福祉サービスを利用する
高齢者のアドボカシーシステムの研究
-米国の長期ケアオンブズマンプログラムの考察を通して一
The Advocacy System i
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Long-term Care Ombudsman Program i
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龍谷大学社会学研究科研究生
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{註釈] 序 章 1)宮崎牧子『日本における老人ホームの変遷とケア基準jゆたかなくらし 173号 1996年 21・28頁 老人 福祉法以前の劣等処遇をはじめ、ケアの変遷についてふれている。 2)米国では利用者本位の介護こそ経済的であると考えられている。利用者の主体性が尊重されることに より、利用者の満足度が高まり、自立性が助長されるということから、利用者・施設・ 家族等の参 加のもとにケアプランを立てる、必要に応じて利用者のアドボケイトがこのような プロセスに加わ り、利用者を支援するという体制が援助の基盤とされている。 3)山下滑超「福祉オンブズマン制度J一番ヶ背康子他『中野区・福祉都市はの挑戦』所収あけび書房 1993 年170-171頁 4)クリントンは、ナーシングホームのケアの質の改善に以下の点から取り組む。監査の徹底と再犯者・ 長期違反者への厳しい罰金などを含むより強力な法規制、車事癒・水分不足・栄養不良の予防、虐待の 防止対策、言語同断の暴力の告訴、監査結果をインターネットで流す、全米の自動化されたシステム であるミニマムデーターセット(MinimumData Set)を活用し、利用者のケア情報を保健介護財務局 (Heal出 CareFinancing Administration)が収集する、施設スタッフの問題行動の原因調査をする、監査費 用をメディケアの供給者に負担させる、 公的な監査だけでなく、民間のヘルスケア調査機関を活用す る (National Citizens' Coalition for Nursing Home Reform，“Clinton Announces Tough
lnitiatives for Nursing Home Quality Care Oversight"， Advocate， Sep. 1998， pp. 1・6)。 5)先行研究として、宮崎昭夫 「米国における老人ホーム入所者のためのオンブズマン制度j四国学院大 学論集 Vo1.82 1993年 155-184頁，拙稿 「米国の長期 ケアオンブ‘ズマン制度の課題と展望」週間社 会保障No.1816 1994年 52-55頁等がある。 第一部 アドボカシーシステムとオンブズマン 第 I章 1)和気純子氏が脆弱という用語をすでに用いている。「高齢者の社会的脆弱性と差別J~社会福祉士養成 講座老人福祉論』中央法規 1999年 25頁 2)約 2000年から 3000年前のミイラの調査から配偶者聞に虐待の事実のあったことが実証されているよ うに(金子善彦『老人虐待』星和書居 1987年 199頁)、相互支援システムが滞りなく繰り返されてきた わけでなく、弱肉強食的な由々しい問題は歴史的に共通するものとして、いつの時代も否定すること はできない。 3)縄文時代の平均寿命は男女ともに、 14・5歳、 16世紀までは欧米もわが国も¥0歳代であり、60・70歳 まで生きる者はかなり少数であった(金子善彦同前 187頁)。 4)アードマン・Bパルモア『エイジズム優遇と偏見・差別』奥山圧司他訳 法政大学出版局 1995年 44 頁 5)アードマン・B.パルモア/前回大作 『お年寄り』 片多順訳九州大学出版会 1988年 140頁 6)アードマン・ Bパ ル モ ア 前 掲 書 51頁
7) RichardA.McCormick，“Ethics Committees: Promise or Peril'?"， Law， Medicare& Health Care， September 1984， pp.150・151.
8) E ・ゴッフ7ン『アサイラム』石黒毅訳 誠心書房 1984年 4頁 9)河野正輝氏は利用者の人的サービスの基準の設定、処遇過程の権利の定式化の領域でもっとも先進的 な経験を有するアメリカを例にとり、ナーシング・ホームにおける人的サービス基準の設定のしかた、 処遇過程の権利の具体的な内容、その実効性を担保する方法を検討しておられる。(河野正輝『社会福 祉の権利構造』有斐閣 1991年 199・234頁) IO)Cカール・ベグルス『アメリカの老人医療』岡本祐三訳 勤草書房 1985年 160頁 1])間前 160・161頁 12)伊藤淑子『社会福祉職発達史研究』ドメス出版 1996年 332頁
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同前 335頁 14)同前 335頁15) Abraham Monk， Lenard W. Kaye， Howard Litwin， Resolving Grievances in the Nursing Home， Columbia Univ巴rsity Press， 1 984 16)坂上正道「医療は文化であること J
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プネウマ風』第 51号 1999年 51頁 17)木崎さと子「リジューの聖テレジアの魅力一東西の霊性の出会うところJWプネウマ風』 第 50号 1998年 51頁 18)同前 51頁 第E章 1)E.A.，パーリー『弁護の技術と倫理』桜田勝義訳 日本評論社 1968年 5・6頁 2)同前 3・120頁 3)L.P.ストライカー『弁護の技術』古賀正義訳 日本評論社 1962年 141頁 4)同前 143頁 5)同前 143頁 6)同前 143頁 7) Encyclopedia of Social Work 19th Edition， 1995， pp. 95・100.8) Karla Krogsrud，恥1ileyBacon， Michal O'Melia， BrendaL.Dubois， Generalist Social Work Practice:An Empowering Approach， Allyn and Bacon， 1995， p.398.
9) Neil Gilbert， Harry Specht，“Advocacy担dprofessional ethics"，Socia1 Work， JulyI976，p.288. 10)定燦丈弘「ソーシヤル・ワークとアドボカシーJ社会福祉研究第 30号 1982年 141頁
11) Nei1 Gi1bert， Harry Specht，“Advocacy and professional ethics" Socia1 Work， Ju1y 1976， p.288， p.289 12) James E. Payne，“Ombudsman roles for social workers"， Social Work， January， 1972， p.98
プレイガーはソーシヤルワーカーアドボケイトを以下の者と考えている。
「不利な立場にある者の状態を確認する。アドボケイトのまず主要な責任は、強靭な精神をもって彼 らの利益を熱烈に支持する代表者の役割をつとめることであり、このことがアドボケイトの誠実さを 他の何物にも勝るものとする。この役割は必然的に実践者に政治的な戦術家としての機能を要請する Armando Morales， Bradford W. Sheafor， Socia/ Work， A Profession of Many Faces. Allyn and Bacon， 1989，p617
l3Hbid， p.98.
14) Ruius Sy1vester Lynch， JacqueIyn Mitchell，“Justice System Advocacy: A Must for NASW and the Social Work Community" ，Socia1 Work Vo.140， No.l， January 1995， p.lO
-15)Ibi，dpp. 10-11
16) Karla Krogsrud， Miley Bacon，恥1ichalO
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Me1ia，Brenda L. Dubois， op. cit. p.398]7)恥伝ryMacht， Jean Quam， Social Work-An Introduction，Bell& HowellCompany， 1981， p.151 18)Ibid， p.303
19)定 簸 丈 弘 前 掲 書 142・143頁 20)同前 142頁
21) RichardA. Cloward
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RichardM. E1m組， “Advocacyin the Ghetぬ'¥，Transaction， Vo.1N ，No.4 (Oct.1966)， p.72 22)例 え ば、 福祉実現の過程を紋切り型のイデオロギーから自由な諸個人が自らの社会内での定位づけ を積極的に追求する過程とする『ヒューマンサービス論ーその社会理論の批判的吟味』加茂 楊 世 界思想社 1998年 128頁) 23)家族、文化、コミュエティを喪失し、長期ケア施設の支配的な文化のなかに入ると、民族的にさまざ まな背景をもっ高齢者は特別な課題に直面することになる。クライエントにとってその特徴あるアイ デンティを尊重される方法を見いだすことは集団生活状況における安寧の確保に不可欠である。Brenda Dubois， Karia Krogsrud Miley， Socia/ Work， An Empowering Profession， A Viacom Company，1992. pp.336・338.
