自治体職員の能力開発のための人事システムと地方 公務員制度

自治体職員の能力開発のための人事システムと地方 公務員制度

著者名(日) 三好  規正

雑誌名 山梨学院大学法学論集

巻 64

ページ 1‑46

発行年 2010‑01‑29

URL http://id.nii.ac.jp/1188/00000365/

論

自

治 体 職 員 の 能 力 開 発 の た め の 人 事 シ ス テ ム と 地 方 公 務 員 制

度

好 規 正

目 次 はじ めに 一 自治 体に おけ る政 策法 務型 組織 の形 成 二 適正 な法 執行 能力 とコ ンプ ライ アン ス確 保の 必要 性 三 分権 時代 にお ける 人事 シス テム のあ り方 おわ りに

はじ めに 第四

五回 衆議 院議 員総 選挙 が執 行さ れた 二〇

〇九

︵平 成二 一︶ 年八 月三

〇日 とい う日 は︑ わが 国の 戦後 政治 史に おい て︑ 事実 上初 の選 挙に よる 政権 交代 が実 現し た日 とし て︑ 歴史 的に 記録 され るこ とと なる であ ろう

︒﹁ 地域 主

権国 家﹂ の樹 立を 重要 政策 に掲 げた 民主 党政 権に は︑ 地方 自治 のい っそ うの 進展 をも たら す政 策展 開が 期待 され る とこ ろで ある

︒わ が国 にお いて は︑ 自治 体の 政策 体系 は︑ 機関 委任 事務 体制 下で 省庁 ごと の縦 割り に分 断さ れ︑ 通 達や 補助 金制 度な どで がん じが らめ とさ れて きた

︒公 害防 止︑ 消費 者保 護︑ 情報 公開 など

︑国 の行 政に 対し 先導 的 な機 能を 果た す政 策形 成が 行わ れて きた 分野 も少 なく はな いも のの

︑概 して 集権 的行 財政 シス テム の下

︑地 域特 性 を生 かし た独 自の 政策 を法 制度 とし て立 案す るこ とが 阻ま れて きた ので ある

︒し かし

︑機 関委 任事 務の 廃止 と国 の 関与 の縮 減を 主た る内 容と する 二〇

〇〇

︵平 成一 二︶ 年の 地方 分権 改革 によ り︑ 自治 体の 法令 解釈 権と 条例 制定 権 の範 囲が 拡大 し︑ 自治 体の 政策 を条 例と いう 法形 式で 制度 化す るこ とを 主眼 とし た政 策法 務の 役割 が増 大し てい る こと は周 知の とお りで ある

︒こ れか らの 自治 体は

︑省 庁が 縦割 りに 所管 する 法律 を全 国統 一的 な基 準に 従っ て忠 実 に執 行す るだ けの 存在 から

︑福 祉︑ 環境

︑都 市計 画な どさ まざ まな 分野 にお ける 地域 独自 の政 策を 制度 化し

︑自 ら の責 任に おい て実 行し うる 政策 主体 へと 変貌 を遂 げて いく こと が求 めら れて いる

︒し たが って

︑そ こに 勤務 する 自 治体 職員 の政 策形 成能 力及 び政 策法 務能 力の 大幅 な向 上が 求め られ るこ とは いう まで もな い︒ これ から の分 権社 会 ない し地 域主 権型 社会 を支 える 人材 確保 と人 材

( )

養成 に向 けた 組織 的な 取り 組み は焦 眉の 課題 であ る︒

1

なお

︑大 森彌 は︑ 分権 時代 の自 治体 職員 に求 めら れる 自己 改善 とし て︑ 次の よう な要 素を 提示 して いる

︒

﹁自 らを 変え よう

﹂︑

﹁自 己表 現を 豊か にし よう

﹂︑

﹁自 己投 資を しよ う﹂

︑﹁ 公務 労働 を柔 軟化 しよ う﹂

︑﹁

︵情 報公 開︑ 個人 情報 保護

︑環 境配 慮義 務の 遵守 など の︶ 共通 制度 を理 解し よう

﹂︑

﹁政 策法 務職 員を 養成 しよ う﹂

︑﹁ 調査 企画 も のの 民間 委託 を改 めよ う﹂

︑﹁ 財政 運営 に関 する 説明

・応 答責 任を 確立 しよ う﹂

︑﹁ 権限 行使 にお ける 清潔

・公 平・ 透 明を 確保 し

( )

