キー ワー ド ･地球温暖化 問題 自治体 政策過程

東京都 における地球温暖化対策をめ ぐる 政策過程に関する予備論的考褒

一 地方レベルの先進的施策に見る政策的動態の意義とその含意一 青木 ‑益 ･元木 悠子

キー ワー ド ･地球温暖化 問題 自治体 政策過程

総量削減義務化 排 出権 取引制度 再生可能エ ネルギ ダ 権型エ ネルギ ̀ガバ ナ ンス

Ⅰ は じめに

1

本研究の背景

1990

年代 以降の地球温 暖化 問題へ の対応 を契機 に, わが 国地方 レベ ルにお いて従来 にない政策 的動態

が顕在化 しつつあ る｡それは, これ まで中央政府の専管事項 と考 え られて きた,エ ネルギー問題への 自発 的な 対応 を志 向す る,地方 自治体 ( 以下, 自治体) に よる一連 の施策展 開であ る｡

具体 的 には,風力,太陽光,バ イオマスな どの再生可能エ ネルギーの導入,エ ネルギー使用の抑制 ･ 効率化,森林再生のための課税 といった各種対策 に よ り, 二酸化炭素 ( 以下,CO

排 出量の削減 とともに,域 内エ ネルギー需給 の最適 化や地域 ネ ッ トワーク化が 目指 されている｡す なわち,そ こでは,基幹的社会 イ ンフラであるエ ネルギ‑ ･システムに係 わる問題 に対 して,地方政府 た る自 治体が独 自の コ ミッ トメン トを見せ は じめてい るのである｡

この ような,新 たな政策動向の背景的要 因 としては,大要.以下の

点 を指 摘す ることがで きる｡

a)折 か らの地方'

j l権改革の流 れの中.京都議定書 の 目標 達成 に必要 とされ J

‑131(247)‑

る政策対応の中央政府 に よる不作為 を受け,環境保全 に纏 わるエ ネルギー問題 に対す る一義的責任 は,国にではな く, む しろ 自治体 にあ るとす る理解が醸成 された‑ 統治要 因｡

b)風 力や太陽光 な どの小規模分散型のエ ネルギー源や,燃料 電池やマ イク ログ リッ ド

とい った新 たなエ ネルギー ･システムは,エ ネルギー 需給 の近接 を可能 とす るため,その導入 ･普及策 は,個 々の需要家 に よ り近 い 存在 であ る自治体 に親和 的な政策課題 とされた‑ 技術要 因｡

C)1995

年以降の電力 自由化 の進展 に よ り,既存電力 1 0社 に よる地域独 占体 制が流動化す る中,新規発電事業者,環境 NPO/ NGO,大手 シンクタンクなど の新 たなアクターが 自治体政策過程 に登場 し,｢ エ ネルギーの地産地消｣や ｢ 域 内エ ネルギー ･セキュ リテ ィーの向上｣ といった,かつてないアイデアの実践 を求めた‑ 市場要 因｡

統治 ･技術 ･市場 に纏 わる‑ そ して,それ故 に構 造的 ともいえる‑ 以上 の要 因変化 は, ひいては,温暖化問題 をめ ぐるエ ネルギー ･ガバ ナ ンスのあ り 方 に変化 を促す ものである｡つ ま り,地方 レベ) i ,におけるエ ネルギー をめ ぐる 新 たな政策的動態 に よ り,従来の大規模集 中型のエ ネルギー ･システムに対応 した中央集権型の ガバ ナ ンス構造が,分散化 ･分権化 を遂 げる とい う.かつて ない変化 の招 来が予期 され るのであ る｡

事実,近年では,知事選の ロー カル ･マニ フェス トに ｢ 域 内エ ネルギー 自給 率の改善｣が公約 と して掲 げ られた例があ る他,バ イオマスや風力 といった再 生可能エ ネルギーの普及 を通 じた まちお こ しや.既存 の電力系統 に依存 しない 地域 国有 のエネルギー ･マ ネー ジメン ト･システムの構築 に取 り組 む複数の基 礎 的 自治体 を見 ることがで きる｡ これ らの動向は,そのいずれ もが, エ ネルギー をめ ぐる地方 自治の拡充 を通 じて,地域社会 ･経済の中央依存か らの脱却 を模 索す る ものであ り‑そ こでの施策展開には,エ ネルギー ･ガバナ ンスの分権化 とよ り自律 的な まちづ くりとが共振す る.新たな作用の胎動が看取 されるので あ る｡

‑ 132(248)‑

2

本稿 における基本的な問題関心

この ように,温暖化問題 に取 り組 む 自治体が数多 く見 られ る中,本稿が分析 対象 とす る東京都 の一連 の施策 は,他 の 自治体 のみ な らず, 国 を も凌 ぐ先進 性 と実効性 を兼 ね備 え る もの と して,対策推進 を唱 道

NPO

な どか ら,高い評価 を受 ける傾 向にあ る｡

た とえば,都 は,2 0 0 0年以降.その必要性 が多 くの論者 に よって指摘 され なが ら,国 レベルでの導入が困難 とされている,C 0

の排 出規制策や排 出権取 引市場 の創 設 を掲 げ,来年 ( 2 00 8年)庚 申の条例改正 において,その実現 を はか る としている｡ また,政策遂行の中核 を担 う都行政 として も,石原知事 の リー ダーシ ップの下,世界で最 も環境負荷 の少 ない都市づ くりを目指す ととも に,本来国がや るべ き対策 を国に代 わって都が実行す ると して, 国への対抗意 識 を露 わに し,む しろアグ レッシブ ともい える姿勢 を全面 に打 ち出す感があ る｡

