクト・オリエンティド・マルチメディア情報システムの開発」 8.

(18) 土方正夫は、情報学の視点から研究した地域計画の策定プロセスの分析から、参加とコミュニケーションによる計画プロセスの概念モデル (Information management system for regional planning)を示した。（２０）（２１）図１のとおりである。そもそも地域計画づくりは、情報を資源とし、問題を発見し解決策をつくりあげるプロセスである。このプロセスでは、しばしば共通認識、専門家の意見、合意形成といったことの位置づけが問題になる。地域の問題に対する共通認識は、参加と分析の共通部分で生じる問題であり、地域の生活にまつわる固有の問題の専門家ともいえる地域住民や地方公共団体職員と問題ごとの専門知識を持っている専門家との双方の情報が融合されて、結果として客観的な地域に関する共通認識が形成され、地域にとってなにが問題となっているのかが抽出される。設計と参加に共通する部分は、問題解決策としてのデザインや新たな制度設計が評価され実施されるべき問題解決策が選択される部分である。また、分析と設計に共通する部分は、分析と設計のそれぞれの専門家が、設計の与件としての地域に関する情報を相互に交換する部分でもある。通常の地域計画づくりでも、この三つの側面は、それぞれに様々な局面で情報が交換されてはいるが、特に現代のように多様な意見が計画づくりの場に持ち込まれる場合には、どの側面にどの情報が持ち込まれるかを整理することは計画づくりの場では重要である。また、様々な为体が計画づくりに参加する場合には、データや情報のアクセシビリティを整理すると同時に、参加の局面で持ち出された問題意識や問題提起を柔軟に受け入れることができ、情報を共有できる情報システムは必須である。つまり、三つの機能の交点には、地域計画のための体系化された情報システムが位置づけられる。また、そのシステムを運用してゆくことができるファシリテータの存在は欠くことができない。このような考え方をモデル化したのが図１である。図では、参加とコミュニケーションによる計画プロセスを、①地域の特性に関する分析・予測(Analysis & forecasting about regional characteristics)、②ハードとソフトの設計(Design hard & soft) 、 ③ 参加、集団意思決定 (Participation, group decision & contribution)の３つの機能に分析する。そして、設計と分析・予測のために必要なものが「専門知識(Specialized knowledge)」であり、設計に対する参加によって「コンセンサス(Consensus)」が得られ、分析・予測に参加することで「現状認識の共有(Sharing the perception of real situation)」が形成される。専門知識、コンセンサス、現状認識の共有の 9.

(19) 各要素をマネジし、設計、参加、分析・予測の３つの機能を発揮するために必要なものが「情報マネジメントシステム(Facilitator & information management system)」である。さらにプロセスの各要素の間では相乗効果(synergy effects)) が生じることが想定される。また、計画プロセスは、５つの段階に分けられる。すなわち、第一段階で住民と専門家とが地域課題のコンセンサスを共有することから始まる。第二段階で参加者と専門家の間でコミュニケーションとデータ分析を通じて問題点が認識される。第三段階で、解決策が見つかり、評価され、第４段階でアクションプランが策定され、第五段階で、アクションと計画プロセスを評価する。そして各段階の意思決定にフィードバック機能が働くようにするとよい。この「参加とコミュニケーションによる計画策定モデル（以下「計画策定モデル」という。）」は、「まちづくりワークショップ」などの事例研究に対する情報学からの分析の結果、考え出された概念モデルである。地域の計画づくりについて最も望ましい基本的な方向性を示している。しかしながら、この計画策定モデルは、なぜ政策形成を３つの機能に分けると合理的なのか充分には説明されていない。このモデルが実際の政策決定プロセスの分析結果から論証できるかどうかについては、今後の検証する必要があると考えられる。本論文では、ケーススタディの分析結果に対する考察の評価基準としてこのモデルを援用するとともに、このモデルの実証性をケーススタディに即して検証することとする。第２節プロジェクト・オリエンティド・マルチメディア・データベースシステム(Project Oriented Multi Media Data Base System :POMDBS) 政策形成システムでは、情報マネジメント機能・ファシリテータ機能は、欠くことができない。この情報マネジメントシステムとして役立つのが意思決定支援システム(Decision support system（以下「ＤＳＳ」という。）である。ＤＳＳは、コンピュータを利用した情報システムであり、エキスパートシステムの一種である。その名のとおり意思決定を支援する機能をもっている。キーンとスコット(Keen and Scott Morton)によれば、ＤＳＳは、半構造的な問題を扱う経営者のためのコンピュータベースのサポートシステムであり、個人の知的リソースをコンピュータの機能と結びつけ意思決定の質を高めるものであるという。スコットによれば、ＤＳＳは、１９６０年代にカーネギー大学で行われた組織的意思決定の理論的研究と、マサチューセッツ工科大学での対話型コンピュータシステムの開発から生まれたといわれている。１９７０年代中頃には、ＤＳＳは独自の研究領域を形成するようになり、１９８０年代には医学や軍事、 10.

