公文書管理、平成の30年と今後の課題

はじめに

　全史料協会誌『記録と史料』が創刊された

のは、1990年10月のことであり、以後の30年

は、ほぼ「平成」と重なっている。平成の時

代を文書管理の観点から振り返った論考に、

小谷允志

１

_{や益田宏明}

２

_{の報告がある。平成}

の30年を網羅的に振り返ることは筆者の経験

の枠を超えるが、「アーカイブズの中途採用

者」として20年余、この業界にお世話になっ

てきた身として、令和の新時代を迎え、現場

の我々が求められているものを確認しつつ、

歩みを前に繋げるための小論をお届けする。

１　平成時代の公文書管理

　公文書館や公文書管理に関する変遷を概観

すると以下のようになると考える

３

_。

　日本で公文書館が誕生したのは地方公共団

体が先行し、60年前（1959年）の山口県であ

る。凡そ50年前（1971年）に国立公文書館が

設置された。基本法である公文書館法（以下

「館法」という。）が出来たのが昭和の終わ

り（30年前）である。世紀の変わり目、情報

公開法の制定が20年前（1999年）になる。10

年前（2009年）に公文書管理の基本法「公文

書等の管理に関する法律」（以下「管理法」

という。）が制定された。

　30年間は、「史料の保存と文書館」

４

_「市史

編纂から文書館へ」

５

_{の時代であった。平成}

に入り、ヤカタの根拠法が出来たことで各地

に公文書館の建設が続いていった。平成の時

代は阪神・淡路大震災（1995年、平７）や東

日本大震災（2011年、平23）のみならず多く

の災害に見舞われた時代でもあったが、その

間、「災害と資料保存ネットワーク」、続いて

「情報公開と公文書管理」や「市町村合併と

公文書の保存」が課題となり、近年では、情

報通信技術や記録媒体の進歩等の大きな流れ

の中で適切な公文書管理を模索する時代であ

ると考えられる。

　館法が制定された1988年（昭63）12月以降

についてもう少し詳しく見ていく。

　公文書を含む情報に関わる法制度として、

情報公開法、個人情報保護法、公文書管理法

が挙げられよう。いずれも平成に公布・施行

された。

◆行政機関の保有する情報の公開に関する法

律（平11.5.14公布、平13.4.1施行）

◆行政機関の保有する個人情報の保護に関す

る法律（平15.5.30公布、平17.4.1施行）

◆公文書等の管理に関する法律（平21.7.1公

布、平23.4.1施行）

　三者とも努力義務を課しているが、前二者

の制定率に比べ、第三者は現段階で少し見劣

りする状況である。

　平成末の段階で市が792、町が743、村が

183の計1,718と30年間でその数は半数以下と

なった。少子高齢化が進み、今後現状の自治

体数を維持することは難しいと予想される

が、どのように地域の記録を遺していくか、

平成の経験が試される。「広域行政の単位で

公文書館を目指さないと小さな自治体の館設

置は厳しい。」という現場の声を20年前に聞

いたが、そう提言した担当者の自治体は、市

町村合併により現在では公文書館が誕生して

いる。また、福岡県の共同公文書館の挑戦を

拡大していくことはできまいか。

　自然が豊かで、四季の変化のある日本にお

いて災害の起こらない年はなくなってきてい

る。文化財としての歴史資料だけでなく、そ

れぞれの公文書館が存在する自治体において

今日作成され、保管されている文書にも十分

な関心を払う必要がある。加えて、東日本大

震災では、闘わなければならない相手が自然

公文書管理、平成の30年と今後の課題

梅原　康嗣

に限らないことを我々は体験してしまった。

例えば、特定放射性廃棄物の地層処分の記録

は永久保存しなければならないと法律に定め

られている。１万年（300世代）後の将来世

代が処分場へ接近・侵入する行為の抑制及び

将来世代の意思決定に資する情報提供という

目的を果たすにはどのような記録保存システ

ムを構築したらよいのか。耐久性のある記録

媒体をどう開発するのか

６

_{。記録・情報に関}

わる専門家として、頭の隅に置きながら日々

の活動を積み上げなければならない。

２　管理法のもたらしたインパクト

　館法では、「現用のものを除く。」

７