そ して, この ことが.国 レベルの政策的停滞 に よ り京都 議定書の 目標達成が危 ぶ まれる中, 自らその打破 を掲 げる東京都 の動向 にポジテ ィブな期待が寄せ ら れ る所以 となっている

また.都の施策展 開に対す るこの ような期待 は,今 日,中央政府 に よる都 の 施策の後追いに よる模倣 とい う事態 に よ り.その域 を超 え現実の もの とな りつ つある｡ た とえば,国は, 2 0 0 5年の ｢地球温暖化対策の推進 に関す る法｣( 以下,

｢ 温対法

の改正 に よ り

｢ 温室効果 ガス排 出量 の算定 ･報告 ･公表制度｣ を 導入 したが. これに先立つ こと5 年.都 は既 に類似 の ｢ 地球温暖化対策計画書 制度｣の導入 を果た していた｡かつ.最近の報道 によれば,同計画書制度の延 長線上の施策 として企図 され る.C

の排 出規制策 をも追随 ･模倣 しようとす る.国 レベ ルの政策動 向が指摘 されてい る｡

さ らに,都 が実施 す る先進 的 な対 策 は.他 の 自治体 よって も模 倣 され る傾 向 にあ

｡ た とえば,2 0 0 7年.都 は,都有施設で実施す る電力入札 において, 購入電力 の省CO

化 (グ リー ン化) をはか る と した ｢グ リー ン電気購入制度｣

を開始す る と したが,お よそ

の 自治体 において本制度の導入が検討 され よ

‑ 133(249)‑

うとしている｡あたか も,そ こには,都行政の政策立案機能 をシンクタンクの それに見立て,都 か ら発信 される先進的 なアイデアを,顧客 たる国や他の 自治 体が採用 の上,自らの政策決定 に役立てるかの ごとき状況が見 られ るのである｡

したが って.以上 か らは,都 にお け る施 策展 開 には,東京 とい う一地域 の み な らず一国や他 の 自治体 にお け る温 暖化対 策 のあ り方 を も規定 す る とい う 意 味 において, 自治体 間及 び中央 一地方 間 にわた る作用 が看取 され るので あ り, そ こでの政策 的動態 に見 出 され るべ き意義 は.‑ 自治体 の枠 を越 え, わ が 国全体の温暖化対策の帰趨 とい う, よ り大 きな政策的 コンテクス ト

)の下で把握 ･理解 される必要がある, との指摘が可能 となる

しか しなが ら,その一方で.東京都 とい う自治体 において, なぜ ,そ して, どの ように実際の施策展 開が可能 とな り,そ こには如何 なる課題や問題点が見 出 され得 るのか とい う, よ りク リテ ィカルなイシューに考察 を加 えた研 究 は, 寡聞に してその例 を見 ない｡既 に触 れた ように.かつて,エ ネルギー をめ ぐる 政策課題への対応が 中央政府 の専管事項 と見 なされていた点 に鑑みれば,国に 先 ん じるかの ごとき都 の動 向に対 して, この ようなパースペ クテ ィブか ら接 近 す ることは, わが国におけるエ ネルギー ･ガバ ナ ンスの変化‑ つ ま りは,分 権化‑ のあ り方 を占 う上で,重 要かつ不可欠な営為 といえよう｡

そ こで, 目下,筆者 らは,都 における温暖化対策 をめ ぐる一連の政策過程 を 分析 の盛上 にのせ,これ らイシューの解明に取 り組 んでいる｡本稿 においては, 以上 で見 た問題関心の下,現在進行形の研 究課題 を遂行す る中で得 られた,現 時点 における調査成果 を報告す るとともに,そ こでの知見 に若干の予備論 的考 察 を加 えることと したい｡

I

I 調 査 方 法

本研究の主たる調査方法 は,東京都 における温暖化対策 を題材 と した事例研

一 134(250)‑

究 (casestudies)の手法 に依 ってい る｡具体 的 には,対策が本格化す る端緒 となった2000年の条例制定以降,お よそ7年 にわたる当該政策過程の実際 を把 握す るために.筆者 らは,関係各位へ の対面 による聞 き取 り (ヒア リング)調 査 を実施 して きた (その概要 については,以下 の表ⅠⅠ‑1を参照)0

表tH 東京都 における ヒア リング調査の概要 (2007年9月18日現在 )

また,本研究では, ヒア リング調査 に加 えて,行政 ･議会 ･企業 関連の公 開 ･ 非公 開の文書 資料 .一般公 開 され る都主催 の意見交換 会やセ ミナーへ の出席, あ るいは,都庁 ホームペ ー ジとい った ウェブサ イ トか ら得 られ る情報か らも;

