行 政 特 権 に つ い て ア メ リカ連 邦 議会 調 査 との 関係 を 中心 と して

行 政 特 権 に つ い て

ア メ リカ連 邦 議会 調 査 との 関係 を 中心 と して

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行 政 特 権(executiveprivilege)nは;ア メ リ カ 法 上 の 概 念 で,ウ ォ ー タ ー ゲ ー ト事 件 に 端 を 発 し た,UnitedStatesv.・Nixonに よ っ て わ が 国 に も 広 く知 られ る よ う に な っ た2)。 行 政 特 権 と い う の は 「国 民,裁 判 所,議 会 に 対

原 稿 受 領 日1984年1月17日 ＼

1)"executiveprivilege"は 従 来 「大 統 領 特 権i」と訳 され る ほ うが 普 通で あ り,論 者 に よ って は 「執 行 権 特 権 」(下 山瑛 二 「アメ リカ憲 法 にお け るr権 力 分 立 と法 の 支 配 』r執 行 権 特 権 』 に つ い て 」 下 山 ・高 柳 ・和 田(編)『 ア メ リカ 憲 法 の 現 代 的 展 開2統 治 構 造 』1979年39頁 以 下)と して い る もの も見受 け られ る。 言 う ま で もな く,ア メ リカ にお い て行 政 の最 高 責 任 者 は大 統 領 で あ り(ア メ リカ合 衆 国 憲 法2条1節1項),"executiveprivilege"に 関 して もそ の 権 限 と 責 任 は 最 終 的 に は 大 統 領 に 帰 属 す る こ とか ら,大 統領 特 権 と よ ん で き た こ とは理 解 で き るが,特 権 を主 張 で き る の は大 統領 の み な らず 省 の 長 官 も含 ま れ る こ と等 を考 慮 し,本 稿 で は文 字 通 り 「行 政 特 権 」 と した。

2)わ が 国 に お け る 行 政 特 権 の 主 な 研 究 と して は,ま ず そ の 母 国 で あ る イ ギ リス の CrownPrivilegeに つ いて,伊 藤 正 己 「公 益 を 理 由 とす る 証 拠 の 排 除 」 兼 子 還 暦 記念 論 文 集 『裁 判 法 の 諸 問 題 上 』1969年293頁 以 下,江 橋 崇 「行 政 秘 密 の 裁 判 上 の 取 り 扱 い に 関 して一CrownPrivllege法 理 の 展 開 と教 訓 」(1)一

(4・完)法 学 志 林73巻1号56頁 以 下 ・73巻3ニ4号112頁 以 下 ・74巻2=3号36 頁以 下 ・75巻2号1頁 以 下 が あ る 。UnitedStatesv.Nixonを 素 材 と し た も の と して,前 出海1・ 下 山 論文,塚 本 重頼 「ア メ リカ合 衆 国 最 高 裁 に よ る録 音 テ ー プ 提 出命 令 」ジュ リス ト577号114頁 以 下,長 内了 「大 統 領 特 権 の 限 界 一 録 音 テ ー

〔89〕

して 情 報 を 秘 匿 して お く(withhold)行 政 部 の権 能」3)であ る と,差 し当 り言 う こ とが で き る。 この行 政 部 の 権能 は,ア メ リカ 合 衆 国 憲 法 に 明 文 が あ るわ け で は な く,そ の 範 囲 ・限 界 は,後 述 の よ う に 明 確 で は な い。 行 政 特 権 の 行 使 態様 と して は,裁 判 所 に対 して,民 事 ・刑 事 事 件 の審 理 に 必 要 な情 報 に行 使 さ れ る場 合 と,議 会 の 国 政調 査 権4)に 対 して 行 使 され る場 合 と が あ る。United Statesv.Nixonは,刑 事 事 件 に お け る裁 判 所 の審 理 との 関 係 で 問 題 と な っ た こ とか ら,こ の面 で の紹 介 や研 究 は比 較 的 進 んで は い る。本 稿 で は,従 来 あ ま り関 心 が もた れて こなか っ た,議 会 対 大 統 領 との 関係 を 中心 に検 討 す る こと にす る。

II.行 政 特 権 の 概 略

"execuもiveprivilege"と い う 言 葉 が 使 わ れ だ し た の は そ れ ほ ど 古 い こ と で は な く,ア イ ゼ ンハ ワ ー 大 統 領 の 時 代 か らで あ る と い わ れ て い る5)。 言 葉 に こ だ わ る こ と な く,行 政 部 が 情 報 を 秘 匿 す る 権 能 と い う 実 質 に 着 目 す る な ら ば, そ れ は 各 大 統 領 が 主 張 して き た と い え る 。 有 名 な 例 と し て,ワ シ ン ト ン大 統 領 は,連 邦 議 会 調 査 の 最 初 の 行 使 と さ れ る,St.ク レ イ ア ー 将 軍 の イ ン デ ィ ァ ン と の 戦 い で の 惨 敗 に 関 す る1792年 の 調 査 の と き に は 議 会 の 情 報 要 求 に 応 じ た が, そ の4年 後,イ ギ リス と の ジ ェ イ条 約 の 締 結 に 関 して,下 院 が 記 録 書 類 を 要 求

プ 提 出 命 令 事 件 」 別 冊 ジ ュ リス トr英 米 判 例 百 選1公 法 』1978年66頁 以 下,大 野 盛 直 「ア メ リ カ 大 統 領 の 行 政 特 権 」 西 南 学 院 大 学 法 学 論 集8巻2=3=4号27頁 以 下 が あ る 。 翻 訳 と し て,イ ツ バ ク ・ガ ル ヌ ー ル(編)日 本 政 治 総 合 研 究 所(訳)

『国 家 秘 密 と 知 る 権 利 』1979年161頁 以 下 第8章 に バ ー ナ ー ド ・ シ ュ オ ル ツ 「ア メ リ カ ー 大 統 領 特 権 の 原 理 」 が 所 収 さ れ て い る 。

3)Schwartz,E忽 εc磁̀oePr̀ひ̀Ze8θ α加[σoηgress̀oπ αZ抗 θes翻9α 直oリノPoω θr, 47CAuF.L。REv.3,3(1959).

4)ア メ リ カ に お け る 国 政 調 査 権(Congressionahnvestigation)は,合 衆 国 憲 法 上 に 明文 が あ るわ け で は な い が,含 意 の 権 限(impliedpower)で あ る と さ れ,植 民 議 会 以 来 行 使 さ れ て き て い る 。 ア メ リ カ に お け る 国 政 調 査 権 に つ い て,芦 部 信 喜 r憲 法 と 議 会 政 』1971年78頁 以 下,拙 稿 「ア メ リ カ に お け る 国 政 調 査 権 の 機 能 に つ い て 」 早 稲 田 法 学 会 誌30巻367頁 以 下 参 照 。

5)Randolph&Smith,翫 θc漉 ひθPr̀ひ̀Zθgeα πd古 んεGoηgrθss̀oπ αZR̀gん 古 o∫ ∫π⑳6rッ,10HARv.J.oNLEGIs.621,625‑26n.22(1973).

行 政 特 権 につ い て 91

した の に対 して は拒 絶 して い る。 た だ し,記 録 書 類 を提 出 しなか った の は,条 約 に 対 す る権 限 は大 統 領 と上 院 に のみ あ り,下 院 に は その よ うな記 録 に対 して 憲 法上 の権 利 は な い との 判 断 に基 づ くもの で,そ の 後 記 録 書 類 は上 院 に提 出 さ れ て い る%

行 政 特 権 の 主 張 は,歴 代 の 大 統 領 が さ ま ざ ま な 形 で し て き た が,ニ ク ソ ン 政 権 下 に お い て は 頻 発 され る 傾 向 に あ っ た 。1973年3月 の ア メ リ カ 連 邦 議 会 図 書 館 の 報 告 に よ る と,対 議 会 関 係 で の 行 政 特 権 の 主 張 は,1952年 以 来49回 で,こ れ は そ れ ま で 主 張 さ れ た 総 数 の2倍 以 上 で あ り,と く に ニ ク リ ン 大 統 領 は 就 任 以 来4年 間 で 少 な く と も20回 主 張 し,そ れ ま で の 最 高 で あ っ た と い うη。

以 下,ア メ リ カ の 判 例 の 検 討,お よ び 本 稿 に お い て 特 に 関 心 の あ る 司 法 審 査 の 導 入 の 問 題 を 扱 う に 先 立 っ て,い くっ か の 点 に っ い て 概 観 して お く こ と に す

る 。

1.主 張 し う る 者 。 一 行 政 特 権 を 主 張 し う る 者 と して,ま ず 大 統 領 が あ げ ら れ る が,さ ら に は 問 題 と な っ て い る こ と に 権 限 の あ る 省 の 長 官 も主 張 で き る と さ れ て い る8)。た だ し,ケ ネ デ ィ ー,ジ ョ ン ソ ン,ニ ク ソ ン各 大 統 領 は,行 政 特 権 の 主 張 に は,個 別 に 大 統 領 の 承 認 を 要 す る と す る こ と を 表 明 して い た9,。

な お,独 立 行 政 機 関(independentagency)や 第 三 者 は 行 政 特 権 を 主 張 で き な い と さ れ て い る10}。

2.範 囲 。 行 政 特 権 の 範 囲 と して 通 常 い わ れ る も の は,(1)軍 事 ・外 交

6)」 配.at629.