_とされた

「公文書等」の定義は、管理法では、行政文

書、法人文書、特定歴史公文書等を指すとさ

れた。当初は管理法準拠型の条例も見られた

が、次第に自治体独自の条文が組込まれるよ

うになってきた。公文書管理条例により、公

文書館を位置づけるという条例も見られるよ

うになった

８

_{。移管されて特定歴史公文書等}

になる前の現用段階にも歴史公文書等は存在

する。筆者の経験でも20年前には廃棄直前の

文書を収集（いわば「ゴミ拾い」）すること

があったが、パラダイムは転換しているので

ある。境界が溶けてきているのは社会の中に

いろいろあるように思うのだが。管理条例の

動きをしっかり見極めていかねばならない。

３　公文書館が求められているもの

　「文書管理」という表現が我が国において

広く用いられるようになったのは第二次世界

大戦以後（「行政管理庁」が1948年創設）で

あり、それ以前は「文書整理」「文書整頓」

「文書の処理」と称されていたようである。

それでも昭和初期に初版が刊行された『文書

整理法の理論と実際』の著者淵時智を文書事

務の能率化の課題に自覚的に取組んだ人物と

して紹介したのが、井出嘉憲である。県庁勤

務から外務省に移って海外勤務を経験した淵

は海外で直接入手した豊富な資料や情報に基

づいて、国際連盟事務局や欧米各国の政府・

行政機関における先進的な事例を日本に紹介

した。淵は我が国の官公庁を「生きた施設を

為す」

９

_{ために文書管理が必要といい、井出}

はそれを次のように解説する。行政の機構、

組織を本当に動かしていくためには、血流、

血の流れがいる。そうでなければ「生きた施

設」として動かない。行政における「血」と

は、情報の流れであり、文書のフローのこと

であると。

　平成の時代に入り、わが国では地方自治体

を皮切りに情報公開の動きが取り入れられ

た。同時にテクノロジーの飛躍的な発展によ

り我々の身の回りの情報機器も一変しつつあ

る。使いこなすことができず、情報の海の中

でおぼれてしまいそうな状況がある。

　役所の中での公文書管理は従前公開を前提

にしていなかった。内部管理という意識が強

く、「公共物」（公務員の執務の便宜）であっ

ても、

「公共用物」（主権者である国民の利用）

であるという認識が持てずにいた。従って、

管理条例が目の前に登場しても即座に業務に

落とし込むことは容易でない。また、住民も

情報へのアクセスの重要性こそが民主主義の

原点であることを使いこなすまでにはもう少

し時間がかかるかもしれない。現代の社会現

象は、国民の意識の反映であり、急激には変

わり得ない。

　令和がどのような時代で、役所の公文書管

理がどう変化していくか想像を超えるが、各

国の公文書館同様、電子公文書との格闘が既

に始まっている。

　我々記録・情報に携わる者は、社会に対し

てどのような貢献が出来得るのか。もし、記

録・情報の管理者として公文書館が行政の現

場から求められている、期待されていること

があるのであれば、急いでその情報を補給し

てでも、よりよい「生きた施設と為す」ため

に、取り組んでいかねばならない。文書のス

トックだけに関わっているのでなく、フロー

にも十分な関心を注がねばならない。その内

容は、平成の公文書管理が次第に変化してき

たように、現代社会の生きた文書へのアプロー

チなくしては為し得ないものだと考えている。

表　平成の公文書管理をめぐる動き

西暦 平成 事項　◎法令関連　○国立公文書館及び政府、国会議員、ICA関係　□全史料協ほか_{■自然災害等（特定非常災害）　●社会的に注目を集めた公文書に関する問題事例} 1989 元 ○ジャン・ファビエ国際公文書館会議（ICA）会長講演「20世紀のアーカイブズ－フランスの諸問 題－」6/15 ○第１回都道府県・政令都市公文書館長会議開催6/15 ○「公文書館における専門職員の養成及び資格制度に関する研究会」11/5 1990 2 ○「公文書等の保存・管理方法等に関する研究会11/17～Ｈ3/8/28 ○「公文書館における専門職員の養成及び資格制度に関する研究会」11/24～Ｈ5/6/21 1991 3 ○シャルル・ケチュケメチィICA事務局長来館5/16-22 ○「書庫制度に関する研究会」9/20～Ｈ6/7/29 1992 