金融

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金融

ADR

の今後の展開に関する考察

損保ADRを中心に，豪州金融ADRも参考にして

竹井直樹

１．はじめに

顧客との紛争を解決する手段として，ADR（Alternative Dispute Reso-

＊平成23年10月23日の日本保険学会全国大会報告による。

/平成24年１月20日原稿受領。

■アブストラクト

2010年10月に金融ADRの制度が発足し，以後１年半ほどの活動実績が明らかになった。今後の展開を考察するためには，そもそもADRとは何か，

金融ADRとはどのような意義があるのかという論理的な検討が必要であり，

例えば，裁判とはまったく異なる自主解決のための手続きであること，業界団体が大きな役割を担っていることなどが重要なポイントになる。また，

ADRの先進国である豪州の金融ADRの実情も本考察には参考になり，苦情・紛争のプロセスに応じたシステマチックな体制整備や専門家集団の養成について，成熟度の高い仕組みが出来上がっている。今後の金融ADRと損保ADRの展開にあたっては，①苦情申立ての初期段階における手続きの再整備，②顧客側がADRの何たるかを理解することの重要性とその周知，③ ADRの成熟化がビジネスモデルに与える好影響，そして④ADRにおける事実認定問題の限界性と裁判との役割分担，の４点について検討を加える必要がある。

■キーワード

金融ADR 損保ADR 豪州金融ADR

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lutionの略称。以下 ADR という。）が注目されている。ADRは日本語訳では裁判外紛争解決手続（機関) と呼称され，言辞上は裁判に代替するものとして位置付けられている。金融分野では2010年10月，いわゆる金融 ADRの制度がスタートした。金融ADRとは，銀行，証券，信託，貸金業，

損害保険，生命保険などの金融分野に設けられた新たな仕組みのADRのことであり，金融機関を規律する各金融業法を改正して発足した。従来は各金融業界が自主的にADRを設けて顧客等との苦情・紛争に対応してきたが，

今回，これに法律的な根拠を与え，かつ，行政が監督する仕組みを構築した。

損害保険分野では，所要の改正が行われた保険業法に基づき，日本損害保険協会（以下損保協会という。）が新たに金融ADRの指定を受けてスタートした。組織的には損保協会内にそんぽADRセンター (以下，単に

損保ADR という。）を組成し，そこがADRの実務に対応している。

本稿では，金融ADRに対する世の中の期待が高まるなかで，金融ADR とはどのような種類の，どのような性格のADRなのかという問題意識を起点にして，まず，改めてADRとは何かという理念・意義あるいはメリットなどの若干の再整理を試みたい。その上で損保ADRの対応状況や特徴を概観しながら，併せてADR規格化の先進国である豪州の金融ADRの実情も紹介しつつ，金融ADRや損保ADRが抱える課題とこれからの展開を考察したい。

２．ADR とは

⑴ 分類

まずADRとは何かを明らかにしておきたいが，実は，これを明確に述べることはきわめて難しい。あえて簡便に言えば，紛争について第三者が仲

金融ADRの今後の展開に関する考察

1) 金融ADR発足の経緯とそれまでの損害保険の相談・苦情の取り扱い状況については，竹井直樹損害保険に係る相談と苦情・紛争解決に関する考察―損保ADR序説とサステナビリティー― 大谷孝一博士古稀記念保険学保険法学の課題と展望 129頁以下（成文堂，2011年)。

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介して解決をめざす（裁判以外の）手続ということになろうが，これをさらに詳しく述べようとすると途端に混迷する。その理由は，紛争は太古の昔から存在し，その解決をめざす手続きもさまざまに存在してきた長い歴史があること，そして，学術的な論議もさまざまにあり，しかも体系的とは言いがたく，研究者の専門領域（法領域とは限らない。）も，向いている方向もまちまちだからである。したがって，ADRの概念は，本来，多様，多義，

多層，多元であるといわれ，これを議論することの困難性がうかがえる。

しかし，それでは考察できないので，若干の，大枠の整理を試みる。

ADRということばが使われるようになったのは1970年代前後のようであるが，現代における概括的な定義を試みるとすれば以下のようになろう。

ADRは，広義には，調停，あっせん，仲裁など，裁判によらない紛争解決手続全般を指し，民事調停・家事調停，訴訟上の和解，行政機関によるものなども含まれるとされる。分類としてはADRの主体からみれば，民事調停・家事調停に代表される司法型，国民生活センターや消費生活センターに代表される行政型，弁護士会や業界団体に代表される民間型（弁護士会は独立型，業界団体は業界型といわれる。）に分かれる。

また，ADRの手続きの中身からみれば，相談者・相手方の主張の取次ぎにとどまる相談・助言型，ADRの典型的な形である，仲介を行うことによって当事者間が和解合意をめざす調停に代表される調整型，そして紛争当事者に対して強制力を及ぼす仲裁に代表される裁断型に分かれる。