よう

﹂

本稿 にお いて もこ のよ うな 問題 意識 を踏 まえ

︑自 治体 職員 とり わけ 県職 員の 法務 能力 を中 心と した 能力 開発 と人 材育 成の あり 方に つい て︑ 筆者 自身 の体 験も 踏ま えな がら 検証 して みる こと とし たい

︒県 とい う組 織は

︑国 と市 町 村の 間に あっ て住 民に は見 えに くい とこ ろに ある もの の︑ 今後 の国 の出 先機 関か らの 権限 移譲

︑ひ いて は将 来の 道 州制 とい った 課題 を検 討す る際 に︑ 不可 分一 体の もの とし てそ のあ り方 が検 証さ れな けれ ばな らな いも のだ から で ある 一 ︒

自治 体に おけ る政 策法 務型 組織 の形 成

ઃ

︑担 当職 務に 関す る知 識と 経験

︑人 脈な どを 組織 の中 で身 に付 ける こと によ り円 滑に 所属 部署 の業 務を 処理 しつ つ︑ 昇格

・昇 任し てい くと いう パタ ーン が基 本で あっ た︒ した がっ て︑ 日々 の 職務 にお ける

﹁執 務知 識﹂ は有 して いて も世 間一 般に 通用 する よう な専 門能 力を 有し ては いな いと いう のが

︑こ れ まで の平 均的 公務 員像 であ ろう

︒し かし

︑こ れか らの 時代 にあ って は﹁ 根回 し﹂ と﹁ サバ キ﹂ に長 け︑ そつ なく 事 務処 理を こな すゼ ネラ リス トだ けで はな く︑ 現状 を理 論的 に分 析し て政 策を 立案 し︑ 法制 度化 する だけ の専 門能 力 の育 成が 不可 欠と なる

︒ これ まで の職 員機 構は

︑高 倍率 の採 用試 験に 合格 した 職業 的公 務員 から なる もの であ り︑ 他に これ とい った 企業

もな い地 方に おい ては

︑公 務員 とり わけ 県庁 職員 は︑ かな りプ レス テー ジの 高い 職業 と目 され てき たと いえ る︒ 最 近の 県職 員採 用試 験は

︑長 らく 人材 供給 源を 果た して きた 地元 の国 立大 学に 替わ り首 都圏 を中 心と した 有名 大学 か らの Ｕタ ーン 学生 が多 く合 格す る傾 向に あり

︑競 争倍 率も 高率 で推 移し てい る︒ しか し︑ この よう な﹁ 誰で もは

︑ 入る こと ので きな い﹂ 組織 の閉 鎖性 こそ が︑ 職員 の思 考の 硬直 性を もた らし

︑本 来の 顧客 であ るは ずの 県民 では な く︑ 霞ヶ 関の 中央 省庁 や庁 内の 上司

︑さ らに は特 定の 有力 議員 の方 を向 いて 仕事 をす る思 考回 路を 容易 に身 につ け てし まう 要因 とな ると いえ る︒ そこ では

︑組 織の 一構 成員 とし て上 司か ら言 われ たと おり に忠 実に 動く こと が過 度 に要 求さ れる こと から

︑職 員個 々人 の政 策形 成能 力や 政策 法務 能力 を向 上さ せる こと より も︑ 首長 の意 向に 沿っ て 組織 を運 営す る能 力が 偏重 され てし まう

