無戸籍と「離婚後

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無戸籍と「離婚後

300

^日問題」

をめぐる社会問題の構築

―2006年～2008年における政策決定過程―

井　戸　正　枝

1．はじめに―課題と枠組み

国民登録制度としての戸籍制度は，家族に関わる実践や意識のあり方を規定してきた主要制度のひとつである．本稿で扱う「無戸籍」とは，「子の出生の届出をしなければならない者が，何らかの理由によって出生の届出をしないために，戸籍に記載されない子が存在する」（桜井2016: 98）事態を指す．この意味での無戸籍は，平成期に広く社会問題化され，戸籍登録にかかわる一定の制度変更がもたらされてきた．本稿はその過程をさまざまなアクターによる動きとレトリックの連鎖に注目して明らかにする試みの一環として，2006年から2008年にかけて一定の進展をみた，いわゆる「離婚後300 日問題」への対応をめぐる政治過程を検討するものである．

戸籍制度は一定の家族像の前提の上に成り立つ．社会構成員の生活が多様化するにつれ，戸籍制度が前提とする家族像との間には次第に齟齬が生じ，

制度へのさまざまな問題提起へとつながってきた．無戸籍に関する問題提起もその一つである．調停・裁判の件数から計算すれば，直近20年で少なくとも1万人の無戸籍者が存在すると推定される．子が無戸籍となったケースの約7割は，出生届提出の義務者である親には提出の意志がありながら結果的に提出に至らなかったものであり，その大きな要因が民法772条の嫡出推定規定である．この規定は子の身分事項と密接・直接に関係する「父とは誰か」を親の恣意や夫の恣意によらず決定できるよう法が線を引き，子

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の身分を早期に安定的に確立することを目的にしているが，その2項で婚姻解消時より300日以内に出生した子については前夫との間に法的父子関係を設定しているため，事実上婚姻が破綻し離婚届の提出が遅れたケース等でも離婚後300日内に出生した子の父は前夫となり，それを覆すためには前夫を巻き込んだ調停・裁判等が必要となる．しかし，DV等の暴力を受けていた場合はこうした裁判手続きをとることが難しく，結果，出生届が出されないまま子は無戸籍となる．明治時代に制定された規定内容は現在に至るまで約120年間変わっておらず，母親への嫡出否認権の付与等男女平等の観点や，また妊娠期間を含めた妊娠のメカニズムやDNA鑑定といったその後の医学的進歩等社会状況の変化には対応していない．

無戸籍に関する研究はこれまで主に法学分野でなされてきた．本稿で扱う無戸籍問題にかかわる研究も，多くが法制史や条文解釈の観点から裁判記録等の検討を通し，民法の嫡出推定規定を扱ったものである（たとえば二宮

（2007），大村（2014），水野（2010））．いずれも嫡出推定規定が実務において大幅にその適用領域を限定され，空洞化されるに至った結果として無戸籍問題が起こっていることを指摘，将来起こりうる紛争や多様なケースへの対応を視野に入れ新たな立法の検討が行われている．しかし，どうしたら制度が変わるのか，社会の変化はなぜ起こるのかという側面からの検討は乏しい．

法学以外の分野で戸籍制度を扱った主な研究には，政治学の遠藤正敏

（2010, 2013, 2017），公共政策学の稲垣陽子（2018），社会学の下夷美幸

（2019）の研究がある．遠藤は歴史をさかのぼって無戸籍問題の根源を探り，それがいかに現在に帰着しているかについて検証している．稲垣は現行戸籍制度に関して幼児が抱えた問題に焦点をあて，社会意識の観点から問題提起を行なっている．下夷は無戸籍問題の主因である嫡出推定に関し，300 日問題は新しい問題ではなく，長らく離婚女性を苦しめてきた問題であるとしながらも，嫡出推定とは別に，家族単位の戸籍制度が子の出生届の提出を拒んでいる面も大きいといえる（下夷2019: 203）と指摘している．また，

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戦後の日本社会において「夫婦と未婚の子」という戸籍編製単位に着目，戸籍に記載された家族こそが正当な家族であり，あるべき家族であるとみなす考え方を「婚姻家族」規範と呼び，現代家族が抱える問題の深淵となっているとする重大な問題提起を行なっている．しかし，いずれの研究も，制度やその来歴を批判的に検討するものでありながら，制度がいかに変化するかを明らかにするという問題関心には乏しい．批判の先に新たな社会制度の実現を展望していくには，制度の変化過程の解明が不可欠であると考えられる．

本稿は，運動やメディアによるクレイムがいかに無戸籍の社会問題化と関わり，制度的対応の可能性を拓いたかを検討することで，制度変化の過程の一端を明らかにし，戸籍と社会をめぐる議論に新たな視角を付け加えようとするものである．

現実によりよい制度を実現していく道筋を展望するためには，これまで現実の制度がどのような社会的・政治的過程の中でどのように形成され，維持されてきたか，また変化してきたのかを解明する作業が不可欠と考えられるが，戸籍制度に関する近年の変化をもたらした社会・政治過程を詳細に明らかにする研究，とりわけ無戸籍問題の視角からはこれまでほとんど存在しない．このような問題意識から，井戸（2020）では無戸籍者の存在がひとつの社会問題として浮上し，政府からも一定の政策的対応意思が示されるまでの動きを，とくに運動とメディアに注目して検討した．そこでは，無戸籍を