研究遂行上必要 となる知見の収集 をはかった｡

ヒア リング調査 にあたっては.匿名 による実施 を前提 に して,対象者 に協力 を求めた｡ これは,過去 の経緯 のフィー ドバ ックの上 に,.将来 にわたる対応が 求め られる政策課題 に当事者 として関与す る関係各位が, 自らの見解 や事実 関 係 を脚色や 1寸度 な く語 るための必須の条件 になる, との筆者 らの考 え方 を反映 してい るO.事実,ほぼ全ての ヒア リング対象者が,筆者 らの意見聴取 に応 じる にあた り.氏名 を非公表 とす ることを求めた｡ この ような,匿名 に よる ヒア リ ングか ら得た知見 には,上記 の メリッ トが期待 で きる反面,描写の客観性 や真 偽 を事後的 な検証 に伏す ことがで きないデメ リッ トがあ る点は,あ らか じめ指 摘 され るべ きこととい えよう｡

なお, ここで改 め て確 認 す る まで もないが,以下 の

I

‑ 135(251)‑

ものであ る｡

I l

本章では,事例研 究で得 た知見 を基 に,時系列 に沿 った3つの時期 区分 にお いて,都 における温暖化対策 をめ ぐる政策過程 を概観す る｡

1 温暖化対策の政策的端緒 と野心的構想

(1

)

｢環境確保 条例｣)1においては,都 が新 た に取 り組 むべ き政策課題 と して, 自 動車公害対策 とともに地球温暖化対策が位置づ け られ,都 の法体系上

CO

排

一万,回 レベ ルの温暖化対策 に関 しては,｢エ ネルギー使用の合 理化 に関す る法律 ｣ (以下

,

CO

1 本 条例 は.

年

月

日の ｢東京都 公害 防止条 例｣

年

月制定) の 全面改 訂 に よ り成立 し, その後

01年

年

年.

年

年 に改正 されている｡

2

第

回東京 都 環 境 審 議 会 議事 録

14kai.htm (2007

年

月

日)参照0

‑ 136(252)‑

総務 部企画課 (当時), その後2000年4月 に環境保全 局 は環境 局 に改組 ) と し I

て も, これ を参考 に.事業活動 及 び建築物 のエ ネルギー消費抑制 に係 わ る措置 の導 入 をはか った3｡具 体 的 には, 同条例 施行 規則 (2001年3月制 定) にお い て,事 業 活動 に関す る措 置 を ｢地球温 暖化対策 計画書制度｣(2002年4月施行), 建築 物 に関す る措 置 を ｢建 築物環境 配慮制度｣(2002年6月施行) と して, そ の詳細 が規定 され た｡

当時 の ｢省 エ ネ法

｣

加 えて,｢省エ ネ法｣の下 で は,年 間電力使用量 が600

万

に対 す る措 置 は,エ ネルギ‑使用状 況 な どの記録 義務 のみ とされ, エ ネルギー 使用合 理化が著 しく不 十分 と判 断 された際 も,国か らの勧 告 に止 まっていた｡

これ に対 して,都 は. オ フ ィス ･ビル な どが 多 数 立 地 す る地域 特性 や . これ ら業 務 部 門か らのCO2排 出量 が運輸 部 門 に次 い で多 い現状 に鑑 み (以下 の表

ⅠⅠⅠ‑1を参 照 ), 当該 事 業 者へ の対 策 強化 をはか る と して,｢地 球温 暖化 対 策計 画書 制度｣ の下 ,エ ネ)t'ギ‑使用 にかか る計画 の作 成 ･提 出義務 の対象事業 者

3

同上

｣137(253)‑

の該 当基準 を ｢ 省エ ネ法｣ のそれ よ りも厳 しい もの と した4 ｡具体 的 には,辛 間電力使用量が

万

以上 または熱 ･燃料使用量 が

以上 ( 原油換 質) の事業所‑ つ ま り

｢ 省エ ネ法｣の ｢第二種 エネルギー管理指定工場｣ ‑

‑ を

^｢ 地球温暖化対 策計画書制度｣ にお けるエ ネルギー使用量 の多 い大規模 事業所 として規定 し,当該事業者 に対 して ｢地球温暖化対 策計画書｣ の提 出を 義務づ けることと した｡

表

東京都 における二酸化炭素排出量の伸 びと構成比 ( 単位

ビ ゴ ̲ ､ 小 . ､ . . . ミ 琵 : 芸 ; j 去 等 . ; 1 : ㌢ ' / ‑ / < n = / i /

■

薄幸. 婆

産 業 門

%減少 業務部 門

増加 家庭部 門

9%増加 運輸部門

%増加

その他

%増加

出典 東京都環境審議会第

回企画政策部会資料

頁 を基 に作 成 ｡

同時 に

^｢ 地球温暖化対策計画書制度｣では

^｢ 省エ ネ法｣の ように,単 に事 業活動全般 に係 るエ ネルギー使用状況 を報告 させ るのみ な らず

Zな ど温室 効果 ガスの排 出抑制のための今後

年 間の措置 と目標 ( ただ し, 目標数値 は 自 主的 に設定),及 び,その結果の報告 も義務づ けた｡ また

｢ 省 エ ネ法｣ には規 定の ない計画書や報告書 の公表義務 について も,計画書 については

年 間,報 告書 については

日間, 事業者 自らが公表 ( 閲覧やホームページ‑ の掲載 など) す ることと した｡ さらに. これ らの義務 を事業者が履行 しない場合 には,都が 勧告 の上,事業者名 を公表す る措置 を導入 した｡

