日本と中国における地方公務員激励制度の構築

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(1)日本と中国における地方公務員激励制度の構築 1）. 貝蕾. 1．‌日中における地方公務員モチベーション向上のための人事制度の差異. 1970 年代の石油危機は，西欧各国の経済発展の鈍化の情況をさらに悪化させた．人口の高齢化から社会保障制度が窮境に陥り，政府財政. ⑴ 日本の公務員制度の変遷. 赤字も拡大し続けていった．このような社会構. 明治時代に日本は西欧諸国の文官制度をモデ. 造や経済構造の変化に対し，公共部門も機能の. ルに近代官僚体制を構築した．明治 20 年（1887）. 肥大化，財政収入の激減，社会保障支出の拡大. に文官試験試補及見習規則により試験採用が始. などの問題に向き合わざるをえなくなった．先. まったが，官吏は「天皇の官吏」として高い社. 進諸国の政府は，1980 年代後半から新公共管. 会的威信が与えられた．高文試験や政党政治か. 理論にもとづく行政改革を推進し，公共部門の. らの身分保障などの官吏制度が天皇の発出する. 効率化，サービス重視，政府職能の縮小などの. 勅令によって定められ，官吏は天皇のため忠実. 手段をつうじて，新たな技術革命とグロバール. 無定量の勤務に服し，体面維持のための俸給や. 化社会に適応できる高効率政府の構築を目指し. 恩給を支給された．. た．同様に，日本も先進国の一員として行政改. 民主的な公務員制度の確立は第二次大戦以降. 革を推進していった．. である．昭和 21（1946）年に国民主権を基本. 日本が本格的に公務員制度改革に着手するの. とする日本国憲法が制定され，明治憲法には. は 1990 年代後半からである．1997（平成 9）年，. 規定されていなかった「地方自治」が憲法第八. 公務員制度調査会は「公務員制度調査会意見」. 章に定められた．そして憲法施行と同日の昭. を提出し，1999（平成 11）年には「公務員制. 和 22 年（1947）年 5 月 3 日に地方自治法が施. 度改革の基本方向に関する答申」を内閣総理大. 行された．同年にフーバー顧問団による勧告に. 臣に提出した．2001（平成 13）年には「公務. 基づいて国家公務員法が制定されたのに続き，. 員制度改革大綱」が小泉内閣のもとで閣議決定. 1950 年には地方公務員法も制定され，公務員. され，国家公務員制度改革の基本理念，基本方. の採用，昇進，給与，福祉，研修，処罰，定年. 針等を盛り込んだ「国家公務員制度改革基本法」. などが法律に規定された．. が 2008（平成 20）年 6 月に公布された．そして基本法に基づいて改革を具体化するための作. . 1）公務員のモチベーションに影響を与える制度や心理的ケアを「激励制度」と呼んでいる．激励制度とは，組織をより効率的に運営するために多様な信賞必罰の仕組みを用い，職員の特定の行動や期待を強化する方法である．. 業が，国家公務員制度改革推進本部（事務局）を中心として進められていった．2011（平成 23）年 6 月 3 日には，幹部職員人事の一元管理の導入や内閣人事局の設置等，具体的改革事項を盛り込んだ「国家公務員法等の一部を改正する法.

(2) 16. （312）. 横浜国際社会科学研究第 18 巻第 4・5 号（2014 年 1 月）. 表 1 日本の公共部門の職員数 23 年度. 24 年度. 増減. 国家公務員. 56.2 万人. 56.0 万人. ▲ 0.1 万人. 地方公務員. 235.1 万人. 234.0 万人. ▲ 1.1 万人. 注 1：国家公務員は，年度末定員．ただし，自衛官については実員数で計算．注 2：‌地方公務員は，23 年度は地方財政計画，24 年度は地方財政収支見通しにおける給与関係経費計上の職員数（復旧・復興事業などに係る職員数の増を除く）出典：「平成 24 年度公務員人件費（政府案）」財務省主計局. 律案」を含む「国家公務員制度関連 4 法案」が. と雇用人が明らかに区別され，官公吏は天皇に. 国会に提出されている．現在，人事・恩給局は，. 対して忠実無定量の忠誠を尽くす本来的な公務. 国家公務員制度を所管する制度官庁として，国. 員とされたのに対し，雇用人は私法上の契約で. 家公務員制度改革推進本部等と連携・協力し，. 雇用されているにすぎないとされていた，それ. 国家公務員制度改革に取り組んでおり，「国家. に比べると，現在の地方公務員法では地方公共. 公務員法等の一部を改正する法律」等を受け，. 団体に勤務する者はすべて同じ地方公務員であ. （1）能力・実績主義の人事管理の徹底，（2）官民人事交流の推進など多様な人材の確保・育成. るとされており，大きな特徴であるといえる（川村 2000）．. への取組，（3）再就職情報の内閣での一元管理. 国家公務員は 2012（平成 24）年で約 64 万人. に関する事務等による退職管理の適正化の取組. であり，そのうち人事院勧告の対象となる非現. を進めている．. 業職員は約 27 万人である．一般職の公務員は. このような流れのなかで，地方公務員制度に. 53.3%（約 34.1 万人）であり，特別職の公務員. 対しても，国家公務員制度改革との整合性を図. は 46.7%（約 29.9 万人）である2）．地方公務員は. る観点から，地方公務員法の改正に向けた作業. 特別職を除き，2012 年においては約 234 万人で. が進められている．. ある．地方公務員は，地方自治体で働く全ての職員をいい，公共の利益の為に勤務することが. ⑵ 日本の地方公務員の特徴. 義務づけられ，公共性の強い仕事内容が特徴と. 1）国家公務員と地方公務員. なっている．. 日本の公務員制度は西欧の公務員制度の影響. 2）地方公務員の人事制度の特徴. を強く受けているが，日本の文化や価値観と融. ア．採用. 和した，日本化された公務員制度と言えるであ. 1950 年に施行された地方公務員法は，成績. ろう．. 任用主義を打ち出すとともに，競争試験により. 西欧の公務員制度との共通点としては，公開. 能力を実証するための具体的な方法を挙げ，そ. 試験による採用，実績主義の原則，政治的中立. れぞれの方法により，あるいはいくつかの方法. 性，分類による管理，公務員管理の法制化，職. を併用して能力の実証を行うことを定めてい. 業倫理の重視などの基礎的な特徴があるが，本. る．既に戦前から職員採用の実績を積んできた. 研究では日本の公務員制度独特の特徴を整理す. 大都市以外の自治体は，人事院などからの助言. る．. を仰ぎ，他自治体とも相互に連携しつつ，採用. まず，日本では，公務員を国家公務員と地方. 試験の精度の向上に取り組んできた．1967 年. 公務員に分けている．地方公務員法第 2 条によると，地方公務員とは，地方公共団体のすべての公務員をいう，と定めている．戦前は官公吏. . 2）国家公務員の数は，平成 24 年度末予算定員である．人事院のデータによる．.

