市町村合併の組み合わせが職員数の効率化に与えた影響について

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1 市町村合併の組み合わせが職員数の効率化に与えた影響について

政策研究大学院大学まちづくりプログラム

MJU12611

平良和也

1．．はじめに．．はじめにはじめにはじめに

平成における市町村合併は，1999年の合併特例法の改正によって，合併特例債の創設といった合併を促進する政策が実施され，全国的に推進されてきた．

合併により新たな時代に対応できる自治体に生まれ変わるためには，行政能力を質的に高めるだけでなく，予算，人員などの限られた資源を効率的に配分し，適切な行財政運営に取り組む必要があり，合併することで効率的な行財政運営が進むと言われている．しかしながら，同じ地方自治体とはいえ，昨今では提供しているサービスは多種多様であり，新自治体での統一したサービス提供のためには，調整の時間と手間がかかることが想像される．また，新たな事務処理に職員が慣れるまでのコスト，組織が巨大化することによる組織間の調整コストなども発生することが考えられる．

本稿では，合併効果として考えられる職員数の削減について，実際にその効果が発揮されているかどうかを検討するため，合併を構成する関係市町村数及び市町村の人口規模の組み合わせにより調整コストが変化するとの仮説をたて，発生する調整コストが，自治体組織における管理部門であり，総合的な調整業務を行っている総務部門の職員数の削減に与える影響について分析した．

2．．分析．．分析分析分析のののの対象対象対象対象

本稿では合併の効率性を捉える指標として，総務部門の職員数を利用する．総務部門は，管理部門として自治体業務の全般を総合的に調整する，人事，

財政，法制，出納などの部署を含み，一般的にどの

自治体も同じ水準，同じ内容で実施する業務を行っていると考えられる．従って，福祉部門など直接住民にサービスを提供する部門と異なり，自治体の規模や合併前後で行政サービス水準の変化がほとんどないと仮定することが容易であり，職員数の減少を効率性の向上と捉えることができる．

合併後の職員数に影響すると思われる調整コストは，職員の人員配置や組織間の調整，全庁的な事務処理に係る相談対応，資料のとりまとめなど，総務部門の業務量に最も顕著に反映されると思われる．

3．．．．検証検証検証検証するするするする仮説仮説仮説仮説

調整コストを左右する要因としては，合併する関係市町村数及び人口規模のばらつきが考えられる．

第 1 の仮説は，関係市町村が少ないほど職員数の効率化が高まるというものである．市町村数が多い場合，サービス水準が異なる可能性が高く，調整の機会が増えることが予想されるほか，新自治体での事業実施時も旧市町村の地域バランスを考慮する必要がある場合，市町村数の多さは，コストの増加に結びつく．また，旧役場庁舎が支所等として残されることが想定され，市町村数が多い場合は出先機関の増につながり，組織数の増加による調整コストの発生も見込まれる．

第 2 の仮説は，市町村の人口規模のばらつきが大きい場合は，職員数の効率化が高まるというものである．住民サービスの水準が異なる 2 つの自治体が合併するケースでサービスを統一する場合，人口規模が同程度の2 自治体の合併と大きな差がある2自治体の合併を比較すると，人口規模が同程度の合併

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では調整コストが大きくなるものと予想される．なぜなら，人口規模に差がある合併では，合併前に相対的に多くの住民が受けているサービス水準を維持するために，合併時点で規模の大きな自治体のサービス水準に統一される可能性が高く，合併後に調整される余地が小さいと思われることや，仮に調整を要する場合でもサービス対象者である住民が少なくて済むことから大きな事業変化が伴わず，コストが小さくなることが見込まれるためである．また，同規模同士の合併では，変更後の事業，新たな事務処理手法に対する職員の習熟度合いについても，新自治体を構成する職員のほぼ半数が新たな手続き等に慣れる必要がでてくることから，調整コストが高まる可能性が高いと考えられる．

4．．実証分析．．実証分析実証分析実証分析 4....1 分析分析分析分析のののの方法方法方法方法

分析にあたっては，2001年度から2010年度における，未合併市と合併市の合併前後のパネルデータを作成し，固定効果モデルによるDID分析を行う．

対象とする合併自治体は，合併数がピークを迎えた2003年度から2005年度の3か年において合併した事例のうち，合併後が市であり，かつ，2001年度から2010年度で1回のみ合併を経験しているケースとしている．つまり，合併後が政令指定都市，町，

村であるものと複数回の合併を行っているものを除いている．これは比較する場合の条件を可能な限り一定とするとともに，合併後の経過を分析するためのサンプルサイズを確保するためである．DID におけるコントロールグループとしての未合併自治体は，