7)THEPREsENTLIMITsoF・"ExEcuTlvEPRIvlLEGE"(astudypreparedby theGovernmentandGeneralResearchDivisionoftheLibrarγof Congress,CoNG.REc。H2243‑46(dailyed.March28,1973),c̀伽g

Dorsen&Shattuck,Eκecὼ̀uePr̀òZεge,̀ん εOoπ8re88α πdε んθ σoωrホs,35 0HloST.LJ.1,2‑3(1974).

8)UnitedStatesv.Reynolds,345U.S.1,7‑8(1953),

9)旋 αr加gsoπ 翫ec画oePr̀ひ̀Zεge'{翫 ε 、慨̀航oZd読go∫ 珂brmα 君̀oη

わ舛 んe翫 θC拐 琵 ひθ わ⑳r̀ん θ8砿bcomm.0π&Pαrὰ̀0π(ゾPOω θrsO∫6んe

&π ὰeComm.oπ̀ん ε 諏(∫Zdαr飴92dcong.,1stSess.2‑3(1971).

10)Rosenthal&Grossman,α)π8rθ8s̀oπ αZAccθss̀oσo顧 εdθη あ αZ瓦.

メormὰ̀oπCoZZec̀εdわ)1Fε(∫ θrα置.Ageηc̀es,15HARv・J・oNLEGIs・ 工・99n・

99(1977).

,

秘 密,(2)秘 密 裡 の 情 報 提 供 者 か ら の 報 告 書(reportsfromconfidential

informants),(3)調 査 資 料(investigativefiles),(4)政 府 の 決 定 や 政 策 が 形 成 され る過 程 で の,助 言,勧 告,お よ び 審 議 に 関 す る 政 府 内 の 資 料 で あ るln。

こ の 範 囲 は,情 報 の 自 由 に 関 す る 法 律 工2)(以 下rFOIA」 と 略 称)の 開 示 適 用 除 外 の 全 部 で は な い が,か な り の 部 分 と オ ー バ ー ラ ッ プ して い る 。

3.1FOIAと の 関 係 。FOIA自 体 は,公 衆 が 各 行 政 機 関 に 情 報 の 開 示 を 求 め る も の で あ る か ら,行 政 特 権 と は 直 接 関 係 が な い 。 た だ し,FOIA に は9種 の 適 用 除 外 が あ り,こ の こ と は 裏 を か え せ ば,そ の 範 囲 に お い て 秘 密 保 護 の 機 能 を は た す 可 能 性 が あ り,適 用 除 外 規 定 を 楯 に と って,議 会 に 情 報 を 秘 匿 す る お そ れ が あ る 。 そ こ でFOIAに は,そ のC項 の 中 に 「本 条 は, 連 邦 議 会 に 対 し情 報 の 非 公 開 措 置 を と る 根 拠 と な る も の で は な い 」13)こ と を 明 記 して い る 。 論 者 の 中 に は 「こ の 規 定 に よ っ て,連 邦 議 会 は 通 常 の 市 民 以 上 に 行 政 部 の 資 料 に 対 す る 権 利 を 持 っ て い る こ と を,暗 黙 の う ち に 認 め て い る 」14)

こ と を 指 摘 す る 論 者 も い る 。 な お,EnvironmentalProtectionAgencyv.

MinkI5}に お い て は,連 邦 議 会 議 員 個 人 の 立 場 と して 情 報 の 開 示 を 求 め た の に 対 して,FOIA上 の 外 交 政 策 の た め の 適 用 除 外 に あ た る と し て 開 示 し な か っ た,行 政 機 関 の 判 断 を 支 持 して い る 。 し か し,こ の 判 決 の 場 合 は,あ く ま で 議 員 個 人 と して 訴 訟 を 提 起 して い る の で あ る16)。 議 院 や 委 員 会 の 場 合 に は,

11)Cox,Eκ εc磁̀ひePr̀ひ̀Zθgε,122U.PA.L.REv.1383,1410(1974).な お, Dorsen&Shattuck論 文 で は,A。 外 交 ・軍 事,B。 調 査 書 類 と 訴 訟 資 料,C.

行 政 部 内 で の 助 言 に 分 類 して い る(脇prαnote7,at24‑33)。 行 政 部 内 で の 会 話 の み を 行 政 特 権 と す る 論 文(Note,翫eMε 砒 αrッ απdSZὰθsSecrὲsPr̀òZθge'

Pròεc琵oπ 」農)rεんθ1>d孟̀oπ ὰSθc㏄r髭 ツor1㎞m㏄ π̀εツ/or6ん θEκec㏄ おひe2,91 YALEL.J.570,572n.7(1982))も み ら れ る が,一 般 的 で は な い 。

12)FreedomofInformationAct,5U.S.C.§552(1976).FOIAの 原

文 と そ の 邦 訳 と し て,清 水 英 夫(編)『 情 報 公 開 と 知 る 権 利 』1980年 所 収 り 資 料 参 照 。・

13)5U.S.C.§552(c).

14)」.HAM肛ToN,THEPowERToPRoBE:ASTuDYoFCoNGREssloNALIN.

vEsTIGATIoNs196(1976).

15)410U.S.73(1973).

16)82θDorsen&Shattuk,sωp戸 αnote7,at5.

行 政 特 権 につ い て 93

FOIAの 適 用 除 外 に あ た る よ うな と きで も,特 別 の 必 要 性 を 示 せ ば,そ れ を乗 り越 え られ る場 合 が あ る とい う立 論 も十 分 成 り立 ち 得 よ う17}。

III.判 例 の 検 討

ウォ ー ターゲ ー ト事件 は,行 政 特権 をめ ぐる判 例 形成 の上 で 重 要 な 契機 と な っ た。 対 議 会 との 関係 で も控訴 裁 判 決 が 下 され て い る。 こ こで は ウ ォー ターゲ ー

ト事 件 前 後 の判 例 も含 め て,紹 介 お よ び検 討 を す る こ とに す る。

A.UnitedStatesv.Reynolds艮8}

本 件 は,秘 密 の 電 子 機 器 を テ ス トす る た め に 飛 行 中 の 空 軍 機 の 墜 落 に よ って, 民 間 人 で あ る 夫 を な く し た 婦 人 た ち が,連 邦 不 法 行 為 法(FederalTort ClalmsAct)に 基 づ く賠 償 を 求 め た 事 件 で あ る 。 原 告 側 が 墜 落 事 故 の 調 査 報 告 書 の 提 出 を 求 め た の に 対 して,政 府 は,報 告 書 は 秘 密 特 権 の 対 象 に な る と し て 提 出 を 拒 否 し た が,そ の か わ り に 残 存 乗 組 員 が 法 廷 で 証 言 す る こ と を 提 案 し て い た 。 連 邦 地 裁,控 訴 裁 は と も に 報 告 書 の 提 出 を 命 じ た 。

連 邦 最 高 裁 は,以 下 の よ う な 理 由 で 控 訴 裁 判 決 を 破 棄 し た 。 「事 件 に お け る 証 拠 に 対 す る 裁 判 所 の コ ン ト ロ ー ル は,政 府 の 恣 意 に 屈 す べ き で は な い 」19)が, 軍 事 秘 密 の 開 示 に 対 す る 政 府 の 秘 密 特 権 の 主 張 を 判 断 す る に 際 して は,た と え 判 事 室(chambers)で,判 事 の み で 行 な わ れ よ う と,裁 判 所 は,秘 密 特 権 の 主 張 を 受 け 入 れ る か ど う か に 先 立 ち,秘 密 と さ れ る 文 書 の 検 査(exalnination) を 強 行 し う る も の で は な い 。 本 件 電 子 機 器 に は 軍 事 秘 密 が 含 ま れ て い る と い う 十 分 な 可 能 性 が あ る の に 対 し て,電 子 機 器 が 事 故 に 関 係 して い る こ と を 示 唆 す る も の は 何 も な く,残 存 乗 組 員 の 証 人 提 出 を 政 府 が 申 し 出 て い る こ と に よ っ て, 文 書 提 出 の 必 要 性 は 大 幅 に 縮 減 し て い る20)。

こ の 事 件 は,判 事 室 で 判 事 の み の 立 会 い で,秘 密 特 権 を 主 張 さ れ た 文 書 の 検 17)江 橋 ・前 出 注2・(四 ・完)24頁 参 照。

18)345U.S.1(1953).