なれ 本施策の実施 にあた り,都行政は,自らが実施 していた ｢ばい煙調査J を基 に

｢地球温暖化対策計画書 制度｣の導入 に よ り新 たに計画書提 出義務 を

東京都環境 局都市地球環境部職員‑ の ヒア リング

年

月 11日実施O

‑ 138(254)‑

負 う都 内事業者 を探索 していった. この調査 は,都■ 内のボイラーや乗物焼却炉 な どを有す る工場や事業場 を対象 に,施設の稼働状況,規制基準遵守状況,樵 料 ･原料 の使用状況,窒素酸化物 ･硫黄酸化物 ･ばい塵の排 出状況 な どを調査 す る ものであるが,都 は, ここで得 られた情報 を基 に,エ ネルギ‑使用量 の多 い事業者の特定 を進めた

｢ばい煙調査｣の提 出 自体が任意であ ることや

｢ば い煙調査｣の対 象事業所 以外 は探索す ることがで きない点 を踏 まえれば , ｢ 省 エ ネ法｣上 の提 出義務 は ないが,条例 で新 た に義務 の対 象 とな る事 業者 の捕 捉 ･特定 には制約が あったが,都行政 は, ダイ レク トメール,広報誌, ホーム ペ ージな どの各種媒体 を通 じて , ｢地球温暖化対策計画書制度｣の内容 や開始 日の周知 ･徹底 をはか り,で きるだけ多 くの事業者が計画書 を提 出す る よう試 みた

｢ 環境確 保条例｣で は,以上の ような事業者対策の他 に,建築物 に関す る措 置 と して ｢ 建築物環境計画書制度｣ を規定 した｡｢省エ ネ法｣の下 で は,政令 で定 めた規模

以上) に該 当す る住宅以外 の建築物 ( 特定建築物) の 建築主 に.所管官庁 の長 ( 経済産業大 臣 と国土交通大 臣)‑ の省エ ネルギー措 置の届出義務 を課 していた｡ それ に対 して,都 は,建築物の多 くがマ ンシ ョン な どの住 宅で ある点 を踏 まえ,延床面積 が 1

を超 える全 ての大規模 建 築物の新築 または増設時 に,建築主 に対 して,建築物 の環境配慮 の項 目を記述 した ｢ 建築物環境計画書｣の提 出 を義務づ けること と した｡ また,当該計画書 を都が公表 ･評価す る措置 によ り,制度の実効性 を担保す る仕組 み を設 けた｡

(2)

｢ 地球温暖化阻止 !東京作戦｣

2001年

1 0月の第7 回締 約 国会 議

マ ラ ケ シュ合意)が決定 し,批准 に向けた 日本 国内の関心 も高 ま りつつ ある中で,

月,都 は新 た な環 境 基本 計画

｢東 京都 環境 基 本計 画

を策 定 し,

5

東京都環境局都市地球環境部環境配慮事業課 耽貝への ヒア リング

年

月

日実施｡

‑139(255)‑

その第

章 ｢ 都市 と地球の持続可能性 の確保｣ において, ヒー トアイラ ン ド対 策及 び地球温暖化防止 を都 の重要 な施策 と して位置づ けた｡ ここでは,具体 的 かつ実効性 ある温暖化対策が必要 である との認識か ら,普及啓発や都 の率先行 動 とい った啓蒙策 に傾斜 した ｢ 地球環境保全東京 アクシ ョンプラ ン

年

月制定) を見直 し,都 の削減 目標量 に?いて

年度 まで に

年度対 比 で東京の温室効果 ガス を6%削減する｣

ことを明文化 した｡ 国が 6%の削減 目標 の達成 を第一約束期 間内

年の

年 間)に行 うとしたのに対 して,

年度 を達成年度 とした点 において,都 の 目標 はよ り意欲的であ った｡

そ して

｢東京都環境基本計画｣ か ら間 もな くの

年

月,石 原知事 は, 都 議会定例会の所信表明において,｢ 温暖化対策 は,地球規模 で実行段階 に入 っ ていなが ら.我が国は,効果の高い施策の導入 を先送 りし,極 めて立 ち遅れた 状況 にあ る｡ 国が 自らの役 割 を果た さない中,東京 には行動す る責任が あ る｡

地球温暖化 を防 ぐ取組 み に も,早速.行動 を開始す る｣7 と述べ

^{｢地球温暖化}

阻止 !東京作戦｣ ( 以下

｢ 東京作戦

の開始 を宣言 した｡

① デ ィーゼル車対策の ノウハウの活用

担 当職員の ｢キ ャンペ ー ンや施策の展 開の仕方 についてはデ ィーゼル車

作 戟 を意識 した｣

との発言 に もあ る よ うに

｢東 京作 戦｣ を遂行 す る際 には,

年 に同 じ環境保全局総務 部企画課 で考案 ･実施 された, デ ィーゼ ル車対 策で得 られたノウハ ウの活用が念頭 に置かれた｡

｢デ ィーゼル車

作戦｣では,国の ｢自動車

法｣ に よる対 策が不十分 だ と して

｢すす入 りペ ッ トボ トル｣ を振 りか ざす知事 のパ フォーマ ンスが話 題 を呼 び,その様子 はマスメデ ィアによって大 き く報 じられた｡また, 都行政 は, イ ンター ネ ッ ト討論会 ｢デ ィーゼル