「子どもの福祉上の問題」とする，昭和期とは異なるレトリックのもと，

1970年代に端を発する運動とそれを報じるメディアが手を携えて動き，大衆の支持を喚起するなかで，無戸籍の社会問題化の端緒が開かれたことを示した．本稿ではこれに続く政策形成段階，具体的には2006年から2008年にかけて行われたいわゆる「離婚後300日問題」への対応をめぐる政治過程を分析対象とする．この時期，国は初めて当事者らのクレイムに対して恒常的に対応する具体的救済策を打ち出した（桜井2008: 102–8）．いかにしてそうした対応がとられるに至ったのかを，社会問題の構築主義のアプローチで明らかにしていくことが本稿の課題である．

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社会問題の構築主義アプローチとは「何らかの状態を社会問題と定義し，

それへの対処を求めるからこそ，その状態が社会問題として構築される」という発想に基づく研究プログラムである（赤川2012: 17）．さまざまなアクターによるクレイム申立てのレトリックにとくに注目し，その布置関係と展開をたどることで，ある事柄が社会問題となる過程の解明をめざす．多様な価値観や利害関係の錯綜する現実社会で真によりよい制度の実現を展望するためには，まずは過去の問題構築過程における諸アクターの動きやクレイム，それらの相互関係を，不偏的立場から対象化し理解する試みが必要だと考える．

分析に用いる主な素材は，運動団体の作成資料，メディア資料および出版物，国会議事録，政治家による著作物，メディア関係者および議員を中心とするキーインフォーマントに対して行なったインタビューである．活字資料だけではなくインタビュー資料を合わせて分析することで，クレイム申し立て者の意図や背景をより立体的に明らかにすることができるだろう．なお筆者は，無戸籍者家族当事者でもあり，本稿でも扱われる無戸籍者およびその家族への支援活動を長年にわたり主導してきた．本稿は筆者自身，また筆者の活動を，改めて社会問題構築過程全体の中に位置づけ，分析の遡上にのせる試みでもある．過程の記述枠組みとしては，社会問題の構築過程を6段階（（A）クレイム申し立て（B）メディア報道（C）大衆の反応（D）政策形成（E）社会問題ワーク（政策の実施過程）（F）政策の影響）に整理した Bestの「自然史モデル」（Best 2016: 30–8）を用いる．クレイムレトリックの分析にあたっては，あらゆる社会問題クレイムが説得的な議論となるために有する共通の構造要素としてBestがモデル化する「前提」（典型例の提示・名付け・統計），「論拠」（正当性），「結論」（解決策の提示）の3つの要素を抽出する．

次節ではまず，無戸籍の政策課題化を準備した政治過程として，運動と政治をつないだ複数の回路を確認し，当事者クレイムに対するメディアや政治の反応について述べる．第3節では，特例法の頓挫と民事局長通達による

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「解決」に至る過程を，与党の対応，政治的対抗クレイムの発生とその作用にとくに注目して検討する．第4節では2006年～2008年にかけて行われた無戸籍をめぐる個別具体的政策決定過程をレトリックの変遷に焦点を当てて分析し，第5節ではこの時期の無戸籍問題をめぐる政治過程の意味を考察する．

2．政策課題化まで

1990年代，無戸籍に関する問題に取り組む運動の中から，選挙に立候補し議員活動を通じて問題解決をはかろうとする動きが現れる．婚外子差別と闘う会（以下，婚差会）¹^）から派生し，神戸市に対して無戸籍住民票の窓口交渉等を行なった民法と戸籍を考える女性たちの会²^）代表の永木典子は，

阪神・淡路大震災直後の1995年，1999年，2003年と神戸市西区から神戸市会議員に立候補した（いずれも落選）．2003年にNPO法人親子法改正研究会³^）を立ち上げた井戸まさえも，その年の兵庫県議会議員選挙に芦屋市から立候補した．このときは落選するも，その後2005年の再選挙で神戸市東灘区選挙区から立候補し，当選している．

これらの動きは，無戸籍問題を行政との交渉だけで解決することの限界を感じ，身近な地方政治を通じて生活環境の改善を目指したものと解される．

国会で陳情や要望活動を行っても，そこに何らかの「肩書」がないと「誰も相手にしてくれない」ことを実感していた運動当時者にとって（井戸　

2016: 256），自分の取り組む問題を手っ取り早く政策課題とするため自ら政

治家になるという行動は，戸籍制度の廃止や民法の「離婚後300日規定」の撤廃といったクレイムの結論の違い（井戸2020: 42, 48）を越えて，共通の選択肢となった．2006年，井戸は兵庫県議会の当選後初質問で無戸籍問題を取り上げた⁵^）．2007年に無戸籍者のパスポート申請活動が全国で展開された際も，法定受託事務を受けている県の立場から，パスポート発行を認めるようにとの要望を兵庫県知事名で外務省に提出する働きかけを行っている．

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無戸籍問題の政策課題化には，運動主体から議員への積極的な働きかけも重要であった．2006年末の毎日新聞報道を大きなきっかけとして，無戸籍は広く社会的関心を集め政策課題となっていくが（井戸2020: 46），その1 年以上前から無戸籍問題について国会議員への働きかけを行なっていたのが，夫婦別姓の実現を目指し活動を行っていたmネット・民法改正情報ネットワーク⁶^）である． 2000年代に入って運動が行き詰まり，代表でジャーナリストの坂本洋子は別の視点からの活動が必要だと考えていた．

2005年に離婚後291日目に出生した子の出生届が不受理となったケースの相談が入ってきたことで，無戸籍問題との接点を得る．坂本は自治体の戸籍係や国会議員秘書の経験があり，長年の蓄積から民法の問題や国会事情に詳しかった．子の実父からの相談を受けた坂本は『週刊金曜日』2005年5月 27日（558）号に「実父でも『父』と認めない!?　矛盾だらけの民法772条 2項」と題した記事を執筆し，翌2006年2月22日，mネット主催院内集会にこの当事者を呼び問題提起を行った．結果としてさしたる反応は引き出せなかったものの，2月28日には女性差別撤廃条約NGOネットワークの法務省交渉の中で無戸籍問題に言及している（毎日新聞社会部　2008: 40）．