(3) 日本と中国における地方公務員激励制度の構築（貝）. （313）. 17. 表 2 地方公務員上級試験の受験者数・合格者数・倍率上級試験. 受験者数. 2005 年. 137,364 人. 合格者数. 倍率. 8,662 人. 15.9 倍. 2006 年. 121,711 人. 11,818 人. 10.3 倍. 2007 年. 125,920 人. 15,174 人. 8.3 倍. 2008 年. 141,386 人. 17,032 人. 8.3 倍. 2009 年. 186,035 人. 17,915 人. 10.4 倍. 2010 年. 211,014 人. 19,414 人. 10.9 倍. の段階では，全ての都道府県および政令指定都. を対象として行った試験）の概要は，表 2 の通. 市において，採用試験や地方上級試験が実施さ. りである3）．. れていたものの，その他の一般市では 27% が. なお，2012（平成 24）年度の東京都職員 1. 採用試験すら実施していない状況であった．一. 類 B 採用試験の申込者数は，全試験区分合計. 般市の状況はその後急速に改善され，1970 年. で 9,364 人となり，前年度の申込者数 9,475 人. から 72 年にかけて採用試験実施率は 90% から. に対して，111 人（1.2%）下回る結果となった．. 94% へ，上級試験実施率も 44% から 52% へと. 倍率は，採用予定者数の増加，申込者数の減少. 上昇した．. により，12.4 倍（昨年度 14.5 倍）となっている．. 1960 年代から 70 年代にかけては，地方自治. イ．研修. 体の行政課題の増加に伴い，地方公務員の数は. クローズド・キャリア・システムを基本とす. 増え，受験者数も増加し続けた．しかしその. る地方公務員の人材育成は，基本的に行政組織. 後，民間企業での採用拡大と臨調行革の影響下. 内部においてなされることとなる．公務員の資. での自治体の採用手控えなどの影響を受け，80. 質向上に関わる研修には，大きく分けると，職. 年代には「公務員離れ」現象が見られた．各自. 場研修での OJT，職場外での Off-JT，自己啓. 治体においては，学校訪問や大型ポスター，電. 発があり，そのうちの職場外研修については，. 車の中吊り広告，テレビ CM などを用いた PR. 研修所研修のほか専門的な知識・技能などを習. 作戦の展開や，首都圏の学生獲得のための東京. 得する専門研修，民間企業や大学院，海外や国，. 試験会場の設置，受験者の負担を減らすような. 他自治体などへの派遣研修に区分することがで. 試験方式の導入など人材確保の努力がなされ. きる．職場外研修や自己啓発活動が日常業務の. た．. 妨げとなるとの見方も現場の一部には未だ根強. 1990 年代に入ると，バブル崩壊・景気低迷. くあるものの，近年では「協働」の時代を意識. を背景に，公務員人気は再び上昇した．この時. して，民間との共同研修や，住民とのコミュニ. 期には，時代の変化に対応した人材を選抜する. ケーション能力向上を狙った「出前講座」など. ために集団討論などの新たな試験種目が導入さ. の新たな手法を採り入れたり，地方自治体の枠. れたり，専門職指向の学生のニーズに応える試. を超えた自己啓発グループ間の交流が進められ. みとして，従来の「行政」区分に加え，「経営. るといった動きも各地で見られる．また，地方. 情報」や「国際」といった区分が政令指定都市. 分権改革に伴い，政策法務研修の必要性に対す. の一部において新設されるといった工夫も見ら. る認識も高まりつつある．. れるようになった（甲斐 2005）．近年の地方公務員市区採用試験のうち，上級試験（大学卒業程度の学力を有すると認める者. . 3）総務省「平成 22 年度地方公共団体の勤務条件等に関する調査結果」による．.

(4) 18. （314）. 横浜国際社会科学研究第 18 巻第 4・5 号（2014 年 1 月）. ウ．昇進と人事評価. である国家公務員試験と，地方公共団体ごとに. 昇進管理において役職昇任者を絞り込む手法. 実施され，当該地方公共団体の職員（地方公務. には，ペーパーテストや面接試験，勤務評など. 員）を採用する試験である地方公務員試験に大. の数値データを元に判断する昇任試験と，所属. 別される．しかし，国や地方公共団体において. 長などの推薦を受けた候補者について人事部で. は，職員の定員が法令や条例によって定められ. 検討を行い，昇任者の選抜を行う昇任選考があ. ており，職員の新規採用は定員の不足を補充す. る．地方公務員法は，人事委員会を置く団体で. るために行われる．そのため，採用試験に合格. は競争試験を原則とし，例外的に選考による昇. した者はいったん「採用者候補名簿」に登載さ. 任を認めてきた．ただし，人事委員会を置かな. れ，その上で国等の定員に欠員が生じた際の補. い都道府県・指定都市以外の団体では，いずれ. 充として採用されることになる．それでも，個. の方法でもよいとされているが，実際には前者. 別試験を実施する国の機関や，多くの地方公共. の方法を採用する例は未ださほど多いとはいえ. 団体では，あらかじめ今後の定員に対する欠員. ない．. の発生状況を予測して合格者を定めており，合. 2000 年 2 月に公表された地方行政運営研究. 格者は通常ほぼ確実に採用される．. 会第 15 次公務能率研究部会報告書『地方公務. 地方公務員試験の区分は，各地方公共団体に. 員の評価システムのあり方に関する調査研究─. よって大きな差異があるが，一般的な事務や技. 勤務評定の現状と課題─』によると，調査対象. 術的業務に従事する職員を採用する試験を，地. となった 47 都道府県及び 12 政令指定都市のう. 方上級（大学卒程度），地方中級（短大卒程度），. ち，勤務評定を実施している団体は約 81% で. 地方初級（高校卒程度）に区分しているケース. ある．勤務評定の結果の活用分野については，. が多い4）．. 「昇任・昇格」が約 90% と最も多く，次いで「配. 日本では，国家公務員試験 1 種に合格した採. 置転換」が約 88% であった．課長級職員につ. 用される公務員がいわゆる「キャリア組」とい. いては「折衝・対応能力」，係長級職員には「企. われる「官僚」である．彼らはよほどのことが. 画力」，一般職員には「積極性」がそれぞれ重. ない限り課長まで昇任する．なお，一般に「高. 視される資質のようである．勤務評定の被評定. 級官僚」といわれるのは本省で課長以上の国家. 者（本人）への開示については約 94% の団体. 公務員を指す．むろん課長以上の国家公務員は，. が行っていない．評定者研修を実施している. 9 割がキャリア組である．国家公務員試験のⅡ. とした団体も約 33% にとどまっている．また，. 種，Ⅲ種に合格して採用される職員は「ノン. 「自己申告制度」を導入している団体は約 85%. キャリア組」と呼ばれる．現状ではⅡ種職員は. であるが，このうち勤務評定を実施する際に自. いろいろな部局に回され，いろいろな経験を積. 己申告を参考にしている団体は約 59% である．. む．一方，Ⅲ種は基本的には同じ局の中のみを. 「目標による管理」手法を導入している団体は. 回ることになるように考えられている．キャリ. 約 17% で，このうち勤務評定を実施する際に. ア計画をみれば，Ⅱ種やⅢ種の職員が課長まで. これを参考にしている団体は約 63% となっている 3）日本の公務員激励制度の特徴ア．‌公務員採用試験分類による公務員のキャリア管理日本の公務員試験は人事院等が実施し，国の行政機関の職員（国家公務員）を採用する試験. . 4）また，最近では経験者採用を実施する地方公務員試験も増加している．なお，東京都及び特別区，大阪府（2010 年度から）など一部の地方公共団体を除いて，択一試験の問題の作成と採点等に関しては，多くの地方公共団体が財団法人日本人事試験研究センター（内閣府所管の公益法人）に委託している．.