｣に寄せ られた ｢デ ィーゼル

｢東 京 都 環 境 基 本 計

new‑masterpd〝042‑052.par(2007

年

日)

頁参照｡

7

石 原 知 事 施 政 方 S

年

月

日)参照0

8 前掲注 4 参照｡

‑140(256)‑

NO｣の多 くの声 を糧 に,民間 と協力 しての粒子状物質 ( PM) ･除去装置 ( DPF) やサ ル, ファー ･プ リ‑ ( 硫黄分 を

以下 とした)軽油 の開発. さらには, 不正軽油排斥運動 などを精力的に展開 した｡

同時に,中小企業が多い トラック業界の意向を代弁す る都議会議員の理解 を 得 る必要 もあ り,中小企業対策 を所管す る都産業労働局 と連携の上,デ ィーゼ ル車の買い替 え とDPFの装着な どを補助す るために

｢デ ィーゼル車対策の前 倒 し｣ として 11億 円

年度)

｢ 都独 自のデ イ‑ゼル車対策｣ として85億 円

年度)

｢ 実効性 あるデ ィーゼル車対策の実施｣として

億 円

年度) をそれぞれ予算計上 し,被規制事業者 に対す る手厚 い支援策 を設けた

この ように して都 は

｢ 環境確保条例｣の下,PM排 出基準 を満 た さない 自 動車の走行 を禁止す るとい う厳格 な規制策の導入に至 ったが,この時の施策展 開は.環境省な どの対策 を促 し,結果的には国全体の規制強化 につながった と され,都庁 内において も高 く評価 される わの となったoそのため,都行政は, 温暖化対策の遂行において も,いわば ｢デ ィーゼル･ モデル｣の踏襲 を企図 し, まず は ｢ 東京作戦｣ とい うア ドパル‑ ンを打 ち上げ,都民の関心 と支持 を喚起 す ることにより,事業者の反発 を抑 えて,国が導入で きずにいる施策の導入 を はかろうとしだ1 0 ｡

② ｢ 東京作戦｣ステー ジ1

｢ 東京作戦｣は,以下の表

に示す ように

つの 目標

つの提案

つのアクシ ョンか ら構成 され,大要.世論喚起,省エネルギー,新エ ネルギー の

つの対策推進が詣 われた｡

9

東京 都

年 度最 終 補 正予算 案 の概 要

AX

/

年

月

日).同

年 度重 点事 業 一 覧

年

月

日) 及 び同

年

年

月

日)参 照0

0 前 掲注

参照 ｡

‑ 141(257)‑

表

I I I ⊥2

( 2 0 02

2

･､⊃汚毒‡､;.㌔ 1∴活発な議論 を巻 き起こ し.我が国の地球温暖化対策の強化 を実 現する

2.先駆的な事業者やNGOとの連携 を進めて,実効性の ある施東 を .開始 し,■東京 を先進の省エネルギー型都市に変えてい く

3̲ 自然エネルギー.省エネルギー製品 .技術の開発普及で,環境

･産業の拡大 をめ ざす

1̲オ フィスなど大規模事業所へ.CO2排出削減義務 を導入 .

2̲｢CO2削減証書｣市場の創設で,風力発電や森林再生を促進

3.新築建築物に,太陽光発電など自然エネルギー利用 を義務付 け 4.1自動車の燃費基準 を強化,拡大

5.電力多消費型製品は,買わない.売 らない,作 らない.

上‑>I1:エ 1.イ ンターネ ッ ト討論会 ｢地球温暖化対策 :今.始めなけれ ば!｣

̲の実施l■

皇:オ フライン討論会 ｢激論 ‑.地球温暖化をどうする !｣の開催 3.｢討論ベーパ‑｣q)連続発行

4.｢地球温暖化対策計画書｣制度 .｢建築物環境計画書｣希り度の本 格実施

5.

6

出典 .東京都報道発表資料 ( 2 0 0 2 年

.h t t p/ /

w me tr otok y o｣ p /F NET /C H OU S A/

2 00 2 / 02 /6 0C 2し 2 0 0HT M ( 2 007 年 9 月 5 日参照) を基 に作成｡

まず,世論喚起対 策 と して,都 は,温暖化 問題 を都 民 が よ り身近 な もの にす るための議論 の場 や素材 の提供 を 目的 とす る, イ ンター ネ ッ ト討論会 や オ フラ イ ン討論会 の実施 や討論 ペ ーパ ーの発行 に着手 す る＼と した｡ これ らの施 策 は,

7つ の ア ク シ ョンの 1か ら

3

,2 002

3

9

省 エ ネル ギー に関 して は

,20 02

4

6

CO

,｢ C

また,新エ ネルギーに関 しては,化石燃料 に依存 しない都市 づ くりの観点 か ら,風 力 な どの再生 可 能エ ネルギー利用 を促 進 してい くと した｡ ここでは,^｢お

‑142(258)‑

金 をかけず に,で きるだけ大 きなインパ ク トを得 られ る事業 を選ぶ

一 一とい う 方針の下で事業及び事業実施者の選定が進め られ,民間 と連携 しての東京湾臨 界風力発電の建設や,国の補助金 を活用 しての水素供給 ステー シ ョンの建設, 燃料電池バスの走行が,2

か ら03 年 度にかけて実施 された｡

③ ｢ 東京作戦｣ステー ジ2‑

.