ちなみに2004年に公布された裁判外紛争解決手続の利用の促進に関する法律 (以下 ADR促進法という。）では，その第１条（目的）でADR

保険学雑誌第 618号

2) 山本和彦＝山田文 ADR仲裁法 18頁〜27頁（日本評論社，2008年)。なお，理論上は裁断型と調整型は区分できるが，我が国の現状はこれが渾然一体となっている例が多いという指摘がある。法務省司法制度改革推進本部事務局がまとめた総合的なADRの制度基盤の整備について―ADR検討会におけるこれまでの検討状況等― (2003年７月29日）31頁参照。この点は，民事調停法に基づく司法型調停が念頭にあるように思われるが，後述する民間型 ADRである金融ADRにおける特別調停案もそうした一例であろう。

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を訴訟手続によらずに民事上の紛争の解決をしようとする紛争の当事者のため，公正な第三者が関与して，その解決を図る手続と定めて，広義の ADRを射程に含めていることがわかる。しかし，一方でADR促進法は裁判に代替するADRの拡充・活性化をめざすため，一定の要件を満たす ADRに対して法務省がお墨付きを与える認証制度を構築した。この認証制度の対象となるADRは前述の広義のADRとは異なり，同法第２条（定義）では，民間紛争解決手続として，民間事業者が，紛争の当事者が和解をすることができる民事上の紛争について，紛争の当事者双方からの依頼を受け，当該紛争の当事者との間の契約に基づき，和解の仲介を行う裁判外紛争解決手続をいう。と定めている。

したがって，ADR促進法では，総則的には仲裁を含めて司法型，行政型，

民間型のすべてのADRを射程に含め，認証制度においては仲裁を含まない民間型，調整型のADRを対象にしている。これから論じようとしている金融ADRと損保ADRは，こうした分類のなかでは，民間型・業界型の，

調停の範疇にある調整型ADRということになる。なお，これから述べるADR論議については，特に断り書きのないかぎり，司法型と行政型は除外し，民間型を対象にする。

⑵ 基本理念

ADR促進法では，第３条（基本理念等）においてADRの基本理念を，

(ADRは）法による紛争の解決のための手続として，紛争の当事者の自主

3) 山本＝山田・前掲注2)95頁。また，理論的な観点で仲裁をADRに含めるべきか否かについては議論が分かれる。山本＝山田・前掲注2)９頁は，裁判の強制力とは本質的に異なることを理由に含めるべきとする。一方，仲裁の判断には強い拘束力が与えられるから，裁判と同質の手続でありADRに含めるべきではないと主張するものとして，早川吉尚紛争処理システムの権力性と ADRにおける手続の柔軟化早川吉尚＝山田文＝濱野亮編 ADRの基本的視座 20頁（不磨書房，2004年)。なお，注2)でも若干触れたが，実態上は，

仲裁とADRの典型的な形である調停との融合が進んでいる。

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的な紛争解決の努力を尊重しつつ，公正かつ適正に実施され，かつ，専門的な知見を反映して紛争の実情に即した迅速な解決を図るものでなければならない。と定めている。この文脈を分解するとADRの利点・特徴，あるいは別の観点からみれば具備すべき要件を次のとおり整理できる。

また、このほか一般的に指摘されている点としては次のものがある。

こうしてみてくると，少なくとも我が国のADRの基本的な観念がおぼろげながら明らかになる。すなわち，ADRは，当事者間でこじれた紛争について，第三者の仲介を利用して，自主的，主体的な紛争解決をめざして当事者間で和解成立の努力を試みるという，過去に決着をつけるのではない，

4) 法務省が公表したADR促進法の実施に関するガイドラインでは，和解を仲介するにふさわしい者の能力として，①法律に関する専門的能力，②和解の仲介を行う紛争の分野に関する専門的能力，および③紛争解決の技術（コミュニケーション，カウンセリング等の技術）に関する専門的能力をいうと規定している。金融ADRでも同趣旨である。大森泰人＝中沢則夫＝中島康夫＝稲吉大輔＝符川公平詳説金融ADR制度 183頁〜184頁（商事法務，2010年)。

5) 金融ADRでは法律上，非公開を原則としている。保険業法では308条の13 第７項参照。

6) ADRの典型的な形である調停においては，調停人が調停案を示して当事者間の合意形成に積極的に関わって説得するやり方と，調停人は自らの判断は示

①

⑦

和解を仲介する者の専門的知見を活用

かならずしも厳密な法令適用や法令解釈にとらわれない紛争解決手続きが簡便で早い

公正性適正性専門性柔軟性迅速性

②

③

④

⑤

⑥

利用料

自主性 ADRの利用はあくまで紛争当事者の自発的な意思に基づく

簡易性手続きを利用するためのアクセスが簡単仲介する者の中立性

手続きの透明性

秘密性

⑧

⑨

が安い非公開廉価性

険学雑誌第 61

保 8号

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いわば未来指向の手続きであるいうことができる。ADRは，言辞上，裁判の代替手段として位置付けられているため，裁判所の代わりをADRが担う第二裁判所あるいはミニ裁判所のように受け取られがちだが，私的自治原則に基づいて当事者が自己決定による合意により紛争解決を図る手続であるから，裁判とはまったく異なるプロセスと理念である。