(5) 日本と中国における地方公務員激励制度の構築（貝）. （315）. 19. 昇進することは困難である．地方公務員につい. それに対して，年功序列こそが日本の地方公. ても，採用試験の種類により，キャリア計画が. 務員の努力の原動力となっているとの説もあ. 最初から規定されている場合が多い．上級試験. る．地方公務員の職場には日々煩雑な手続き，. で入った者は，初級や中級と比較すると昇進が. 同じ仕事を繰り返す公務員が多く存在する．年. 早く，それに伴い給料も早くアップする．. 功序列の規定は職場の文化にも言える．年上や. このように公務員試験の種類によって公務員. 先輩たちから仕事のやり方と職業倫理を教えら. のキャリアを規定すると，ノンキャリア組の公. れ，業績より団体意識が重視される．個人の能. 務員はモチベーションを向上させることが難し. 力には差があるが，人の努力を認め，職場の競. いとも指摘されている．しかし，公務員組織の. 争が減る代わりに，お互いに助け合い，協力す. 構造がピラミッド型であり，昇進する道がかな. ることで全体的な効率アップにつながる．また，. り狭いという現実があるため，採用試験の難易. 一斉に昇格することで，一体感が生じる．公. で公務員のキャリアを分類化することも一つの. 共部門は本来的に競争性が低く，サービス中心. 解決方法と思われる．特に地方公務員の場合は，. の業務であるので，年功序列は微妙なバランス. 仕事の業績評価が難しい場合が多く，昇進する. を維持する仕組みとして機能しているのであろ. 機会も限られている．公務員という職業を志望. う．. した時点で，未来のキャリア像を理解し，理解. ウ．「大部屋主義」による帰属意識. したうえで試験を受け，正確な職業認識と職業. 職場組織の編成について言えば，日本の公共. 期待を持つことは，職務満足度の維持や心理的. 部門の職場は，風景としては「個室執務」では. 契約を結ぶ際のサポートとなる．. なく，一カ所に複数の職員が机を並べて仕事す. イ．年功序列. るという「大部屋執務」となっている．部屋の. 年功序列とは，官公庁，企業などにおいて勤. 入り口にはネームプレートではなく配置表（座. 続年数，年齢などに応じて役職や賃金を上昇さ. 席表）が掛けられている．大部屋執務には公務. せる人事制度・慣習のことを指す．そして，年. 員の勤務内容にも影響がある．まずは，日本の. 功序列の賃金体系のもとでは，若年者層は，管. 公務員の場合，大部屋で仕事をしているので，. 理者である年長者層に比べ賃金が抑えられる傾. 個人ごとに達成すべき職務内容を示さず，大概. 向にある．若年層のモチベーション維持には，. は課や係単位で仕事が決められていることが多. 若年者もいずれ年功によって管理職に昇進し賃. い．しかも，単位組織（局･部･課･係など）. 金が上昇するという確証をもてる環境が必要で. に与えられている任務は，事務分掌規程上は，. あり，公務員の職場には終身雇用制度は年功序. どこでも「○○に関すること」という概括的規. 列制度を補強する制度となっている．地方公務. 定が列挙されている．この概括列挙主義で定め. 員法には，昇給・昇格について年功序列等の規. られている任務を単位組織の所属職員が協力し. 定はないが，昇進や報酬のシステムをみると，. て達成するのである．. 年功序列が明らかに公共部門の暗黙的なルール. 「大部屋主義」と「曖昧な職務区分」により，. になっている．. 「公務員個人の権限と責任を明確化するよりは，. 少子高齢化や経済のグロバール化に対応する. 全体の効率を追求した」（村松 1994）といわれ，. ため，日本の企業は徐々に年功序列から能力業. 曖昧な職務区分が，日本の自治体職場の効率化. 績主義に変わっているが，公務員の人事制度に. に寄与した可能性が指摘されている．しかし，. は年功序列の原則がまだ残っている．だが，年. 大部屋主義の最大のメリットは，上司・部下・. 功序列は若年層のモチベーションを低下させ，. 同僚が電話で話していたりするのが聞け，何が. 人材流失の問題を深刻化させる．. 起きているかがわかるということであろう．そ.

(6) 20. （316）. 横浜国際社会科学研究第 18 巻第 4・5 号（2014 年 1 月）. れは，職員が常にコミュニケーションを取れる. ⑶ 中国における公務員5）制度の概要. ような職場であり，職員の間で常に情報を貰う. 1）公務員の範囲. ことができる職場でもあることから，仕事の効. 公務員法は，公務員を，「法に則り公務を履. 率向上には有利な部分もある．また，大部屋執. 行し，国の公的機関に所属し，国の財政によっ. 務なので，新人公務員が先輩の行動や交流で早. て賃金及び福利を受ける職員」と定義している. く職場に馴染むこともできるであろう．地方公. （第 2 条）．この定義によれば，中国の「公務員」. 務員の場合，住民と直接接することが基本とい. とは，中国共産党，人民代表大会，行政機関，. う特徴があるので，大部屋執務で部門間の交流. 人民政治協商会議6），司法機関，検察機関，民. が促進されれば，サービス向上にも役立つ．. 主党派の 7 機関で働く中央及び地方の職員を. エ．公務員法制度の整備. 指し，国と地方政府のそれぞれに公務員の管理. 現代公務員制度の基本特徴の一つの特徴は法. 部門として人事部門が設置されている．. 制化である．戦後における公務員人事制度の発. 2）公務員の分類. 展にともない，日本の公務員に関する法律は相. 「公務員法」は，新たな職位分類制度を導入. 当程度整備されてきた．. した．公務員全体は，表 3 に示したように，職. 現在，日本の公務員に関する法律は，国家公. 位別に 15 級に分類されている．. 務員法や地方公務員法以外に，国家公務員の職. 国務院総理から副科長までの 10 の級が幹部. 階制に関する法律（昭和 25 年施行～平成 21 年. 職である．幹部職は，各行政機関において決定. 廃止），給与法，勤務時間法，公益法人等派遣. 権限や指示の権限がある職務である．巡視員，. 法，育児停職法，恩給法，法人資格認定法，国. 助理巡視員，調査員，助理調査員，主任科員，. 家公務員共済法，国家公務員等の旅費に関する. 副主任科員，科員，事務員などの 5 つの級は一. 法律，国家公務員宿舍法，検察庁法，検察官俸. 般職である．ただし，9 級から 15 級の非幹部. 給法，外交公務員法などあらゆる方面について. 職が全公務員の 70% を占めている．. 法律が整えられている．公務員人事システムが法律に根拠を置いているからこそ，公務員人事システムの公平性，透明性が保障され，信頼性が確保されている．また法規のもとで厳しく監. ⑷ 「中華人民共和国公務員法」による公務員の人事管理 2005 年 4 月 24 日から 27 日まで開催された. 督がなされ，腐敗防止にも効果がある．日本も中国と同様にアジア文化と自国文化の歴史が長いため，外国の先進的な制度を完全に受け入れることは困難である．自国の伝統や文化のなかに新しい制度を取り込むと，制度の弱点に変わることがあると同時に，制度の新たな進化をもたらすことにもなりうる．日本が公務員制度改革を続けているように，中国においても，様々な課題を自力で徐々に改善することも公務員制度の整備にとって不可欠なプロセスといえる．日本の経験を参考にしながら，中国独自の公務員激励制度を整備することが求められる．. . 5）中国の公務員は全て「国家公務員」であるが，中央政府やその直属機関の公務員を「中央公務員」，各地方の公的機関の公務員を「地方公務員」の二種類に分けている．「中央公務員」も「地方公務員」も全国範囲で募集するが，北京や上海など地域内の大学や戸籍などを条件とする地方もある．しかし，日本とは違い，「地方公務員」と「中央公務員」の間の人材流動も日常的に行われており，「地方公務員」と「中央公務員」の勤務する部門の相違があるだけであって，上下関係はない． 6）「人民政治協商会議」は，中国の民主党派，団体，海外華僑等の代表によって構成される統一戦線組織である．中国共産党及び政府の方針についての協議及び民主的監督がその役割とされる．全国人民代表大会の開催に合わせて，毎年 3 月に全国大会が開催されている．.

