水道事業における加入金制度

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水道事業における加入金制度

その他のタイトル Entrance Fee in the Works

著者寺尾晃洋

雑誌名關西大學商學論集

巻 20

号 3‑5

ページ 400‑435

発行年 1975‑12‑25

URL http://hdl.handle.net/10112/00021075

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水道事業における加入金制度

寺尾晃

洋

I 加入金制度の問題点

通常現行の加入金は給水装置の①新設，②増径にあたって水道事業者が給水需要者に賦課する負担を言う。これはわが国の地方自治体では，分担金，

負担金，分岐料，分岐手数料，協力費，給水申込納付金，新設給水費，加算金，雑収益，工事請負金，加入者寄付金，基本工事費などさまざまな名称で呼ばれている。それほどその性格はさまざまに解釈されており，一応の法律的解釈が今日与えられているとはいうものの，なお問題は十分明確になったとは言いがたい。事実日本水道協会が昭和50年5月末日現在でおこなった加入金調査（〔2J)によれば，回答都市数878のうち水道法第14条を適用と答えたものが304,地方自治法第224条が197,同法第226条が60,同法第228条が2'同法第225条が1,民法契約と答えたものが1というように，水道法第14条適用は比較的に多いが，地方自治体の法律解釈もかなり区々であり定説がない。結局加入金は財政困難に悩む水道事業者の生活の知恵とみられているのが実情であろう。

水道法第14条は「水道事業者は，料金，給水装置工事の費用の負担区分その他の供給条件について，供給規定を定めなければならない。」と規定しているが，この「その他の供給条件」に加入金を入れて考えるのが政府の一応

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の統一見解のようである。昭和44年6月25日の参議院決算委員会で自治省財政局長は加入金の法的根拠は水道法第14条の供給条件の1つであるとくりかえし確言している。しかし同じ加入金の法的根拠に関する質疑のなかで，自治省公営企業第 2課長は，住宅団地などが給水区域外にでき，これをあらたに給水区域にいれる場合などは「特定の利益」に該当するとして，地方自治法の「普通地方公共団体は，政令で定める場合を除くほか，数人又は普通地方公共団体の一部に対し利益のある事件に関し，その必要な費用に充てるため，当該事件により特に利益を受ける者から，その受益の限度において，分担金を徴収することができる。」という第224条の規定を適用している（財政局長もこの見解を確認）。さらに昭和45年 4月 3日参議院予算委員会では，

厚生省環境衛生局長は加入金の性格についての答弁のなかでつぎのようにのべている。「水道法14条の『その他の供給条件』の中には，先程説明のあった受益者の負担を止むを得ず必要な場合，その負担法を定めることは『その他の供給条件』の一部に該当すると考えている。なお，その場合の受益者負担は，給水計画内で配管の拡張等給水契約の申込みがあって，一部配管の拡張を行なうような場合にこの14条を適用している。それから地方自治法 224 条は，給水計画以外の地域において新しく水道事業を行なうような場合に，

これが適用される形になっている。」このように答弁内容は少々すっきりしないが，政府委員が言おうとしていることは結局次のような次元の問題意識からであった。地方自治法第224条はある一部の人だけが便宜をうける場合まさしく適用できるが，水道の新規利用者になることは現利用者と同じ条件になることであって，とくに特殊な便宜をうける訳ではないので，地方自治法第224条は適用しにく<,水道法第14条の「その他の供給条件」という法律解釈上いわば何でももち込める条項をもってきたのである。

さてこの発言のなかでは政府委員は次の2点を前提として論脹をしていることがわかる。第1に，政府委員は加入金の正当性を新旧利用者同士の公平 equityに求めている。しかしこの公平はいわば他人の貴に帰するようなことを押しつけられない，自分の責に帰するようなことは他人に押しつけない

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214 (402) 水道事業における加入金制度（寺尾）

といった限りでの公平にほかならない。現利用者にとって新規利用者によって迷惑をかけられないことが公平という訳である。これは利用者間の負担の形式的な公平性を意味するにすぎない。