2月22日の院内集会に出席した議員のうち，民主党（当時）の枝野幸男衆議院議員が翌月15日の衆議院法務委員会で，民法772条2項の規定について「明らかに社会通念というか時代状況は変わってきているという構造をしっかり認識をしないと，現場の制度のはざまの中で具体的に困る方がいらっしゃるわけです．しかも，これは子どもの問題ですから」⁷^）と質問を行う．この質問は坂本が促したものだった．坂本は枝野の国会質問を通して次のようなクレイムを展開した．嫡出推定の規定が厳しすぎるため，母親が家庭裁判所による調停や裁判を求める場合が多くなっているが，前夫が協力しない，あるいは協力を求めること自体もできないという理由で，結果的に子どもが無戸籍となるケースが存在する〈前提〉．死別の場合は別として，離婚とくに調停や訴訟を経た離婚の場合は別居が先行しているか，別居していないとしても夫婦間に長期間性交渉がないことが社会通念上の常識である．

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民法の嫡出推定は，実際には推定でなくみなし規定になっており，時代に合わない．解決を裁判所にゆだねてもなかなか前に進まないため〈論拠〉，立法的解決の検討が早急に必要である〈結論〉．坂本は長年，基本的人権にかかわると考えられる事柄についての問題提起であっても，女性の権利拡大の主張と解された瞬間に反対されやすくなることを経験していた．だからこそ，もともとは子の母親にとっての「離婚後300日問題」ではあるものの，

早々にこれが「子どもが無戸籍になってしまうという問題」であると位置づけ直し，国会議員が質問に使うため具体的事例に関する資料を提供したのであった⁸^）．

枝野の質問を受けた杉浦正健法務大臣は現行民法が「実態に適合しない」

ことを認め枝野議員の指摘に理解を示しながらも，「ルールを変更するというのは，（中略）慎重の上にも慎重に，検討しなければならない」と答弁するにとどまった⁹^）が，いずれにしてもこうして2006年前半までには，無戸籍問題当事者を中心とする運動団体だけでなく，「女性に差別的状況を強いる民法を改正する」という目的を当事者と共有し，国会議員に質問を促すノウハウと経験を持った団体が無戸籍の社会問題化過程に参入することで，無戸籍の政策課題化に向けた準備がさらに整っていった．長く当事者支援を続けてきた井戸らはmネットの参入を，社会の中で生きづらさを感じる女性たちが直接，間接に連携し，どのような問題提起からでも法改正の風穴を開けることで，他の問題の解決にもつながると捉えた．婚差会や井戸の活動は関西を拠点としており，国会近くで活動を展開できる団体としてもmネットの存在は貴重だった．坂本が中継的役割を果たし，各運動から国会議員へのアクセスが党派を問わず容易となったことは，クレイムを政策決定に反映させたい運動主体にとって大きな意味があった．

2006年12月24日，毎日新聞は「戸籍なく2歳に」との見出しで無戸籍者に関する記事を掲載する．それまで一般にはあまり知られていなかった戸籍をもたない子どもの状況が「無戸籍」，「離婚後300日問題」，「民法772

（ななななに）」といった簡潔で覚えやすい表現を用いて伝えられたこと，そ

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れまでは主に女性の問題とされてきた嫡出推定の問題を父親からのクレイムとして報道し当事者像を拡げたことなどで読者から大きな反響を得，その後の一連のメディア報道の発端となる．新聞記事に続き，テレビニュース，ワイドショー，雑誌記事やラジオ番組でも無戸籍が取り上げられた．

メディアが扱った事柄は，無戸籍当事者の現状，離婚後300日規定など民法規定の問題点，要望活動など当事者によるアクション，大臣会見や国会質問・国会の動きなど多岐にわたるが，中心となるクレイムレトリックは，

基本的に同型だった．「戸籍のない子どもがおり〈前提〉，福祉上の不利益を受けているので〈論拠〉，何らかの政策対応が必要である〈結論〉．」子どもの福祉上の不利益を前面に押し出し，無戸籍を「かわいそうな子ども」の問題として伝える報道は広く一般にも受け入れられやすいものだった．多様なメディアによる大量報道を経て，無戸籍は社会問題としての大衆認知を獲得していく¹⁰^）．Bestのモデルを用いて整理すれば，長年，当事者や運動による（A）クレイム申し立て段階に止まってきた無戸籍問題は，2006年12月から2007年初頭の実質2, 3カ月というきわめて短期間のうちに，（B）メディア報道段階，（C）大衆の反応段階に到達し，続く政策決定段階へと移った．

3．政策決定過程

3.1 国会の動きと「早川・大口案」

mネットの坂本は無戸籍問題への理解を深めようと超党派の議員を呼びかけ人とする勉強会を企画する．2007年2月15日の勉強会には18名の衆参議員が参加し，そこにはのちに法務大臣として「無戸籍者ゼロタスクフォース」を立ち上げることになる自民党の上川陽子衆議院議員もいた．主催者の坂本は会場で出席者の一人，自民党の有村治子参議院議員から「ジェンダーを出すとうちの党はダメだから．子どもがかわいそうで行ってね」と念押しされたという¹¹^）．坂本はまた，家族法に取り組む弁護士による「離婚後300日父子推定110番」を開設し，無戸籍に悩む人々の声を集める活