(7) 日本と中国における地方公務員激励制度の構築（貝）. （317）. 21. 表 3 「公務員法」による職位別分類職務. 職位. 国務院総理. 1級. 国務院副総理，国務委員. 2－3 級. 部正職，省正職. 3－4 級. 部副職，省副職. 4－5 級. 司正職，庁正職，巡視員. 5－7 級. 司副職，庁副職，助理調査員. 8－11 級. 科正職，郷正職，主任科員. 9－12 級. 科副職，郷副職，副主任科員. 9－13 級. 科員. 9－14 級. 事務員. 10－15 級. 表 4 公務員法の特徴公務員の範囲法に則り公務を履行し，国の公的機関に所属し，国の財政によって賃金及び福利を受ける職員. 激励制度の明確化. 公務員の職分類制度. 職級と職位分離の昇進制度，総合管理類統一的な基本給，高専門性の専門技術類職位は招聘任命制，評価基準行政司法類に「廉潔」. 第 10 期全国人民代表大会常務委員会第 15 回会議で，「中華人民共和国公務員法」（以下「公務. 人事制度改革の経験競争昇進，公開募集制度，試用期間，引責辞職，離職後の就職限定など. 1）‌ 「中華人民共和国公務員法」と「国家公務員暫定条例」の比較. 員法」という．）が制定され，2006 年 1 月 1 日. 公務員法は「暫定条例」から進化した点につ. から施行された．1993 年から施行された「国. いて，以下のように主に 4 つに分けて示してい. 家公務員暫定条例」7）（以下「暫定条例」という．）. る．. は同時に廃止された．. ア．「公務員」の定義の明確化. 公務員法は，中国で初めての「幹部の人事管. 第 1 は，「公務員」の定義が明確化されたこ. 理」に関する法律であり，その制定及び施行は，. とである．公務員法において公務員とは，「法. 中国の政治行政分野の「一大事件」とされてい. 律に基づき公職を履行し，国家行政編制定員内. 8）. る．今回の公務員法の制定により，公務員改. に属し，国家財政が給料・福利を負担する職員. 革の確固とした法的基盤ができたとも言われて. を指す9）」．それに対して，前述の「暫定条例」. いる．. には，「国家行政機関の職員や政党機関の職員などが公務員である」だけで，公務員の範囲は明確にされていなかった．行政機関の職員を公. . 7）本条例は，中華人民共和国国務院令第 125 号令である．1993 年 4 月 24 日に国務院第二次常務会議で成立し，1993 年 8 月 14 日に公布，同年 10 月 1 日から実施した．全条例十八章八十八条である．2006 年「中華人民共和国公務員法」が実施され，本条例が同時に廃止された． 8）人民日報評論員「幹部人事制度改革の重要措置」『人民日報』2005.5.11. 務員としていたが，それに比べて公務員法の定義は，より広義なものとなったともいえる．すなわち，1．法に則り公務を履行する，2．国の . 9）「中華人民共和国公務員法」王晨，曾丽红（訳），『法学雑誌』大阪市立大学，第 53 巻，第 2 号， 2006 年.

(8) 22. （318）. 横浜国際社会科学研究第 18 巻第 4・5 号（2014 年 1 月）. 公的機関に所属する，3．国の財政から賃金及. かしながら，政府機関の職員はある程度の専門. び福利を受ける．そして，この 3 条件を全て満. 知識や技術が必要だが，専門技術職とは別概念. たす職員を公務員と称するとしたのである．こ. であることは区別される必要がある．. の新しい定義によれば，中国の公務員とは，中. 行政司法類職位とは，直接に監督，処罰，検. 国共産党，人民代表大会，行政機関，人民政. 査など現場で法律を実行する職位である．その. 治協商会議，司法機関，検察機関，民主党派10）. 特徴は実行性である．つまり，行政司法職は法. の機関で働く中央及び地方の職員とされてい. 律や法規の執行権があるが，解説権がない．例. る．この明確な定義は，公務員の管理の統一性. として，警察，海関，税務署，薬物監察局など. と全体性を保つことにつながるものである．. 部門の基層組織と部署である．. イ．公務員の分類制度の改善. 総合管理類職位とは，専門技術類職と行政司. 第 2 は，公務員の分類制度が改善されたこと. 法類職以外の職位である．その特徴は，具体的. である．「暫定条例」には公務員の職分類は存. な企画を立て，その過程を支援，監督するこ. 在したが，職務種類の分類は不十分であると指. と，そして内部組織の管理などの仕事がメイン. 摘されていた．公務員法は，「公務員職位類別. である．公務員法第 17 条第 1 款第 2 款は，幹. が公務員職位の性質，特徴及び管理の必要性に. 部職と非幹部職の序列や名称を規定している．. よって，総合管理類，専門技術類及び行政法実. それに対して，専門技術類職と行政司法類職公. 行類などに大別される．国務院は本法に基づき，. 務員の職務序列は，公務員法に基づいて別途規. 職位の特殊性から単独管理が必要なものに対し. 定されている．. て，その他の職位類別を増設することができる．. ウ．激励制度の進化. 各職位類別の適用範囲は国家が別途規定する．」. a．職位の招聘任命制. （第 3 章第 14 条）と定めており，公務員職務を. 「公務員法」の第 16 章第 95 条により，「機関. 幹部職務と非幹部職務に分けている．. は業務上の必要に応じ，省級以上公務員主管部. 専門技術職とは，組織機関内で専門的な技術. 門の承認を経て，専門性が高い職位及び補助. に関する仕事に従事し，責任を負い，公共管理. 的な職位に招聘任命制を実行することができ. における技術分野をサポートする職位である．. る．」とされている．招聘任命契約の期間は 1. これには 3 つの特徴がある．その 1 は，完全な. 年から 5 年までとされ，招聘任命契約には使用. 技術職であり，専門技術分野にのみ責任を有す. 機関を約定することもでき，試用期間は 1 ヶ月. るので，公共管理に直接参加せず，行政決定権. から 6 ヶ月までとされている．これは「暫定条. と行政司法権をもたない．その 2 は，不可代替. 例」では詳しく規定されていなかったものであ. 性であり，他の職位に転勤する可能性は低く，. る．「暫定条例」では「国家公務員の職務は任. 他分野との人員の交換は避けられる．その 3 は，. 命制とし，一部の職務については招聘制により. 技術上の権威性であり，公共管理に技術上のサ. 行う．」（「暫定条例」第 9 章第 45 条）とのみ規. ポートを行う．例えば，警察機関内の監察医，. 定されていた．新しい招聘任命制は，中国公務. 国家公安機関の特種技術偵察職などである．し. 員採用制度と委任制を補助し，公務員の多様性. . 10）「民主党派」は，中国共産党の指導を受け入れた非共産党系諸党派の総称である．現在，「中国国民党革命委員会」「中国民主同盟」「中国民主建国会」「中国民主促進会」「中国農工民主党」「中国致公党」「九三学社」「台湾民主自治同盟」の 8 党派が存在する．. を保つことに貢献するものといえる． b．初任裁判官，検察官の公開募集公務員法第 7 章第 45 条は，「初任裁判官，初任検察官の任職候補者を確定する場合，国家統一司法試験に合格した有資格者から公開選抜することができる．」と定めている．それに対し.