第2に，水道法第14条と言っても，地方自治法第224条と言っても，加入金を考えるとき政府委員の念頭にあるのは現利用者あるいは新規利用者のいずれであっても常に利用者だけである。彼らには「受益者」＝利用者でしかないのである。利用に対しては価格（料金）が照応する。彼らの論理を延長すれば，利用者の支払う加入金は料金の前払であって地方自治法の分担金とはちがうということになるだろう。この観念は政府の加入金に対する思考の前提をなしている。

しかし政府委員は看過しているが，加入金を考えるためには重大な問題点がある。それは第1に形式的な公平性を新規利用者への加入金賦課がもっているにしても，反面実質的に高い負担や出費における不公平が歴然としている点。第 2に負担能力のない者が重い負担を負わされ，水道などの公共施設ができることによって大きな利益を被り，負担能力が絶大と思われる者が負担をまぬがれているといった不公平が黙過されているという点である。まず第1の点からみてみたいが，硯在の加入金制度はこうした矛盾に手をつけることは残念ながら全く考えてはいないのである。

1. 水道法と加入金

水道法は第15条に「水道事業者は，事業計画に定める給水区域内の需要者から給水契約の申込を受けたときは，正当な理由がなければ，これを拒んではならない。」と規定しているが，加入金を払わない者に対し給水を拒否することがこの規定からできるのか，できないのか，いつも問題になるのはこの点である。前記参議院予算委員会における政府の見解は，水道法第14条にもとづいて受益者負担の条例がある場合には，受益者負担を払わなければ給水を拒むことができるとしている。しかしながら需要者の負担がいかなる場合に水道法第15条で言う「正当な理由」を構成するのかは，「国民の日常生活

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に直結し，その健康をまもるために欠くことのできない」（水道法第2条）水道事業の本来的性質にかんがみ，憲法第14条法のもとの平等，同22条居住

・移転の自由，また，住民が「地方公共団体の役務の提供をひとしく受ける権利」を有するとした地方自治法第10条の②，その施設の利用につき「不当な差別的取扱いをしてはならない」とした同法第224条の⑧をふまえ，根本にたちかえって慎重に検討される必要があろう。いかに加入金が便宜的なものであるからと言って，水道事業の基本的性格からみて加入金の性格とそのあり方を不問にふすことはできない。

料金が「公正妥当なもの」（水道法第14条4項1)であれば，利用者にとって料金以外の負担にかかわる加入金は，負担の公平という理由で社会的に認知されているからと言って，いくら高くてもよいというものではない。水道事業は当然水道法第1条の「清浄にして豊富低廉な水の供給を図り，もって公衆衛生の向上と生活環境の改善とに寄与する」という大前提をみたすことが必要不可欠である。したがって加入金も利用者の負担の一部である以上，できるだけ最小限に抑えられるべきであるというのが原則であるe この点は現利用者についてはもちろん，新規利用者についても基本的にあてはまる。

2. 現利用者と加入金

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現利用者である家庭用需要については，需要の弾力性は本来的に小さいので，急激なしかも異常に大きな需要増を惹起して事業計画を狂わせるようなことはまず考えられない。ただ文化的な生活要求の培大によって給水需要が大きくなり，この結果配・給水管の増径を必要とする場合がありうるが，こうした需要増を予測し一定の供給条件を整備しておやことは，水道法第1条および第5条（施設基準）にうたわれた水道事業者の義務であり，事業計画のなかに需要増のための工事費はおり込んで原則的に料金として徴収する方向で処理することが望ましいのである。増径すれば使用水量も多くなるので，そのなかで料金として必要な負担をすることができる。したがって家庭

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用需要者に対し増径工事をした場合，給水管．給水装置について受託工事費を徴収することは当然としても，加入金という形で配・給水施設の工事費の負担をさせるのは適当とは思えない。ただし硯利用者であっても，事業用，

建物用（ビルディング）の需要増については，計画的にあらかじめ捕捉しがた＜，需要水量も大きいので，原因者負担という理由でその都度一定の特別の負担を課すことはむしろ必要であろう。