19)1と 」.at9.

20)1d.at1041.

査 を も結 論 と して は 認 め な か っ た もの の,事 件 の 情 況,立 証 の 仕 方 い か ん で は, 検 査 が 可 能 と な る こ と を 示 唆 し て お り,後 のUnitedStatesv.Nixonに

連 な る 先 駆 を な す も の と し て 重 要 で あ る 。

B.Nixonv.Sirica21)

コ ッ ク ス特 別 検 察 官 は,コ ロ ン ビ ア 地 区 連 邦 地 方 裁 判 所 に 対 して,ウ ォ ー タ ー ゲ ー ト事 件 の 大 陪 審(grandjury)の 審 理 の た め に,ホ ワ イ ト ・ハ ゥ ス 内 で の 会 話 を 録 音 した テ ー プ の 提 出 命 令(subpoenaducestecum)を 申 請 し た 。 コ ロ

ン ビ ア 地 区 連 邦 地 方 裁 判 所 シ リ カ 判 事 は,判 事 室 で の 検 査(examinationin camera)を す る た め に,録 音 テ ー プ を 提 出 す る よ う に 命 じ た22)。 そ こで,ニ ク

ソ ン 大 統 領 は 控 訴 し,ま た 特 別 検 察 官 も,テ ー プ を 聴 取 す る 際 に は,大 陪 審 が 必 要 とす る部 分 は ど こで あ る か を 伝 え る た め に,自 ら 立 会 う必 要 が あ る と 主 張

し た 。

連 邦 控 訴 裁 判 所 は,5対2で テ ー プ の 提 出 を 命 じ る地 裁 の 判 断 を 支 持 した 。 判 決 は,行 政 特 権 が 長 年 に わ た って 司 法 上 承 認 さ れ て き た こ と を 認 め な が ら も,

「特 権 の 適 切 性(apPlicability)に っ い て は,終 局 的 に 決 す る の は 裁 判 所 で あ り,行 政 府 で は な い 」 と した23}。 そ し て,大 統 領 の 会 話 は,行 政 部 内 の 政 策 決 定 過 程 を 効 果 的 に す る た め に,特 権 を も つ と 推 定 され る が,「 秘 密 保 持 の 公 衆 の 利 益 を 前 提 と す る こ の 特 権 の 推 定 は,本 件 に お い て 特 別 検 察 官 に よ っ て な さ れ た,比 類 な く強 力 な 証 明 の 前 で は 退 か ざ る を 得 な い 」 と 述 べ た24)。 大 陪 審 に お け る 録 音 テ ー プ の 必 要 性 の 証 明,お よ び 大 陪 審 が 有 効 に 機 能 す る こ と に よ る で 多 大 な 公 衆 の 利 益 さ ら に は 会 話 の 内 容 が も は や 秘 密 で は な くなって い る こ と を 考 慮 す る な ら ば,本 件 に お い て は,大 統 領 の 一 般 的 特 権 の主 張 は 後 退 し な け れ ば な ら な い,と し た25)。

21)487F.2d700(D.c.cir.1973).本 件 の 紹 介 と し て,塚 本 重 頼 「ウ ォ ー タ ー ゲ ー ト事 件 に 関 す る 録 音 テ ー プ 提 出 命 令 」 書 斎 の 窓232号1頁 以 下 。

22)InreSubpoenatoNixon,360F.Supp.1(D.D.C.1973).

23)487F。2dat713.

24)』d.at717.

25)1d.at71748.

行 政 特 権 につ い て 95

本 件 に お い て 重 要 な こ と は,行 政 特 権(判 決 文 にexecutiveprivilegeと 明 記 さ れ て い る)の 存 在 は 認 め な が ら も,い わ ゆ る 大 統 領 の 絶 対 的 裁 量 は 否 定

し た こ と で あ る 。 そ して,大 統 領 の 会 話 の 秘 密 性 は 推 定 さ れ る と し な が ら も, こ の 秘 密 保 持 も 終 局 的 に は 公 衆 の 利 益 の た め の も の で あ る か ら,他 の 公 衆 の 利 益 と 比 較 し,後 者 の 利 益 が よ り重 要 で あ れ ば,推 定 は 後 退 し,記 録 の 提 出 が 命 じ られ る と した 。 こ の 判 決 に 対 して,ニ ク リ ン大 統 領 は 上 訴 し な か っ た た め に, 行 政 特 権 に っ い て の 連 邦 最 高 裁 の 判 断 は,UnitedStatesv.Nixonま で 待

た な け れ ば な ら な か っ た の で あ る 。

C.SenateSelectCommitteeonPresidentialCampaign Activitiesv.Nixon26)

ア ー ビ ン上 院 議 員 を 委 員 長 と す る 大 統 領 選 挙 活 動 に 関 す る 上 院 特 別 委 員 会 (以 下 「ア ー ビ ン 委 員 会 」 と 略 称)は,1972年 の 大 統 領 選 挙 に 関 し て 生 じ た, 不 法,不 当,倫 理 に 反 す る 活 動 を 調 査 し,選 挙 過 程 を 保 護 す る 新 立 法 の 必 要 性

を 決 定 す る た め に 設 置 さ れ た も の で あ る2η。 委 員 会 で の 証 言 で,す で に 証 言 を して い る デ ィ ー ン 等 と ニ ク ソ ン 大 統 領 と の 会 話 が,テ ー プ に 録 音 さ れ て い る こ と が 明 らか と な っ た 。 委 員 会 は,非 公 式 に 大 統 領 か ら録 音 テ7プ を 入 手 し よ う と した が,成 功 し な か っ た の で,1972年 の 大 統 領 選 挙 戦 で の 犯 罪 行 為 を 調 査 す る た め に,提 出 命 令(subpoena)を 発 し,大 統 領 と デ ィ ー ン と の 会 話 を お さ め た5巻 の 録 音 テ ー プ の 提 出 を 求 め た 。 ニ ク ソ ン 大 統 領 は 行 政 特 権 を 主 張 して 提 出 を 拒 否 し た の で,委 員 会 は,提 出 命 令 の 強 制 履 行 を 裁 判 所 に 求 め た 。1973 年10月17日,連 邦 地 裁 は,法 律 上 の 事 物 管 轄 権(statutorysubjectmatter

jurisdiction)が な い と し て,委 員 会 の 訴 え を 却 下 し た28,。 委 員 会 は 控 訴 し た が,上 院 が コ ロ ン ビ ア 地 区 連 邦 地 裁 に 提 出 命 令 に 関 す る 司 法 管 轄 権 を 与 え る 立 法 を し た の で29},新 法 に 則 し た 判 断 を す る た め に,事 件 を 地 裁 に 差 し 戻 し た 。

26)498F。2d725(D.C.Cir.1974).

27)S2η ὰe.RθsoZω琵oη60,93rdCon.,IstSess.§(a)(1973).

28)SenateSelectCommitteeonPresidentialCampaignActivitiesv . Nixon,366F.Supp.51(D.D.C.]973).

29)Pub.L.No.93‑190(Dec.18,1973).28U.S.C.§1364 .