︒﹁ 何が 現在 及び 将来 の住 民の ため に最 適な 政策 か﹂ を考 える ので はな く︑ 前例 踏襲 と首 長の 意向 への 過剰 反応 思考 とな り︑ 住民 を政 策執 行の 客体 とし てし か見 ない とい う弊 害は なか った で あろ うか

︒ま た︑ 個々 の職 員の 人事 評価 につ いて は内 部管 理事 項と して 所属 長及 び人 事担 当課 によ る一 方的 で秘 密 主義 的な 運営 がな され てお り︑ 個々 の職 員の 納得 を得 たも のと はほ ど遠 いの が現 状で ある

︒こ れま での 人事 制度 は︑ しば しば

︑首 長な どに よる 職員 統制 のツ ール とし ての 機能 を担 って きた 側面 があ り︑ 終身 雇用 と遅 い昇 進を 特徴 と する 役所 組織 にあ って は︑

﹁上 司に 逆ら えば とば され る﹂ とい う意 識の 沈殿 が積 極的 な政 策立 案・ 実施 を抑 制す る ベク トル とし て働 きが ちで ある

︒ピ ラミ ッド 型の 閉鎖 的人 事シ ステ ムの 下で は︑ 抑圧 的な 態度 の上 司が やる 気の あ る部 下職 員を つぶ して しま うお それ もあ り︑ 職員 が生 来の 能力 や適 性を 十二 分に 発揮 する こと なく 定年 を迎 えて し まう こと は組 織的 損失 でも ある

︒そ もそ も︑ 人事 とは 政策 の円 滑な 遂行 のた めの 科学 的な

﹁手 段﹂ であ るべ きも の であ り︑ 人事 異動 自体 が﹁ 目的

﹂で あっ ては なら ない もの であ る︒ ちな みに

︑全 国の 多く の県 庁の 場合

︑管 理職 任

用試 験を 実施 して いる 都道 府県 は別 とし て︑ 上級 職で 採用 され た職 員が 課長 に昇 進す る時 は大 半が 五〇 歳を 超え て おり

︑気 力面 はと もか く体 力面 のピ ーク はと うに 過ぎ てい る︒ いわ ゆる キャ リア と呼 ばれ る国 家公 務員

Ⅰ種 試験 合 格者 や民 間企 業の 社員 がお おむ ね三

〇代 のう ちに

﹁課 長﹂ と呼 ばれ る職 に就 くの とは 対照 的で ある

︒ この よう な問 題点 を克 服し

︑自 治・ 分権 型社 会を 支え るた めの 望ま しい 組織 と人 材育 成方 法の 検証 が必 要と

( )

なる とり わけ

︑積 極的 な政 策法 務を 展開 して いく ため には

︑首 長の 下で 政策 の具 現化 とし ての 条例 の円 滑な 制定 を可 能 とす る自 治体 行政 組織 のあ り方

︵﹁ どの よう にす れば

︑分 権推 進型 の条 例を 構想 でき る組 織体 制を つく るこ とが で き

( )

るか

﹂︶ とい う視 点か らの 検証 が不 可欠 であ る︒

઄

法化 社会 への 対応 の必 要性 政策 法務 には

︑条 例立 案に よる 制度 設計 とい う立 法法 務の 側面 だけ でな く︑ 自治 体の 政策 に基 因す る特 定の 行政 作用 に対 する 争訟 への 対応

︵争 訟の 提起 を自 治体 の政 策に 対す る当 否を 問う もの と解 し︑ 司法 の場 で当 該政 策の 正 当性 を主 張す ると いう 視点 から

﹁政 策訟 務﹂ と称 する 論者 もあ る︶ の側 面も 有し てい る︒ いわ ば前 者を

﹁攻 め﹂ と すれ ば︑ 後者 は﹁ 守り

﹂で ある

︒ とり わけ

︑こ こ一

〇数 年の 間に

︑行 政手 続法 や行 政機 関情 報公 開法

︑行 政機 関個 人情 報保 護法 の制 定に 加え

︑司 法制 度改 革に 伴う 法科 大学 院制 度の 導入 と司 法試 験科 目と して の行 政法 必修 化な ど自 治体 を取 り巻 く法 環境 は大 き く変 動し てい る︒ また