しかし水道法の精神をふまえて加入金制度のあり方についてなされたこれらの基本的な指摘が，現実のなかでどの程度もりこまれているかは疑問である。新規利用者の上で矛盾を深めたまま加入金制度は水道財政にとって生活の知恵として普及度を伸ばしているのが実態である。

n 水道事業の財政状況と加入金制度

1. 加入金等の普及状況

加入金は新設工事負担金の名称で昭和24年度大阪市近郊の大東市において

第1表加入金徴収開始年度調（事業数）

田畷²⁴²⁵²⁶²⁷²⁸²⁹³^‑⁰^‑^‑^‑¹^＇・³^1 3²³³³⁴³⁵^鵠 ³^{7 3}⁸³⁹⁴⁰⁴¹⁴²⁴³ 45 46 47 48

北海道 1 I I

東北 I I 3 2 2 2 3 5 3 4 3 8 6 4 関東 I 3 I 3 I 6 2 6 I 4 7 6 4 7 14 14 15 10 11 13 中部 I I I I 2 2 6 4 5 I 6 2 7 7 3 19 IS 9 10 18 9 関 IIJi I 2 3 I I 2 I 2 i4 3 3 I 6 18 6 9 10 15 4

中国・四国 I I I I

I

4 I 3 3 8 3 7 4 11 8 ， 13

九州・沖縄 I I 4 I I I 3 2 5 2 6 7

年度別小JtI I 2 3 8 6 12＇ '8 16 8 19 4 19 17 26 16 24 52 65 50 累 Jt I 2 4 7 IS 21 33 ！ I 41 57 65 84 88 107 124 150 166 190 254 300 352 400 5 515

（注） 1．昭和48年度加入金徴収都市527のうち．徴収開始年月日記載のないもの 11,採用予定1を除いたものが48年度累計515という数字である。

2. 出所：［1Jより作成。

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道路復旧費にあてるため給水装置の新設，大規模な団地・宅造の際徴収されたのが最初のようである。その後加入金を徴収する都市が次第にふえ，漸次その増勢がはやまり，第1表のようにとくに昭和43年度に急増し，それ以降今日までの間高い増加率を示しているが，とりわけ47年度において激増した。加入金はほぼ1960年代後半に至る高度経済成長がもたらした落し子であ

第 3表建設投資の推移 (100万円；彩）

第2表赤字・黒字の状(況%)

ミ¥^n"t^塁^I^￨こ＼建設投資額乱誓墨 39 96.2 38 101,033 33.2 40 97.5 39 122,139 20.9 41 102.8 40 141,989 16.3 42 101.2 41 156,837 10.5 43 105.1 42 164,849 5.1 44 107.9 43 192,631 16.9 45 106.6 44 214,246 11.2 46 101.6 45 247,958 15.7 47 100.4 46 338,757 36.6 48 99.0 47 435,093 28.4 出所：C3〕第16集、第21集 ⁴⁸ ⁵⁵²^,⁵⁹⁸ ²⁷^.⁰

出所：（3)第16集，第21集第4表料金の改定実施状況

‑‑‑‑‑‑‑‑‑- ~ 年度 I 39140 141 142 I 43144145146147148 前年度年度か中ら実に議施決したし事業当 22 113 38 101 218 200 137 134 117 245 年当年度度か中ら実に議施決したし事，業同 20 41 20 52 68 64 55 55 98 99 計 42,1541581153,286,2641192,1891215,344 出所：(3]各年度版

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った。

昭和39, 40年度赤字に悩まされた全国の水道事業は41年度から回復にむかぃ， 43年度には第2表が示すように総収益対総費用比率はすこぶる好転し，

2, 3年間安定した経営状態を維持することができた。こういう状態のもとで数年間落ち続けていた建設投資のテンボは第3表のように43年度からもち直し，同年度の対前年度増加率は16.9％に回復した，とくに7大都市と給水人口10万人以上15万人未満の都市一ーその4割以上が7大都市の衛星都市