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動も行った．

2007年2月7日，衆議院予算委員会で民主党の枝野幸男衆議院議員が無戸籍問題を取り上げ，離婚後300日以内に生まれた子どもを前夫の子どもとみなす嫡出推定規定について，「前夫の子と推定されたことを覆そうと思ったら裁判するしかない．実態と合っていない規定は改善の必要性があるのではないか」と質す．枝野はまた，自治体の戸籍窓口担当者でつくる「全国連合戸籍事務協議会」が2002年に法改正や運用改善を法務省に要望していたことについて「要望があったのに法務省がほったらかしにしているのは怠慢」であるとし，さらにこの規定が離婚届を提出するまで夫婦間に性交渉があることを前提にしている点についても「離婚の話し合いや調停のプロセスにおいて夫婦関係はないと考えるのが社会通念である．離婚から300日

［を経ずに生まれた子］を前の夫の子と推定するのは，推定の前提になる根拠が明らかに社会常識，社会通念からずれている．これは調査以前の問題だ」と批判し「制度は実態に合っていないのは明らかだ．改善の必要が早急にある」と迫った．枝野の主張は2年前，2005年の法務委員会質問と基本的に同じものだったが，当時の杉浦法務大臣が慎重な姿勢を見せたのに対し，このときの長勢甚遠法務大臣は，当該規定につき「今まで十分機能してきた合理的な制度」であるとしつつも「問題が生じているのも事実だ」と応じ，「できるものがあれば早急に検討したい」と答弁している¹²^）．

2月15日には民主党の千葉景子参議院議員が参議院厚生労働委員会で無戸籍問題に関し安倍晋三総理大臣に質問している．野党質問はさらに続き，

3月1日衆議院予算委員会第五分科会では民主党の泉健太衆議院議員による質問が行なわれた．2005年時点ではこの問題に関して質問したのは枝野一人だったことを考えれば，その後2年の間に，少なくとも野党議員には無戸籍が国会で解決すべき「社会問題」と認知されるようになったことがわかる．またこうした野党議員が質問する際には，井戸に対し事前に「明日質問をする」等の連絡があった¹¹^）．上述のように大臣の答弁にも変化がみられ，

井戸には，mネット主催の勉強会も含め運動団体が議員に対し行ってきた

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一連の要望活動が功を奏していると感じられた．

このように無戸籍をめぐる社会問題構築が運動とメディアによるクレイム段階から政策決定段階へと進む中で，政党として最も早く反応したのは公明党である．2月27日には「民法772条問題対策プロジェクトチーム（PT）」

を立ち上げ，法務省や当事者，市民団体からも問題点を聞きとり議論を進めていった．2007年3月8日にはPT座長の丸谷佳織衆議院議員をはじめ，

伊藤渉衆議院議員，山本香苗参議院議員の同席のもと，mネットの坂本およびmネット主催「離婚後300日父子推定110番」で相談に当たった弁護士らと長勢甚遠法務大臣の面談を実現させた．坂本らは大臣に電話相談で受け付けた事例を紹介しながら，民法772条の規定がさまざまな不利益をもたらしていることを伝え，見直しを要請した．長勢大臣は，嫡出推定制度には一定の合理性があると述べたうえで，「お父さんもお母さんもきちんとやっておられたのに，何らかの異常がおきたというケースは，何とかしてあげたいと本当に思う」と述べ，何らかの見直しを検討する考えを明らかにした¹³^）．

3月15日には公明党PTとして，離婚後懐胎が明らかなケースやDNA鑑定などで再婚の夫の子どもであることが明確な場合は再婚の夫を父とする出生届を認める特例法の試案を出し，PT内で大筋合意した．その主な内容は，

離婚後懐胎の場合は医師による証明書があること，離婚後300日以内の出生の場合は前夫が自分の子ではないことに異議がないか，母親が陳述書を提出すること（DNA鑑定を要する）を条件に，再婚の夫を父として子の出生届け出ができるというものであった．20日にはこの試案について家族法に詳しい研究者や市民団体のヒアリングを行い，そこで届出要件のさらなる緩和を求める意見が出されたことを踏まえて，弁護士出身の大口善徳衆議院議員が同じく弁護士出身である自民党の早川忠孝衆議院議員とともに最終案をまとめた．この「早川・大口案」は，戸籍のない子どもの存在〈前提〉，そのような子どもたちが被っている福祉上の様々な不利益〈論拠〉という社会問題の構築レトリックを運動主体やメディアによるクレイムの問題意識を共

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有しつつ，運動やメディアが無戸籍の子どもが生み出される原因として訴えた民法や嫡出否認裁判の仕組みを見直すことではなく，戸籍作成に必要な出生届の取り扱いの柔軟化による問題解決を提案するものだった〈結論〉．この案は「早川・大口案」と名付けられ与党案のベースとなる（毎日新聞社会部2008: 78）．

公明党に続き自民党も3月16日に早川を座長とする「民法772条見直しプロジェクトチーム」を立ち上げた．初回の会合で，まずは議員立法により特定新法の法案提出を目指すことが伝えられた．与党が議員立法による特例法案を準備していることは大きく報道され，早川は自身のブログで「まさか朝日新聞の一面を飾るような大きなニュースになるとは考えたこともなかった．法務省の民法見直しの作業がなかなか進まない中で，民法改正にまで踏み込まないで，現行制度より迅速かつ廉価で，妥当な解決が図れる妙案と評価されたようだ．公明党のプロジェクトチームが先に公表したが，自民党のプロジェクトチームが同様に検討を始めたということに大きな意義を認めていただいたようだ」（早川2011: 72）と記している．若干当選2回の議員が PTの座長を務めること自体，異例であるが，さらには新聞の一面を飾ることになるとは早川には思いもよらなかった．