24)
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ソーシャルワーカーの機能と役割j谷口泰史 170頁 『ジェネラル・ ソーシャルワーク』太田義弘・ 秋 山 繭 二 編 著 光 生 館 1999年所収25) Dave Evans， Jeremy Keamey，Working in Socia/ Care， A System Approach， Ashgate Publishing Company，1996，p.114.
26) Armando Morales， Bradford W. Sheafor， Socia/ Work， A Pr.ザessionof Many Facω‘Allyn and Bacon. 1989，pp.557・558.
27) F. Ellen Netting， Howard N. Hinds， "Volunteer Advocates in Long-Tenn Care :Local Implementation of A Federal Mandate" ， The Gerontologist Vol.24， No.l， 1984， p.13.
28) Susan S. Manning，“百leSocial Worker as Moral Citizen: Ethics in Action" ，Social Work Vo.142， No.3， May 1997， p.224 29)F. Ellen Netting， Howard N. Hinds， op. ci p，.t .13. 30) Ibid， p.13. 3 I)Ibid， p.13 32)Ibid， p.14. 33) Ibid， p.14. 34)Ibid， p.15. 35) Wolfensberger et a，.1"Citizen Advocacy and Protective Services for the Impaired and Handicapped" ， Nationa1Institute on Mental Retardation， 1973， pp.l1・13.
36)Abraham Monk， Lenard W. Kaye， Howard Litwin， Resolving Grievances in the Nursing Home， Columbia University Press， 1984. p.1
37) Ibid， p.94. 38) Ibid， p.33 39) Ibid， p.29
Ombudsman Program" ，Socia1Work，Vo.I40. No.3， May， 1995， p.355. 41) Ibid， p.356. 42) Ibid， p.356. 43)Ibi，dp.356. 44) 連邦のメディケイド規則~ 1396r.(b) (7)等により施設は正規の苦情処理手段を持つことになってお り、 120床を超える施設ではソーシャルワーカーもしくはそれに準ずる者が l名が配置され、それ以 下の小規模の施設で、は、活動部の主任、高JI施設長、パータイマーのソーシヤルワーカーがあたる場合 もある。 45)わが国の苦情解決のステップについては以下を参照。高谷よね子「老人ホームの苦情処理一米国の実 状をふまえて一J龍谷大学大学院紀要第 2号 1994年 64・68頁 46)監査は 12ヵ月毎に行われていたが、 1990年 10月以降偶然性を高めるために 9-15ヵ月のサイクルで 実施される。監査を事前に通報した場合最高2000 ド‘ルの罰金が繰せられる。
47) American Association of Retired Persons，“EncoW1tering Problems in Nursing HomesヘFact Sheet on Nursing Homes， 1991 48) American Association of Retired P釘sons，“TheNursing Home Regulatory System"， Fact Sheet on Nursing Homes， 1991. 49)橋本義郎『権利と行為の社会学』エルピス社 1996年 122・124頁 50)Institute of Medicine. Real People， Real Problems: An Evaluation of the Long-Term Care Ombudsman Programs of the Older Americans Act， 1995， pp.211・215.
51)ηle National Long Term Care Ombudsman Resource Center， Long Term Care Ombudsman Desk Reference: Glossary， 1994， p.59 52)TheNational Cit山 ぱCoa1itionforNursing Home Reform， Quality Care Advocate， 1997， pp.I-6 第 田 章 J)オンブズマン制度研究会『総務庁オンブ.ズマン制度研究会報告~ 1986年 5頁 2) Longman Dictionary of白eEnglish Languageによれば政府もしくは公共団体に個人が申し立てた苦情を 受理し、調査する政府の任命する宮吏である。オンブ‘ズマンのマンに性差別を意識し、オンブFズパー ソンを用いるべきだとする考えがあるが、米国では「オンブズマンという用語は性に関係なく用いら れており、現在のオンブ、ズマンの多くは女性であるj と連邦議会に医療研究所が提出したオンブズマ ンプログラムの調査・研究報告に説明が付されている。大友信勝氏 がオーストラリア連邦政府オン ブ、ズマン委員会から入手された返事によれば、外国語である「オ ンブ‘ズマン」には英語の通常の構 成ノレールを適用しないということであった。しかし、行政お よび法人報道機関では性差別を避ける という目的で、 -personに移行しつつある。なお、
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ombudJ (代行者・弁護士)も用いられている。 3)潮見憲三郎『オンブ‘ズマンとは何か』講談社 1996年 18頁 4)園部逸夫「オンブ、ズマンの類型J園部逸夫・枝根茂『オンブズマン法』弘文堂1997年 所 収 p.12 5)潮 見 憲 三 郎 前 掲 書 146・150頁6)Larry B. Hill，“Institutiona1ization， the Ombudsman and Bureaucracy" ，The American Political Science Review Vo.168， 1974， p. ¥077.
7)Ibid. pp. ¥078・79目
8)園 部 逸 夫 前 掲 書 12頁
8-9)潮 見 憲 三 郎 前 掲 書 20頁 10)W日本国語大辞典』 小学館 1973年 1]) ) 11野秀之「オンブPズマン制度の源流について」社会科学研究第35巻 3号1990年 231-256頁 12)r故時頼朝庄は、康元元年0256年)に頭をおろして後、しのびて諸国を修行しありけり J
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増鏡』草 枕の巻 13)酒井紀美「僧侶の悪行告発の投書j上島有他編『東寺百合文書を読む』思文閣出版 1998年 所 収 39-40頁 14)高橋敏子r
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百姓』が代官の罷免を求めるJ上島有他編『東寺百合文書を読む』思文閣出版 1998 年 所収 105・107頁 15)関哲夫「ロシアにおけるオンブズマン制度J法律時報 70巻 9号 1998年 72・78頁 16)北脇敏一「アメリカのオンパズマン」時の法令 第745巻 1971年 38-39頁 17)園部逸夫『オンブズマン法』弘文堂 1989年 64・65頁18) Dona1d C. Rowat， 百四OmbudsmanPlan， University Press of America， 1985， p.iv 19) Larry B. Hill， op.ci p，.t .1076
20)北 脇 敏 一 前 掲 書 39-40頁
21)フランク・スティシイ『オンブズマンの制度と機能』 宇都宮深志・砂田一郎監訳東海大学出版会 1980年 338-339頁
22) Paul R. Verkuil，“The Ombudsman and the Limits of百leAdversary System" ，Columbia Law Review， Vo.175: 845， 1975， pp.845・846.
23)例えば KennethL. Stew釘t，，‘What A University Ombudsman Does Social Study of Every Conduct" ，
Joumalof Higher Education， Vol.49， No.1， 1978， pp.I-21. JudithW.Harvey，凶Conunenton What a
UniversityOmbudsman Does" ，Journa1of Higher Education， Vol.49，No.1， 1978， pp.23・27を参照. 24)例えば ThomasH. Koltveit，“Counselor-Consultant as Quasi-Ombudsman" ，Personneland Guidance Joumal，
Vo.152， No.3， 1973， pp.198・200.を参照
25)例えば DavidR.Nelson and Kenneth Starck，“The Newspaper Ombudsman as Viewed by the Rest of the 8taff
， ， Joumalism Quarterly， pp.453-457.を参照
26) Dona1d C. Rowat， The Worldwide 8pread of an Idea Revised 8econd Edition"，University Press of America， 1985， p.92.