⑶ 意義

顧客側にとってADRを利用する意義は前述したADRの利点や特徴のとおりである。一方，事業者側の意義は何かを一般論として論じる。

顧客からの苦情が紛争に発展し，ADRに持ち込まれる過程を考えると，

事業者側には程度の差はあれ何らかの紛争の原因となった事象があるはずである。事業者としては，こうした紛争事例を積み重ねることによって商品・

サービスや販売方法の改善が図られることが期待できる。そもそも，苦情や紛争は顧客現場で起こっており，経営側がこれにしっかりコミットメントすればコンプライアンスの徹底や業務品質の向上にきわめて有効である。業界ベースでも，業界としての情報共有と問題意識の共有を通じて課題解決の取り組みが行われれば業界の信頼が高まっていくことが期待できる。幸い，金融ADRでは，事実上，各金融業界団体がその役割を担い，仮に当該団体に加盟していないアウトサイダー企業が存在しても，法律で金融ADRの利用が義務付けられるため，業界ベースでの取組みが有効に機能する仕組みとなっている。

なお，苦情や紛争という現場でのトラブルを減らす取り組みは，個社が商品やサービスを見直すことのほか，業界として守るべき自主ルール（販売手続，保険金請求手続，苦情・紛争の解決に向けた手続など）を設けることにさず両当事者の主張を整理しながら合意の手伝いするやり方がある。前者は金融ADRを含めた日本の一般的な調停，後者は後述するmediationの例である。

早川・前掲注3)13頁〜15頁参照。

7) 山本＝山田・前掲注2)10頁。

8) アウトサイダーの問題については，山本＝山田・前掲注2)23頁。

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よっても行われる。これがいわゆる自主行動基準であり，一般的には事業者団体が策定している。英語ではcode of conductあるいはcode of prac- ticeといわれているものである。自主行動基準のなかでとりわけ重要な項目は苦情・紛争解決のための基準であり，したがって，ADRと自主行動基準の策定は，顧客視点上，さらにはコンプライアンス上も密接な関係にある。

３．金融 ADR 制度の特徴

金融ADR制度には，ADR促進法では特に定めていない，大きな特徴が二つある。

第一は，ADRを実質上，事業者団体に担わせたことである。これは各金融業法（損害保険の場合は保険業法）を改定することによって実現させた。

なお，ADRという一業務とはいえ，事業者団体に対して業法の定めに基づき事業者と同じような行政監督を行おうとする手法は，自主規制機関として規制するなら首肯できるが，そうではないから，きわめてユニークな建てつけであるといえる。

第二は，紛争解決手続のほか，その前段階として苦情処理手続を法定化したことである。苦情処理手続とは，顧客側が最初に苦情を申し立てる場面で，ADRがそれを受け止め，金融機関側へ解決を促す手続きである。ADRの機能としては，最終的な紛争解決に向けて当該ADRが具体的にどのような手続きを行うかは事案の性質，深刻度，事業者側の考え方などによって多様である。したがって，かならずしも和解案を提示する必要はなく，ADRが第三者的に論点整理をして，解決に向けた話し合いの再開を促

9) 2004年６月に改正された消費者保護基本法（消費者基本法に改称）では，

事業者団体の努力義務として，苦情処理体制の整備，自主行動基準の作成などが規定された。また，金融審議会第一部会のホールセール・リーテイルに関するワーキンググループの報告である金融分野における裁判外紛争処理制度の整備について (2000年６月公表）の６頁では，ADR制度の構築を金融機関のコンプライアンスの観点からも評価している。同趣旨として，山本＝山田・

前掲注2)390頁。

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すことで解決する場合も多々ある。むしろそうした解決手続の方が時間的にもコスト的にも効率的であるといえる。

４．損保 ADR の相談・苦情・紛争の対応状況

こうしたなかで2010年10月に損保ADRがスタートした。現在は金融 ADRで法定された苦情解決手続と紛争解決手続のほか，一般的な相談業務も含めて対応している。まず，苦情解決手続も紛争解決手続も2010年10月以降件数が激増している。この大きな変化は，損害保険会社側が顧客へ損保ADRを周知する方策を講じることが義務付けられたことと，

損保協会から各自治体の消費生活センターへの事前周知が徹底されたことによるもので，潜在的な不満を含めて申立行動が促進されたものと考えられる。

① 苦情解決手続

苦情全体の件数に対して苦情解決手続が行われる割合は，およそ13％

程度（2011年度で約2,400件）であり，保険会社に対する具体的な対応を求

10) 損保ADRでは2010年10月以降，相談・苦情・紛争の対応状況を四半期ごとにそんぽADRセンター統計号として詳細にまとめ，公表している。以下の分析はこの統計号における数値や事案概要をもとに行う。2011年度の相談・

苦情の取り扱い件数は約78,000件，うち23％（約18,000件）が苦情である。

11) 損害保険分野では外資系損害保険会社は，損保協会ではなく一般社団法人保険オンブズマンという指定金融ADRを利用している。本稿での対応状況の説明は損保協会の損保ADRを利用する損保協会加盟会社のものである。