自民党PTに提出された案には，新法成立とともに女性の再婚禁止期間を現行の180日から100日に短縮する民法改正を行う」との但し書きが早川によって加えられていた¹⁴^）．この点は特に問題とならず了承された（毎日新聞社会部2008: 80）が，これは先の早川・大口案で示された結論レトリックを大きく変える修正だった．PT案の最終内容が発表されると，マスコミはこの部分を捉え，法案の成立見込みに疑念の声が上がった．女性の再婚禁止期間を現行の180日から100日に短縮する民法733条改正は，すでに 1996年の法制審議会答申で必要性が指摘されていながら，自民党の一部が主張する慎重論により実現していなかったからである．この案には自民党内でもさまざまな意見が出る可能性もあった．特例法案に再婚禁止期間の短縮が入ったことは，長年選択的夫婦別姓を含む民法改正案に反対してきた長勢

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法務大臣に動きが出てくる（井戸2016: 234–6）．

3.2 与党案をめぐる対立

再婚禁止期間の短縮が付加された案に対して，公明党は当初「772条の議論が先送りにならない」との条件つきで同意したものの，公明党PT内からも法案成立の見通しに疑問が出される．自民で党内合意を得るのは容易でないと考えられたのだった．公明党は最終的に，緊急性を要する772条の規定見直しを優先させるため再婚禁止期間改正は法案に盛り込まず，自民で早期に合意した場合に同意する「検討項目」とする立場をとる（毎日新聞社会部2008: 86）．

「早川・大口案」に再婚禁止期間の再考が盛り込まれたことは，自問党内の空気にも影響を与えた．法務部会長吉野芳正は「骨子案はPCで一応承認されたが，正式には法務部会で承認する．意見が出たら議論を深めなければならない」とした上で「今までの議論では慎重論は出なかった．慎重論も聞きたい」，「どういう根拠で納得する議論ができるか．全く理屈もなく感情論の反対なのか」と両論を聞く姿勢を見せる．政策の責任を負う中川昭一政調会長は民法733条の「事実上の改正」が盛り込まれたことに不満を示し，

「生まれてきた人たちが本人確認を法的に担保できる手段がないという，きわめて気の毒な状況になりかねないということは改善したい」としながらも

「制度上の隙間によって気の毒になっている人たち，なりかねない人たち，

子どもたちを何としても救済するのがポイントであって，それ以上のものでもそれ以下のものでもない」と毎日新聞記者の取材に対し答え，「かわいそうな人」を救済することが問題解決だとの考えを匂わせた（毎日新聞社会部 2008: 82–96）．

中川発言に呼応するように，稲田朋美衆議院議員，古屋圭司衆議院議員，

西川京子衆議院議員ら自民党保守派は反対を表明する（毎日新聞2008: 97–

8）．そのレトリックは，前提，論拠，結論のいずれの点でもPT案と対立するものだった．戸籍のない子どもの呼称は「無戸籍の子」ではなく「未届の

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子」が正しい．母親が前夫との交渉を我慢して行えば届出は行えるはずで，

それをしないのは母親側の身勝手であり「無戸籍問題」は存在しない〈前提〉．300日ルールを見直すことは原則と例外の転換であり，不貞行為を奨励する結果にもなりかねない．親子関係＝生物的親子という考えを推し進めると民法の法的親子制度自体が不要だということになる．早川・大口案は

「家族の崩壊を招く法案」であり，民法改正は認められない〈論拠〉．気の毒な事案の具体的解決は司法の場でなされるべきである〈結論〉．保守派のクレイムレトリックでは，「無戸籍問題」の存在そのものが否定されただけでなく，焦点はむしろ再婚禁止期間短縮の提案に当てられた．これらの議員はまた，民法改正のような重要事項は議員立法ではなく内閣提案の閣法で取り組むのが筋だとし，早川の推し進める手続きの正当性についても疑問を呈した．

さらに，中川政調会長が役職権限を使い「本来は法務省がやるべき事柄だ．法務大臣と意見交換をしてもらいたい」と，長勢の意向を取り込むよう自民党内部会に指示を出す．長勢甚遠法務大臣は自民党案に対し，保守派の議員を通して（井戸2016: 234–5）次のような対抗クレイムを提出する．母親が前夫の協力を得られず離婚手続きに支障をきたすなどして，結果的に無戸籍とならざるを得なかった子どもの存在は対応すべき問題である〈前提〉．しかし，民法規定そのものの変更は，社会の家族秩序そのものを乱すことにつながる〈論拠〉．300日規定がもたらす無戸籍問題には，現行法の運用見直しで対応すべきである〈結論〉．長勢は無戸籍問題への対応として772条規定を変更すれば「アリの一穴」になりうると述べ，危惧をあらわにした．

こうした保守派のクレイムに対し，早川はあくまでも民法改正を提案する再対抗クレイムを発し続け，子どもの不利益を解消するには法律上の父を速やかに確定する必要があり，待婚期間の短縮はそのための方策だと主張した．早川は，女性が本当に自分にふさわしい相手を見つけて再婚を望んだときに，女性だけに課された待婚期間の規定によって意思の実現が阻まれうる現状には長年異論が出されてきていること，子を守ると同時に女性も当然守

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るべきであることを主張し〈論拠〉，96年の法制審答申からの積み残しをこれ以上先送りする理由はないとして，民法733条改正も含め自民党案を擁護した〈結論〉（毎日新聞社会部2008: 90–5）．