27) Institute of Medicine， Real People，Real Problems:An Evaluation 01 t'he Long-Tem CareOmbudsman Progrants of the Older Americans Act， 1995， p.42.
28)Ibid， p.42.
29) Abraham Monk， Lenard W. Kaye，“The Ombudsman Volunteer in the Nursing Home:Differential Role
Perceptionsof Patient Representatives for the Institutiona1ized Aged" ，The Gerontologist V0.122， No.2， 1982， pp.195-196.
フェルトンは利用者のアドボケイ卜、調停者、治療者の機能をもっ者を新しいタイフの専門職である
[精神保健ジェネラリストjに期待する。 Felton，G.etal.，“New roles for new professional menta1heal由 workers: Training the patient advocate，the integrator， and the therapist"， Community Mental Health Journal， 1974， 10， pp.52・65.レーガンはマイリックの短期の総合病院利用者の代理フ。ログラムの研究から、オン
ブズマンサービスは機能を重複させはするものの、以下の4タイプの特徴ある機能ー苦情の処理者・
その上で、レーガンは利用者のアドボケイトと中立の調停者の組み合わせたオンブズマンを強く主張 する。 John 1. Reg811“Whennursing home patients complain:ηle Ombudsm811 811d the patient advocate， Georgetown Law Review，1977， No.65， pp.695-696. 30) Felton，G. et al.，“New roles for new professional mental health workers:Training the patient advocate，the integrator， 811d the therapist"， Corrununity Mental H飽l出 Joumal，1974， 10， pp.52・65 31)Institute of Medicine， op.ci，.tpp.42・43. 32)社会保障の財源から支払われるメディケアの利用者については、Iしかるべきケアは妥当な償還金によ り提供されるとの考えが適用されたが、利益をあげようとするナーシングホ ー ム は 費 用の高いサービ ス料金を設定したため、質の高いケアの入手に結び‘つかなかった。メディケイドの利用者については 均一料金を設定した')>1-1では、ケアのカットをおこなうなど、別の手口で利益をあげた(]ohnJ.Regan， op.ci，.tpp.692・693。) 33)Charles W. Lidz et al.，The Eroision of Autonomy in the Long-Term Care， Oxford University Press， 1992， pp.29-36. 34)ロパート・パトラー内薗耕二監訳グレッグ・中村文子訳 1991年『老後はなぜ悲劇なのか』メヂカ ルフレンド社 300頁 35)John1.Reg811， op. ci，.tpp.692-693 36)メディケアおよびメディケイドによる償還を受ける施設は三つの基準(QualityStandards)によって規 制される。①連邦規則に定める熟練看護施設および中間的ケア施設の基準 ②生命安全規約(TheLife Safety Code) ③州、法に定める熟練看護施設および中間的ケア施設の基準である。このうち生命安全 規約はナーシングホームだけでなく、すべての施設に適用される(河野正輝『社会福祉の権利構造』 有斐閣 1991年 204・216頁)。 37)1975年の保健教育福祉省の監査結果は、監査を受けたナーシングホームの 64%は全米防火協会(The National Fire Prevention Association)の策定した生命安全規約(TheLife Safety Code) 61条項のうち、少 なくとも 5条項は、遵守していなかったと報告するOohn 1. Reg811， op. ci.tp.692.l。 38) CharlesW. Lidz et a，.lop， cit.pp.29-36. 39) J811e Lockwood Ba釘rne，yれ 恥仏RCH，Vo1.64， No.3， 1974， p.266
40) John 1. Reg叩，“QualityAssur811ce Systems in Nursing Home" ， Joumal of Urb811 Law Vo1.53: 153， 1975， pp. 154・155. 4])野村かつ子『アメリカの消費者運動』新時代社 1971年 10・11頁 42)野村かつ子「アメリカの消費者運動の動向Jジュリスト総合特集消費者問題1979年 1月20日 292.295頁 43)消費者教育の一環として、コンシューマリボ}ト(ConsumerReports)が発行されているが、ナーシン グホームの記事や特集(]989年 10月、 1995年8月、 1998年5月)はこれまで数回とり組まれてきた。 1995年の特集では、全米の州オンブズマンの氏名・住所・電話番号等を掲載し、消費者にホーム選 択の際の相談機関としてオンフoズマンへのアクセスをすすめる。 44) Institute of Medicine， op. ci，.tp.44 45)J811 Ellen Rein，“Clients with Destructive and Socially Harmtul Choices - What's a11 Attomey to Do?: Within and Beyond the Compet811cy Construct"， Fordham Law Review Vo.lLXII， No.5， p.1151. 46)F.Ellen Netting， Ruth Huber， Ruth Nelson Paton， James R.Kautz
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，“Elder Rights 811d the Long-Term Care-Ombudsman Program" ，SocialWork， Vo.140. No，.3 May， 1995， p.352 47) lnstitute of Medicine， op. ci p.，.t 43.
48) John1.Regan，“When Nursing Home Patients Complain: The Ombudsman or The Patient Advocate，" The Georgetown Law Journal， Vo1.65:691，1977， pp.699.・700.
49)Abraham Monk et al.， Resolving Grievances in the Nursing Home-A Study of the Ombudsman Program-， 1984， Columbia University Press， p.7
50)Insti削 除 01'Medicine， op. ci，.tp.44. 51) John1.Regan， op. ci pp.697，.t ・698. 52) lbid， pp.703・704.
53)Pa出ciaA.. Butler，“A Long-Term Health Care Strategy for Legal Services" ，Clearinghouse Review October 1980 Special Issue， p.694. John1.Regan， Ibid. pp.703・704 54)PatriciaA. Butler， Ibid.， p.694. 55) PatriciaA. Butler， Ibid.， p.694. 56)米国高齢者法タイトノレm-Bソーシヤルサービスのための州への配分額の 1%もしくは 2万ドルのいず れか金額の高い額がオンブズマンプログラムの運営費にあてられていた。 57) John1.Regan， op. cit. pp.704-705. 58) Abraham Monk et a o，.l p. ci p，.t .l 0 59) 42U.S.C.~ 3025 (a) (}2) (C) (} 979) PatriciaA.ButIer， op.ci p，.t .694. 60)Abr百hamMonk et a o，.l p.ci p，.t .79.
61)The National Long Term Care Ombudsman Resource Center， Long Term Care Ombudsman Desk Reference:Laws and Regulations，The National Citizens' Coalition for Nursing Home Reform. 1994， p.65 62)F. El1en Netting， Ruth Huber， Ruth Nelson Paton，James R. Kautz
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，“Elder Rights and the Long-Tenn CareOmbudsman Program" ，SocialWork， Vol.40. No.3， May， 1995， p.353.