—において建設投資が活発化したのである。第 4 表からわれわれはこうした状況が料金改訂によってもたらされたことを知ることができる。 39年度の公共料金1年間据置きが明け， 40年度になると多くの都市が大幅の料金改訂をおこなった。ところが43年度には料金改訂にふみきった都市がさらに飛躍的にふえて286都市をかぞえた。ことに超過料金を50％以上大幅にあげる都市が多かった。しかも前年度から料金改訂がいわばおあずけをくっていた都市が大部分であって， 43年度で218都市76.2％にものぽった。また，この年度料金改訂を議決しただけで実施を翌年度送りにした都市は200もあったのである。こうした43年度の活発な水道経営の状況が，生活用水の値上りを極力抑え建設財源を調達するための「生活の知恵」として加入金制度の急速な普及を生みだした訳である。

その後消費者物価ばかりでなく卸売物価も高騰し，第 2表が示しているように経営状態は急激に悪化しはじめた。しかもそれにもかかわらず第 3表のように建設投資が急増した。その対前年度増加率こそ昭和46年度を過ぎてから多少落ち気味ではあるが，なお高率を保持している。こうして47, 48年度に料金改訂の新しい波が訪れたことは第4表が示すとおりである。料金改訂といっても基本料金の大幅な改訂は抵抗がつよくきわめて困難であるので，

このため超過料金の値上げ幅は高くならざるをえなかった。 47年度には50%

以上の超過料金の上げ幅が最も多かった。こうして困難な経営状態のもとで，

値上げ幅を抑えるための加入金が大いに期待されることになったのである。

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水道事業における加入金制度（寺尾）

さて昭和48年度以降はどうか。日本水道協会の加入金等徴収状況によれば，昭和48年5月末日硯在では調査対象都市1,325のうち回答をよせた都市は991(74.8彩にあたる），このうち加入金等を徴収する都市は527（回答都市数の53.2彩にあたる），加入金等を徴収していない都市は464であった((1〕

1ページ）。

同じく昭和50年5月末日現在では調査対象都市1,506のうち回答都市数878 (58.3彩にあたる），このうち加入金等を徴収する都市は622(70.8%にあたる），非徴収都市は256であった（〔2〕1ページ）。このように加入金は最近いよいよ急テンポにふえ，加入金の未徴収都市の方がすっかり減退してしま

った。

ところで加入金は，第1に，独立採算制のわく内での財源の調達手段であるが，第2に，いわば都市化の反映であり，都市化を基礎としていることは言うまでもないが，どこでこのようにふえているのだろうか。第1図をみてわかることは東京と京阪神を結ぶいわゆる東海道メガロポリスと瀬戸内海沿岸工業地域を中核としたわが国の経済活動の中枢部において加入金徴収都市が圧倒的に多いということである。

しかも第2図，第3図でみるように，大部分が大都市近郊都市に集中していることが注意される。都市化におけるドーナツ化現象のなかで人口と資本の流入にさらされたこれら中小衛星都市については，一方では水道財政上加入金はきわめて貴重な収入源であるとともに，他方ではその頼みの綱である加入金はひとたぴ人ロ・資本の流入が鈍化すればたちまち減少し，水道財政の危機が露呈する引金になる場合がある。

2. S市のケースと問題点

S市は巨大な団地をかかえ人口急増してきた典型的な大都市近郊都市である。給水人口は昭和38年度の13万人から10年後の48年度には28万人に， 49年度には289,276人に達した。 49年度の1日最大配水量144,248m, 1日平均配水量115,095m，職員数173名（損益勘定所属職員数），水源の半ばを地下