⊥｢ 都市 と地球の温暖化阻止に関す る基本方針 ｣

｢東京作戦 ｣の提案後,都行政 は,イ ンターネ ッ ト討論会や企業 との意見交 換の機会 を通 じ, 自らの専 門的知識 を獲得することで,政策の中身についての 議論 を漸次深めていった｡た とえば, ■提案 1

｢オフィスな ど大規模事業所へ,

排 出削減義務 を導入

について甘 ｢ 東京作戦｣の提案当初,義務化の具 体的な内容が検討 されていたわけではな く. 排 出削減の基準 を総量 ( 総量削減)

とす るのか,ある いは. ｢ 経団連環境 自主行動計画｣(日本経済団体連合会 ( 以下, 日本経団連)によ り1

年 に策定√200

年以降 ｢ 環境 自主行動計画｣ に改称 . 以下 , ｢自主行動計画｣

量 ( 原単位削減) とす るの̲ かが,未定の状態 にあった｡ また,排 出量取引市場 の創設 を企図 した提案

について も,当初,その具体的な手法や導入スケジュー ルは未定であ り , ｢京都議定書｣の連用ルールに記載があ ることか ら,効果が 期待で きるとされ.作戦 に盛 り込まれた程度であった

しか し,その後,郡行政 は,200

年

月末か ら8 月にかけて,監査法人や 金融機関などと行 った取引市場 に関す る意見交換 を経 ることによ り,以下の よ うに理解 を深めていった｡

まず,現状では.都 内に排 出権の売 り手は多数いて も買い手はお らず,単 に 市場 を創 設 しただけでは取引 は成立 しない｡ そ こで,個 々の企業 にC

の排 出枠 ( 排 出量の上限) を設定 し,削減義務 を課す ことで. これを満 た さない企 業が排 出権の買い手 とな り,ようや く市場の需給バ ランスが とれる｡そのため, 採用すべ き政策 として , ｢ 総量削減義務化｣ と ｢ 排 出量取引制度｣ との抱 き合

1 東京都環境 局郡市地球環境部職貞1､の ヒア リング

年

月

日実施0

12

東京都環境局都 市地球環境部耽貝へ の ヒア リング

0

年

日実施｡

一 143(259)‑

わせ による ｢キャップ ･アン ド ･トレー ド｣の導入が必要 となる｡1 3

なお,これ と並行 して,都が直面す る実際の問題 として も,義務化 な どの規 制策 を導入す る必要性が高 まっていた｡ この時.既 に都 は

｢地球温暖化対策 計画書制度｣の運用 を開始 してお り

年

月に公表 された初年度の速報 値 によると.計画書 の対象 となる事業所 における今後

年間の

排 出削減率 は,約

の低 い レベルに止 まることが判明 していた｡すなわち,今後,事業 者の 自主的な取 り組みだけでは

｢ 東京都環境基本計画｣で掲 げた

年度 6%削減｣の達成は困難であ り, 都行政 としては,より厳格 な措置 としての ｢ 総 量削減義務化｣策が必要だ と. の理解 を深めていった】 4 0

2002

年 11月,都 は ｢ 東京作戟｣の基本方針 である ｢ 都市 と地球の温暖化 阻 止 に関す る基本方針｣ を策定 した｡ ここでは,都 の地域特性 に応 じた独 自の温 暖化対策の推進 に向けて.｢オフィスな どの大規模事業所 に

排 出量削減 を 義務化｣など

つの挑戦 を掲 げた ( 以下の表

を参照)｡

13

同上 0

14

東 京 都 報 道 発 表 資料

年

月掲 載 )

SA/

2002/09/60C94300.HTM (2007

年

月

日)参照｡

‑ 144(260)‑

表111‑3都市 と地球の温暖化阻止 に関す る基本方針 (2002年11月)

++

鷲

2.

3.温暖化対策の推進により.東京の経済の活性化を図る 1.オフィスなどの大規模事業所にCO2排出量削減を義務化 2̲新築建築物に対 し.より高い省エネルギー性能の達成を義務化 3.消費者に省エネルギ‑情報が確実に伝わるしくみづ くりを推進 4̲自動車に起因するCO2排出量削減対策を強化

5.再生可能エネルギーへの利用転換を促進

6

≦2.全庁をあげた七一 トアイラン ド対策に関する取組方針の策定

…3‑温暖化阻止に向けた都庁の率先行動の強化

4.持続可能な社会システムづ くりに向けた.臨海部での新たな普 及啓発活動の展開 .