63)F. Ellen Netting， Ruth Huber， Ruth Nelson Paton， James R目Kautz
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， Ibid， p.355.64)法律扶助制度 Oegalassistance programs)一経済的、社会的ニーズをもっ高齢者に弁護士が提供する司法 上の助言と抗議をいうが、可能な範囲において、弁護士の直接の監督下で弁護士補助員もしくは法学 部の学生がおこなう相談および適切な援助、法により許可された場所で法律家でない者がおこなう相 談もしくは抗識も含まれる (42U.S.C.3002)。
65)ηle National Long Term Care Ombudsman Resource Center， op.ci pp，.t .65・66 66) F. Ellen Netting， Ruth Huber， Rufu Nelson Paton， James R. Kautz m， op. ci p.，.t 355
67)The National Citizens' Coalition for Nursing Home Reform ，“Clinton Announces Tough Initiatives tor Nursing Home Oversight" ， Q田 lityCare Advocate， Sep. 1998， pp.l・6. 第二部 米園長期ケアオンブズマンの制度と現状 第N章 1)佐藤進『世界の高齢者福祉政策一今日明日の日本をみつめて』一粒社 1989年 227頁 2)佐 藤 進 同 前 227-228頁 3)クリントンの医療保険改革実現の失敗は、大統領が政策転換で主導権を握ることのできなかったー 例である。社会保険としての医療保険の成立はもう議会を通ることはないだろうともいわれている。
しかし、 1935年に制定された社会保障法は、特異性の範鴫外にあり、同法は当時の誕生せざるをえ ない状況下にあって誕生したともいえる。貝塚啓明『アメリカの社会保障ーアメリカは特異か-J 週刊社会保障 1811号 1994年 50・51頁
4) Phyllis Jay， A New History of Social Welfare， Prentice Hall， 1989， pp.342-343. 5) 州 ~Ñ1高齢者宣言および定義 州トル E 高齢対策庁 タイトル皿 州およびコミュニティの高齢者プログラムへの補助金 州~ft!IV 訓練、調査、自由裁量プロジェクトおよびプログラム 州~ft! V 高齢者のためのコミュニティサービスの雇用 州トル羽 先住アメリカ人への補助金 9イトルW 脆弱な高齢者の権利保護活動への補助金 州トルv
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先住アメリカ人のプログラム 6)高齢者数がこの 35年聞に 2倍になるというかつてない状況に対処するために高齢対策庁の長である 行政畏官を 1993年保健福祉省の副長官に格上げされた。 7)米国保健福祉省内において、副長官は連邦政府の支援のもとに、連邦政府、その他の政府、機関、 個々の高齢者に影響を及ぼす連邦の政策のすべてを意欲的に検討し、責務について批評する。個々 の高齢者ための有効かっ明白なアドボケイトとして活動する。 オンブズマン局局長の管理のもとにオンブズマンプログラムための全米オンブズマン資源センター (Nation且1Ombudsman Resource Center) を設立し、運営する。その雇用するスタッフ数は 1990年度 より削減されない (42US.C.3012) 旨、米国高齢者法に規定されている。 8)この手続規則は州長期ケアオンブ、ズマンプログラム担当室の方策を確保するために規定される。プ ログラムは長期ケア施設の利用者が市民的権利と人権を主張し、その効果を高めるために設けられ た制度である。州高齢委員会の強い要望により 1995年 6月に制定され、外￨・地域・ボランティアオ ンブズマンに適用される(CSR~ 76・5・1)。 9)州教育長(血estate superintendent of schools)、保健局長 (thedirector of health)、精神保健局長(the director of mental health)、公立施設の行政長官 (thecommissioner of public in抑 制tions)、福祉行政長 官<thecomrnissioner of we1fare)、ワェストパージニア管区職業リハビリテーション局長 (the director 0'1the West Virginia division 0'1vocational rehabilitation)、ウエストパージニア雇用保障省行政 長官(血ecomrnissionerr 0'1the West Virginia department 0'1employment security)および高齢問題に知 識と関心をもっ 10名の市民の代表で構成される (WVC~ 29・14・j)。 10)West Virginia's Regional Long-Term Care Ombudsman Program Legal Aid Society ofChar1eston， West Virginia's Regional Long-Term Care Ombudsman Program Annual Report FY 1996， p.l. 1 llIbid， p.l. 12)州オンブズマン担当室室長のみに繰せられた規定であるが、過去2年以内に、長期ケア施設、長期ケ ア施設を所有もしくは運営する協会、畏期ケア施設協会に雇用されていた者は担当室、室長になる ことができない(42U.S.C.3058g)。 13)クエストパージニアの地域のオンブ、ズマンプログラムはチヤールストンの法律扶助協会により調整と 運営がおこなわれているため、他州と比較して身近に法律相談が利用できる仕組みになっている。 14)発達障害者に日常生活援助をはじめ様々なサービスがおこなわれるが、その一つが保護および社会的 ・社会法律的(socio・legaDサービスである (42U.S.C. 6001 e.tseq.)。 -152・15)精神障害者は脆弱であり、虐待等の被害を受けやすし。、 このため保護およびアドボカシーシステムが 必要であり、苦情を申し立てるための容易にアクセスできる手続きが規定されている (42 U.S.C.10801 e st.eqJ。 第V章 ])全国社会福祉協議会『老人介護の国際比較』中央法規出版社 1991年 89頁 2)全国社会福祉協議会『高齢者ケア施設政策の再考』中央法規出版社 1994年 71-72頁 3)百leNational Long Terrn Care Ombudsman Resource Center， Long Terrn Care Ombudsman Desk
Reference:Glossary， 1994， p.30.
4)メディケイドに核当する、わが国の老人ホームと老人病院を混合したような施設。長期の回復期の患 者と致命的な病気の患者が利用する熟練看護施設と宿泊施設や養護施設以上の看護を必要とする中間 施設の2タイプがある。
5)Institute ofMedicine，Real People， Real Problems: An Evaluation ofthe Long-Term Care Ombudsman Programs of the Older Americans Act， 1995， National Academy of Sciences， p.3. 6) Ibid，p.3. 7) 11州は非営利の機関と契約し、運営する(コロラド:障害者の保護とアドボカシーフログラムの管理 運営機関である法律センタ一、コロンピア特別区:法律扶助組織である、米国退職者協会・高齢者の ための法律相談、ミシガン:アドボカシー組織であるすぐれたケアを求める市民、パージニア:地域 高齢者機関 (areaagency on aging)協会、パーモント:法律扶助組織である高齢者法律プロジェクト、 ワイオミング:法律扶助組織である高齢市民組織、フロリダほか 4 州:独立したオンブ、ズマンプロ グラムである州長期ケアオンブズマン委員会等)(Adminis仕組onon Aging， Department of Health & Human Services， Long-Terrn Care Ombudsman Annual Report Fiscal Year 1995， p.30.以下NORSと省略)。 8) NORS，p.32， Institute of Medicine， op.ci pp.，.t 46・52. 9)lnstitute of Medicine， op.ci p，.t.53. 10) NORS，p.3 II)NORS，p.33 12) Institute of Medicine， op.ci pp，.t .53・55. 13) NORS，pp.3・7. 14)個人の寄付を集め、福祉計画、 YMCA、赤十字等に寄付をする米国の代表的な慈善福祉団体 15)オンブ、ズマン活動のための米国高齢者法の資金を州や州内において配分する方法にいくつかの重要な 点が関係する。タイトル皿と
w
の資金は、主として州内の高齢者数にあわせて、州問で取り決めた方 式により配分される。州、￨内ではタイトノレEの資金は、もっぱら低収入の少数民族の高齢者数、地域別 高齢者人口、経済的・社会的ニーズの高い高齢者数等の要因を考慮した、州が策定した州内用の配分 方式を通して地域高齢者機関に配分される。しかしながら、タイトルwの資金はタイトル皿の資金の 公式とは異なり、外￨の高齢者サ」ピス機関の裁量にまかされている。ナーシング施設の規模、所在地 等の要因を配慮して配分する州もある。オンブズマンプログラムの財源と指定された割り増し金は、 タイト1レW に対する特別支出金ということで 1992年度から利用できるようになった。 1992年度以前 のオンフ守ズマンプログラムの財源の多くはタイトノレEからのものであったが、州はこれらの財源に取 って代る新しい財源をプログラムにつけることを禁止されている。このため州の多くはオンフeズマン 制度のための主要な財源をタイトノレEの資金に見いだしている(Instituteof Medicine， op.ci pp，.t .58・6])。16)Institute of Medicine， op.ci p，.t p.63明65 17) Ibid， p.65
18)橋本宏子「イギリスにおける苦情処理手続一倍祉サービスの場合一J神奈川法学第 28巻 第 l 号
1993年 309-310，340頁
19) Ellen Skelley-Walley，“An Ombudsman Perspective"， Elder Mistreatmen:tEthical Issues，Dilemmas，and Dicisions (ed:T叩yaFusco Jolmson)百leHaworth Press，Inc.， 1995， pp.90・91.