(9) 日本と中国における地方公務員激励制度の構築（貝）. （319）. 23. て「暫定条例」では裁判官や検察官などは公務. ている．これは公務員に上司の命令を断る権利. 員の範囲に含まれていなかった．. を与えるものであるが，「明らかに違法な決定. c．統一の報酬制度. または命令」の説明が曖昧であり，明確な説明. 公務員法第 12 章第 73 条は，「公務員につい. や判定が必要と考えられる．. ては国家統一的に職務と職別とを結合する給与. f．引責辞職. 制度を実施する．」と定めており，公務員の給. 幹部職の責任感を向上させるため，公務員は. 与構成も変化した．「暫定条例」は，「公務員に. 引責辞職制を定めている．公務員法第 13 章第. ついて，職務給料制度を実施する．主として職. 82 条は，「指導職務成員は業務上の重大な過誤. 務給，職級給，基層給与及び勤続年数手当てに. または失職により重大な損失をもたらし，もし. より構成される．その他，国の定めるところに. くは社会にきわめて悪い影響を及ばした場合，. より地域手当（特別手当）と他の手当てを受け. または，重大な事故に指導責任を負う場合には，. ることができる．（」「暫定条例」第 13 章第 64 条）. 引責辞職しなければならない．」と定め，「指導. と定めていたことから，各地方の給与標準が異. 成員が引責辞職すべき，またはその他の事由に. なり，地方間の格差が日々拡大していった．そ. より現職の指導職担当に相応しなくなったにも. のうえ多種類の手当が存在し，全体的な管理が. かかわらず，本人が辞職申請を提出しない場合. 困難になり，収入のグレーゾーンは腐敗を生じ. は，強制的に指導職務を辞去させなければなら. やすかった．公務員法は「公務員の給与には基. ない．」としている．しかし，引責辞職の手段. 本給，手当て，補助金及び奨励金を含む」と規. を使って処罰を回避した幹部職公務員がいるこ. 定しており，統一の報酬制度が構築されている．. とも指摘されている．. その結果，地方間の収入格差は縮小し，人材の. g．離職後の就職制限. 確保にも効果が出ている．. 公務員法第 17 章第 102 条は，「公務員が公職. d．評価制度に「廉」を規定. を辞しまたは定年退職した場合，元指導職の公. 公務員法に初めて「廉潔」が一つの評価基準. 務員は退職から三年間，その他の公務員は離職. として規定された．第 5 章第 35 条は，「公務員. から二年間は，元業務と直接関係がある企業ま. の考査にあたっては，管理権限に基づき，公務. たはその他の営利組織に任職してはならない．. 員の道徳，能力，勤勉，廉潔さを全面的に考査. また元業務と直接関係がある営利性活動をして. する．とりわけ業務実績を重点的に考査する．」. はならない」と定めている．この規定も「暫定. と定めている．. 条例」にはないものである．公務員幹部が離職. e．断る権利. 後 2～3 年間は同じ分野の企業や営利機構に就. 公務員法第 9 章第 54 条は，「公務員は公務を. 職できないようにするのは，腐敗や権力濫用防. 執行する際，上級の決定または命令に誤りがあ. 止のためと思われる．. ると思う場合には，上司に当該決定または命令. h．男女同年齢定年. を取り消す意見を提出することができる．上級. 「国家公務員暫定条例」第 15 章第 78 条は，. に当該決定または命令を変更せず，または直ち. 「国のほかの規定がない限り，国家公務員は，. に執行する命令を出した場合，公務員は当該決. 次に定める用件に該当すれば，定年退職しなけ. 定または命令を執行しなければならない．執行. ればならない．1．満 60 歳の男性，満 55 歳の. 結果の責任は上級が負い，公務員は責任を負わ. 女性，2．仕事の能力の喪失」と定めていた．. ない．ただし，公務員は，明らかに違法な決定. つまり，男女の定年年齢に 5 歳の差があったの. または命令を執行した場合，法律に基づいて相. である．その規定は憲法により国民の平等権利. 応する責任を負わなければならない．」と定め. に相違するということから，公務員法ではこの.

(10) 24. （320）. 横浜国際社会科学研究第 18 巻第 4・5 号（2014 年 1 月）. 規定が削除されている．. 元余り多いことが判明した．また，2009 年の. エ．共産党による幹部管理. 中南財経政法大学公共管理学研究科の調査で. 「暫定条例」では，「国家公務員制度は，経済. は，62.1% の科員公務員年収が 2.5 万元以下，. 建設を中心として，「四つの基本原則」11）を堅. 71% の科員公務員年収が 2.5 万元から 4 万元，. 持し，改革開放の基本路線を堅持する」（「暫定. 48.7% の副処級公務員の年収が 4 万元から 5 万. 条例」第 1 章第 2 条）と規定され，直接に共. 元，56.2% の中年正処級公務員の年収が 5 万元. 産党の指導を堅持することは書かれていない. 以上である．これは一般企業管理職の平均年収. が，「四つの基本原則」に含まれていた．一方，. と一致する．. 2006 年の公務員法の第 1 章第 4 条には「公務. しかし，同じ個人条件で正処級男性公務員は，. 員制はマルクス・レーニン主義，毛沢東思想，. 女性の年収より 6.3% 多い．また，院修了の正. 鄧小平理論及び『三つの代表』の重要思想を指. 処級公務員は短大卒の公務員の年収より 25.5%. 導にして，社会主義初期段階の基本路線と中国. 多く，大都市の正処級公務員が小市の公務員年. 共産党の幹部路線と方針を貫徹し，共産党によ. 収より 25.4% 多いことが明らかになった．. る幹部管理の原則を堅持する．」と規定し，共. 以上の研究結果を見ると，調査対象や調査地. 産党による幹部管理制度を強調している．. 域により，公務員の給与に格差がかなりあるこ. オ．保障の充実. とがわかる．そして，公務員給料の男女差，学. 公務員法では「暫定条例」に比べて，公務員. 歴差も想像以上に存在する．2006 年以降，中. に対する保障が充実している．例えば，免職に. 華人民共和国公務員法により全国の公務員には. ならない公務員の情況を具体的に規定（第 13 章. 統一の基本給が支給されているが，地方や部門. 第 84 条），公務員が職務において事故に遭った場. によっては各名目の手当てがまだ存在すること. 合の家族に対する補償や公務員の申告制度など. が分かる．. について細かく規定している．しかし，公務員. また，2004 年の汕頭大学の地方公務員職業. 法は公務員管理の基本法律であるが，公務員に. 満足度調査結果によれば，公務員の平均職業満. 関する法律のシステム化も整えるべきと考える．. 足度は中間値以下に留まっており，3 割以上の. 2．‌日中における地方公務員モチベーション向上と心理的契約の構築の現状 ⑴ 両国における地方公務員のモチベーションに関する先行研究. 地方公務員が職業倦怠状況に陥っている． 2008 年の研究結果によると，中国地方公務員の 7 割は主観的幸福感が高いが，漢民族の主観的幸福感が少数民族より低いという結果も出ている．. 1）‌中国における地方公務員モチベーション調査. 中国社会科学研究院政治学研究所の 2011 年の. 2011 年 7 月に開催された中国人的資源教学. 研究結果によると，軽度ストレス状態の地方公. と実践研究会で発表された研究によると，中国. 務員は 8 割を占めているが，7 割の公務員が中. 中部の県公務員と企業職員の給与を調査した結. 間値以上の高い幸福感を感じている．そのうち，. 果，公務員の年収が一般企業の職員より 3700 . 11）四つの基本原則とは，①社会主義の道を堅持すること②人民民主政を堅持すること③共産党の指導を堅持すること④マルクス・レーニン主義，毛沢東思想を堅持しつつ改革開放を堅持することである．. 「80 後12）」公務員のストレス状態が最も多い． . 12）“80 後” とは，国際社会学者達が社会発展について討論している中で生まれた「代名詞」である．計画出産政策施行後に生まれた世代の人たちを指す（計画出産政策の新段階は 1979 年から施行されている）．中国では，歴史上初めて法律によって出産を制限するようになってから直面して‌.