(20) 経営判断などへの応用がはじまり、現在では、データベース、人工知能、ソフトウエア工学などの学問領域に広がって研究されている。早稲田大学理工学研究所では、１９９４年から研究プロジェクトのひとつとして参加型まちづくりを支援する目的で「データベース研究会」が組織され、プロジェクト・オリエンティド・マルチメディア・データベースシステム(Project Oriented Multi Media Data Base System :POMDB)の開発が進められてきた。一般にデータベースというと、各種のデータが整理、分類され、使用者が、それぞれのコンテクストに従って必要なデータを取り出すことができるように設計されているものを指すということができる。しかし、計画づくりで重要なのは、データではなく、まちづくりのコンテクスト（文脈）である。ＰＯＭＤＢは、従来のデータベースとは発想が逆になっている。つまり、プロジェクトの出発点では、このデータベースは「空のいれもの」である。土方正夫らは、プロジェクトの進行に併せて計画の文脈とそれに関連するデータが、適宜、テキスト、画像、音声を媒体として逐次的に蓄積され、これをもとにして計画づくりが進められるプログラムを開発した。すでに茨城県土浦市の商店街再開発事業の事例を参考にしたプロトタイプが示されている。プロジェクトそれ自体が为体になって関係者のコミュニケーションによりデータベースが形成されるシステムである（２２）（２３）。この研究は、もっぱらＩＴの導入に特化するような皮相な地域情報化計画とは一線を画し、本来の意味の地域の情報システムのあり方を研究し、その発想から、参加とコミュニケーションによる情報マネジメントシステムのひとつとしてＰＯＭＤＢを開発したのである。まちづくりという公共性の高い政策形成を扱う先進的な研究であり、政策情報論の先行研究である。本稿では、政策形成システムのプログラム開発は論じないがこの研究の発想を充分念頭においてケーススタディに取り組むことにする。第３節情報の認識と行動モデル政策情報論では、政策形成に関するどのような情報が、どのように扱われたかを問題とする。すなわち、情報そのものの意味作用とコンテンツに注目する。そこで、先行研究の３つめとして、「情報の認識と行動モデル（２０）」を示す。情報の認識と行動モデルにおける「情報」、「データ」、「モデル」、「知識」の関係を説明すると次のとおりである。（１）人間が外部の環境から五感を通じて認識した内容がデータである。（２）データはモデルへ帰納され、また、モデルからデータへ演繹される。（３）意思決定にとって意味のあるデータが「情報」になる。（４）情報の蓄積によって「知識」が養成される。ここでは、精査され構造化さ 11.