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第1図加入金徴収都市が多い都府県

A.加入金徴収都市数が全国平均（イ）より多い都道府県（■^印^）

…•••宮城，山形，東京，千葉，埼玉群馬愛知，三重，静岡，石川新潟，大阪，京都，兵庫，奈良広島，岡山，香川。

B.加入金徴収都市数と法適用事業数との割合が全国乎均（口）より高い都道府県（瓢印）

……上記の府県のうち新潟を除く全部。さらに神奈川，茨城，山梨富山，福井，山口，島根，大分置） 1. （イ）・・・・・ •11.21都市。

（

口）・・・・・・30.84%

2. 出所〔lJlページ， C3J第 21集25ページより作成。

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第 2図加入金徴収都市の分布(1) 第3図加入金徴収都市の分布(2)

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出所：［1Jより作成

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水源と表流水（ほぼ6対4の割合）に依存し，半ばを受水している。昭和31 年10月地方公営企業法の適用がみられた。

水の利用状況をみると，第1に，総配水量の伸びが顕著である。昭和40年度14,308,606rriに対し48年度31,679,655rri, 48年度は40年度の2.21倍（全国平均は2.14倍）である。第2に， 40年度から48年度の間に使用水量は小口専用 (i/il3m/m, 16m/m口径住宅用）が1.21倍であるのに対して大口専用(￠40 m/m口径以上の工場用）は1.96倍，さらにそれよりも一般専用 (i/i20m/m, 25m/m 口径住宅団地用•新規住宅用）は実に 8.78倍，集団住宅第 1 種（受水槽のある高層鉄筋住宅用）は4.83倍となっている。この点がこの都市の特徴を最もよく示していると言える。第5表の一般専用，集団住宅第1種，あわせて50％を上回る大きなウエイトがこの都市のベッド・クウン的性格をよく

第5表 S市水道事業用途別水最と構成比

（昭和48年度） (m・,%）給水量構成比小ロ専用 6,215,214 19.6

般専用 10,857,250 34.3 大ロ専用 4,133,382 13.0 第1種集団住宅用 5,511,536 17.5 第2種集団住宅用 341,966 1.1 共用一般住宅用 54,554 0.2 共用アパート用 45,047 0.1 官公署・学校用 2,992,222 9.4 公営プール用 292,240 0.9 公衆浴場用 610,932 1.9 臨時用 403,225 1.3 その他 222,087 0.7 計 I ³¹^,⁶⁷⁹^,⁶⁵⁵ ¹⁰⁰^.⁰

（注） S市水道部資料より作成，

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第6表 S市水道事業収益的収支と加入金

¥ ￨ ⁴⁶ 4 7 4 8 4 9 項目百万円1 % 一万叫％百万JI1￨％百万円1 %

収益的収入 1,019 l100.0 11,428 !100.0 11,676 !100.0 J 1.397 !100.0 うち給水収益 938 I 92.1 I 1,021 I 12.0 I 1,011 I 64.3 I 1,132 I 81.1 加入金 I ‑I ‑1 208 i 14.51 460 121.5 I 151 110.8 収益的支出 1.232 1100.0 I 1,448 1100.0 I 1,582 1100.0 I 1.989 ilOO.O

うち減価

償却費等＊ 121 I 9.8 I 143 I 9.9 I 166 110.5 I 118 I 8.9 金融費 199 I 16.2 I 221 I 15. 7 I 248 I 15. 7 I 266 I 13.4 純損益 △213 ― △ 2 0 ￨ ‑ 93 ― △ 593 ‑

（注）＊減価償却費等・・・・・減価償却費資産減耗費，繰越勘定償却 (S市水道」面より。）

示しているのである。

さてこの都市では加入金はどうなっているか？今日の加入金制度のもつ問題点の所在をS市という具休的な場で探ってみたい。

① 加入金と水道財政との関連について

S市では条例によって昭和47年度から加入金制度が導入された。そこでは加入金は収益的収入に入れられている。そして第6表のように47年度で約2 億円， 48年度4億6,000万円，収益的収入のそれぞれ14.5%, 27.5%，給水収益のそれぞれ20.25%, 42. 71％という非常に大きな割合を構成していた。