(11) 日本と中国における地方公務員激励制度の構築（貝）. （321）. 25. 公共のために仕事ができる仕事にやりがいがある. 全体. スケールの大きい仕事ができる. 法文系. 専門知識が生かせる. 理工・農学係. 性格・能力が適しているキャリア形成として有効である職場の雰囲気がよい. 注：全体 N ＝ 629，法文系 N ＝ 331，理工・農学系 N ＝ 270 N はアンケートの有効回答数. 図 1 国家公務員を志望した主な理由. 以上のように，公務員のメンタルヘルス，主. 回答のあった 629 人（女性 157 人）について集. 観的幸福感，ストレス状態，職業満足度につい. 計した結果は，図 1 のとおりである．. ての研究は近年積極的に行われており，大学教. 志望動機は「公共のために仕事ができる」が. 授，研究所の学者，マスメディアが公務員の心. 74.2%．次いで「仕事にやりがいがある」が. 理的実態を調査し続けている．. 70.7%，「スケールの大きい仕事ができる」が. 2）‌日本における地方公務員モチベーションの. 49.9% の回答（複数回答可）となっている．. 調査ア．‌2012（平成 24）年度国家公務員新規採用職員の意識調査. 採用に至る意思決定における公務員批判の影響を聞いたところ，「全く影響がなかった」が 58.5%，「むしろやる気が増した・挑戦したく. この調査は 1 種試験からの新規採用職員に対. なった」が 16.5% であった．. するアンケート調査である．人事院では，国家. また，これらの回答者のうち，51.1% が「国. 公務員採用 I 種試験等に合格して採用された新. 家のために働こうという意思が強かったから」. 人職員にたいして，今後の人材管理方策へ反映. を選択している．. させる観点から，毎年意識調査を行っている．. イ．‌ 「2012（平成 24）年度若手社会人就労意識. 第 46 回国家公務員合同初任研修（2012 年 4 月）の参加者 634 人（女性 161 人）を対象に実施し， . いるすべての問題，特に 1980 年以降に生まれた一人っ子たちの生活，成長，教養などの発展問題について議論されてきた．80 後世代には改革開放という特殊な時代の傷跡が顕著に刻まれており，よく “90 後” 世代とともに議論されてきた．. ギャップ調査（行政・自治体）」 2012 年に日本経営協会は，行政・自治体に勤務している職員における就職活動を通して学生時代に抱いていたイメージと実際に就職して感じたギャップの実態と，そのギャップが個人の仕事観・勤労意識やモチベーション，キャリアデザインに与える影響を分析するために，入.

(12) 26. 横浜国際社会科学研究第 18 巻第 4・5 号（2014 年 1 月）. （322）. 表 5 行政・自治体を就職先に選んだ理由（3 つまで選択）安定感があると思ったから. 50.0%. 自分のやりたい仕事ができると思ったから. 39.2%. 給与・福利厚生が良いと思ったから. 28.3%. 勤務地としての地理的条件が良かったから. 22.5%. 仕事と私生活のバランスが良いからと思ったから. 21.7%. スキルが身に付くと思ったから. 16.7%. 自分の個性や能力，専門性を伸ばすことが出来ると思ったから. 16.7%. 他に内定が出なかったから. 12.5%. 社会的貢献ができると思ったから. 10.8%. 将来性があると思ったから. 7.5%. 大手・著名企業（団体）であったから. 6.7%. 社会的評判が良かったから. 4.2%. 経営方針・長期計画に自分の価値観が合うと思ったから. 2.5%. 社風が良いと思ったから. 0.8%. その他. 0.8%. 表 6 仕事を行う上で大切だと思うこと（3 つまで選択）仕事が面白い. 59.2%. 自分自身の成長が実感できる. 54.2%. できるだけ多くのお金を得る. 38.3%. 取引先・同僚など人や社会との繋がりが実感できる. 38.3%. 生活の糧を得る. 37.5%. 仕事を通して社会的貢献をする. 18.3%. 地位，権力を得る. 4.2%. その他. 1.7%. 社 2 年半から 3 年半の若手社員（職員）を対象. しかし，就職活動を通して学生時代に抱いて. として，調査を行った．. いたイメージと実際に就職して感じた実態とを. 行政・自治体の回答者（総数 120 名の若手職. 比較した結果，「職場での人間関係や雰囲気な. 員．）における順位は表 5 のとおりとなった．1. ど」と「団体の雰囲気・組織風土」二つの項目. 位は「安定感があると思ったから」で半数の. が入職前のイメージ以上の評価となっている. 50.0% を占める．中国の公務員志望の若者と同. 回答者が多い，「職場での仕事内容」項目は平. じ，地方公務員を職業に選ぶ人は基本的に安定. 均的に学生時代のイメージとほぼ同じである．. 志向が高いと言えるであろう．また，2 位の「自. それに対して，「業種の実態」，「職種の実態」，. 分のやりたい仕事ができると思ったから」が. 「団体の実態・経営方針」などがマイナスとなっ. 39.2% であり，3 位の給与と福祉の充実より，. ている．期待とのギャップは深くならないため. 10% 多い．同じ安定志向でも，前述の中国公. に，地方公務員たちの職業観を理解・把握する. 務員志望調査と違い，日本の大学生には仕事の. 必要がある．. 価値観と遣り甲斐がもっと重視されていること. 表 6 に示すとおり，若手地方公務員たちが仕. が分かる．. 事を行う上で大切だと思う項目は，「仕事が面.

(13) 日本と中国における地方公務員激励制度の構築（貝）. Q8あなたは、責任感と緊張感を持って業務に当たっていますか（H18年）. （323）. 27. Q34市民サービスの最前線である区役所と局の連携が強まったと思いますか（H18年）. 5% 2%. 19%. 21% そう思う/少しそう思う. そう思う/少しそう思う. あまりそう思わない/そう思わないわからない/無効回答. あまりそう思わない/そう思わないわからない/無効回答 60%. 93%. Q10あなたは、上司・部下・同僚と円滑なコミュニケーションを心がけていますか（H18年）. Q20区局間・係間等、組織間の情報交換や調整を十分図るようになったと思いますか（H18年）. 2%. 10%. 11%. 30%. そう思う/少しそう思うあまりそう思わない/そう思わないわからない/無効回答. そう思う/少しそう思うあまりそう思わない/そう思わないわからない/無効回答. 60% 87%. 回収状況：12,518 通（回収率 43%）※ 2005 年度（7,139 通，24%）. 図 2 職員仕事満足度調査において評価が高い項目と低い項目. 白い」の 59.2% と「自分自身の成長が実感でき. 制度改革，改革の成果と取組などである．調. る」の 54.2% であった．この結果から見るとこ. 査方法は，YCAN（庁内 LAN）及びアンケー. ろ，仕事をする上でのインセンティブとして，. ト用紙による回答であり，2007 年 1 月 19 日か. 内的報酬による刺激が重要であるといえる．こ. ら 2 月 9 日までの期間に実施された．調査対象. のことを叶えるためには，OJT やチーム力向. は教職員を除き，嘱託員・再任用職員を含む全. 上，コミュニケーション向上を通じた人材育成. 職員（29,463 人）である．. とモチベーションの向上が有効と言えよう．. 図 2 を見ると，評価が高かった項目は「取組. ウ．‌2007 年に横浜市が実施した職員仕事満足. 姿勢」である．「Q8 あなたは，責任感と緊張感. 度調査. を持って業務に当たっていますか．」「Q9 あな. 横浜市では，職員が充実していきいきと仕事. たは，仕事上の課題の解決に主体的に行動して. を進められるような組織にしていくために，毎. いますか．」「Q10 あなたは，上司・部下・同. 年度全職員を対象としたアンケート調査を実施. 僚と円滑なコミュニケーションを心がけていま. し，その経年変化を把握するとともに，横浜市. すか．」など，取組姿勢については，81 ～ 93%. 中期計画の指標として使い，区局事業本部の運. の職員が，「そう思う/少しそう思う」と回答し. 営方針の策定等にも活用するとしている．この. ている．. 調査における調査項目は，仕事への意欲，取り. 評価が低かった項目は「組織間の連携・調整」. 組み姿勢，市民ニーズの把握と反映，情報共有，. であり，「Q34 市民サービスの最前線である. コンプライアンスの推進，業務改善，人事給与. 区役所と局の連携が強まったと思いますか」に.