連 邦 地 裁 は,司 法 判 断 適 合 性(justiciability)は あ る と し た が,係 争 中 の 刑 事 事 件 に 関 し て,審 判 前 の 公 開 が 偏 見 を 与 え る 可 能 性 が あ る と して,委 員 会 の 訴 え を 棄 却 した30)。

バ ゼ ロ ン判 事 は ,控 訴 裁 の 意 見 と して,ま ず,大 統 領 の 会 話 は 推 定 的 特 権 を う け,こ の 推 定 は,会 話 へ の ア ク セ ス を 求 め る 者 に よ る 適 切 な 公 衆 の 必 要 性 の 立 証 に よ っ て の み 覆 さ れ う る と い う,Nixonv、Siricaで 示 め さ れ た わ く 組 を 採 用 し た31)。 そ し て,「 委 員 会 の 立 証 が 十 分 で あ る か は,提 出 命 令 を 発 せ ら れ た 証 拠 物 件 が,委 員 会 の 責 任 あ る 職 務 の 遂 行 に と っ て 決 定 的 に 重 要 で あ る か ど う か に か か っ て い る 」32)と 述 べ た 。 行 政 部 の 活 動 を 監 督 し,腐 敗 や 違 法 行 為 が あ る か ど う か の 調 査 を し,調 査 の 結 果 を 公 衆 の 判 断 に 供 す る 点 に つ い て は, 下 院 司 法 委 員 会 が 大 統 領 弾 劾 の た め の 調 査 を 開 始 し て い る の で,ア ー ビ ン 委 員 会 が 録 音 テ ー プ の 提 出 を 求 め る 必 要 性 は,議 会 全 体 か ら み れ ば,単 に 累 積 的 な も の(cumulative)で あ る,と す る33〕。 「調 査 し,公 衆 に 情 報 を 提 供 す る (inform)と い う権 能 の み に 基 づ く録 音 テ ー プ の 必 要 性 は,委 員 会 の 提 出 命 令 の 強 制 履 行 を 正 当 化 す る こ と は で き な い 。 … … 委 員 会 の 必 要 性 の 立 証 が 十 分 か ど う か は,提 出 を 命 じ られ た 物 件 が,立 法 機 能 の 遂 行 に と っ て 重 要 か ど う か に か か っ て い る 」34,とす る 。 しか し、 大 陪 審 の 職 務 の 遂 行 と,連 邦 議 会 の 立 法 作 用 と の 間 に は 明 確 な 差 異 が あ る と し て,「 立 法 部 の 委 員 会 に よ る 事 実 の 発 見 (fact‑finding)は,ま ぎ れ も な く委 員 会 の 任 務 の 一 部 で は あ る が,立 法 部 の 判 断 は,通 常,過 去 の 事 件 の 正 確 な 再 構 成 よ り も,提 起 さ れ た 立 法 が ど の よ う な 結 果 を 生 じる か とか,政 治 的 に 受 け 入 れ られ る か に よ っ て い る 。 連 邦 議 会 は, 審 議 に お い て 提 供 さ れ た,相 対 立 す る 情 報 に 基 づ い て し ば し ば 立 法 す る 。 そ れ に 対 して,大 陪 審 の 職 責 は,名 指 し さ れ た 人 が 特 定 の 犯 罪 を 行 な っ た か ど うか 信 じ る に 足 る 根 拠 が あ る か ど う か を 決 定 す る 能 力 に か か っ て い る 」35)とす る 。

30)370F.Supp.521(D.D.C.1974).

31)498F.2dat729‑30.

32)』d.at731.

33)1d.at732.

34)1d.

35)Id.

行疎特 権につ いて 97

本 件 が 提 起 され た後 の 状 況,す な わ ち,ユ974年5月2日 に 当 控 訴裁 判 決 に よ っ て,本 件 で 問 題 とな って い る録 音 テ ー プ の字 訳 が,一 部 削 除 さ れて 公 開 され た こ とによ って,立 法部 の判 断 に と って の 必 要 性 は,実 質 的 に そ の基 盤 を 失 った, とす る36}。この よ うに 述べ て,連 邦 控 訴 裁 は,連 邦地 裁 と理 由付 け は異 な る も の の,訴 え を棄 却 す る結 論 は 支持 した ので あ った 。

ア ー ビ ン委 員会 は,連 邦 最 高 裁 に上 訴 しな か った が,委 員 会 の最 終 報 告 書 に は 「裁 判 所 が 述 べ て い るよ うに,判 決 はr本 件 の 特殊 事情 』 に よ って お り,立 法 部 の 委 員会 が 将来 に お いて,大 統 領 の 会 話 に 関 す る 資料 を得 る こ とを 必 ず し

も妨 げ る もの で は な い」37)と記 され て い る の が 注 目 さ れ る。

D.UnitedStatesv,Nixon38}

ウ ォ ー タ ー ゲ ー ト事 件 の 審 理 を 担 当 し た コ ロ ン ビ ア 地 区 連 邦 地 裁 の 大 陪 審 は,司 法 妨 害 等 の 罪 で ミ ッ チ ェ ル 前 司 法 長 官 以 下7名 の 起 訴 を 決 定 し た 。 ジ ャ ウ ォ ス キ ▽ 特 別 検 察 官 は 公 訴 を 維 持 す る た め に,連 邦 刑 事 訴 訟 規 則(Federal CriminalProcedureRule)17条C項 に 基 づ き,コ ロ ン ビ ア 地 区 連 邦 地 裁

に 対 して,ニ ク ソ ン大 統 領 を 相 手 ど って,大 統 領 が 補 佐 官,顧 問 達 と か わ し た 会 話 の 録 音 テ ー プ,メ モ 等 の 提 出 命 令 を 申 請 し た 。 連 邦 地 裁 シ リカ 判 事 は,テ ー プ 等 を 提 出 せ よ と の 命 令 を 発 し た 。 そ こで,ニ ク ソ ン 大 統 領 は 行 政 特 権 を 主 張 して 提 出 命 令 の 取 消 し を 申 立 て る と と も に,先 の 大 陪 審 に お い て,ニ ク ソ ン大 統 領 を 「起 訴 さ れ ざ る 共 謀 者(anunindictedcoconspirator)」 と 指 摘 し た こ

と の 取 消 しを 求 め た 。 こ の2点 に っ い て シ リ カ 判 事 は 棄 却 し た の で(377F.

Supp.1326),ニ ク ソ ン 大 統 領 は 控 訴 し た が,特 別 検 察 官 は 事 件 を 早 急 に 解 決 す る 必 要 性 を 考 慮 して,控 訴 裁 判 決 前 の 事 件 の 受 理 を 最 高 裁 に 求 め,ニ ク ソ ン

36)∫ と!.at733.

37)SENATESELEcTCoMM.oNPREsIDENTIALCAMPAIGNAcTlvlT五Es,FINAL '

REpoRToNCAMPA正GNAcTlvlT正Es,S.RERNo.93‑981,93dCon&,2d

Sess.'1083(1974),c漉 π8J・HAMILToN,&↓prαpote14・at96・

38)4i8U.S.683(1974).朝 日 ジ ャ ー ナ ル 臨 時 増 刊(1974年9月1日 号)132頁 以

下 に は 本 件 の 全 訳 が 掲 載 さ れ て い る 。 ・

大 統 領 も大 陪審 が起 訴 され ざ る共 謀 者 と した こ とに っ い て,同 じ く控 訴 裁判 決 前 の事 件 の受 理 を求 め,最 高 裁 は これ ら申 立 を 受 理 した 。 論 点 は い くっ か に わ た るが,大 統 領 の 秘 密 特 権 の 主 張 にっ い て の判 断 を 中心 にみ て い くこ と にす る。

連 邦 最 高 裁 は8名(レ ー ンキ ス ト裁 判 官 は 不 関与)全 員 一 致 で,地 裁 の提 出 命 令 は 相 当 で あ る と して 支 持 した 。 判 決 は,大 統 領 の 秘 密 特 権 に っ いて の判 断 権 が 裁 判 所 に あ る と して,次 の よ うに 述 べ る。「大 統 領 の弁 護 人 は,大 統 領 の 会 話 全 部 に 対 して 秘 密 にす る絶 対 的 特 権 を 与 え て い る と憲 法 を 解 釈 して い る 。 しか し,当 法 廷 の 多 くの判 決 は 『何 が 法 で あ るか を述 べ るの は,断 じて 司法 部 の領 域 で あ り,義 務 で あ る 』 と い うMarburyv.Madison(1Cranch137

(1803))の 判 旨を 明 確 に 再 確 認 して きた 。 … …各 部 門 は他 の部 門 に敬 意 を払 わ な け れ ば な らな い けれ ど も,連 邦 憲 法3条1節 に よ って与 え られ たr合 衆 国 の 司 法 権』 は,大 統 領 が 司 法 部 と拒 否 権 を 分 ち 合 い,連 邦 議 会 が大 統 領 の拒 否 権 を無 効 に す る権 限 を 司 法 部 と分 ち 合 う ことが で き な い の と 同 様,行 政 部 と分 ち 合 う こ とは で き な い 。 これ 以外 の い か な る結 論 も,三 権 分 立 の基 本 概 念 と,三 部 門 か らな る政 府 と い う考 え か ら出 て くる チ ェ ック ・ア ン ド ・バ ラ ンス に反 す る こと に な ろ う。 よ って わ れ わ れ は,本 件 に お い て提 起 され た 特権 の主 張 に関 して 『何 が法 で あ るか を 述 べ る こ と』 は 当法 廷 の 領 域 で あ り, .義務で あること を再 確 認 す る」 と39)。