12) 従来の自主的な業界ADRである損害保険調停委員会では，交通事故の被害者からの紛争解決の申し立てについては対象とせず，これらは財団法人交通事故紛争処理センターに委ねてきた。しかし，金融ADRのもとではこの取り扱いは法律上認められず，今回，損保ADRの新たな業務となった。なお，この新たな対象事案は扱い件数の激増にはあまり寄与していない。これは交通事故紛争処理センターの長年の実績が被害者側でも一定評価されていて，

損保ADRを積極的に選択しようとするインセンティブがさほど働いていないためと思われる。

に関す金融ADRの今後の展開る考察

トタイ

ため注釈のみ 13Ｑにしています

ルは14Ｑですが、BGなので小さくみえる

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める苦情ではない，単なる不満の表明や業界に対する不満がいかに多いかがわかる。これは，金融ADR発足前と同じ傾向であるが，苦情を申し立てる側が第三者へ不満を吐き出すことによって感情的な憤りが沈静化していくケースが多々あることによる。こうした傾向自体はADRのネガティブ要素として考えるべきではなく，ADRが本来備えている申立側の言い分をしっかりと十分に聞くという機能が大いに発揮されていると捉えるべきである。なお，当初は相談のつもりで問い合わせてきたものが説明を受けるうちに憤懣やるかたない苦情に進展する場合もある。このことは相談と苦情の境界線が事案によっては明確ではないことを意味することから，相談業務を，その後の展開として考えられる苦情解決手続や紛争解決手続のプロセスと一体のものとしてADR業務に含める意義は大きい。

苦情解決手続では，自賠責保険・自動車保険が圧倒的に多いこと，そのうち交通事故被害者の割合が多いこと，したがって保険金の支払いをめぐる苦情が多いことは，損保ADR発足前の傾向と変わっていない。また，

2010年10月から2011年12月までの15か月の手続終了事案のうち，その81％という高い割合で解決が図られていることは注目される。損保ADRが仲介して再度和解に向けた話し合いを促して当事者間で解決に至るプロセスはまさにADRの真骨頂であろう。

一方，原因別にみると手続遅延，接客態度および説明不足が全体の1/3を占めており，顧客に対する基本的な言動が疎かになっている実態が明らかになっている。こうした言動は質的な問題は少ないから陳謝して改めればただちに解決するが，この傾向が変わらないとすれば，損害保険会社にとっては人事，要員，教育・研修といった構造的，態勢的な課題として認識する必要がある。

② 紛争解決手続

紛争解決手続は苦情解決手続に比べると件数的には各段に少なくなる。これは苦情解決手続によって解決する事案が相当数にのぼるから

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である。2010年10月から2011年12月までの15か月の手続終了事案（262件）

の内訳をみると，解決した事案の割合は極端に少なくなり，解決した事案は 67件で割合は26％，解決の見込みなしの事案は168件で，その割合は64％であり，解決に至らない場合が太宗を占める。損保ADRが公表する統計号では紛争解決手続の事案はすべてその概要が掲載されていて，どのような事案がどのような形で解決したのか（合意成立のもとになったものが和解案か特別調停案かなど)，どのような事案が解決に至らなかったのかなどを把握することができる。解決に至らなかった事案は，当事者双方が和解に向けて歩み寄る余地が見出せない場合であり，具体的な争点は，失火の有無，盗難の有無，傷害の偶然性などの事実認定の問題に集中している。

こうした事実認定での争いは，ケースによってはADRでの解決が困難な場合があり，その限界を認識せざるを得ない。

５．豪州の金融 ADR の現状

⑴ 問題意識の発端

筆者は2003年９月に豪州の金融分野を中心としたADRを視察した。当時，

財団法人日本規格協会の消費者保護分野の国際規格適正化調査委員会の裁判外紛争処理システム国際規格適正化ワーキンググループ（以下単に WG という。）の委員として，ADRのISO（国際標準化機構＝Interna-

13) 金融ADRでは，紛争解決委員が紛争解決手続を主宰し，和解を促すことになる。紛争解決委員は，当事者の受諾の判断に制約がない一般の和解案と事業者側に一定の受諾義務が生じる特別調停案を提示できる。なお，

申立人は両案とも拘束されない。金融ADRが特別調停案という法的枠組みを構築した意義は大きい。それは一般的な調停の領域（和解案がそれに当たる。）から仲裁の領域に踏み込んだことを意味し，いわゆる片面的仲裁を含んだ制度となっている。まさに調停と仲裁の融合である。

14) 金融審議会第一部会のホールセール・リーテイルに関するワーキンググループの報告である金融分野における裁判外紛争処理制度の整備について

（2000年６月公表）では，事実認定自体が争点になった紛争についてはADR 事案とすることの限界が示唆されている。

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←一行でいれるため、イレジュラー処理を

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tional Organization for Standardization，以下 ISO という。）規格化に対する国内での対応の検討に加わっていた。豪州は，当時世界に先駆けて ADRの規格化を行った国であり，ISO規格化の論議でもオピニオンリーダー的な役割を果たしていることもあって，WGで調査団を組織して現地へ赴いた。2003年当時，豪州の金融ADRは，損保ADR（Insurance Enquiries and Complaints Led，以下 IEC という。)，銀行ADR（Australian Banking and Financial Services Ombudsman ，以下 BFSO という。)，