出典 東京都環境局 ｢ 都市 と地球の温暖化阻止 に関す る基本方針

1

頁 を基に作 成｡

翌12月 には,挑 戦1か ら3について,2004年度 中の条例改正 に よる対 策強 化 を視野 に,東京都環境審議会 (会長 ･横 山栄二氏 ･国立公衆衛生院顧問) に

｢実効性 ある温暖化対策 について｣諮問が行 われた｡ 同審議会 は これ を企画政 策部会に付 託 し.今 後1年 間かけて議論す ることと した｡都 はまた,環境局の 組織改編 に も着手 し, これ までの環境評価部 を発展 的に解消 し,地球温暖化対 莱, ヒー トアイラ ン ド対策,環境 影響 評価 な どを所 管す る組織 と して,2003

年4月 1日付 で都市地球環境部 を新設 した｡

④ ｢総量削減義務化｣案

｢都市 と地球の温暖化 阻止 に関す る基本方針｣で示 された6つの挑戦の中で, 特 に注 目を集めたのが

,

,

‑145(261)‑

炭素の排 出削減 を条例 で義務付 ける方針 を固めた｣ 1 5との報 道が な されてい る｡

｢オ フィス な どの大規模事業扉 の

排包 量 削減 を義務i EJ についての具体 的検討 は. 2 0 0 3年 5月諸β 環境審議会 ･ 第 3回企画政策部会で始 まった｡この時, 事務局である都行政 ( 環境局都 市地球環境部計画調整琴) は,オ フィスな ど大 規模事業所が多数集 中す る地域特性 を跨 まえ,都が独 自に大規模事業所 に ｢ 実 効性 ある対策｣ を取 る ことには合理性があ り,かつ,都 がその一歩 を踏み出す

ことに よ り,国や他の 自治体 の動 向 をも牽引で きると した｡

同部会 において

｢ 実効性 ある対策｣ に関 して事務局が示 した要点 は,a)一 定量 以上 の

を排 出す る大規模事業所 は,都が定 め る基準 に従 い,CO

排 出 量 の削減 に取 り組 む,b)当該制度 甲実効性 を確保す るため に ｢立 ち入 り検査 の実施｣や ｢ 罰則｣ ( 課徴 金) な どの規制的な手法 を設 ける‑C

自己努力 に よ る削減が困難 な場合 の代替措置,あるいは,基準以上 を達成す る削減 インセ ン テ ィブ として.削減量 を事業者間で取 り引 きで きる ｢ 排 出権取引｣ を取 り入れ る, の

点 であ った1 6 ｡ この 中で特 に重 要 と考 え られた

の削減 目標 の設定 につ いては

｢原則 的 には何年度比何 %削減 とい う,総量 の削減の考 え方 を導 入｣1 7 す る と した｡ また,都行政 は,対策の実効性 を高 め るため に,計画書 や 報告書 を都 のホームページ上で公表す ることで,対象事業者の取 り組 み を都 民 が チ ェ ックす る仕組 み を導入 し,事業者 に よる取 り組 みが不十分 な場合 には, 何 らかの制裁措置 を講 じること目指す と した1 8 ｡

以上の ような事務局の意向 を受 けた企画政策部会 であ るが,座長 には,地方 分権や財政改革 を推進す る立場 の神野直彦氏 ( 東京大学大学院教授)が就任 し, 委員 には,中央環境審議会委員で国 とのパ イプを持づ小早川光郎氏 ( 同大学数

15

｢ 読売新 聞

年

月1

日参照｡

16

第

回企画政策部会 資料 ｢ 都市 と地球 の温暖化対策制度化 スキーム ( 秦)

年

月5 日)参照.

17

第

回企画政策部会議事録

年

日)

頁参照｡

18

同上｡

‑146(262)‑

揺 ) に加 え, 国立環境研究所所属 の森 田恒幸氏や松 本泰子氏

法 人環境 エ ネルギ‑政策研究所 ( 以下

所長の飯 田哲也氏 といった新エ ネルギー ･ 省 エ ネルギーの専 門家が選任 され た1 ㌔ 都 は, こ う した委員の後 ろ盾 を得 るこ

とに よ り, 自らの政策案の実現 をはか ろうとした2 0 ｡

2

野心的構想の断念 と将来に向けた施策･

(1

) イ 総量削減義務化｣‑の反発

しか しなが ら,企画政策部会 において,産業界 を代表す る2 名の委員 ( 西堤 徹氏 ･トヨタ自動車環境部企画 グル‑プ担 当郡長.及 び,初鹿将之氏 ･東京電 力環境部長) は,｢ 総量削減義務化｣や ｢ 罰則規定｣ に反対 の意向 を示 し

｢自 主行動計画｣は)産業界 と政府̲ とで

年,あ るいはそれ以上十二分 に議論 を し て制度が作 られた｡ですか ら,義務化 とか規制 あ りきとい うような,方向性 を 先 に決めて議論す る とい うの は, ち ょっ とどうか な とい う感 じがす る｣ ( 初鹿 委員)2 ‑( 括弧内は筆者 らに よる補足.以下同様) との意見 を述べ,これ までの ように,個 々の企業 の 自主的な取 り組みに よ り,エ ネルギー原単位 の削減 を進 めてい きたい とした2 2 0

ただ し. これ ら委員 は,事務局案 を完全 に拒否 したわけではな く

｢ 総量削 減義務化｣ には反対す る一方,議論 の比較的当初 よ り

｢地球温暖化対策計画 書制度｣の強化が もはや避 け られないのであれば,個 々の企業 に対す る都 の立

ち入 り検査や継続 的なチ ェ ックについては容認す る との意向 を示 した2 3 ｡ こうした産業界側の意向は,部会 とは別に非公式で開かれた ｢ 温暖化対策 に

19

企 画 政 策 部 会 委 員 名 言

uJ

0

年

月

日)参照｡

20

前掲

参照｡

21

前掲 注

頁参照｡

22 第5

回企画 政策部会議事録

uJ

月

日)