判 決 は,大 統領 側 が 主 張 した 絶対 的特 権 の根 拠 で あ る,職 務 ⑱遂 行 に際 して の政 府 高 官 と彼 らに 助 言 や 援 助 を与 え る者 との会 話 を秘 密 にす る必 要 性 につ い 'て,次 の よ うに述 べ る。 この秘 密 の重 要 性 は あ ま り に も明 白で 「人 間 の 経 験 の 教 え る と ころ に よ れ ば,自 己 の発 言 が世 間 に流 布 され る こ と を予 想 す る者 は,しロ

体裁 を つ くろ い,政 策 決 定 過 程 を犠 牲 に して ま で も 自己 の利 益 を 求 め るた め に, 率 直 さ を調 整 して しま うの は,も っ と もな ことで あ る。 合 衆 国憲 法2条 の 権 能 の行 使 に 際 して の大 統 領 の会 話 の秘 密 特 権 の 性 質 が どの よ うで あれ,そ う した 特 権 は,憲 法 上 の義 務 を割 りあて られ た領 域 に お け る各 部 門 の最 高 性 か ら引 き 出 され る と い う こと がで き る。 あ る種 の 権 能 や 特 権 は,憲 法 上 列 挙 され た権 能

39)Id.at704.

行 政 特 権 につ い て 99

の性 質 か ら出 て くる もの で あ り,大 統 領 の会 話 の秘 密 の 保 護 も こ う した 憲法 上 の根 拠 を持 っ」 と40}。しか し判 決 は,こ の よ うな 秘密 保 持 の必 要 性,さ らに は, 大 統 領 側 が あ げ て い た第2の 理 由で あ る権 力 分 立 の原 理 も,「 た だ そ れ だ け で は,あ らゆ る状 況 の も とで,司 法 過 程 か ら免 責 す る,絶 対 的,無 制 約 な大 統 領 の特 権 を 支 持 す る もの とす る こ とはで き な い」 とす る41)。

さ らに 判 決 は,Nixonv.Siricaの わ く組 み を採 用 して,次 の よ う に 述 べ る。 「Nixonv.Siricaに お い て,連 邦 控 訴 裁 判 所 は,大 統 領 の 会 話 はr特 権 を持 つ と推 定 され る』 と判 示 し,こ の 立 場 は本 件 に お け る両 当事 者 に よ って 受 け入 れ られ て い る。 … … しか し,こ の 推 定 的 特 権 は,法 の支 配 に対 す るわ れ われ の 歴 史 的 か か わ りあ い(historiccommitment)に 照 ら して 考 慮 しな け れ ば な らな い。 … … 本件 に お いて わ れ わ れ は,大 統 領 の 職責 の遂 行 に 際 して,大 統 領 の会 話 を 秘 密 にす る一 般 的 特 権 の重 要 性 と,そ の よ うな特 権 に よ って 刑 事 裁 判 の公 正 な遂 行 が侵 害 され る こと を,衡 量 しな けれ ば な らな い。 秘 密 保 持 に よ っ て得 られ る利 益 は,確 か に 重 要 で あ り,多 大 の敬 意 を払 うに値 す る。 しか し,話 の 内容 を 明 らか にす る こ とが 刑 事 裁 判 で要 求 され る可 能 性 が あ るか ら と い って も,補 佐 官 た ち が,め った に 明 らか に さ れ る機 会 な どな いの に,発 言 内 容 の 率 直 さを 調 整 す るで あ ろ う と結 論付 け る こ と はで きな い」 と42}。

以 上 の よ うに述 べ て 判 決 は,「 刑 事 裁 判 に使 用 す る ため 提 出 命 令 の 出 た 資 料 に っ いて,特 権 の主 張 の 根 拠 が,秘 密保 持 の一 般 的利 益 に のみ 基 づ いて い る場 合 に は,刑 事 裁判 の公 正 な遂行 に 基 本 的 に要 求 され る法 の適 正 な手 続 に優 先 す る こ と はで き な い。 特 権 の 一般 的 主 張 は,係 争 中 の刑 事 裁 判 に お け る,立 証 さ れ 特 定 さ れ た 証拠 の必 要 性 に屈 しな けれ ば な ら な い 」43}と結 論 付 け た 。

本 件 最 高裁 判 決 は,そ の 判 決 文 に わ ざわ ざ 注 記 した よ うに44},刑 事 事 件 の 文 脈 に お け る秘 密 特 権 の主 張 に 関 す る もの で あ り,民 事 事 件(civillitigation)

40)1と 」.aも705‑06.

41)』d.at706.

42)』d.at708‑12.

43)Id.at713.

44)五d.at712n.19.

や 議会 との 関 係 で の 特 権 の 主 張 に 関 す る もので はな い。 しか し,フ ロ イ ン ド教 授 も述 べ て い るよ うに,大 統 領 の 裁量 に よ る一 般 的 特権 の主 張 を し りぞ け,開 示 に よ る国 家 利 益 の損 失 と,情 報 の必 要 性 とを比 較 衡 量 す る とい う手 法 を採 用

した点 は,最 高 裁 の判 断 と して広 い影 響 力 を持 つ とい え よ う45〕。

E.SunOilCompanyv.UnitedStates46)

民 事 事 件 と の 関 係 で 行 政 特 権 を 扱 っ た の が 本 件 で あ る 。 事 案 は,石 油 お よ び ガ ス の 試 掘 を す る た め に,政 府 か ら沖 合 を 賃 借 して い た 会 社 が,合 衆 国 政 府 に 対 して,試 掘 台(drillingplatform)の 建 設 を 許 可 し な い の は,契 約 違 反 で あ り,法 の適 正 手 続 な し に 財 産 を 収 用 す る もの で あ る と 訴 え た 事 件 と の 関 連 で, 文 書 の 開 示(discovery)を 求 め た も の で あ る。 開 示 を 求 め ら れ た 文 書 は,ニ

ク ソ ン氏 が 大 統 領 の と き に,大 統 領 に あ て られ た 覚 書 と 大 統 領 の 顧 問 達 の 間 で 取 り 交 わ さ れ た 覚 書 を そ の 内 容 と し て い た 。 これ に 対 して,ニ ク ソ ン 氏 が 前 大 統 領 と し て 行 政 特 権 を 申 し 立 て た も の で あ っ た 。

合 衆 国 請 求 裁 判 所(UnitedStatesCourtof.Claims)は,原 告 の 開 示 の 申 立 を 支 持 し た 。 判 決 は ま ず,UnitedStates .v.Nixonを 取 り 上 げ,そ

こ で 最 高 裁 は 大 統 領 の 秘 密 特 権 は 刑 事 事 件 に お い て 絶 対 で は な い と述 べ た が, こ の こ と は 民 事 事 件 に も あ て は ま る と して,「 開 示 を 求 め る 訴 訟 当 事 者 の 立 証 責 任(burden)は よ り重 い か も し れ な い が,同 種 の 比 較 衡 量 の 手 続 は,民 事 事 件 に お け る 現 職 の 大 統 領 の 特 権 の 主 張 に 対 して も 適 用 さ れ う る と 考 え る 。 そ こ で,な お さ ら(α メo而orD前 大 統 領 に よ っ て 主 張 さ れ た 特 権 の 主 張 は,そ の 主 張 が 行 政 特 権 ま た は 大 統 領 特 権(executiveorpresidentialprivilege)

と 呼 ば れ よ う と,絶 対 的 で は あ り 得 な い 」 と 述 べ る47)。「原 告 は,大 統 領 ま た は ホ ワ イ ト ・ハ ウ ス の ス タ ッ フ の だ れ か が,試 掘 台 設 置 の 申 請 を し り ぞ け,し か も 証 明 さ れ た な ら ば 訴 訟 を 決 す る で あ ろ う,許 さ れ ざ る,他 事 考 慮 の(ex‑

45)Freund,7ゐe8αprθm(】oμr̀,ヱ973『 εrm,Forθ ωor(∫'0彫Pre8̀deπ 琵αZ Pr̀ひ漉gε,88HARv.L.REv.13,35‑36(1974).