20Hbid. p.91. 2 J)NORS， p.iv 22) NORS， pi.v
23)F.Ellen Netting，Ruth Nelson Paton and Ruth Hubぽ，“TheLong Term Care Ombu伽nanProgram: What Dose the Comlaint Reporting System Tell Us?" ，百leGerontologist Vo 3.12， No.6， 1992， p.847. 24)Ibid. p.847. 25)カウツ (994)の調査によれば、訪問頻度が最も高い 17州のうち、 9州ではオンブ、ズマン数は 1，000 ベッドあたり 0.75人(全米の平均値:フルタイムで働くスタッフ数に換算、以下 FTEと略す)より も多く、訪問頻度が最低であった 17州のうち 5州のみがベッ ドあたりの FTE として平均値の水準 を保っていたにすぎないと報告されている。カウツはさらに、訪問頻度を距離と関連づけて調査を おこなった。訪問頻度がもっとも高い 17州のうちの 15州では、有資格のオンブズマンとの距離が l 時間以内という施設が州の施設の 80%以上をしめていたが、これと比較して、訪問頻度が最も低い 17州の場合、全施設の 80%がオンブズマンと の 距 離 が l時間以内であったのは 4州のみであった。 定期訪問の基準の低さはオンブズマンが畏期ケア施設に実際に訪問する頻度、つまりオンフeズマン が施設に姿を見せる回数をそのまま映し出しているわけではない。総合的にみると訪問の回数基準 は低いが、苦情に対応するために問題のある施設には、オンブズマンは毎週継続して数ヵ月間訪問 することもある。また、定期訪問の他に、施設スタッフの研修、利用者や家族の会の組織化のため の訪問などもおこなわれる(Instituteof Medicine， op.ci. ppt .62・64.)。 26) Ibid.， pp.68-69. 27Hbid.， p.70. 28) Ibid.， pp.70・71. 29) Institute of Medicine， op.ci pp，.t .71・72. 30Hbid.， pp.72・73. 3))例えば、パージニアは 1992年度、ホットラインに 8，930件の情報請求が寄せられている Obid.，p.7:U c 32Hbid.， pp.73-74 33Hbid.， p.74. 34) Netting et a， 1992， .1 op.ci p，.t p.843・848. 35Hnstitute of Medicine， op.ci pp，.t .74・75. 36) Ibid.， pp.75・76. 37) Institute of Medicine， op.ci p，.t p.205・230.
38)West Virginia's Regional Long-Term Care Ombudsman Program Legal Aid Society of Ch釘leston，West
Virginia's Regional Long-Term Care Ombudsman Program Annual Report FY1996， p.1. 39Hbid.，pp.8-11
40) NORS， pp.v-vi.
-第 VI章
1)Sharon B. Amold r虚弱な高齢者のQOLの測定JJarnes E目BirrenetaJ.編『虚弱な高齢者の QOL~ 三谷嘉明他訳医歯薬出版株式会社 1998年433頁
2) Jaber F. Gulblium， S戸 依ingof Life， Aldine de Gruyter，1993， pi.
3) Sidney Katz et a1.r高齢者のQOLについての科学:課題と機会JJarnes E.Birren et a1.編前掲書433頁 4)The NationaJLong Term Care Ombudsman Resource Center， An Ombudsman' s Guide to the Nursing Home
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5) Sarah Greene Burger et a，.1Nursing Homes getting good care there， The National Citizens' Coalitioll for Nursing Home Reform， 1996， pp.8・11
6) Vernon L. Green et a1.，“Struc旬alandOperational Factors Affecting Quality of Patient Care in Nursing Homes" ， Public Policy， Vo1.29， No.4， 1981， pp.399-415
7) Patricia A. Butler，“A Long-Term Health Care Strategy for LegaJServices"， Clearinghouse Review October 1980 Special Issue， pp.624-625.
8) Ibid.， pp.624・625 91Ibid.， pp.613・615.
10)ηle Committee on Nursing Home Regu1ation of the Institute of Medicine of the Naional Academy of Sciences， Improving the Quality of Care in Nursing Homes， National Academy Press， 1986， pp.18・19. 11) Ibid.， pp.20・21. 12) Ibid.，pp.20・21 13) Ellen Skelley-Walley，・'AnOmbudsman Perspective"疋1derMistrea伽len:tEthica1 Issues，Dilemmas，and Dicisions (ed:Tanya Fusco Johnson)刊eHaworth Press，lnc.，1995，p.92. 14)Ibid.， pp.92・93. 15)太田義弘「ジェネラル・ ソーシヤルワーカーの基礎概念J太田義弘他編『ジェネラル・ ソーシヤルワ ーク』光生館 1999年所収 21・22頁
16) Jane Lockwood Barney，“Community Presence as a Key to Qua1ity of Life in a Nursing Homes" ， AJPH 恥1ARCH，Vo1.64， No. 3， 1974， p.265.
17)RoseMarie Fagen et a1.“Meeting of Pioneers in Nursing Home Culture Change，" 1997， Final Report0'1 Rochester， New York， pp.l・55
18)The Committee on Nursing Home Regu1ation of the Institute of Medicine of the Nationa1 Academy of Sciences，op.ci，p.tp.12・13.
19) Sara S. Hunt and Jean Wood，“Ethica1 Issues in Ombudsman Advocacy" ， Ombudsman Reporter Vo1.3，No. 1， 1991， p.1.
20) American Association of Retired Persons，“The Nursing Home Regu1atory System " Fact Sheet on Nursing Homes，1991.
21) American Association of Retired Persons，‘'The Nursing Home Regu1atory System"，1991， Fact Sheet on Nursing Homes.