(14) 28. （324）. 横浜国際社会科学研究第 18 巻第 4・5 号（2014 年 1 月）. ついては，「そう思う/少しそう思う」が 19%. とどまっており，施設関係に対する評価が比較. で，「あまりそう思わない/そう思わない」は前. 的低くなっており，窓口サービスの「全体的な. 回とほぼ同じ 60% を占め，同様に低い結果に. 印象」に比較的大きな影響を与える項目は，職. なっている．. 員の「あいさつ」と「プライバシーへの配慮」. また，「Q20 区局間・係間等，組織間の情報. であることがわかる．. 交換や調整を十分図るようになったと思いますか」については，30% の人が「そう思う/少しそう思う」と答える一方で，60% の人が「そう思. ⑵ 中日両国の地方公務員について調査結果の比較. わない/あまりそう思わない」と回答している．. 近年，中国では，マスメディアや大学が公務. エ．‌2007 年に横浜市が実施した公務員窓口. 員に対する様々な意識調査を行っているが，調. サービス満足度調査. 査の方法や対象がまちまちであり，結果も矛盾. これは，リバイバルプランに掲げた最前線主. していることが少なくない．それに対して，日. 義を検証するため，「窓口サービス」に対する. 本で行った公務員の意識調査の結果は少なくと. 市民の満足度を調査したものである．調査項目. も一致性は高いといえる．. は職員の「あいさつ」や「言葉づかい」，「申請. 日本の国家公務員や地方公務員の意識調査の. 書類等のわかりやすさ」，「待合場所のすごしや. 結果からみると，どちらも公務員という職業に. すさ」等であり，現在の満足度及び以前との比. 対して誇りを持ち，仕事のやり甲斐も認識して. 較を調査した．実施日は，2005 年 9 月 12 日か. いることが分かる．そして国民も公務員の仕事. ら 10 月 14 日までであり，職員が直接，一般市. ぶりをある程度認めている，満足という選択肢. 民をお客様として対応している局・区の窓口を. が普通以上になるのは 2 つしかないが，「よく. 対象に実施した．回収結果は 6,529 通であった．. ない」というイメージは持っていない．. 全体の傾向をみると，窓口サービスの「全体. それに対して，中国の公務員はストレスを感. 的な印象（問 11）」については，43% の市民が. じる一方で，国民からは「最も幸福な職業」に. 「満足」，51% の市民が「普通」と回答している．. 選ばれており，理解されていない状況にある．. 全ての項目の中で，「満足」が「普通」を上回っ. 以下の部分では，実証研究をつうじて日本の地. ているのは 2 項目のみ（職員の「言葉づかいの. 方公務員との比較を行い，中国の地方公務員に. 丁寧さ（問 3）」，「説明のわかりやすさ（問 4）」）. 適した心理的契約を検討することにしたい．. であり，窓口サービスに対する市民の評価を一. 3．インタビュー調査の概要. 言で表現すれば，『普通』ということになろう．項目別の傾向をみると，職員の「言葉づかい. ⑴ インタビュー調査の実施方法. の丁寧さ（問 3）」，「説明のわかりやすさ（問 4）」. 個人インタビューをつうじて先行調査結果を. については，それぞれ 52%，50% の市民が「満. 討論し，公務員の見方と感想を直接収集するた. 足」と回答しており，職員の対応についての評. めである．客観的なデータ結果と併せて分析す. 価は比較的高くなっている．しかし，職員の「身. ることで，結論の信用性が向上すると考えられ. だしなみ（問 2）」については「満足」が 39%. る．. にとどまっており，職員に関する設問の中では，. インタビュー調査対象も上海市と神奈川県に. 評価が低くなっている．. 分けている．上海市で実施するインタビュー調. 一方，「プライバシーへの配慮（問 10）」，「待. 査は上海市の地方公務員を中心として，華東師. 合場所のすごしやすさ（問 7）」については，「満. 範大学公共管理学院の教授数名（行政管理学，. 足」と回答する市民がそれぞれ 29%，30% に. 業績管理学，政治学，危機管理など専門分野の.

(15) 日本と中国における地方公務員激励制度の構築（貝）. （325）. 29. 研究者），中国共産党上海市委員会共産党学校. 組織における重要な因子と見られている．しか. の役員など公務員の仕事や制度に詳しい関係者. し，学業と仕事と家庭の 3 者を立てることがで. を選んだ．神奈川県側も一般公務員を始め，公. きず，すべてにおいて損失が生まれているとい. 務員人事担当者の話もインタビューした．. う現状もある．. インタビューの調査内容は主に五つの部分に. 神奈川県の地方公務員の場合，「年齢」や「勤. 触れた．まずは先行研究に有意差があった項目. 務年数」に関して差異があるが，上海市の調査. に対する意見，職業ストレスの解消方法（職場. 対象にはない．現在の中国の公務員の管理職の. 内外のサポート），そして，地方公務員の満足. 多くは「文化大革命」で学業を中断され，農村. 度を高めるための意見や，地方公務員のモチ. における長期間の「挿隊落戸」を経験した人々. ベーション向上，国や国民に奉仕する精神を強めるための意見である．. である．この背景があるため，厳密な意味での「年功序列」は存在してない．しかし近年，「文化大革命」を経験した管理者たちが相次いで定. ⑵ インタビュー調査結果のまとめ. 年を迎えている．その結果，中国の公務員も今. 上海市の人事管理者も神奈川県の人事担当者. 後は「年功序列」になり，年齢や勤続年数が昇. も，地方公務員に対する人材は国民と地域のた. 進の際の重要な因子になると思われる．. めに，全身全霊を捧げ，奉仕する人間である．. 民間企業の勤務経験のある地方公務員が「人. しかし，上海市のある公務員人事管理者は公務. 間関係」の項目に関して満足度が低い理由とし. 員の無私の精神と奉仕意識に問題があると考え. ては，その多くが技術職として採用されている. ている．一方，神奈川県の人事担当者は，奉仕. ことがある．技術職の場合，仕事のやり甲斐と. の精神よりも地方公務員の専門性を重視してお. 価値が最も重視されると思われるので，人間関. り，公務員の採用試験，昇進方法，研修などの. 係は転職の理由としては考えられない．このこ. 激励制度に取り組んでいる．. とは，地方公務員の職場では人間関係が一般の. 日々の仕事の煩雑さや手続きの重複など，地方. 民間企業よりも重視されており，暗黙のルール. 公務員はその仕事に無力感を感じがちだが，地方. が多いことを示唆している．. 公務員は仕事の価値を実感する時もある．自分の. 地方公務員の側からすれば，モチベーション. 能力を生かし，人の役に立った時こそが，仕事の. を向上させるのは，昇進の機会が多くあり，給. やり甲斐と価値を認識する時といえる．したがっ. 料が増え続けることである．しかし，公務員た. て公務員のモチベーションを高める鍵は，地方公. ちは手当などの名目のグレーゾーンの収入では. 務員の理想をサポートし，公務員の自発的な成長. なく，実質的な給与の増額を求めている．神奈. を重視することにあると考えられる. 川県の人事管理者は，組織の視点からは，今後. 女性公務員の満足度が男性より高いという. は職員と組織目標を共感することが期待される. データについては，上海市の公務員は，男性と. と述べた．すなわち，人事制度をつうじて地方. 女性の視点が違うために職場に対する態度も変. 公務員を激励することはできるが，地方公務員. わってくると論じた．神奈川県の人事担当者は，. に対する心理的なケアがより必要になるといえ. 地方公務員は福祉が充実しているため，女性公. よう．. 務員は家庭と仕事の両立が可能であると指摘した．神奈川県の地方公務員については，公務員に. 4．‌インタビュー調査に基づく日中地方公務員激励制度の改革方向. 関する調査や人事評価には学歴に関するう項目. ⑴ 認知の差と仕事の評価. がない．それに対して中国では，学歴が公務員. インタビュー調査の結果から，上海市と神奈.