46)514F。2dIO20(Ct.C1.1975).' 47)』d.at1024.

行 政 特 権 にっ い て ^・101

traneous),政 治 的等 々 の理 由 か らそ う した こ とを,そ れ らの 文 書 が 究 極 的 に 証 明 す る ことが で き るで あ ろ う と い う こ とを,原 告 は信 じた と思 われ る。 原告 らに は,こ の こと を立 証 す る資 格 が あ り,前 大 統 領 が特 権 を 主張 しう る と仮 定 して も,特 権 の一 般 的主 張 は,開 示 に 訴 え る こ とに よ って 事 実 を 引 き 出す 原告 の 必 要 性 に ま さ り うる もの で はな い」 と述べ て48},文 書 の判 事 室 で の 検 査 を認 め た。

本 件 に よ って,裁 判 所 は刑 事 の み な らず 民事 に お いて も,大 統 領 の 特権 は絶 対 で は な い こ と を認 め た こ と にな り,行 政特 権 を扱 うに 際 して の比 較 衡 量 の手 法 は,裁 判 所 の 確 立 され た ア プ ロー チ とな って きて い る こ と を示 して い る。

IV.司 法 審 査

A.司 法 審 査 の 適 否

1970年 代 に な っ て,ウ ォ ー タ ー ゲ ー ト事 件 が 発 生 す る ま で は,議 会 か ら の 情 報 要 求 に 対 す る 大 統 領 の 拒 否 を,司 法 上 の 問 題 と し,い わ ば 司 法 の 手 を 借 りて 議 会 の 要 求 を 実 現 さ せ よ う と い う 主 張 は ほ とん ど み られ な か っ た 。 か つ て ラ ー ニ ド ・ハ ン ド裁 判 官 は,ア イ ゼ ン ハ ワ ー 大 統 領 が,軍 の 士 官 に 対 して 上 院 の 小 委 員 会 に 証 拠 の 提 出 を す る こ と を 拒 絶 す る よ う に 命 じ,論 争 を 呼 ん だ 事 件 を, 司 法 審 査 に 適 さ な い 事 例 の 一 つ に あ げ た49,。 ま た ヤ ン ガ ー 教 授 は,1959年 に 発 表 され た 論 文 に お い て 「行 政 秘 密 は 行 政 府 の 裁 量 に お い て(atthediscretion) 採 用 し う る の で あ り,裁 量 の 行 使 に つ い て は 政 治 的 な 異 議 申 立 を 受 け る に す ぎ な い 」50)と述 べ て い る 。 こ の よ う な 主 張 は,マ ッ カ ー シ ー 上 院 議 員 の 過 乗 な 調 査(fishingexpeditionと し ば し ば 表 現 さ れ る)に 対 す る 反 省 を 反 映 した,当

『時 の 一 般 的 見 解 と み る こ と が で き よ う。

そ もそ も司 法 審 査 と い う こ と で は,議 会 が 侮 辱 処 罰 権(contemptpower)の 48)、 匹d.at1025.

49)L.HAND,THEBILLoFRIGHTs17‑18(1958).ラ ーニ ッ ド ・ハ ン ド(著) 清 水 望=牧 野力(共 訳)『 権 利 章 典』1960年22頁 。

50)Younger,σoπgrθss̀oπ αZ1π ひθs̀̀gὰεoπsαπ(1Eκ θc砒̀oeSθcrθcッ,盛 8勧dỳπ 〃Lθ8epαrα翻oηoゾPoωers,22U.PITr.L.REv755,780(1959).

行 使 に 瞭 して,情 報 提 供 の 要 求 が正 当 な もの で あ るか ど うか 裁判 所 に よ って テ ス トされ る こ とが考 え られ る。 ア メ リカ連 邦 議 会 は2種 類 の侮 辱 処 罰 の方 法 を 持 っ て い る。 まず1つ は,証 言 や 文 書 提 出 を 命 じた の に拒 絶 した者 を,議 会 警 察(sergeantatarms)に 逮 捕 させ,議 会 内 の留 置 場(Capitolguardroom) か コ ロ ビァ地 区 の刑 務 所 に 拘 禁 す る こ とで あ る5D。 この場 合 に は人 身 保 護 令 状

(writofhabeascorpus)の 請 求 に対 す る裁 判 の 中で,議 会 の要 求 の合 理 性 が 審 査 され る。 もう1つ は,「 議 会 の いず れ か の 議 院 の 権 限 に 基 づ い そ,い ず れ か の議 院 の前,ま た は議 会 の 両 院 の 合 同 あ るい は一 致 した決 議 に よ って 設 立 さ れ た合 同委 員 会,ま た は議会 の いず れ か の 議 院 の委 員 会 の前 で,調 査 事 項 に 関 して 証 言 を な しま た は文 書 を提 出 す るた め に 証人 と して 召 喚 され て い る者 が, 故 意 に欠 席 し,ま た は 出 頭 は した が,調 査 中 の問 題 に適 切 な質 問 に 答 え る こ と

を拒 絶 す る場 合 に は,軽 罪 と な し,1000ド ル 以 下100ド ル 以 上 の 罰 金 お よ び1 月 以 上 工年 以 下 の 普通 監獄 に お け る拘禁 に処 せ られ る」52}とい う,制 定 法 上 の

もの で あ る。 この 場 合 に は,刑 事 訴 追 の 過程 で,議 会 の要 求 が 適 切 で あ った か ど うか が 争 わ れ る こ とに な る。

侮 辱 手 続 を 行 政 特権 を め ぐる 争 い の解 決 の糸 口 に しよ うとす る こ とに 対 して は,し か しな が ら,問 題 が あ る こ とが指 摘 されて い る。 問 題 点 と して は,大 統 領 に 議 会 警 察 を 派 遣 した り,刑 事侮 辱手 続 に処 す こと は好 ま し くな い こ と,政 府 高 官,さ らに は その 命令 に 従 って い る にす ぎ な い下 の官 吏 に さえ も同様 に不 適 切 で あ ろ う こ と,さ らに刑 事 事 件,人 身保 護 事 件 で は個 人 の 人 身 の 自由 が 問 題 とな るが,そ こで は連 邦 議会 の権 能 を厳 格 に解 釈 しが ちで あ る こ と等 が あ げ

られ て い る53}。

そ こで,直 接 に文 書 提 出 の要 求 を 裁判 所 の手 を借 りて 実 現 しよ う と し,先 に 検 討 し た よ う に,SenateSelectCommitteeonPresidentialCampaign

51)イ ギ リ ス 国 会 の 制 度 を 継 受 し た も の と い わ れ,Andersonv.Dunn,6Wheate 204(1821)に お い て 連 邦 最 高 裁 に よ って 認 め ら れ て い る 。

52)1857年 の 制 定 で,現 在 で は2U.S。C.§192(1970)に お さ め ら れ て い る 。 InreChapman,166U.S.661(1897)で 合 憲 と さ れ た 。

53)S壱eJ.HAMILToN,sμprαnote14,at198.

行 政 特 権 につ い て103

q

Activitiesv.Nixon判 決 が 出 る ま で に 至 っ た 。 し か し,こ の よ う な 議 会 と 大 統 領 が 衝 突 し た 場 合 の 解 決 は,司 法 に 委 ね る よ り も政 治 過 程 に よ る ほ う が よ い と い う見 解 も 根 強 い54)。 確 か に,政 治 過 程 に ま か せ る こ と に よ っ て 柔 軟 な 解 決 を は か る こ と が で き,議 会 側 の 対 抗 手 段 と して,行 政 部 に よ っ て 欲 せ られ た 法 の 制 定 を 拒 絶 し た り,政 府 支 出 金(appropriation)を 充 当 し な か っ た り, 大 使 や 政 府 の 高 官 の 承 認 を 拒 否 す る こ と等 が あ る 。 しか し,問 題 点 も 指 摘 さ れ て い る 。 あ る 論 者 は,政 治 過 程 に ま か せ た の で は 行 政 特 権 の 問 題 そ れ だ け を 取 り 上 げ,そ の 理 非 曲 直(merits)を 問 題 に し,議 論 す る こ と が 難iしい こ と,議 会 が 有 用 な 計 画 の 資 金 を け ず る こ と に よ っ て 対 抗 し よ う と す る と 公 衆 の 利 益 が 損 わ れ る こ と,当 事 者 は 自 分 自 身 の 事 件 を 解 決 で き な い と い うの が 英 米 法 の 核 心 で あ り,両 部 門 は そ れ 自 身 の 権 能 の 限 界 を 判 断 す る 資 格 が な い こ と,議 会 と 行 政 部 の 争 い は 連 邦 政 府 に お け る 憲 法 上 の 権 能 の 微 妙 な 均 衡 に 関 す る も の で あ り,両 当 事 者 は 他 の 利 益 と の バ ラ ン ス 維 持 に 適 切 な 敬 意 を 払 う こ と が 期 待 で き な い こ と を あ げ る55)。 ま た,政 治 過 程 の 中 で 得 られ た 情 報 は 正 式 に 記 録 さ れ ず, 他 の 議 会 の メ ンバ ー ま た は 公 衆 に よ っ て 安 定 した 形 で は 利 用 で き な い こ と を 指 摘 す る 論 者 も い る56)。