22)ロパート・パトラー 内薗耕二監訳グレッグ・中村文子訳『老後はなぜ悲劇なのか
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メヂカルフレ ンド社 1991年 336頁Ombudsman Desk Reference，1994， p.52 24)ロパート・パトラー 中村前掲訳書 322-325頁 25) American Association of Retired Persons， op.cit.. 26)ナーシングホーム改革法では監査の日時は事前に施設に連絡しないことになっている。監査は 12カ 月毎に行われていたが、 90年 10月以降偶然性を高めるために 9-15ヵ月のサイクルで実施されてい る。監査を事前に報せた場合最高 2000ドルの罰金が課せられる。 27)メディケイド差別はナーシングホームの利用者の 70%がメディケイドの該当者であること、しかも その償還金の賄う範囲に制限があることに原因があるとされている。このため、サービスによっては 別途料金を必要とするが、 2 州を除いてこの料金に制限がなく、施設が独自に料金を設定するところ に不正の一因があると考えられている。メディケイド関係機関はこれらの差別・不正等を扱う機関で ある (AmericanAssociationofRetired Persons， op.cit.J。
28)The Nationa1 Long Tenn Care Ombudsman Resource Center，“Survey and Certitication'¥ an Ombudsman Guideto The Nursing Home Retarm Amendments 0'1OBRA'87， 1993， pp.125-126
29)Ibid.， pp.131-132. 30)Ibid.， p.133. 31)Ibid.， p.134 32)Ibid.， pp.134-135. 33Hbid.， p.l35. 34Hbid.， p.135 35)Ibid.， p.135. 36Hbid.， p.136. 37)Ibid.， p.136. 38)Ibid.， p.136. 39lIbid.， p.136. 40) Ibid.， p.136
41) National Citizens' Coalition for Nursing Home Reform，“Advocates Chart Path for Promise of 1987 Nursing Home Reform" Quality Care ADVOCAl芭， 1994，p.9.
42)刊eNational Long Tenn Care Ombudsman Resource Center，“An Advocate' s Guide to the Nursing Home Reform Law of 1987，Guide to恥 NursingHome Reform Law of 1987，" Lo時 TermCareOmbudsman Desk Refference，1994， p.3.
43)Institute of Medicine， op.ci p，.t .69. 44) Ibid.， pp.69-70
45) Administmtion on Aging， Long Term Care Ombudsman Annual Report Fisca1 Y飽r，1995， pp.39-40
46) John F.Schnelle， Jos巴phG. 0凶lander，Pa甘iceA.Cruise，“Policy Without Technology: A Barrier to Improving Nursing Home Care"，The Gerontologist Vol..37，No， 14. 997， pp.527・532 47) Institut巴ofMedicine， op.ci pp，.t .152・163. 第
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章 J)後藤清「苦情処理機関の設置と運営 J経済理論 7号 1952年5月 75頁 2)清水光明「制裁及び苦情処理一手続規程の問題点J労働法律旬報 244巻 1951年 18・19頁、米 国の苦 -156-情は RandomHouse English-Japanese Dictionaryによれば complaint(不平、不服、不満の種、訴状、原告 の最初の申立)もしくは grievance(不当な行為に対する立腹、労働協約に対する苦情)である。 3)谷川巌「労働経済判例速報 jl'、~o.1081953年 8月 30日 14・17頁 4) 園部逸夫『新しい抑制機構 J ジュリスト増刊 1970 年 6 月『現代の国家と法~ 153頁 5)同前 152頁 6)綿貫芳源「我が固における行政相談制度の法的基礎とその特色 jジュリスト NO.6241976年 119頁 7)総務庁行政監察局「各国のオンブズマン・行政相談制度の概要と課題J季刊行政管理研究 No.67， 1994.9，97頁 8) 園部逸夫「クオーター・ゲルホン『オンパズマン・その他一九つの国々における護民官達一~J ジュ リスト No.366，1967.3.15， 133頁
9) Donald C. Rowat，百leOmbudsman Plan: Essays on the Worldwide Spread of an Idea， 1985， University Press of America， p.157. 10)総務庁行政監察局 f各国のオンブズマン・行政相談制度の概要と課題J季刊行政管理研究 No.67，1994.9 97頁、 1997年度は総務庁京都行政監察事務所からの直接聴取 11)山本正太郎 f行政救済と Ombudsmanj 法と政治 13巻 4号 22・33頁 12)植松健「オンブズマン・行政相談・行政手続一公正、透明で信頼される行政を目指してーJの成果と 行政相談制度への期待J季刊行政管理研究 1994年 NO.67 36頁 13)成富信夫「オンパッヅマン」自由と正義 22巻 l号 1971年 16頁 14)平成2年から行政相談員に、的確な事案処理の手引き書として『行政相談事例百選』が配布されてい る。その第4版に、保母職にある男性職員に保母という名称はおかしいという申し出に、行政相談委 員が厚生省にあっせんし、児童福祉法施行令の改正により、保母の名称が男女共通名称の「保育士J に改められたという事例がある。全国行政相談委員連合協議会『行政相談事例百選』新日本法規 1999 年 45-46頁 15)園部逸夫「総務庁園オンブズマン制度研究会報告について」 園部逸夫・枝被茂『オンブズマン法』 弘文堂 1997年 所 収 49頁 16)枝根茂 fわが国のオンブズマン論議の経緯j同前所収 39-42頁 17)わが国の行政救済制度には、行政手続、行政苦情処理、行政不服審査、行政訴訟等の制度があるが、 いずれも行政に対する一定の手続または救済を求める利益があるかどうかが議論の中心的な部分を占 める。救済の内容、方法、時間などの制約があるため、誰もが容易に利用できる救済制度であるとは いえない。身近な不便や不都合について、各省庁に設けられている行政相談、地方公共団体の相談制 度、人権擁護委員などさまざまな委員制度、総務庁の行政相談などは、欧米諸国なと桐のオンブ、ズマン がはたしている略式で迅速かつ簡便な苦情処理機能と類似した働きをしている。総務庁の行政相談制 度は第三者的な立場に立って国民からの苦情を受け付け、必要に応じて処理・解決をするものである。 18)オンブ.ズマン制度研究会「オンブ'ズマン制度研究会報告 J1986年 14・15頁 19)同前 31-35頁 20)清原政忠
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オンブズマン』はスーパーマンかJ朝日ジャーナル 1106号 1980年 36頁 21)林修三「日本的オンブ、ズマン制度の構想について J法律時報 53巻4号 1981年 174頁 22)山下滑超「福祉オンブズマン制度 JW中野区・福祉都市への挑戦』所収あけび書房 1993年 165 頁 23)小島武司・外間寛『オンブ、ズマン制度の比較研究』中央大学出版部 1979年 240頁 24)枝根茂「最近のオンブ‘ズマン制度の動向」園部逸失・枝根茂前掲書所収 76・78頁25)小島武司・外間寛編『オンブ、ズマン制度の比較研究』中央大学出版部 1979年 134・14頁 26)A法人『一年の歩みIJ1999年 24・28頁 27)小島武司「オンブズマンの構造と哲学Jジュリスト No.6241976.11.1 23頁 28)司馬遼太郎『アメリカ素描』読売新聞社 1986年356頁 29)片岡寛光「早稲田政治経済学雑誌J284.285合併号 1986年 160-190頁 30))11野秀之「オンブズマン制度の源流についてj社会科学研究 35巻3号 1990年231・256頁 おわりに 1)潮見憲三郎前掲書12頁
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権利J の発想の転換111998年 成 文 堂 古川孝順編『社会福祉供給システムのパラダイム転換111992年 餓 信 書 房 本関長世編『アメリカ社会とコミュニティ111993年 日 本 国 際 問 題 研 究 所 前田信雄『保健医療福祉の統合111990年 勤 草 書 房 松井茂記『アメリカ憲法入門111989年 有 斐 閣 松本博之・西谷敏編『現代社会と自己決定権111997年信山社 松山幸弘『アメリカの医療改革111994年 東 洋 経 済 新 報 社 森田ゆり『エンパワーメントと人権111998年 解 放 出 版 社 諸沢英道『被害者学入門111992年 成 文 堂 山口龍之『米国医療と快楽主義111995年 信 山 社 -162-福祉サービスを利用する
高齢者のアドボカシ)システムの研究
-米国の長期ケアオンプズマンプログラムの考察を通して一
The Advocacy System il1 Welfare Services for the Aged;
Study 011 the Long-teml Care Ombudsman Program in US.