4．政治的決着とその影響 4.1 通達による「解決」

自民党内では通常，個別課題を扱うPTにおける決定が各部会で了承された後，政調会，総務会での審議を経て政策案が決定される．早川と自民党保守派と呼ばれる人々との間でクレイムの応酬があったとしても，最終的には各PTや部会，総務会での合意が得られるか否かが問題となる．民法改正に反対の立場だった当時の法務大臣長勢は，もともと夫婦別姓の導入や再婚禁止期間の短縮など，家族制度にかかわる法改正に反対の立場であった．自民党PT案が自らの主張に反するものだとわかると，自分と考えの近い若手議員5人を集めて独自に勉強会を開き，これらの議員にPTで発言させるという対抗策を講じた．早川・大口案に基づく案が国会に提出され議員立法として成立してしまうことのないよう，政調会で審議される前のPTや部会の段階で強く反対しなければならないと考えたのである．現職大臣としては自ら党内のPTや部会で発言することはできない．PTや部会は内閣に対して提言を行う役割を担っており，内閣構成員である大臣の発言が，政党からの提言内容に影響を与えてはならないからである¹⁵^）．長勢はそれまでの経験から，PTで5人ほどが次々と意見を言えば「反対派が多い」と印象づけられると考えたとされる¹⁶^）．

4月10日に行われた法務部会兼PT会合の出席者は25人あまりだった

（毎日新聞社会部2008: 97）．賛成意見も出されたが，それまで会に出たこともない長勢陣営の議員5人が揃って出席し次々に反対意見を述べたことで，

流れが変わった．PTや部会での発言は通常，1人1回であるが，複数回意見を述べたものいたという（井戸2007: 235）．この会合に出席していた賛成派の後藤田正純衆議院議員の回想によれば，それまでの流れから，賛成派は

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提案がすんなり了承されるものと思い込んでおり，自分が出席しなくとも大勢に影響はないと考え欠席した議員も多くいたという（井戸2016: 235）．早川は後に，自分が出した案が再婚禁止期間の短縮以外は法務省の起案によるものだったことを認め，「法務省は案を持っていた訳だからね．それを『つぶすテクニック』を持っていた政治家がたまたまその時その場所にいたということだ．それはもう本当に巧みに仕込んでいた」と語っている¹⁷^）．（A）クレイム申し立て者と（B）メディア報道が（C）大衆の反応を背景に訴えたクレイムに対し，（D）政策形成に関わる議員が議員提出議案，つまり議員立法という形で応答しようとしたのだったが，もともとは論争を回避する形で起草された法務省案に，再婚禁止期間の短縮という論争的提案が嫡出推定の連関規定の見直しとして付加されたことで，数々の対抗クレイムが誘発され，結果的に法案提出は見送られた．

無戸籍問題をめぐるクレイムに「論争型の社会問題」（赤川2012: 53）のレトリックが含まれていることを長勢らに気がつかせたのは，自民党内に現れた過去の運動とは接触の経験がない早川だった．経験の浅い早川は，再婚禁止期間の短縮を提起することが無戸籍問題を「論争型の社会問題」としてしまい，法案提出・成立への道のりが険しくなることを十分理解していなかった（早川2011: 85–92）．長勢らによる対抗クレイム（実際には別の議員によって展開された）は相手型クレイム「逆用」の典型例といえる．相手方クレイムの逆用とは，相手方のクレイム論拠や価値観，あるいはその内容をいったん受け入れ，それに則ったクレイムを行うことで，自らのクレイムの説得力を増すレトリック戦略である（赤川2012: 126）．先にみたように，長勢は「無戸籍となっている本当にかわいそうな人は救うべき」だが，そのために民法規定を変更するのは「無責任な親」までも救ってしまうことになるとして変更に反対した．「無戸籍はあくまでも福祉上の不利益を受けている子どもの問題である」という前提は，この時期までに無戸籍当事者家族や支援団体，メディアによるクレイムの共通レトリックとなっていた（井戸 2020）．長勢による対抗クレイムはこの前提を共有することで，「かわいそ

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うな子ども」さえ救済されれば問題は解決されるという自らの主張に逆利用した．

自民党の中川昭一政務調査会長と公明党の斉藤鉄夫政務調査会長は4月 25日，民法772条問題に関する当面の方針について合意する．その内容は，

離婚後懐胎の場合への対応は法務省通達により行う，また離婚前懐胎については，社会通念上やむを得ないと考えられるものについて，子の身分関係を早期に安定させる観点から，立法措置を含め更に検討する，さらに再婚禁止期間の100日への短縮については子の無戸籍問題とは切り離し，将来の検討課題とするというものであった．5月7日には法務省民事局長通達が発出され，前夫との離婚後300日以内に生まれた子であっても懐胎時期が離婚の後であることを示す医師の証明書があれば，民法772条の嫡出推定が及ばないものとして出生の届出を受理できることとすることが，法務局長・地方法務局長に通知された（法務省民一第1007号）．長勢が筆者によるインタビューに答えて後に語ったところによれば，民事局長名で発せられたこの通達を起草したのは長勢自身だった（井戸2016: 245–6）．長勢は労働省での 25年のキャリアを経て政界入りした「厚労族」であり，産婦人科医会とも直接やり取りを行ったという．通達の作成には熟練していたとしても，現職大臣が局長通達を起草したとすればきわめて異例のことであろう．

民事局長通達による「解決」は，無戸籍状態となる子を減らすため，それまで強固に維持されてきた「離婚後300日規定」を実質的に変更したという意味では，法律改正同様の効果をもたらしたとみることもできる．一方で，

子どもを妊娠した時期が法的な離婚成立前だったケースは，依然として救済の対象外に置くものであった．前夫とは実質的に離婚状態にあったとしても，法的離婚が成立する前の妊娠であれば，嫡出推定は外す道は開かれない．法制度のもつ家族像を批判する運動の立場からみれば，この「解決」は