そして証券・生保等ADR（Financial Industry Complaints Service Led，以下 FICS という。）の３つの主要機関が活動していた。これらの ADRは，いわゆる業界型のADRとして1990年〜1991年にかけて設立されているが，金融サービス改革法（2001年公布）が2004年に施行されることを受けて，消費者保護の強化策として金融当局（Australian Securities and Investments Commission，以下 ASIC という。）によるADRの認定

制度が設けられ，金融機関はそれぞれの認定金融ADRに加盟することが義務付けられた。当時これらのADRはそれぞれ認定手続を終了していた。

15) この３つのADRは，中立的な第三者のオンブズマンを据えた形態と消費者代表，業界代表そして中立な有識者の三者合議制を敷くパネルという形態に分かれる。銀行ADRはオンブズマン，その他はパネルであった。なお，本稿で紹介する当時の豪州ADRの実情は，視察時のインタビューを中心にまとめている。ちなみにIECでは代表取締役（当時）のサム・マリノ氏と面談した。

なお，ほぼ同時期に豪州の金融ADR を研究したものとして，杉浦宣彦＝徐熙錫＝横井眞美子金融ADR制度の比較法的考察―英国・豪州・韓国の制度を中心に― 10頁以下（金融庁金融研究センター，2005年)。

16) ASICは市場の監視と消費者保護を担当する金融当局であり，一方，金融機関を監督する当局としては，Australian Prudential Regulation Authority

（APRA）がある。

17) 金融サービス改革法では，金融機関に対しては内部苦情解決手続（internal dispute resolution）を構築する措置を義務付け，さらに認定制度を設ける等，

金融ADRを法定化したうえで，金融機関が当該ADRに加盟することを義務付けた。認定金融ADRは外部紛争解決手続（external dispute resolution）の位置付けになる。

618号保険学雑誌第

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IECは法人形態としては保証有限会社であり，運営コストは損害保険会社の負担であるが，中立性や公正性の観点から業界団体（Insurance Coun- cil of Australia，以下 ICA という。）からは独立している。IECでは ADR業務をGeneral Insurance Enquiries and Complaints Schemeという業務規定に基づいて運営していた。

⑵ 現在の金融 ADR 事情

① 金融ADRの一本化

IECはその後Insurance Ombudsman Service（IOS）に改名されているが，2008年７月，そのIOSとBFSO，そしてFICSの３つの金融ADR がFinancial Ombudsman Service（以下， FOS という。）として一本化された。まさに横断的・包括的な金融ADRの誕生である。ただし，金融サービス改革法ではこの一本化については言及しておらず，2003年の訪問時もこうした動きはまったくなかったことから，筆者には寝耳に水の出来事であった。FOSの幹部によれば，一本化した理由は消費者からのアクセスのしやすさと統合による効率性の向上であるとのことであったが，顧客や消費

18) IECの活動状況はIECのAnnual Review2002年によれば，問い合わせは 75,487件で，そのうち2,557件が紛争として取り扱われ，2,551件が処理されている。パネルによる裁定は紛争事案の80％前後を占めるが，紛争として取り扱われる前に，内部苦情解決手続（internal dispute resolution）等を使って解決する例が相当数にのぼるとのことだった。そのほか特徴的な仕組みとしては，

ADRの対象事案について，争っている保険金の額の上限を定めていることである。当時の上限は150,000豪ドルであった。

なお，当時の豪州の人口は1,900万人，損害保険会社数は130社（ただし，数社に寡占化)。損害保険の市場については，2002年当時では1.7兆円であり，ちなみに2009年は2.6兆円（いずれもスイス再保険会社発行の sigma をもとに損保協会が集計したものを使用）である。

19) FOSの現状については，帝塚山大学法学部のタン・ミッシェル教授を通じて FOS幹部に電子メールによるインタビューを行い，その内容をもとにまとめた。タン教授自身も豪州のADRを研究している。オーストラリアの消費者保護制度における民間型ADR機関の役割上・下帝塚山法学７号53頁以下金融ADRの今後の展開に関する考察

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者のニーズを踏まえたFOSの戦略的な意図が感じられる。

現在のFOSは上記３つの機関のほか，クレジットカード，個人ローンなどの消費者信用業界，保険ブローカー業界，共済業界などのADRが統合・

吸収されている。オンブズマンの名称を使用していることからもわかるように，FOSにはオンブズマンが４名就任している。チーフ・オンブズマンが１名，銀行分野が１名，損害保険分野が１名，そして証券・生命保険分野が１名である。このほか案件によっては各分野ごとに設置されたパネルで対応する場合もある。

② 紛争解決に向けたプロセス

FOSによる紛争解決手続の流れは次のとおりである。

（2002年)・同９号327頁以下（2005年）参照。

20) 2010―2011Annual Review 12頁（FOS，2011)。詳細はFOSのパンフレットである How to resolve your dispute 参照。