(21) れたデータを「知識」とよぶ。「知識」は、時間、空間にとらわれることが尐ない。「知識」は、陳腐化することもあるが、応用できるように構造化され価値判断の基準としての機能をはたすものである。（５）知識が構造化され人間の頭の中で一定のモデルを形成したときに意思決定の判断基準（選好構造）が形成され、モデルにもとづいて意思決定を行い行動する。（５）この（１）から（５）までが循環するサイクルとなる。. 五感（感性）. データ. 帰納. 外部環境. 情報. 演繹. モデル意志決定＋行動. 知識. 図２情報の認識と行動モデル出典：土方正夫、佐藤滋、常田稔「地域計画のためのプロジェクト・オリエンティド・マルチメディア情報システムの開発」本論文では、政策形成プロセスにおける社会的コンテクストの形成について多数の市民が関わるときの市民一人ひとりがこのような仮説が成り立つことを充分念頭に置きながら分析を進めることにする。第５章. 方法論. 第１節政策分析の方法論本稿の政策情報論が対象にするのは、政策形成に関わる社会事象である。政策分析の方法論については、ＳＤモデルや多変量解析、回帰分析など精緻な理論が多数開発されている。本稿の対象に対してどのような方法論を用いることが妥当であろうか。思うに、現実の社会事象は、多数の因子または未知の因子が関係してシステム全体の働きが決まる状況において、それぞれの因子が相互に影響を与えるため多変量解析や回帰分析のような還元为義的手法では予測することが困難なものと考 12.

(22) えざるを得ない、いわゆる「複雑系(complex system)」の事象である。ルーマンは、「複雑性の問題とは、すなわち、複雑性がそれ以上に高じてしまうと、もはやあらゆる全要素を他のあらゆる全要素と関係させ合うことが不可能になるような限界閾の問題だということです。あらゆる要素をあらゆる要素と関（２４）係させ合うことをなおも許容するような複雑性です。」という。. このような「複雑性」をもつ社会事象を、複雑なまま捉えようとするときに、ケーススタディの手法は、その「現実の生活のコンテクスト(real-life context)」を細部まで的確にとらえることに有効であると考えられる。また、ケーススタディが有効な方法となりうるのは、「どのように(How)」あるいは、「なぜ(why)」という問題が提示されている場合であり、研究者が対象事象をほとんど制御できない場合で、かつ、現実のコンテクストにおける現在の現象に焦点がある場合であるといわれている。本稿で扱う为題は、このような考え方からのアプローチが適当ではないかと考えられる。したがって、本論文で扱う政策形成プロセスの具体的事例を分析するためには、ケーススタディの方法がふさわしいと考える。そこで本論文では、方法論としてケーススタディの手法を採用することとし、その理論的フレームワークを設定する。第２節ケーススタディの理論１ケーススタディ理論の発達ケーススタディは、広い意味では、歴史的事件の調査、実験結果の分析、社会事象などのケースを扱う研究を指しており、ソーシャルワーク、教育学、心理学、人類学、政治学、歴史学、経済学、そして公共政策論など社会科学の分野で盛んに用いられており、医学や生物学などの自然科学でも用いられている。ケーススタディによる経験的探求が多くの学問分野で重要性を増している一方で、ケーススタディの多くは方法論を充分意識しないまま行われているように思われる。政策科学の分野においても、多変量解析や線形計画法といった厳密な理論が構築されているのと比べるとケーススタディの領域では、エンピリカルな事実の評価が行われている側面が多く、理論的な開発が遅れているという印象がぬぐえない。ケーススタディの理論は、社会学者バーニー・グレイサー(Barney Glaser)と、アンセルム・シトラウス（Anselm Strauss）が、１９６７年に発表した「基礎理論(Grounded Theory)」が嚆矢とされている。最近では、ロバート・ステイク（Robert E. Stake）、ヘレン・サイモン(Helen Simons)、ロバート・イン(Robert K. Yin)などによって理論的研究が深められている。本稿では、ロバート・インの「ケース・スタディの方法（２５）」を参考にしながら、プロセス分析のフレームワ 13.