「不貞行為を行った女性への懲罰」の残存を意味した．

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4.2 政策の影響と再クレイムの萌芽

法務省令改正を受け，各所で無戸籍問題への取り組みが始まり，ベストのモデルでいう（E）社会問題ワーク（政策の実施過程）の段階に入っていく．

厚生労働省は無戸籍の子どもについても児童手当や児童扶養手当の支給などの行政サービス提供を可能とする政策を打ち出した．通達発出前のこの年2 月，井戸に相談を寄せていた当事者家族が全国一斉のパスポート申請運動を展開していたが，外務省は5月，無戸籍の子どもへの発給を可能とした．

住民票交付や，前夫の関与を必要としない裁判所による認知手続きが最高裁判所ホームページでも周知されるなど，無戸籍の子どもやその家族にとって状況はこの時期大きく改善され，今後の法改正への期待も高まった．

一方で，当事者や支援者にとって対応はまだまだ不十分だった．もともと，子どもを無戸籍とせざるを得なかった母親は妊娠が前夫との法的離婚前であったケースが圧倒的に多く，通達によって救われたのはケース全体の約 1割ほどにとどまると推定されており（桜井2016: 109），救済対象は限られていた．これに加え，救済対象とされたケースについてもさまざまな問題が生じた．制度変更が各自治体の担当者レベルまで周知徹底されるのに時間を要し，実際には救済対象に含まれていたにもかかわらず申請窓口で門前払いされたケースや，国際結婚において両国の父子推定制度のくい違いから生じた新たな問題などが，当事者から支援運動団体に続々と報告された（毎日新

聞社会部2008: 156–7）．無戸籍問題への公的対応を訴えてきた運動やメ

ディアは政策対応をいまだきわめて限定的なものととらえ，いっそうの制度改正をめざし，政策効果の検証，新たな問題の発掘活動を継続した．

その中で新たに浮上した重要な問題があった．「無戸籍の連鎖」の問題である．井戸は2008年4月，1人の無戸籍女性の夫と称する男性から寄せられた相談でこの問題に気づく．出産を控えたこの女性は自身が無戸籍であったため夫婦は法的婚姻できず，生まれてくる子どもとともに母子で無戸籍状態に置かれることへの不安を語った．5月20日，mネットはこの事例をもとに無戸籍母子の早期救済を求めて公明党に掛け合い，公明党の仲立ちで鳩

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山邦夫法務大臣への申し入れを行った．参加者はmネット共同代表2名の他，「民法772条による無戸籍児家族の会」代表の井戸および会の支援者合計9名，公明党民法772条問題対策PT副座長の大口善徳衆議院議員ら議員 3名で，mネットと家族の会からそれぞれ要望書が手渡された．要望には，

無戸籍児の実態調査や家裁の利用者へのアンケート調査などで早急に実態把握を行うこと，前夫の関与を得ずに法的親子関係を確定できる裁判認知制度についての周知をいっそう徹底させることなどが含まれていた．

鳩山は民法規定の影響による無戸籍者を「772条難民」と呼んで憂慮を示し，「両親の行動によってお子さんが被害者になってはいけない，お子さんの立場というか福祉という観点で法務省に検討させます」と回答した．さらに，法的親子関係を実態に即したものにするため円満な家庭であっても強制認知の調停や裁判を余儀なくされる多くのケースが取り残されていることについても取り組まなければならない課題であるとし，「日本は訴訟社会である必要はない」ことから「できる限り自然に親子関係の確定ができる」方法を探るべきであるとの考えを述べ，無戸籍を子どもの福祉上の不利益問題とみる支配的前提を踏襲しながらも，同時に，民法そのものの見直しを求める立場に理解を示した（井戸2016: 262–3）．

しかしこれ以上の展開はなかった．局長通達からまだ1年ほどで，立法府に身を置く国会議員たちにもいまだ前年の民事局長通達の効果を見極めるべき時期でありと認識され，法改正への機運は下がっていた．9月には福田康夫総理が突然の辞任を発表する．これを受けた自民党総裁選挙，衆議院解散を巡る国会内の緊張と不安定な政局が続く中，無戸籍をめぐる政策対応は一旦終了する．2014年，成人無戸籍者たちによる動きをきっかけとして無戸籍が再び社会問題として取り上げられるまでには，さらに5年の月日を要することとなる．

5．考察

本稿で見てきた，「離婚後300日問題」への対応をめぐる2006年～2008

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年の社会問題構築過程，なかでも政策決定過程における重要な偶発性の一つは，夫婦別姓導入など制度改革の動きへの反対運動を長年行ってきていた保守派の長勢甚遠が時の法務大臣だったことである．法務大臣がもしも前任者の杉浦正健もしくは後任者の鳩山邦夫であったならば，当初法務省が主導しようとした特例法の成立という形で決着をみた可能性は小さくなかったと考えられる．弁護士出身の杉浦は，韓国の元「慰安婦」が暮らすナヌムの家を訪問して被害女性から熱心に話を聞き取るなど「女性問題」に共感的であった．鳩山は蝶の研究者であり，坂本や井戸らが面会した際にも蝶の交配をたとえに，今や事実上の父を科学的に判別でき，裁判所でもDNA鑑定が用いられているにもかかわらず制度に反映されていない現状への違和感を語っている¹⁸^）．

社会問題の構築主義の観点からみて興味深いのは，長勢が大臣だったことで，制度改革を推し進めようとする立場からのクレイムと長勢らの対抗クレイムとの応酬の構図がより明確に現れ，無戸籍の社会問題としての構築過程におけるさまざまな意味の重層性が分析から浮かび上がったことである．これは当時の運動当事者にも必ずしも意識されていなかった事柄でもあった．