Ⅸ

Ⅷ

Ⅶ

Ⅵ

Ⅴ

Ⅳ

Ⅲ

Ⅱ

FOSは裁定 (オンブズマンまたはパネルが作成した最終の書面による決定）を行う

FOSは勧告 (ケースマネージャーが作成した書面による決定）を行う FOSは当該苦情を調査し，情報を収集する

FOSは，苦情を解決するために交渉（negotiation) または調停

（conciliation) の技法を使うか，当該苦情を評価し，その解決が可能な見解を提供する

金融機関は21日以内に，申立人に対して直接苦情を解決するか，金融機関としての回答をFOSへ提供しなければならない

FOSは当該事案がFOSの管轄事案か否かを評価し，管轄事案であれば金融機関へその決定を連絡する

期間内に苦情が解決しない場合は，金融機関はFOSに対してその旨を連絡金融機関は申し立てを受けてから45日（一部の事案は21日）以内にこの苦情の解決をめざす

⇒内部苦情解決手続（internal dispute resolution といい以下 IDR という。）によって対応

⇒紛争解決へ

⇒苦情解決へ

⇒苦情解決へ顧客などの申立人は，金融機関への苦情を申し立てるか，FOSへ連絡する。

FOSが連絡を受けた場合は，金融機関へ回付する

Ⅰ

(14)

FOSのこのプロセスを，日本の金融ADRと対比しながら特徴的な点を述べたいと思う。

第一は，全体がシステマチックに構築されていることである。IDRと ADRが金融サービス改革法によって法定化され，それらを盛り込んだ自主行動基準がルール化され，かつ，モニタリング等のフォローアップの仕組みが整備されていることは，豪州が標準化，規格化の先進国であることを物語っている。ADRがIDRを前提に成り立っていて，それぞれが有機的に機能していることも興味深いし，日本への示唆となろう。

第二は，紛争解決への流れを手続のステップに即して５つに分類していることである。上記の流れでいえば，Ⅱ，Ⅴ，Ⅵ，ⅧおよびⅨである。FOS が公表している 2010―2011Annual Review では，FOSが扱った金融機関の全苦情28,826件のうち，Ⅱの段階で解決しているものが18,388件で，全体の64％を占めており，ⅤおよびⅥの交渉や調停といった手続きが行われたものが2,078件である。そして，ⅧおよびⅨの勧告または裁定によって解決したものが3,012件，そのうち顧客側が有利なものが1,170 件，金融機関側が有利なものが1,529件となっている。また，この数年の傾向では苦情が全体に増えつつあり，その原因は住宅ローンや個人ローンに係る自己破産の増加と自然災害の頻発による損害保険の保険金支払いの増加であるといわれている。こうしたなかで，FOSは早期の紛争解決に積極的

21) ISOは，2005年にISO10002（品質マネジメント―顧客満足―組織における苦情対応のための指針）を，2007年にはISO10003（品質マネジメント―顧客満足―組織の外部における紛争解決のための指針）をそれぞれ発行している。

前者は内部苦情解決手続に関するもの，後者が外部紛争解決手続に関するものに該当する。なお，ISO10003と日本の金融ADRを比較したものとしては，

大森・中沢ほか前掲注4)33頁〜35頁。また，自主行動基準については，損害保険の業界団体であるICAが作成した同基準のモニタリングをFOSが担当している。

22) 前掲注20)2010―2011Annual Review20頁。損害保険の苦情は全苦情件数の３割弱くらいである。

る考察の今後

金融ADR の展開に関す

の注脚が入らないため、イレジュラー処理をしています。

23)

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に取り組んでいる。日本との対比では苦情解決手続の段階でその80％程度が解決していることから，手続がシステマチックではない違いはあるが結果に大きな差異はないといえる。

第三は，紛争解決のため技法・技能と人の役割が詳細に確立していることである。上記FOSのプロセスのなかでも交渉（negotiation) ，調停

（conciliation) さらには評価（assessment) という技法があり，また，

欧米のADRにとっては欠くことのできない概念である mediation も活用される。また，苦情を最初に受け付ける者，次の段階で当事者の主張から解決案を探る者，さらに詳細な調査を行って合意を支援する者，そしてオンブズマンやパネルメンバーなど，ステップごとにさまざまな役回りの専門家が配置されている。当然，一定以上の資質が求められ，教育や研修も徹底していて，まさに専門家集団である。日本では残念ながらこうした役割分担の仕組みにはなっていない。

６．金融 ADR の今後の展開

今後の展開を考える場合の論点には，ADR論議の多面性からさまざまな切り口があると思うが，金融ADRの成熟化を願って，①苦情申し立ての初

23) 前掲注20)2010―2011Annual Review２頁。

24) mediation ということばは，日本語では調停と訳したり，あっせんと訳したり，日本語には適当な訳語がないとして英語をそのまま使うなど帰一していない。FOSではconciliationということばを使っていて本稿ではこれを調停と訳した。FOSの幹部によれば，mediationは事実関係をまったく考慮せずに当事者の話を聞き，当事者が話し合える環境を整える技法，

conciliationは事実関係に立ち入り，法律，保険約款，業界慣行などの情報を提供し，強制はしないが自らの考えを述べる技法とのことだった。なお，米国におけるmediationの発展史と日本のADRとの対比については早川・前掲注 3)10頁〜17頁参照。