龍谷大学社会学研究科研究生
はしがき 程、の老人ホームでの約9年間の勤務生活は、脆弱な高齢者への施設サービスのあり方を 問い続ける日々でもあった。個々の高齢者のかけがえのない生活が尊重されているのだろ うかと考えるとき、施設サービスの限界を感じ、何か大切なものを喪失しているのではと 思い悩んだリ折しも、龍谷大学社会学研究科社会福祉専攻の修士課程の社会人学生として 学ぶ機会を得、以来諸先生方からさまざまのご指導をいただいてきた。そんなある白、瀬 田の図書館で目にしたのは米国の雑誌出e Gerontologistに掲載された長期ケアオンフ守ズ‘マ ンの論文であった。わが国にもこのような制度があれば、施設サービスを利用する脆弱な 高齢者はオンフ守ズマンの支援を受けて、かけがえのない自分を大切する生活をすることが できるのではと思い、米国の長期ケアオンプズマン制度に関心を高めていった。 まず、 長期ケアオンブズ、マン制度が、その根拠法である米国高齢者法にどのように規定 されているのか、オンブズマンがその活動の基本とする法律にはどのような法律があるの かを調べることにした。米国保健福祉省に問い合わせて郵送してもらった米国高齢者法を 手にして、脆弱な高齢者の権利保護に関する、詳細な規定に驚いたものである。その後、 保健福祉省のオンブズマン局から随時資料の送付を受けるようになった-'，その他龍谷大学 社会科学研究所にある米国の法律カhらも法制度としてのオンフ守ズマンを学んだ州法につ いてはとくにウエストパージニア州立大学のペ リー・ラ ック社会福祉学部長に来日時に持 参してもらった資料から多くを学び、また東京大学外国法研究所にある米国の州法はじめ 連邦政府の諸規則の資料の検索を行った。 ついで、連邦政府はオンフ。ズマンプログラムをどのように支援してきたのか、議会の資 料をアメリカ文化センターで入手し、検討した。連邦政府も連邦議会もオンブPズマンの有 効性を評価しており、さらに研究をすすめている実状があり、わが国もしかるべきオンブ ズ、マン制度の導入をすべきだと考えた。連邦政府内のオンフeズマン局から随時資料の送付 を受けるようになった。1996年、 97年、 98年とワシントンで開催されるオンフeズ‘マンの 全米大会にも出席し、今日のオンフeズ‘マンが抱える問題はなにか、今後の長期ケア施設の 問題への事前対策等について関心をもって米国の状況を学んだ。米国の問題は政治、経済 等の領域だけでなく 、福祉においても影響を与えることが少なくなし、からである。政治、 文化、宗教、民族など違いは多いが、人類共通の問題として考察すべき問題が存在するか らであるυ 米国のナーシングケアについては黒川昭登教授、法制度については桑原洋子教授、福祉 とコミ斗ニティについては中久郎教授ほか社会福祉、社会学の諸先生方に、行政学や社会 保障については見上崇洋 ・脇田滋法学部教授に資料の所在や収集等をはじめとして多くの ご指導いただし、た。龍谷大学以外では、 神奈川大学法学部の橋本宏子教授、大阪府立大 学法学部の関川芳孝教授にも専門的立場から指導を受けた。 その問、 トヨタ財団や三菱財団からの補助金を受けて、わが国の地域ネットワーク型福 祉オンフ。ズ‘マンの実態調査をおこなう機会や、今後のオンフ守ズ、マン制度の構築に向けて集 団討議をおこなったりする機会を得た。両グ、ループの先生方からもいろいろご意見をいた
だし、た。研究には実践の裏付けが欠かせないと考え、わが国で最初の老人ホームのオンブ ズマンを制度化しようと施設に働きかけ、 4年あまりの後に制度化にこぎ、つけた。しかし、 この施設型オンブズ、マンは成功しなかった。この失敗体験から、施設サービスおよび施設 型オンブズ.マンの限界性を再認識することになった。 こうしたささやかな経験から、 トヨタ財団報告書でわが国の脆弱な高齢者の虐待防止制 度の構築に向けて提言をおこなったりした。 博士前・後期課程の5年間と研究生としての 3年間を入れると 8年にわたり龍谷大学で 学ばせていただけたこと、しかも今特に関心の寄せられているオンフeズマン制度について 取り組むことができ、ここにその 一定の成果を生み出せたことを諸先生に心から感謝し、た します巾最後にこの論文を作成するにあたり、川西市で児童のためのオンフcズ、マンとして、 実践の面においても深く研究しておられる野津正子教授を始め、小田兼三教授、田中滋教 授の指導をえ、心からお礼を申し上げます。
目 次
はしがき序 章
第 一 部 ア ド ボ カ シ ー シ ス テ ム と オ ン プ 、 ズ 、 マ ン 第I
章 脆 弱 な 高 齢 者 の た め の ア ド ボ カ シ ー シ ス テ ム 1高齢社会と脆弱な高齢者 2脆弱な高齢者の諸問題 (1) 脆弱な高齢者の諸問題 (2) 施設サービスと諸問題 (3) 一人の生きている個人とその問題 3 施設サービスの利用者とアドボカシーシステム 第E章 アドボカシーシステムの系譜と機能 1 アド、ボケイターの系譜 (1)キリストと司法専門職のアドボカシー (2) 弁護の技術 2 ソーシヤ/レワークとアドボカシー (1)ソーシヤルワークのアドボカシー (2)ソ ー シ ヤ ル ワ ー カ ー と ア ド ボ カ シ -3 長期ケアオンブズ‘マンとアドボカシー (1)脆弱な高齢者のアドボカシー (2)テネシー州のボランティアアドボケイター (3)オンブズマンとアドボケイター (4)オンブズ、マンとソーシヤノレワーカー (5) オンブズ‘マンにおけるアドボカシー機能 4 セルフアドボカシーとシステムアドボカシー (1) セルフアドボカシー (2) システムアドボカシー (3)アドボカシーの今後の方向 第 皿 章 オ ン ブPズ マ ン の 起 源 と 長 期 ケ ア オ ン ブ ズ 、 マ ン 制 度 化 へ の 沿 革 l オンブズマンプログラムの起源と米国への導入 (1)オンブズマンの定義 (2) オンブpズマンの職制の起源 (3) オンブズ、マンの米国への導入2 長期ケアオンブズマン制度化の沿革 (1)長期ケアと長期ケアオンフ。ズ、マン (2) 長期ケアオンブズ、マン制度化の背景 (3) 長期ケアオンブズマンの沿革
第 二 部
米国長期ケアオンプズマンの制度と現状
第 W章
米国高齢者法および州法におけるアドボカシーシステム
l 米国の高齢者福祉と社会 (1)長期ケアオンブズマンの周辺 (2)連邦および州の規制システム 2 米国高齢者法と長期ケアオンフ守ズ、マン (1) 米国高齢者法 (2) オンブズマンプログラムの機構 3 ウエストパージニア州の長期ケアオンブズ、マン (1)ウエストバ←ジニア州の制度 (2)オンプズ、マンの諸活動 (3)その他の諸事項第V章
長期ケアオンブ、ズマンの運営の現状
1 米国全域の長期ケアオンプズマンの現状 (1) システムと運営 (2) オンブズマンの諸活動と機能 2 ウエストパージニア州のオンフ守ズマンの現状 (1)ウエストパージニアオンフeズ、マンの組織 (2) ウエストパージ、ニアオンブズマンの活動状況 (3)ウエストパージニアのオンブズ、マンの目標から確認された問題 3 米国全域のオンブズマンによる長期ケアへの批判的検討 (1)ナーシング施設に共通する問題 (2)オンプズ、マンプログラムの問題 第V
I