この時期の主たる第一クレイム発信主体であった運動やその支持者たちは，

無戸籍を子どもの福祉上の不利益問題ととらえるクレイムを展開し，運動や当事者について報じたメディアもこのレトリックを踏襲した．このレトリックは，家族のあり方や女性の置かれた立場への疑問から戸籍や民法など家族をめぐる社会制度のあり方を正面から批判した過去の運動とは，明確に異なっていた．

運動主体が無戸籍を子どもの問題と位置付けるレトリックを選んだ理由は一様ではない．井戸は自身も子の無戸籍状態を経験したことのある当事者であり，無戸籍の子どもを抱え苦悩する人々から多くの相談を受けていた．無戸籍問題はジェンダー問題であると感じられてはいたものの，井戸にとっての課題は何よりもまず当事者の生活環境の早急な改善であり，制度を根本から議論する余裕はなかった（井戸2016, 2020）．夫婦別姓を求める運動に取

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り組んできた坂本の方は，より意識的だった．坂本はそれまでの活動レトリックを変更し，無戸籍問題についてはあえてジェンダー問題を語らない戦略をとった．1995年の法制審議会答申により女性関連の民法改正（選択的夫婦別氏・婚外子差別・再婚禁止期間の短縮等）機運が高まりながら，結果的に強い反対を招き頓挫した経験も踏まえてのことだった¹⁹^）．運動当事者がどの程度意識的であったかはともかくとして，無戸籍を「かわいそうな子どもの問題」として提示するレトリックは，これらの主体によるクレイムがメディアの後押しも受け広く受け止められた重要な要因の一つであったと考えられる．

一方，長勢ら対抗クレイム側は，そこに「隠された意図」を読み込んだ．

長勢の「アリの一穴」発言にも表れているように，子どもの救済要求という運動のクレイムはあくまで隠れ蓑であり，最終的には戸籍制度廃止のようなラディカルな主張に行き着くものと考えられたのである．これこそ，婚差会などの運動団体が1970年代後半から発していたクレイムであり，ここでは対抗クレイムのいわば「たすき掛け」が起こっている．

その背景として考えられるのはまず，長勢らの対抗クレイム側が，夫婦別姓の導入などの家族制度見直しの動きに保守派として長く対抗してきていたことである．この時期の無戸籍運動の多くを担った井戸は，従来の制度改革運動はまったく意識せずに活動を始めたのだったが，長勢らからみれば，井戸のような人物の発したクレイムも含め，無戸籍をめぐるこの時期のクレイムが従来の運動とレトリック上の接点をもちうることは，経験から明らかと見えたであろう．もうひとつは，無戸籍が子どもの問題という形で提示されたことの効果である．子どもの救済に問題を焦点化するクレイムでは，無戸籍状態を生み出す制度そのものを批判するクレイムと比べ，問題設定はわかりやすい反面，実際にどこまでの制度変更を求めるかについての主張範囲はあいまいになりがちである．対抗クレイム側からみれば，クレイムの「真の意図」はむしろ，子どもの救済を名目にどこまでも制度解体を正当化していくことではないかとの疑念が助長され，より強い対抗の必要性を感じさせた

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可能性がある．子どもの救済への問題の焦点化レトリックは結果的に，対抗クレイム側に「逆用」の格好の素材を提供することにもなった．

運動当事者が問題をどのように理解していたにせよ，保守派から向けられた強い対抗クレイムは，戸籍のない子の存在が，戸籍をはじめ家族の形を規定する制度のあり様を逆照射するものであったことを，改めて示している．

制度が内包する家族像に疑問を抱き，制度そのものを問うてきた運動の視点からみれば，たしかに，依然として課題は残っていたのである．その意味で，歴史上の運動主体相互に直接の接点があったわけではなくとも，それまでの運動が掲げてきた課題は，この時期の運動にも潜在的に継承されていたといえよう．2009年の政権交代，2011年の東日本大震災の報道が落ち着いた2014年，NHKのドキュメント番組が再び無戸籍を取り上げ，無戸籍をめぐる社会問題構築は次の段階に入る．このとき焦点が当てられたのは当時 20代から40代となっていた成人無戸籍者であり，無戸籍は新たな観点から問題化され，議論された．その検討は今後の課題としたい．

［注］

1^）戸籍制度のあり方をめぐっては，1970^{年代中盤から}1980^{年代にかけて離婚後} も婚姻時の氏を継続して名乗ることができる制度への変更を求める「婚氏続称」運動や子の出生届時の続柄無記入に始まった出生届窓口闘争等の運動が起こる．婚氏続称については短期間で民法改正が行われたことで運動の目的が一定程度達せられたものの，続柄記載や届出人が母親か父親で異なる取り扱い，

出生届の形式そのものを問題視する運動の中心のひとつが「婚外子差別と闘う会（通称婚差会）」であった．特に出生届が不受理となるために生まれる無戸籍者の状況をめぐる諸活動は関西圏を中心になされており，婚差会も関西を活動地域としていた．会の経過等は太田他（1994^{）に詳しい．}

2^）婚外子差別と闘う会から派生したグループで，民法772^{条による子の無戸籍問} 題に特化して活動を行った．

3）主に再婚や非婚により民法772条をはじめとする戸籍に関する現行民法規定により，調停・裁判等を行わなければならない親と子を対象に24^{時間無料電話} 相談等を行い，情報提供や弁護士と連携して裁判援助を行うNPO^{法人．代表} はジャーナリストで元衆議院議員の井戸まさえ．

4）永木典子は民法と戸籍を考える女性たちの連絡会代表．前夫のDVから離婚ができないまま出生した子が無戸籍となる．役所へ住民登録等の窓口交渉を行い，1990年に子が無戸籍のまま住民票を得る．井戸まさえは親子法改正研究会代表．調停離婚が成立した後に妊娠し，出産した子が無戸籍となる．どちら

無戸籍と「離婚後