25) 上記Ⅳのステップはcase officer（最初の受付を担当，FOSの管轄事案か否かも判断)，Ⅵ のステップはdispute analyst（事実認定などを担当）と conciliator（conciliationを担当)，Ⅷのステップはcase manager（当事者に

勧告する役割を担当）が対応する。

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期段階における手続きの再整備，②ADRに対する理解を深めることの重要性，③ADR成熟化の意義，そして，④ADRにおける事実認定の問題の，

４点について論じたい。

① 苦情申し立ての初期段階における手続きの再整備

金融ADRについては，それまでの業界実務を尊重しつつ，法律を新たに作成し，一定の手続きの枠をはめてスタートした。ADR促進法は民間型 ADRの包括的な基本法であるから紛争解決の具体的な手続きまでは法定化していないが，金融ADRはその点を踏み込んで手続きの枠組みを法定化し，

これ自体がADRの一般論からみてもユニークである。しかし，前述のとおり，ADRの普遍的な定義も難しいなかで，法律を作る前に，金融ADRはどのようなADRであるべきなのかという議論が十分にはされてこなかったように思う。それは，例えば金融ADRは民事調停と同じように互譲の精神を掲げるべきなのか，ADRにとって和解案の提示は必須の手続きなのか，

和解案について拘束力をどのように考えるべきなのか，紛争解決の解決とは何か，解消を含むのか，あるいはADRは当事者の合意形成をめざすことが唯一無二の目的なのかなど，ADRの本質に係る論議である。当事者が私的自治原則に基づいて自主的・主体的に紛争解決を図るという理念からすればADRの役割は自ずと限定されるのではないかという論議もあるだろう。金融ADRの運営にあたってはこうした論議も念頭において，さらなる発展をめざしていくべきである。筆者が感じていることは，金融ADR の場合は，紛争解決手続については一定法定化されているため，そのバリエーションを検討する実務上の意義はさほど大きくはないが，苦情解決

26) 日本型ADRについて，欧米のADRとは異なった，司法や行政が仕切る紛争管理システムがその特徴であり，これを前提にして互譲，合意，話し合い，説得，解決などの意味を問いただしたものとして，濱野亮日本型紛争管理システムとADR論議早川＝山田＝濱野編・前掲注3)43頁

〜48頁。また，ADRの典型的な形である調停の理念やモデルの多様性について検討したものとして，山本＝山田・前掲注2)134頁〜146頁。

す金融ADRの今後の展開に関る察考

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イレジュラー処理しています。

◯ 数字と ADRとのアキが空いてしまうので

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手続についてはこれを担当する者の機能・役割をADR理論に基づいて検討する意義は大きいのではないかということである。豪州の金融ADRのようにシステマチックに，マネジメントシステム的に整備することによって，

担当者に求められる資質が明らかになり，その資質を確保するための教育レベルや教育の仕方が明らかになるのではないか。そうであれば，今後の金融 ADRの発展には大いに資するものと考える。顧客が最初にADRに接触する段階で，例えば，交渉理論の専門家が対応すれば事案処理の効率性が格段に高まるばかりでなく，当事者の満足度も高まっていくだろう。当事者の満足度を高めることは，裁判とはもっとも異なる，ADRの最大ミッションであり，この苦情申し立ての初期段階での対応について，再整備に向けた検討を行うべきではないか。

② ADRに対する理解を深めることの重要性

ADRを利用する顧客側からみれば，本質論はともかく，裁判手続とどこが，どのように違うのかということを正確に理解しているかという問題がある。金融ADRについて，訴訟以外の方法ではなく，裁判所以外で行う裁判所と同じような方法，すなわち第二裁判所やミニ裁判所だという認識あるいは期待が顧客側にあるとすれば，それは正していかなければならないだろう。ADRは，受動的な立場で，仲介する第三者の判断を仰ぐものではなく，前述したように当事者が自主的・主体的に紛争解決に関わっていく参加型のプロセスであることを丁寧に，根気よく周知していく必要が

27) 小島武司紛争解決システムの日本的展開（序説)―調整型ADRの動向を中心に― 仲裁ADR法学会Vol.6，６頁（商事法務，2011）では，対話促進型ADR（自主交渉援助型調停）は，私的自治を前提に据えて，win‑winに向けた創造的観点からADR全体の魅力を引き上げことをめざすとしている。

FOSでも，早期の紛争解決は満足度がより高く，かつ，効率的であるという認識である。

28) 田中圭子イギリスにおけるメディエーションの現状からみるわが国のメディエーションへの示唆仲裁ADR法学会Vol.6，36頁（商事法務，2011)。

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ある。金融ADRに対する顧客側の理解促進が当該ADRの今後の発展を大きく左右するといっても過言ではない。