4 ○「目録データベース化検討委員会」9/17～Ｈ7/3/9 1993 5 ○公文書館実務担当者研究会議開催～Ｈ22 ○「公文書館における専門職員の養成及び資格制度に関する研究会」報告書6/21 ○国際公文書館会議東アジア地域支部（EASTICA）設立総会（中国、7/7～10） ○「公文書館における専門職員の養成機関の整備等に関する研究会」設置11/5～Ｈ8/7/12 1994 6 ○村山富市内閣総理大臣「アジア歴史資料センター」構想を発表（談話） 1995 7 ■兵庫県南部地震（阪神・淡路大震災）1/17 ○ICA電子記録委員会「アーカーブズの観点から見る電子記録管理ガイド」報告書2/ ○ジャン・ピエール・ワローICA会長来館4/17 ○「目録データベース化機器導入等検討委員会」9/28～Ｈ10/7/1 1996 8 ●厚生省「HIV関連資料についてNO1　エイズ資料関係調査の経緯」10 6/5 ○「公文書館における専門職員の養成機関の整備等に関する研究会」報告書7/12 1997 9 ○茨城県つくば市の「筑波研究学園都市」内に新設する分館の建設工事に着手1/17 1998 10 ○つくば分館設置4/24竣工6/30つくば分館開館式10/1 ○「公文録」等４件が重要文化財指定6/30 ○「移管基準等研究会」11/30～Ｈ11/9/17 ○公文書館専門職員養成課程開始11/30～12/11、Ｈ11/1/25～2/5 1999 11 ◎国立公文書館法制定、◎行政機関の保有する情報の公開に関する法律制定 2000 12 ○各省庁事務連絡会議申合せ「行政文書の管理方策に関するガイドラインについて」2/25 2001 13 ○公文書保存管理講習会開催2/26～28、～Ｈ22 ○閣議決定「歴史資料として重要な公文書等の適切な保存のために必要な措置について」3/30、各 省庁官房長等申合せ「（同前」の実施について」、各省庁文書課長等申合せ「（同前）等の運用に ついて」 ◎行政機関の保有する情報の公開に関する法律施行4/1 ○ジョアン・ヴァン・アルバダICA事務局長講演「国際化が進展する新千年紀における公文書館に 求められるもの」7/2 □全史料協会長→総務大臣「市町村合併時における公文書等の保存について（要請）」11/28 ○国立公文書館が独立行政法人に移行、○アジア歴史資料センターの開設11/30 2002 14 ○総務省自治行政局市町村課長→各都道府県市町村合併担当部長「市町村合併時における公文書等 の保存について（要請）」2/18 2003 15 ○「歴史資料として重要な公文書等の適切な保存・利用等のための研究会」（内閣府大臣官房長決裁）」 開催5/12～11/25 ○国際シンポジウム「未来に残す歴史的文書・アーカイブズの充実に向けて」開催（イアン・ウィ ルソン　カナダ国立図書館公文書館長及びスティーブ・スタッキー　オーストラリア国立公文書 館副館長招聘11/12 ○「公文書等の適切な管理、保存及び利用に関する懇談会」（内閣官房長官決裁）開催12/17～Ｈ 18/6/22 2004 16 ○第159回国会における小泉内閣総理大臣施政方針演説「政府の活動の記録や歴史の事実を後世に 伝えるため、公文書館における適切な保存や利用のための体制整備を図ります」1/19 ○公文書等の適切な管理、保存及び利用に関する懇談会第一次報告6/28 ■新潟県中越地震10/23 2005 17 ○公文書館推進議員懇談会発足3/ ○公文書等の中間段階における集中管理の仕組みに関する研究会設置5/11、5/27～Ｈ18/3/10、電 子媒体による公文書等の管理・移管・保存のあり方に関する研究会設置、6/10～Ｈ18/3/14 ○国立公文書館長→総務大臣「市町村合併時における公文書等の保存について」6/16 ○総務省大臣官房総括審議官→各都道府県知事「市町村合併時における公文書等の保存の適正化に ついて」6/24 ●『「長野県」調査委員会報告書1998年長野冬季オリンピックの招致活動を中心に－』11_11/22 2006 18 ○ICA執行委員会東京会合開催5/22～25 ○国立公文書館次長→総務省大臣官房総括審議官「市町村合併時における公文書等の適切な保存の 適正化について」6/20 ○公文書等の適切な管理、保存及び利用に関する懇談会第二次報告6/22 ○総務省大臣官房総括審議官→各都道府県知事「市町村合併時における公文書等の適切な保存に係 る一層の推進について」6/29