司 法 審 査 の 適 否 を 論 ず る に 際 して,利 用 可 能 な 判 断 基 準 が 存 在 す る の か ど う か 検 討 して お く必 要 が あ る。 こ の 点 に っ い て,議 員 定 数 訴 訟 に お い て 平 等 な 代 表 の 基 準 を 作 り 出 す 困 難 さ に 比 べ て,行 政 特 権 の 及 び う る 限 界 を 画 定 す る こ と は さ ほ ど 困 難 で は な く,「 直 接 的 関 係 者 と公 衆 一 般 双 方 に 対 し て,開 示 か ら 生 じ る 利 益 と 害 悪 が 衡 量 さ れ な け れ ば な ら な い が,大 陪 審 か ら 求 め られ た 証 拠 に 関 して こ の こ と が で き る な ら,裁 判 所 は ま た 連 邦 議 会 か ら求 め ら れ た 情 報 に 関 し て も 可 能 な の が 当 然 で あ る」 と い う見 解 が あ る5η。

54)8θ θe.g.,Henkin,Eκ θc協加ePrε ひ̀Zθge∴砿r.Nε コじoπLo8θsb麗 仇 εPrθsム dθπcッLαrge砂Preひ α齢,U.C.L.A.AL.REv.40,43(1974);McKay,

σoπ9「θss̀oπαZIπりθs琵9α翻oηsα η(1εんθSωpremε σoμrε,51CALIFL.REv.

267,287‑88(1963);BishoP, ,跣e1砒ec㏄ 認ひθ3R69ん̀o/Pr6ひ αc=ソ'Aπ こノ海rεso!ひθd「Cblz3̀記ω翻01zαZ@ε ε彦̀07τ,・66YムLEL・J・477,491(1957)・ 、 55)Rosenthal&Grossman,sαprαnote10,at661.

56)Dorsen&Shattuck,sωprαnote7,at23.

しか し,こ の 問 題 は さほ ど簡 単で は な い よ うに思 わ れ る。 こ こで は コ ック ス 教 授 の 見 解 を 取 り上 げ て み よ う。 コ ック ス教 授 は次 の よ う に 述 べ る。 「特 殊 な 関係 に お いて 秘密 を守 る公 衆 の 利 益 と,司 法 手 続 にお い て 特 定 の証 拠 の必 要 性 と を 比 較 衡 量 す る の に裁 判 所 は慣 れ て い る。 しか し,連 邦 議会 の立 法 上 の必 要 性 と,他 の公 衆 の利 益 と を比 較 衡 量 す る経 験 は 持 って いな い。 …… 上 院 また は 下 院 が行 政部 内 の会 話 を入 手 す る権 能 と,大 統領 が そ れ らを秘 密 に して お く権 能 に っ い て,拘 束 力 の あ る限 定 を す る こ とは 行 政 部 と立 法部 相 互 の政 治 権 能 と 効 力 に重 大 な影 響 を与 え ず に は お か な い。 … …私 は,司 法 手 続 を通 じて な され た行 政 特 権 の 主張 に よ って 提 起 され た問 題 と,議 会 の 要 求 に対 す る行 政 部 に よ る拒 絶 に よ らて 提 起 され た 問 題 との 間 に は 明 確 な 差異 が あ ると考 え る。 この 差 異 は,立 法 部 と行 政 部 との 争 い を 裁 判 す る た め の 使 用 可 能 な 基 準(workable criteria)を 発 展 させ る裁 判 官 の 能 力 に 若干 の疑 問 を い だ か せ る 」 と58)。さ ら に 「裁 判 官 自 らが 采 配 を 振 る審 理 に お いて 特 定 の証 拠 の必 要 性 を判 断 す る こ と は 裁 判 官 に と って 難 しい こ とで は な いが,行 政 部 の秘 密 の必 要 性 と資 料 を検 討 す る議 会 の委 員会 の必 要性 とを衡 量 す る こと は,裁 判 所 に と って 当 惑 させ られ る こ とで あ り,困 難 な こと で もあ る と思 う」59)と述べ る。 客 観 的 な 基 準 の な い と こ ろで は,政 治 的 帰 結(politicalconsequences)が 判 決 を左 右 し,「 裁 判 所 に 管 轄 権 を 与 え る提 案 は,立 法 部 と行 政 部 との力 の均 衡 をめ ぐるあ か らさ ま な政 治 闘争 に司法 部 を巻 き込 も う とす る立 法 部 の 努 力 とみ られ る」 と述 べ る60,。

過 去 か らの み 判 断す る と,議 会 に対 す る行 政 特 権 の問 題 は政 治 過程 で の帰 趨 に ま か せ た ほ うが よ い とす る6n。 しか し,昨 今 の展 開 に おい て は,行 政 部 に対 し て情 報 の 提供 を強 制 す る連 邦 議 会 の権 能 を 強 化 す る必 要 が あ る と して,次 の三 っ の理 由 を あ げ る62}。まず 第1点 は,大 統 領 の権 力 が 肥 大 した こ とで あ り,そ

57)1d.at38‑39.

58)Cox,suprαnote11,at1425‑26.

59)1と1.at1428‑29.

60)』d.atI430.

61)」 西d.atl432.

62)、 耐.at1432‑34.

行 政 特 権 につ い て ¹⁰⁵ れ に比 し,現 代 世 界 で行 政 部 に対 す る立 法 部 の 専制 の危 険 は ほ とん ど な い こ と で あ る。 第2点 は,行 政 特 権 の主 張 が 頻 発 され るよ うに な っ た ことで あ る。 第 3点 は,今 日政 府 秘 密 を いか に 扱 うか は 重要 な問 題 で あ り,議 会 の 調 査 権 が ひ ん ぱ ん に行 使 され る こ と によ って,国 民 に対 す る関 係 で も必 要 な 情 報 を提供 す る手 助 け に な る こ とで あ る。 そ こで 「理想 と して は,情 報 が 調 査 中 の 問題 に 関 連 が あ り,憲 法 上 の 管 轄 事 項 を含 め て 提 出命 令 を発 して い る院 の 管 轄 内 に あ る .な らば,立 法 部 の権 利 は行 政 部 の 拒 否 を押 し切 る上 院 ま た は下 院 の投 票が な さ れ た,.す べ て の場 合 に お し及 ぼ され るべ きで あ る。 … …両 院 の ど ち らか が 情 報 を 要 求 す る投 票 に よ る決 定 を した な らば,大 統 領 は それ を秘 匿す る憲 法 上 の 権 利 を持 つ べ きで は な く,司 法 部 は,関 連 性 と管 轄 事 項 か ど うかの 問 題 を決 す る こ とを 除 い て は,投 票 に よ って 決 定 さ れ た要 求 を審 査 す べ き で は な い 」63}と述 べ る。

使 用 可 能 な判 断 基 準 を 発展 させ る裁 判 所 の能 力 に 対 す る疑 問 か ら,裁 判 所 が 一 貫 して 採 用 して い るバ ラ ン シ ン グ ・ア プ ロー チ と は異 な る ア プ ロ ー チの 仕 方

を コ ッ クス 教 授 が 提 案 して い るの は,注 目に値 す るで あ ろ う 。

B.司 法 審 査 上 の 検 討 点

議会 の 情 報 要 求 に 対 す る行 政 特 権 に よ る拒 否 の問 題 を,司 法 審 査 に よ って 解 決 しよ う とす る場 合,本 案 の 内容 に まで 立 ち入 った 判 断 を も ら うま で に は,い

くっか の 障 害 を乗 り越 え な けれ ば な らな い。 この 点 アメ リカ に お し.・て どの よ う に議 論 され て い るの か を検 討 して お くこ と は,わ が 国 の 問 題 を 考 え る場 合 に も 参 考 に な る もの と思 わ れ る。 以 下 述べ る こと は,そ れ ぞ れ に 司 法 審 査 上 の 重 要 か つ 困難 な 問題 で あ り,本 稿 で は 議会 と行 政 部 が 情 報 要 求 を め ぐ って 衝 突 した 場 合 に ど の よ う に考 え られ る の か を概 略的 に検 討 す るに と どめ ざ るを 得 な い 。 1.jurisdiction.一 連 邦 裁 判 所 が 審 理 に入 る に は,制 定 法 上 の 事 物 管 轄 権(subjectmatterjurisdiction)が な け れ ば な らな い 。 ア ー ビ ン委 員 会 が 訴 訟 を提 起 して まず 最 初 に蹟 いた のが この 点 で あ っ た。 ア ー ビ ン委 員会 が 依 拠

63)1d.at1434.