③ ADR成熟化の意義

金融ADRは間違いなくその事案の規模において民間ADR分野をリードすることになるのではないか。そうであればなおさら大事に育てていきたいと思う。消費者の利益と金融機関の利益が極力一致するようなビジネスモデルをめざすことがサステナビリティーの基盤であるから，ADRの運営はそのバロメーターのようなものである。顧客からの相談，そして不満や苦情は現場で発生する。この現場感覚を経営に反映させること，すなわち業務品質の向上や業務プロセスの改善に結びつけていくことが，顧客視点，消費者視点の原点である。こうした観点では，損害保険の場合は，商品内容が簡単とは言い難いから，商品のわかりやすさや簡便化が重要であり，事務手続きの簡便化も不可欠だろう。ADRと自主行動基準は密接な関係にあることは前述したが，ADRの経験をベースにした業界の自主行動基準を作成し，その実施状況をフォローアップしていく仕組みが構築できれば，サステナビリティーを確固としたものにできる。ADR成熟化の意義はまさにこの点にあり，

金融ADRが率先して取り組み，民間型ADR全体の牽引役となることを期待したい。その意味では，豪州や英国のように横断的・包括的な金融ADR をめざした方が消費者にも金融機関にもメリットが大きいのではないかと思う。消費者側からみれば窓口が一本であるというわかりやすさ，金融機関側からみれば人材確保，教育・研修，ADR周知策等の効率化が図れ，さらに自主規制の促進に対しても大きな力になる。また，金融行政にとっても監督の効率化や実効性向上などのメリットがあげられよう。

29) 横断的・包括的な金融ADRの創設，すなわち金融ADRの一本化は，関係金融業法を改正する法律の附則にその検討と措置が明記され，国会の附帯決議でも政府が業界団体等に対して一本化を促すことが掲げられた。したがって，

現実味を帯びている。

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なお，紙面の関係で詳細は述べないが，自主行動基準の作成は，損害保険会社の販売プロセス，事務プロセス，あるいは商品開発・システム開発プロセスの標準化を促す効果もある。その標準化が，顧客指向・消費者指向が究極の目的であるかぎり，すなわち何のために自主行動基準を作るのかという原点がぶれないかぎりは，これを推進していくべきであろう。

④ ADRにおける事実認定の問題

前述したように損保ADRの紛争事案については，解決事案の割合が高くはなく（26％)，解決に至らない不調事案には，失火の有無，盗難の有無，

傷害の偶然性などの事実認定の関する事案が多い。これをどのように評価するかということは，畢竟，損保ADRの射程をどのように考えるべきなのかをという問題にほかならない。2000年当時の金融審議会のワーキンググループ報告書でもこの事実認定の問題が懸念されていたことは，すでに述べた。

損害保険の場合には，保険事故の原因が何かは，保険金支払責任の有無と保険金の支払額の多寡に直結する最重要事実である。この点がもっぱら当事者の争点になっていれば和解案を探るのは難しいと言わざるを得ない。まして保険金詐取が疑われるような事案（保険会社側の論理だという主張もあり得るが）であればなおさらである。しかし，これは損保ADRの限界ではあっても，デメリットと考えるのは当たらない。なぜなら，司法の中核たる裁判とADRはトレードオフの関係ではなく，相互に補完し，連携しあう関係だからである。今後，金融ADRで受付・処理される事案が大量に蓄積さ 30) 山本和彦金融ADRの意義とその可能性金融法務事情，No.1887（2010

年）では，従来の日本企業の問題点として，外部から見るとき，一方では顧客の側の無理な要求にやや安易に妥協する傾向があり，他方では紛争が激化した場合にやや硬直的に裁判による解決に放り投げる傾向があったのではないかと思われる。(中略）企業としては，顧客と正面から向き合い，中立公平な第三者の前でしっかり議論をし，譲歩すべきところは譲歩しながら，顧客の理由のない主張に対しては安易な妥協は避け，裁判で法的基準を求めるべき場合には裁判に行くことを決して排除するものではない。と論じる。

31) もちろんADRにおける関係情報を裁判手続で利用することを禁止する等の保険学雑誌第 618号

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れることによって裁判事案との事実上の区分も明確になっていくだろうし，

それが健全な紛争解決秩序である。金融ADRの発展は一方で訴訟事案として解決を図る紛争の類型を明らかにする効果も期待できると考えるべきである。なお，不調事案には顧客側が期待しているADRと，ADR側が提供するサービスとの間に少なからずミスマッチがあるような事案があることは否めない。ADRは中立的な機関なのに何故，自分の主張を認めてくれないのかという顧客側の不満である。これらの多くは前述した第二裁判所やミニ裁判所としての期待であり，自分流の価値観や権利概念をまったく変える気がない場合である。この問題についてはADRの理解促進と周知を通じて，少しずつ金融ADRの取り扱い実績を積んでいく以外に改善方法はないであろう。

以上，４つの論点を含めて，今後のADR実務の経験を踏まえつつ，さまざまな論点について論議を深めながら，金融ADRの発展，そして民間型 ADR全体の発展につなげていくことを期待したい。

なお，最後に，金融ADRは金融取引に係る紛争解決手続であるから，何が金融経済にとって効率的で効果的なADRなのかという経済学的な論議も当然あってしかるべきであることを付言しておきたい。

（筆者は一般社団法人日本損害保険協会勤務)

情報遮断の問題には留意しなければならない。

32) 金融ADRについて，保険市場とその取引に及ぼす影響を考察したものとして，石田成則金融ADRが市場に及ぼす影響保険学雑誌第613号，35頁以下（2011年)。