2007 19 ○アーカイブズ関係機関協議会発足（協議会構成員申合せ5/23） ●海上自衛隊補給艦「とわだ」の航泊日誌誤破棄事案について（中間報告）10/29 ●総務省「年金記録問題検証委員会報告書」12_10/31 ●フィブリノゲン資料問題及びその背景に関する調査プロジェクトチーム「調査報告書」13_11/30 ○公文書館推進議員懇談会「この国の歩みを将来への資産とするために－緊急提言－」12/7福田総 理に提出 ○行政文書・公文書等の管理・保存に関する関係省庁連絡会議（内閣官房）設置12/14 ●防衛省における文書管理の改善措置について12/26 2008 20 ○上川陽子内閣府特命担当大臣を公文書管理担当大臣任命2/29 ○「公文書管理の在り方等に関する有識者会議」（内閣官房）（内閣官房長官決裁）」開催2/29～ 10/16 ○「国際アーカイブズの日」記念講演会開催6/9 ○閣議決定6/27「経済財政改革の基本方針2008」において、「公文書管理の適正化のための法案を 次期通常国会までに提出するとともに、国立公文書館制度の拡充を含め、公文書の保存に向けた 体制を整備する。」 ○「公文書管理の在り方等に関する有識者会議」中間報告7/1、最終報告「時を貫く記録として公 文書管理の在り方～今、国家事業として取り組む～」11/4 2009 21 ○内閣府「電子公文書等の管理・移管・保存・利用システムに関する調査」報告書3/ ◎「公文書等の管理に関する法律案」3/3閣議決定、6/11衆議院本会議可決、6/24参議院本会可決、 成立、7/1公布 ○歴史資料として重要な公文書等の適切な保存のために必要な措置について（内閣総理大臣・最高 裁判書長官申合せ）8/5、（同前）の実施について（内閣府大臣官房長・最高裁判所事務総長秘書 課長・同総務局長申合せ 2010 22 2011 23 ■東日本大震災3/11 ○「電子公文書等の移管・保存・利用の具体的方法に係る方針」（内閣府大臣官房公文書管理課） 3/26 ◎「公文書管理に関する法律」4/1施行 ○東日本大震災復興支援（被災公文書等修復支援事業）の実施（～Ｈ24） 2012 24 ●公文書管理委員会「東日本大震災に対応するために設置された会議等の議事内容の記録の未作成 事案についての原因分析及び改善策　取りまとめ」14 4/25 2013 25 ○歴史資料として重要な公文書等の内閣総理大臣への移管手続きについて（内閣総理大臣官房公文 書管理課長・最高裁判所事務総局秘書課長・同総務局第一課長申合せ）6/14 2014 26 ○「国立公文書館の機能・施設の在り方等に関する調査検討会議」（内閣府特命担当大臣決定）開 催5/16～ ○歴史公文書等の適切な保存のために必要な措置について（内閣総理大臣・法務大臣申合せ） 8/25、（同前）の実施について（内閣総理大臣官房長・法務省刑事局長申合せ）、歴史公文書等の 内閣総理大臣への移管手続きについて（内閣府大臣官房公文書管理課長・法務省刑事局総務課長 申合せ） 2015 27 ○常総市への救援活動 2016 28 ○「国立公文書館の機能・施設の在り方等に関する調査検討会議」「国立公文書館の機能・施設の 在り方に関する基本構想」取りまとめ3/31 ■熊本地震4/14 2017 29 ○「国立公文書館の機能・施設の在り方等に関する調査検討会議」「新たな国立公文書館の施設等 に関する調査検討報告書」取りまとめ3/23 ●防衛監察本部「特別防衛監察の結果について」（南スーダン派遣施設隊日々報告）15 7/27 ●会計検査院「会計検査院法第30条の3の規定に基づく報告書『学校法人森友学園に対する国有地 の売却等に関する会計検査の結果について』」16_11/ 2018 30 ○新たな国立公文書館建設に関する基本計画（内閣特命担当大臣決定）3/30 ●防衛省「「イラク日報」に関する調査チーム報告書」17_{「統合幕僚監部等によるイラク『日報』に} 係る大臣報告の経緯について」、「陸上自衛隊国際活動教育隊における『日報』を巡る経緯につい て」、「航空自衛隊におけるイラク『日報』を巡る経緯について」に関する調査報告書」18 5/23 ●財務省「森友学園案件に係る決裁文書の改ざん等に関する調査報告書」19 6/4 ■梅雨前線（７月豪雨）6/28～7/8 ○「公文書管理の適正の確保のための取組について」（行政文書の管理の在り方等に関する閣僚会 議決定）7/20 ●厚生労働省「旧優勢保護法関係資料の保管状況調査の結果について」20_9/6 ○「アーキビストの職務基準書」（平成30年12月）確定 2019 31 令和元 ○「アーキビスト認証準備委員会」（館長決定3/4）開催 ○「行政文書の電子的管理についての基本的な方針」（内閣総理大臣決定）3/25 ■台風第19号10/12-13 ※「公文書管理法施行までの経緯」21 、防災白書、国立公文書館40年のあゆみ22 、ほか23 を基に筆者作成。