し よ う と し た の は,(1)28U.S.C.§1345,(2)28U.S.C.§1361,(3)5.

U.S.C.§ §701‑706(AdministrativeProcedureAet),(4)28U.S.C.§1331

で あ っ た 。 コ ロ ン ビ ア 地 区 連 邦 地 裁 シ リカ 判 事 は,そ れ ぞ れ に 対 して,(2)連 邦 議 会 の 法 律 に よ って 授 権 さ れ る の で な け れ ば 合 衆 国 の 名 に お い て 訴 訟 を 提 起 で き な い こ と,(2)職 務 執 行 令 状(mandamus)を 許 す 本 法 に お い て,議 会 に 情 報 を 提 供 す る 義 務 は 大 統 領 の 行 政 上 の 義 務 で は な い こ と,(3)大 統 領 は 行 政 手 続 法 の い う 「行 政 機 関(agency)」 で は な い こ と,(4)10,000ド ル が 問 題 に は.

な って い な い こ と か ら,事 物 管 轄 権 が な い と して 訴 え を 却 下 し た64}。 し か し管 轄 権 の 問 題 は,そ も そ も 議 会 自 ら で 決 着 を つ け う る 問 題 で あ る 。 ア ー ビ ン委 員 会 は 当 初,連 邦 議 会 の ど ち らか の 院,委 員 会 ま た は 小 委 員 会,両 院 合 同 委 員 会 (jointcongressionalcommittee)に よ る 行 政 部 に 対 す る 提 出 命 令 の 強 制 履 行 を 求 め る 訴 訟 の 管 轄 権 を,連 邦 裁 判 所 に 認 め る 法 案 を 用 意 し た 。 しか し,こ れ で は あ ま り に 広 範 に な り す ぎ る と い う反 対 が,上 院 議 員 の 一 部 に あ っ た た め に, ア ー ビ ン委 員 会 に の み 限 る 法 案 に 切 り替 え65〕,1973年10月lg日 に 成 立 し た661。

こ こ に,ウ ォ ー タ ー ゲ ー ト事 件 に 関 す る 限 り は,管 轄 権 の 問 題 は 立 法 的 に 解 決

、を み た の で あ っ た 。

2.caseorcontroversy.一 ア メ リ カ 合 衆 国 憲 法3条2節1項 は 司 法 権 が 及 ぶ た め に は,"baseorcontroversy"(「 事 件 ・争 訟 」)で あ る こ と を 要 求 して い る 。 そ こで,ア メ リ カ 合 衆 国 政 府 内 の 争 い は,同 時 に 原 告 と 被 告 忙 な る こ と は で き な い と い う原 則 に 反 す る の で は な い か が 問 題 と な る 。 今 日,行 政 部 内 の 異 な っ た 機 関 間 の 争 い が 訴 訟 と して 成 立 す る 場 合 も 認 め られ て お り,さ ら に 行 政 と 立 法 の 権 能 の 限 界 問 題 が 争 わ れ る こ と に な る の で,具 体 的 な 対 立 性 が あ る こ と が 指 摘 さ れ て い る67}。

64)366F.Supp.51(D.D,C.1973).

65)&eJ.正IAMILToN,sωprαnote14,at206.

66)28U.S.C.§1364.

67)R.BERGER,ExEcuTlvEPRIvlLEGE:ACoNsTITuTIoNAL・MYTH313‑20(1974).

本 書 の 紹 介 と して,『 ア メ リカ 法 〔工976‑2〕 』232頁 以 下(阪 本 昌 成 担 当)。 な お,本 書 は行 政 特 権 を 研 究 す る に は必 読 の 書 で あ る が,「 彼 の 議 論 を して い る 諸 問 題 の 描 写 は 全 く 一 方 的 で,ミ ス ・ リ ー デ ィ ン グ 」 で あ る と い う 批 判(Sofaer,Booん

行 政 特 権 に つ い て ¹⁰⁷

3.standing.‑standing(原 告 適 格)の 問 題 は 「公 法(publiclaw)の 全 領 域 に お け る 最 も 無 定 形 な(amorphous)概 念 の1つ 」68)であ り,そ れ は caseorconもroversyやjusticiabilityと も 絡 み 合 っ て く る こ と か ら,問 題 を な お い っ そ う 複 雑 に して い る 。standingの 問 題 に 立 ち 入 っ て 検 討 を 加 え る こ と は で き な い が,本 稿 の 関 心 か ら い え ば,い ず れ に せ よ 「議 会 の 権 能 に 対 す る 行 政 部 の 侵 害 で あ る と い う訴 え に っ い て の 議 会 の"standing"に 関 す る あ らゆ る 疑 問 は,立 法 に よ っ て 解 決 が っ く」691ので あ る 。 先 に 述 べ た,連 邦 裁 判 所 に 管 轄 権 を 与 え る た め の 法 は ま た,委 員 会 に 訴 訟 を 提 起 す る た め のstandingが あ る こ と を 規 定 し,問 題 の 解 決 を 図 っ て い る70,。

4。politicalquestion.‑caseorcontroversyとstandingの 要 件 が 備 わ っ て い て も,politicalquestion(政 治 問 題)で あ る と な る と 司 法 判 断 適 合 性(justiciability)は な い こ と に な る 。politicalquestionは,問 題 の 解 決 を 司 法 に よ る よ り も,立 法 や 行 政 の 政 治 部 門 に 委 ね た ほ う が よ い と い う も の で あ る 。 バ ー ス 氏 は,「 行 政 部 と 立 法 部 の 争 い に 関 す る 限 り,裁 判 所 は,こ れ は 性 質 上 政 治 的 で あ り,従 っ て 司 法 部 に よ る裁 判 に な じ ま な い も の で あ る と全 く正 当 に 見 な して き た 」71)と述 べ て い る 。 しか し,ウ ォ ー タ ー ゲ ー ト事 件 が 発 生 す る ま で は,議 会 か ら の 行 政 部 に 対 す る 情 報 要 求 に つ い て は,裁 判 所 が こ れ を 扱 っ た ケ ー ス は な く,politicalquestionの 概 念 は 歴 史 的 に 流 動 的 な 面 を も っ こ と を 考 え る な ら ば,こ の 見 解 は 当 時(1950年 代)の 傾 向 を 表 わ して い る に す ぎ な い も の と評 し え よ う 。

Rε ひ̀eω,88H舐v/LREv.281,291(1974))も あ る 。 ソ ウ フ ァ ー 教 授 に 対 す る 反 論 と し て,Berger,翫 θcὼ6ひePr̀ù陀9e'.4R￠p砂 めPrqルs80r8q加 θろ 75CoLuM.L.REv.603(1975)が あ る。

68)Flastv.Cohen,392U.S.83(1968).

69)R.BERGER,8ωprαnote67,at326.な お,Dorsen&Shattuck論 文 は , Bakerv.Carr,369U.S.186(1962)を 先 例 と し て 引 き な が ら,「 議 会 の 活 動 に 必 要 な 情 報 を 行 政 部 が 秘 匿 す る こ と は 議 会 の 機 能 に 対 す る 妨 害 で あ る か ら,議 会 の 委 員 会 のstandingを 確 立 す る た め の 十 分 な 『個 別 的 な 利 害 関 係(persona工 stake)』 を 構 成 す る 」 と し て い る(錫 ρrαnote7 ,at36).

70)SeθJ.HAMILToN,s防prαnote14,at206.

71)A・BARTH・GovERNHENTBYINvEsTIGATIoゴ1字(1曾55) .