頁参照｡

23

前掲注

参照0

‑147(263)‑

係 る経 済界 との意見交換

月

日開催)の場 において も展 開 された模様 で あ る｡当 日の議事録 は非公開であ るが,後 日.事務局が企 画政策部会 で行 なっ た概 要説 明に よれば,出席 した不動産関係 の事業者 か らは

｢ 個 別性 が非常 に あ るので,一律 の義務 目標 とい うのは困難 で はないか

2 4との指摘が あ った一 方で,事業者個 々のエ ネルギ‑消費デー タの分析 ･公開が必要 との都行政の意 見 に対 しては

｢ 都 の調査 に協力 させて もらうことはやぶ さかではない し,公 開について も都 にや って もらいたい

ま うとの意見が 出 された ことがわか る｡

この ように,産業界 の主張 は,あ くまで,企業が個別 ･自主的にCO Zを削減 す る ｢自主規制｣ に基づ く対策の実施 にあ り,審議会の場 において も,事務局 の ｢ 総量削減義務化｣案 と企業の ｢自主規制｣案 とが相対立 した｡ しか し,企 画政策部会 では,｢ 総量削減義務化｣を支持す る委員が数の上では圧倒的 に多 く,

また

｢ 東京都が打 ち出す

排 出規制の衝撃度｣Z b な どと して,マスメデ ィア か らの注 目も高 ま りつつあ り,当初,事務局が思 い描 いた通 りの後 ろ盾が得 ら れ るか と思 われた

に もかかわ らず,2 00 3年 11月に約 4ケ月ぶ りに開かれた部会 において,辛 務局 は,当初の方針 を大 き く転換 し,企業の 自主性 を尊重 した現行枠組 み を当 面維持す る と した答 申案2 8を示 した｡その中では, これ までの ｢地球温暖化対 策計画書制度｣ を ｢ 現在 よ りも実効性 のあ る制度 と してい く｣ と語調が弱め ら れ

｢削減義務化｣や ｢ 罰則｣ といった表現 に代 え

｢ 事業者が計画策定段 階で

よ り高い削減 目標 の設定 を図 るよう透豊土

｣

｢中間年では,実施状況 を把握 し.削減 目標 が着実 に実施 され るよう指導す る｣.｢ 事業者 は.対策指針等 に基

回企画政策部会議事録

031120bukaiノ031120pdf(2007年8

月

日)

頁参照｡

25

同上

頁参照｡

26 rエ ネ ル,ギ ー フ ォー ラム｣2003

年

月号

貫参照0

前掲注

参照｡

28 第6

回企画政策部会資料 ｢ 新 たな温暖化対策の方向性 と制度設計の基本 ス タンスにつ いて (莱 )

年

月

日)参照｡

1148(264)‑

づ き,実態 に応 じた 自主的な削減 目標,削減対策計画書 を作成す る｣

｢ 都 は, 優 れた取組 を実施 した事業者 を表彰す

｣ ( 下線 は筆者 らに よる) な どの,狗 束力のない緩やかな方策が提示 された2 9 ｡

こう した方針転換 について,都行政 は , ｢例 えば3 0%削減能力があ るの に, 5%などの一定の削減 目標 をかけて しまうと,本来 もっと削減で きる事業者で あって も低い レベルに収赦する恐れがある｡そこで,あえて個別の事業者の現 在の レベルに着 目して.削減可能 な レベルに まで削減量 を引 き上 げてい く｣1 0

との政策的な合理性があ る旨を強調 した｡ しか し,産業界以外 の委員か らは, 事務局の方針転換 に対 して,た とえば,以下の ようなネガテ ィブな評価が寄せ

られた｡

｢ 何か トー ンダウンした感 じだ｡ この委員会 は, 自主 的取組 の限界 を克服す るとい うのがス ター トラインだったはず｣ ( 松本委員)

｢自主的規制 だけで本 当に東京の環境が守 られ るか疑問であ る｣ ( 石福委員) , ｢ 最初 は 自主的な もの で もいいのか と思 っていたが,デ ィーゼル車対策 を見て,やは りアメとムチ.

ムチ ( 規制) もある程度は必要 だ と感 じた｣ ( 伊藤委員) , ｢ 削減義務化 も含め た上での制度設計 とい う意見が何度 もあった｡ どういった理 由で義務化ではな く誘導 とい う制度設計になったのか説明すべ き｣( 松本委貞)

｢ 書 き方 としては, 両論併記 な りいろいろなや り方があると思 う｣ ( 神野部会長)ラ ) ｡

結局,こうした委員の意見は事務局案に反映 されることはな く ,2 0 0 4年 5乱 都行政の意向に沿 った内容 の答 申

｢ 東京都 における実効性 ある温暖化対策 に ついて｣

ただ,都行政 として も,実効性 を担保す る手段や,規制色 を強めた制度設計 の可能性 を全て放棄 したわけではなかった｡た とえば,郡があ らか じめ複数の

同上｡

30

第

回環 境 審議 会企画 政策 部会 議事録

a k

年

日)

頁参照｡

31

前 掲 注

参照｡ また, 東 京 都 環 境 審 議 会 企 画 政 策 部 会 委 員 へ の ヒア リ ン グ

年

月

日実施｡

‑ 149(265)‑