(16) 30. （326）. 横浜国際社会科学研究第 18 巻第 4・5 号（2014 年 1 月）. 川県の女性公務員の平均職務満足度は男性より. 遇）」よりもむしろ，「精神的で主観的な職場の. やや高いことが認識できる．初期の帰属理論の. 人間関係（あるいは個人の仕事観・目的意識）」. 提唱者であるハイダーは，人間の行動は基本的. に左右される．地方公務員の一人一人に注目し，. に能力や意思などの内的な要素と状況や偶発性. いかなる小さな発想でも大事に激励する．こう. などの外的な要素の 2 つに帰属しており，行動. した態度を示すだけで，公務員のモチベーショ. にはこれら内的要因と外的要因が相互に関係し. ンを向上させることは十分に可能である．. ていると論じた．この観点に立てば，上海市と. 神奈川県では，2009 年に人事制度改革を実. 神奈川県のアンケート調査における性別差の原. 施し，地方公務員にもある程度キャリアデザイ. 因は男性の内部帰属認知と女性の外部帰属認知. ンの権利を与えている．実際にはわずか数人し. の差といえるかもしれない．. か志望通りの部署に配属されてはいないが，自. また，年齢別の調査結果からは，神奈川県で. 己をアピールする機会ができたことで，能力を. は中年層の地方公員がボトルネック期に入り，. 高め，興味がある部門に行けるよう努力する公. 「年功序列」の風土のなかで出世できないと決. 務員が改革前よりも増えたと思われる． . め付けられ，やる気を出せない者がいる．これも認知の角度次第で考え方が変わるであろう．. ⑶ 「年功序列」と「業績主義」のバランス. 40 歳で昇進機会が更に狭くなるとは言え，昇. 2010（平成 22）年 6 月 22 日に，日本政府は. 進するルートが完全に無くなったわけではな. 「平成 22 年度における人事管理運営方針」を閣. い．だが，その時に一方的に内部帰属の人が自. 議決定し，能力及び実績に基づく人事管理の徹. 分の能力，知力，努力の問題と認識し，自分を. 底をさらに推進することとした．若手の地方公. 追い詰めてしまうのであろう．一方，外部帰属. 務員は，上海市においても神奈川県においても，. の人は，職場の環境，人事制度，同僚や上司の. 「業績主義」の人事制度を歓迎している．40 歳. せいにし，不平不満ばかり言い，愚痴をこぼす. まで同期の差がつきにくい「年功序列」と比べ. ほかには何もしない．. ると，「業績主義」のほうがやる気は出やすい. 正確な認知方法を持ち，内部帰属と外部帰属. であろう．. を同時に考え，調和させることも地方公務員の. しかし，キャリアが安定期に入り，家庭や子. 自己調整の一つの方法であろう．. 育てにも責任がある中年層の公務員は，若手の. . ように仕事一筋になることは困難であり，従. ⑵ 発想のサポート. 来の平均主義（平等主義）の方が助かるという. 地方公務員の職場は，変化が少ないことも特. のが実情であろう．定期昇給・定期昇格などの. 徴である．仕事の手順からキャリアデザインま. 「年功序列」の制度は激励性が弱いという欠点. で，モデルに沿って企画されている．公務員. があるが，同期がお互いに助け合い，後輩が先. は，想像力と創造力をほとんど必要としない仕. 輩から丁寧に教えられるといった連帯感や帰属. 事と見られている．地方公務員が仕事のやり甲. 感も，地方公務員には不可欠な組織文化である．. 斐を感じるのは，他人の役に立った時や自分の. 「年功序列」を完全に廃止することは不可能で. 能力を生かすことができた場合などである．し. あるため，むしろその利点を残し，欠点を「業. たがって，地方公務員に仕事におけるリーダー. 績主義」で補助するというのが，政府にとって. シップを与え，信頼感を感じさせ，能力がある. は最も効率的な改革となるであろう．すなわち. ことを認識させることが重要である．ホーソン. 「年功序列」と「業績主義」のバランスを取る. 実験の結果が示すように，従業員の生産性や労. ことが重要である．ただし，それぞれの組織に. 働意欲は「物理的で客観的な作業条件（雇用待. はそれぞれの特徴があるため，「年功序列」と.

(17) 日本と中国における地方公務員激励制度の構築（貝）. 「業績主義」の割合はそれぞれ異なるであろう．. （327）. 31. ⑸ 地方公務員の全体的なモチベーションを向上するための環境づくり. ⑷ 積極な職場関係によるストレスの解消. 神奈川県の地方公務員の職務満足度は，上海. ストレスの解消方法について，神奈川県の地. 市の地方公務員よりやや高く，中間得点以上で. 方公務員の場合，生活のストレスについては家. ある．インタビューを通じて，その理由を検討. 族と相談し，仕事のストレスが溜まった時には. してみる．. 上司と相談するという場合が多い．それに対し. まず，日本の場合は，規律と「正義」を最後. て中国の地方公務員は，仕事のストレスの解消. まで守る倫理観や責任感が残っていると考えら. の相談に乗ってくれるのは同僚が最も多いとい. れる．昔は，公務員は庶民の模範であり，エリー. う結果が出ている．つまり，仕事に問題がある. トとされたことから，庶民よりも人格が優秀. 時には，自力で解決するか，仲のよい同僚に助. で，「正義」を守るべきと認識されていた．現. けてもらい，上司の協力は最後の手段にすぎな. 在も真面目な人材として国に奉仕していること. い．この状況について，インタビューでその理. については常に自覚している．こうした責任感. 由を聞いたところ，多くの上司は部下の仕事の. が身に付いているから，国家公務員だけではな. 成果にしか見ておらず，問題解決の過程には関. く，地方公務員も県民や市民の奉仕者としての. 心がない．だが，これでは現場の公務員の臨機. 誇りを持っている．. 応変の対応力を育てることはできるが，上司と. そして，日本では，「年功序列」「終身雇用」. しての指導責任が欠けていると指摘した．. などの日本的な人事制度が配慮され，日本特有. それに対して，神奈川県の地方公務員たち. の人材育成システムを構成している．競争的な. は，仕事に関する問題については，同僚ではな. 「業績主義」と違い，優秀な人材ばかりをサポー. く，上司に相談する場合が最も多い．上司は常. トするのではなく，努力や才能が欠けている職. に現場の公務員をサポートし，指導し続けて. 員にも配慮し，制度的にサポートする．弱者が. いる．もっとも，2012 年の「若手社会人就労. 安心して仕事ができる人事制度のもとでは，公. 意識ギャップ調査報告書 2012（行政・自治体. 務員の帰属感が育ち，職務満足度も高まるであ. 版）」によると，35.8% の若手地方公務員が昇. ろう．. 進（昇任）したくないと答えている．また，昇. また，日本は，同僚が助け合い，同時に成長. 進志向がある若手公務員の 40% が，監督職. する職場を作っている．大部屋主義では同僚と. 13）. まで昇進できれば満足すると答えている．若手. の交流が行いやすく，上司との距離も縮小され. 地方公務員の 4 割しか管理職を志向しない理由. ることから，常に「一緒に頑張ろう」という職. は責任を負いたくないからである．. 場の雰囲気がつくられる．人間は無意識のうち. 中国の地方公務員の場合は，管理職が十分に. に団体行動の影響を受けるが，同じ部屋，同じ. 責任感をもっていないうえに，管理職になれば. 部署の同僚や上司の仕事ぶりは新人公務員の行. 煩雑な現場の仕事から解放されるから，管理職. 動に影響を与える．こうして時間とともに組織. 志向の公務員は決して少なくないと見られる．. 文化が形成されていくのである．. 同僚の間の協力精神と管理職の責任感が増せば，公務員はより健康的な職場になるであろう．人間関係を重視する公務員の職場にも応分の責任感が必要であると思われる． . 13）係長，リーダーなど，管理職ではない職位．. 5．‌地方公務員の激励制度を整備するうえでの公的制度以外の課題 ⑴ キャリア開発の推進 1）地方公務員のキャリアデザイン凌文辁らの「中国における職員─組織承諾の.