ところで46年度には2億 1,300万円の単年度赤字をだしたにもかかわらず，

47年度にはこの加入金導入のおかげで2,000万円の赤字ですみ， 48年度には一転9,300万円の黒字が生れた。 S市の加入金の算出基準は後述するが，拡張事業費のうち改良事業費を差引いた残りの新規事業費にかかる利子である。 48年度には加入金収入は同年度の利子をはるかに上回っていたばかりでなく，減価償却費等をふくめた資本費をすらカバーして余りがあった。このように加入金を収益的収入に入れることは，その金額が大きいこともあっ

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て，水道財政改善には著効があることがわかる。

しかしながら昭和48年9月ごろから不況と異常な物価騰貴が重なりあっていわゆるスクグフレーションの様相を呈してくると，こうした経済状態は敏感に加入金収入に反映し第6表のように49年度の加入金は前年度より 3億 900万円減少し， 1億5,100万円，すなわち収益的収入の 10.8%，給水収益の13.34％に急減した。こうなるとすぐさま収益的収入に反映し，給水収益は増加しているものの，収益的収入を49年度において前年度より 2億7,900 万円も減少させる直接的契機となった。このように臨時収入である加入金を経常収入と一緒に収益的収入に入れる計理方法が1つの問題点として浮ぴあがってくる。

② 加入金以外の受益者負担について

S市には加入金のほかにいくつかの受益者負担金制度がある。 1つは「S

市水道条例」にもとづく「配水管工事分担金」であり， 2つは「開発行為に関連する上水道施設整備要綱」にもとづく「開発負担金」である（第4図参照）。「条例」には，配水管布設工事の受益者から工事費の範囲において分担金を徴収できると決められている。この配水管は「規則」で既設配水管から分岐・延長するり50m/m以上となっている。工事費には材料費・労力費・

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道路復旧費，その他必要な経費と業務諸費が入り，自分が住むための住宅の場合必要水量に応じた工事費相当額の半額負担になるほか，会社・団体などに全額受益者負担が求められている。

なおこのほかに開発地区に早く進出した開発業者による先行投資の事実上の肩代りという問題がある。たとえば業者Aの新規給水需要だけをみたすためには￠200m/m口径の配水管でたり，その工事費を1,500万円とすれば，前述のようにこの全額がAの負担である。ところが水道事業者がA以外の他社の同地区への進出を想定し，この際￠300m/m口径を敷設しておきたいと考えたとする。この場合水道事業者はAと話し合いの上，￠300m/m口径を敷 (1) ちなみに昭和50年度における配水管工事分担金は￠75m/m口径でlmあたり

12,475円であり，￠300m/m口径でlmあたり 34,016円である，

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第4図 S市水道事業受益者負担のしくみ

配水管工事分担金

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同立替金的

閃

第7表 S市水道事業資本的収支と資本剰余金

＼項目^{度百万叫}^蛉彩百万円⁴⁷I ^％百万叫⁴⁸ ^％資本的収入 529.9 100.0 554.9 100.0 406.1 100.0

企業債 260.8 49.2 499.9 90.1 170.1 41.9 資本剰余金 269.1 50.8 54.9 9.9 235.9 58.1 工事分担金 269.1 50.8 54.9 9.9 190.7 47.0 開発負担金 45.2 11.1 その他

資本的支出 453.5 100.0 774.5 100.0 514.3 100.0 建設改良費 337.6 74.4 636.0 82.1 385.2 74.9 企業債償還金 102.4 22.6 116.4 15.0 129.1 25.1 退職給与金 13.5 3.0 22.1 2.9

（注） S市水道部資料より。

49 百万叫 ^％ 741.5 100.0 245.9 33.2 487.9 165.8 363.6 49.0 124.3 16.8 7.7 1.0

807.4 100.0 652.1 80.7 130.6 16.2 24.7 3.1

設した場合の工事費2,500万円と前述した1,500万円との差額1,000万円，

つまり先行投資にあたる分をAに後続者たちに代って立替え納入させ，あとで他社の進出をみた際賦課する「分担金」の金額をもってAに返済するというしくみがとられている。これはあくまで立替金であるが，最初に進出した