章ナーシングホーム改革法と文化変革および施設監査
1 ナーシングホーム文化の変革への志向 (1) ナーシングホーム改革法と生活の質 (2) ケアの質とそれを規定する要素 (3)ナーシングホーム文化の変革 2 ナーシングホーム改革法と施設監査(1)長期ケア施設の監査一施設外からの支援 (2) 監査制度の歴史的変遷 (3) ナーシングホーム改革法と監査の位置づけ (4) 監査におけるオンブ守ズマンの専門的役割 (5)監査を実効あるものにするための課題 (6)監査の現状 (7)長期ケアオンフ。ズマンプログラムの有効性
第三部
わが国の高齢者アドボカシーシステム構築の課題と展望
第 四 章
わ が 国 の 高 齢 者 の ア ド ボ カ シ ー シ ス テ ム の 現 状
1 わが国のオンプズマンの制度化の動向 (1)戦後の労働問題と苦情解決 (2) 総務庁(行政監察庁)のオンプズマン制度 (3 )オンプズマンの制度化への動向 2 福祉サービスのオンフ守ズマンプログラム (1)福祉サービスオンブズマンの制度化 (2)行政型福祉オンブズマンプログラム (3)休・廃止されたオンブPズマン 3 オンフぜズマン制度化への課題 (1) 施設および利用者の意識変革 (2) 福祉オンフ守ズマン制度化に向けての一試案 おわりに -3-序 章
1980年代の半ばから、社会の高齢化が顕著になるにつれて、介護問題に関心が寄せら れるようになり、必然的に施設サービスの利用者が増加した。選別主義から普通主義へと いう福祉の基本とする理念の方向のもとに、 1987年養護老人ホーム及び特別養護老人ホ ームの設備及び運営に関する基準が改定され、居室の人数が養護老人ホームでは4人から 2人に、特別養護老人ホームでは 8人から 4人以下になるなど施設の雑居状態が改善され た。しかし、 1989年に策定された高齢者保健福祉推進十ヶ年戦略やその 5年後の同戦略 の見直しは、介護問題対策が優先され、サービスの質の向上やサービス利用者の諸問題解 決にむけての方策をたてるまでにはいたらなかった。とはいうものの、一部の老人ホーム の居室の個室化、夜間入浴をはじめ、サーピスの見直しがすすめられ、冷暖房完備、食事 内容などある部分で、は在宅での生活水準を超える豊かな生活が展開されるようになってき た1)。 しかし、施設利用者の生活の質、とくに利用者個人の生活の質に焦点をあてると、必ず しも恵まれているとはいえなし」施設は集団生活の場ということもあって、起床・食事・ 消灯タイムといった日々の生活時聞が定まっており、食事・排t
世・入浴・リクレーション 等の諸サービスをはじめ、生活全般が、施設本位に運営されることが多い。利用者には個 人としてよりも、集団の一員としての生活が要求される。施設の提供する諸サービスや生 活条件を受容する者が望ましい利用者像とされる。もし、主体的に生きようとすると、自 分本位に生活する自己中心的な者という評価を受けるおそれがある。これまで営んできた 生活の保持をはじめ、自らの生き方を選択・決定することは容易ではない。しかし、この ような状況を利用者の衛生・安全を配慮した、施設のしかるべき管理運営上の方策と主張 する施設は多く、利用者は自分らしく生きる手だてをつぎ、つぎ、と喪失し、長い年月親しん できた生活、つまり通常の人としての通常の生活を断念してし、く。このような施設での生 活は利用者に深い影響をおよぼすことは必定である。施設サービスはサービスを媒介とし て利用者とサービス提供者が自由で対等な相互関係を発展的に推進し、サービスの向上・ 望ましいサービスの創造のプロセスを推進するものでなければならない。施設サービスは それ自体として完成されたものでなく、個室化の遅れ、財源、やスタッフの不足等さまざま な阻害要因に抵抗しながら、利用者との協力のもとに創りだしていくものと考えたい。 しかしながら、利用者は不都合があっても、「世話を受けているのだから J と遠慮、が ちであり、施設の管理の下に、施設の価値観に従って生きるプロセスにくみこまれてし、く。 施設は専門性の高いスタッフが施設固有の理念や価値観にもとづいてサービスを提供して し、るところであるから、ノーマライゼーションの思想が十分に活かされ、利用者一人一人 の権利が尊重され、人間として尊厳ある生き方が保障されねばならない h 介護を必要と する脆弱な高齢者であっても、痴呆性の高齢者であっても、人として尊厳されて生きる存 在であることにかわりがない。脆弱であるからこそ、痴呆症であるからこそ、個人として、 人間としての尊厳にもとづいた生活とこのような生活を可能とする諸環境の確保が一層重 要視されねばならなし」このためには、脆弱な高齢者を支援し、保護するアドボカシー(advocacy)システムの確立が急がれるO このようなシステムとして、 1990年 10月、東京都中野区に区の実施する福祉サービス に対する苦情・不服の申立のできる福祉オンプズ‘マンが全国に先駆けて制度化された。そ の目的とするところは、 「福祉サービスの利用者は立場的に発言力が弱く、自らの権利行 使をおこなえない場合が多く、また福祉サービスは、行政の裁量行為が拡大し、利用者に 苦情があっても法的に救済を申し立てる手だてがない場合が多いため、福祉行政の分野で は、とりわけ、苦情処理に第三者が関与する仕組みが必要であること、利用者の権利擁護 を図るとともに、福祉行政の公正性・公平性を高める3)Jことである。中野区の福祉オン ブズマン開設一ヶ月後に川崎市が川崎市市民オンフゃズマンを、 1992年 9月東京都多摩療 護園が施設オンブズ‘マンを開設するなど、福祉サービス利用者のためのオンブズ、マンへの 関心が高まり、徐々に制度化されつつあるO すでに制度化されているオンブズマンの活動 の方策・手段 ・範囲等に着目すると、施設単独型・地域ネットワーク型 ・行政型・市民運 動型オンフ守ズマンに分類することができる。福祉サービスを利用する高齢者の統合された アド、ボカシーシステムの構築が期待されるo 各類型の特徴ある制度の独自の進展を評価す るとともに、制度の実効性、価値を問い、先駆的な施設、地域、行政が取組んで、きたオン フずズ、マン制度を、より日常的な、誰もが容易にアクセスでき、弱い立場にある利用者を支 援するオンプズ、マンへと総合的に拡大発展させる必要がある。このようなオンブ〉ズマン制 度の構築にあたり、その実効性を高めるために、オンブズ、マンの法制度、機構、組織、財 源、資格、任務、研修および養成、権限、アクセス権とプライパシー権、ボランティアオ ンフずズ‘マンのリクルート・養成 ・役割・立場、オンブズマンの責任の限界、苦情申立者・ 苦情に関係する者・調査の協力者への意図的な妨害・報復の禁止など広範囲にわたる検討 が必要である。 米国ではすでに
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年以前から連邦政府がこの課題に取組み、全米にナーシングホーム 利用者のための長期ケアオンブズマンプログラムを制度化した。連邦法である米国高齢者 法(theOlder Americans Act，OAA)に規定された長期ケアオンブズ、マンは、各州法において具体化され、州の独自性を尊重した運営を展開する心オンブズ、マンはナーシンクーホーム