１　平成の文書管理を振り返る－文書管理30年史（1989～ 2018）－、季刊情報公開・個人情報保護2019年９月号、 vol.74、ｐ60-61．公的分野の動きとして、情報公開法 の制定と公文書管理法の制定を取り上げている。 ２　平成における地方公共団体の文書管理、行政文書管理 2019年６月号（昭和の大合併から昭和の終わりまで） を含み、８月号、10月号、12月号と継続している。 ３　『記録と史料』第１号には、高橋実、文書館への招待、 P20-31の「３　日本における文書館の歴史と現状」 で戦後の史料保存・利用運動の歩みを公文書館法の成 立までを取り上げている。本稿はそれ以降を中心に扱 うこととした。 ４　高橋実、文書館運動の周辺、岩田書院、1996.12. ５　 高 橋 実、 自 治 体 史 編 纂 と 史 料 保 存、 岩 田 書 院、 1997.6.や小松芳郎、市史編纂から文書館へ、岩田書院、 2000.4． ６　杉山和稔、高尾肇、杉山武、青木和弘、大内仁、坪谷 隆夫．地層処分にかかわる記録保存の研究－位置付 け・方策・技術的可能性－．原環センター技術報告書 RWMC-TRJ-08001．2009.3.財団法人　原子力環境整備 促進・資金管理センター ７　公文書館法第２条（定義）では、「国又は地方公共団 体が保管する公文書その他の記録（現用のものを除 く。）」とされ、「公文書等」は「保管する」「記録」と いう点に着目する必要がある。 ８　高知県公文書等の管理に関する条例（令和元年７月３ 日、高知県条例第１号） ９　井出嘉憲、行政における文書管理－「生きた施設」の 理念と現実－、社会科学研究、東京大学社会科学研究 所紀要、第35巻第５号、1984、P69-138 10　https://www.mhlw.go.jp/www1/houdou/0806/24.html 11　http://yassy.system-a.org/keiei/seisakut/tyosai/051125/ hokoku.pdf 12　http://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/283520/www. soumu.go.jp/s-news/2007/071031_3.html#bt 13　https://www.mhlw.go.jp/houdou/2007/11/dl/h1130-4a.pdf 　　https://www.mhlw.go.jp/houdou/2007/11/dl/h1130-4b.pdf 14　https://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/iinkaisai/2012/20120 425/20120425torimatome.pdf 15　https://www.mod.go.jp/igo/inspection/pdf/special04_report. pdf 16　http://report.jbaudit.go.jp/org/pdf/291122_zenbun_1.pdf 17　https://www.mod.go.jp/j/press/news/2018/05/25a_1.pdf 18　https://www.mod.go.jp/j/press/news/2018/05/25a_2.pdf 19　https://www.mof.go.jp/public_relations/statement/ other/20180604chousahoukoku.pdf 20　https://www.mhlw.go.jp/stf/newpage_01166.html 21　https://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/kako_kaigi/kako_ kaigi.html 22　http://www.archives.go.jp/publication/archives/wp-content/ uploads/2015/03/acv_45_p41.pdf 23　参考として、櫻井敏雄、国家事業として取り組む公文 書管理、立法と調査、No.288、2009.1 　　https://www.sangiin.go.jp/japanese/annai/chousa/rippou_ chousa/backnumber/2009pdf/20090113003.pdf 　　櫻井敏雄、公文書をめぐる諸問題－公文書管理法、情 報公開法、特定秘密保護法－、立法と調査、No.348、 2014.1 　　https://www.sangiin.go.jp/japanese/annai/chousa/rippou_ chousa/backnumber/2014pdf/20140115003.pdf 　　早川和宏、地方公共団体における「公文書管理」とは、 自治体の公文書管理実際にあった自治体からの質問 36、地方公共団体公文書管理条例研究会、第一法規、 2019 （2019年12月17日脱稿、リンク情報はいずれも2019年12月 15日閲覧）