︑一 九九

〇年 代半 ば以 降︑ カラ 出張 や官 官接 待に よる 食糧 費の 違法 支出 に対 する 情報 公開 請 求及 びこ れに 続く 住民 監査 請求 と住 民訴 訟を 駆使 した 市民 オン ブズ マン の追 及活 動が 活発 化し たこ とは 周知 のと お

りで ある

︒今 日に おい ては

︑自 治体 の違 法行 為に 対し

︑市 民が 法令 を権 力資 源と して 動員 し︑ 自ら の要 求の 実現 を 迫る 可

( )

能性 が格 段に 高ま って おり

︑﹁ 法化

﹂の 進展 が著 しい とい える

︒ この よう な中 で︑ 二〇

〇四

︵平 成一 六︶ 年に は︑ 四二 年ぶ りに 行政 事件 訴訟 法︵ 行訴 法︶ が大 改正

︵二

〇〇 五年 四月 施行

︶さ れた

︒行 訴法 改正 は︑

﹁近 年に おけ る行 政需 要の 増大 と行 政作 用の 多様 化に 伴い

︑行 政に よる 国民 の 利益 調整 が一 層複 雑化 する など の変 化が 生じ てい るこ とに 対応 する ため

︑行 政訴 訟に つい て︑ 国民 の権 利利 益の よ り実 効的 な救 済手 続を 整備 する 観点 から

﹂行 われ たも ので あり

︑改 正内 容は

︑次 の四 点の 柱か らな って いる

︒① 国 民の 権利 利益 の救 済範 囲の 拡大

︵ア

．取 消訴 訟に おけ る原 告適 格の 拡大

︑イ

．義 務付 け訴 訟の 法定

︑ウ

．差 止訴 訟 の法 定︑ エ． 確認 訴訟 を当 事者 訴訟 の一 類型 とし て明 示︶

︑② 審理 の充 実・ 促進

︵裁 判所 が釈 明処 分と して

︑行 政 庁に 対し

︑処 分の 理由 を明 らか にす る資 料の 提出 を求 める こと がで きる こと とす る︶

︑③ 行政 訴訟 をよ り利 用し や すく

︑分 かり やす くす るた めの 仕組 み︵ ア． 抗告 訴訟 の被 告適 格を 行政 庁か ら行 政主 体に 変更

︑イ

．抗 告訴 訟の 管 轄裁 判所 の拡 大︑ ウ． 出訴 期間 を三 ヶ月 から 六ヶ 月に 延長

︑エ

．出 訴期 間等 の教 示制 度の 新設

︶︑

④本 案判 決前 の 仮の 救済 制度 の整 備︵ ア． 執行 停止 要件 の緩 和︑ イ． 仮の 義務 付け

・仮 の差 止め の制 度の 新設

︶ 既に 改正 法の 施行 から 四年 が経 過し

︑改 正内 容を 反映 した 判決 も出 され るな ど︑ 自治 体の 事務 処理 に少 なく ない 影響 を与 える もの と考 えら れる こと から

︑こ こで 主要 な改 正内 容に つい て概 観し てみ るこ とと

( )

する

︒

まず

︑取 消訴 訟に おけ る原 告適 格の 拡大 に関 して は︑ これ まで の最 高裁 判例 をふ まえ

︑許 認可 等の 処分 の直 接の 相手 方で ない 第三 者住 民の 原告 適格 を基 礎付 ける

﹁法 律上 の利 益﹂ を拡 大し て解 釈で きる 条項

︵行 訴法 九条

②︶ が 新設 され たこ とに 伴い

︑公 共事 業等 の施 行地 区内 の地 権者 等だ けで なく

︑事 業実 施に 伴っ て騒 音等 の環 境被 害を 受