平成の合併の始まった1999年度から2010年度までに合併を経験していない市としている．

なお，合併市における合併前のデータは，関係市町村の職員数，人口などのデータを単純に合計することで仮想合併市のデータを作成した．

4....2 推定推定推定推定式式式式

推定モデルについては，まず，合併の平均的な影

響を式1で，合併後経年での影響を式2で分析する．

次に，市町村数と人口規模のばらつきが与える影響を式3，人口集中度が与える影響を式4で分析する．

式1 ln _soumu GD X ε

式2 ln _soumu AGD X ε

式3 ln _soumu GD ln _city ∗ GD

! ln_pop_cv ∗ GD _$X ε

式4 ln _soumu _%GD

& ln_pop_hhi ∗ GD X ε

※αは定数項，βはパラメータ，εは誤差項，iは市，

tは年である．

(1)被説明変数

ln_soumuは，総務部門の職員数の対数値とした．

(2)説明変数

①合併の与えた影響を見るために着目する変数 GD は合併前後ダミーであり，合併前の年度は 0，合併後の年度は1となるダミー変数である．

AGD(after GD)は合併後の経過年数ダミーであり，

合併市における合併後の時間を通じた効果をみる，

合併市の合併後年ごとに1，それ以外は0をとる．

ln_city は関係市町村数の対数であり，関係市町村

数が合併による職員数の変化に与える影響の観察に用いる．

ln_pop_cvは，関係市町村の人口規模のばらつき程

度が職員数に与える影響の観察に用いるもので，関係市町村の合併直前の年度における人口の多寡によるばらつきの標準偏差を平均値で除して変動係数を算出し対数化したものである．

ln_pop_hhiは人口集中度を表し，関係市町村の人口

規模の集中度が職員数の変化に与える影響を観察するために用いる．市場における集中度を示すハーフィンダール指数と同様の算出方法で計算した値の対数であり，ハーフィンダール指数と同様の算出方法による指標を作ることで，市町村数の影響も加味して散らばり度合いを捉えることができると思われる．

独占状態が高いと，相対的に偏りが大きく，規模の異なる市町村の合併と考えることができる．

②その他のコントロール変数

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X はその他のコントロール変数であり，人口の対数，財政力の対数，退職者数の対数，2001年から2010 年の年度ダミーである．

4....3 合併全体合併全体合併全体合併全体としてのとしての影響としてのとしての影響影響の影響のの推定結果の推定結果推定結果推定結果

合併が総務部門職員数に与えた平均的な影響については，合併前後ダミーの符号は負となったものの，

統計的に有意な結果にはならず，全体として職員の実数が減少している状況において，未合併市の職員数の減少のトレンドと比較した場合，ほとんど差がないことが示された．

次に，合併後の経過年数ダミーを用いて分析したところ，合併1年目及び合併2 年目ダミーの係数は正の符号となるものの，3年目以降はすべて負の符号となるとともに，係数のマイナス値が大きくなる傾向がみられた．合併 2 年目のデータは統計的に有意とは言えないものの，それは係数が 0 である可能性が高いことを示しており，合併後，時間が経過するほど職員数の削減効果が大きく出ることが示された．

4....4 合併全体合併全体合併全体合併全体としてのとしてのとしての影響としての影響の影響影響ののの推定結果推定結果推定結果推定結果のののの考察考察考察考察

総務部門の職員数については，業務のアウトカムに大きな変動がない状況で，経年での変化が顕著に表れており，調整に関するコストの減少を表していると考えてよいのではないかと思われる．合併後直後は，決算業務などの合併業務の後始末があるほか，

関係市町村間におけるサービス水準の差の調整や組織が大きくなったことによる組織間の調整コストが発生しているが，サービス水準の統一や各部門の新市における業務への習熟が進むことで，合併後数年たってから効果が出るとともに，経年で効果が増すことを示していると思われる．

4....5 関係関係関係関係市町村数市町村数市町村数市町村数，，，，人口規模の人口規模人口規模人口規模のののばらつきばらつきばらつきばらつきのの影響のの影響影響影響のののの推推推推

定結果定結果定結果定結果

関係市町村数と人口規模のばらつきそれぞれの合併前後ダミーとの交差項による影響の分析については，市町村数の係数の符号は正，人口規模のばらつき度合いの係数の符号は負になるとともに，いずれも統計的に有意な結果となり，仮説を支持するものとなった．

また，人口集中度を示す指数と合併前後ダミーの交差項による影響の分析については，係数の符号が負となるとともに，統計的にも有意な結果となり，

仮説を支持するものとなった．

被説明変数：総務部門職員数（対数）

説明変数係数標準誤差

合併前後ダミー -0 .0 00 8 0.0 0 44

人口（対数） 0 .5 9 27 * ** 0.0 4 93

財政力（対数） 0 .1 2 81 * ** 0.0 2 21

退職者数(対数) -0 .0 03 2 0.0 0 38

2 00 1 から20 1 0年度ダミー省略

定数項 -2 .3 75 0 0.5 5 30

観測数 6 9 18

決定係数 0 .6 3 18

※　***,**,*は、それぞれ,1%,5%,10%で統計的に有意であることを示す．表1　式1 の推定結果

合併1 年目ダミー 0 .0 3 52 * ** 0.0 0 60

合併2 年目ダミー 0 .0 0 42 0.0 0 64

合併3 年目ダミー -0 .0 11 1 * 0.0 0 65

合併4 年目ダミー -0 .0 19 7 * ** 0.0 0 66

合併5 年目ダミー -0 .0 24 6 * ** 0.0 0 66

合併6 年目ダミー -0 .0 29 4 * ** 0.0 0 67

合併7 年目ダミー -0 .0 31 8 * ** 0.0 0 92

合併8 年目ダミー -0 .0 61 4 * ** 0.0 2 11

人口（対数） 0 .5 0 20 * ** 0.0 4 99

財政力（対数） 0 .1 5 77 * ** 0.0 2 24

退職者数(対数) -0 .0 02 9 0.0 0 38

定数項 -1 .3 29 0 0.5 6 05

観測数 6 9 18

決定係数 0 .6 0 38

関係市町村数（対数）（交差項） 0 .05 3 3* ** 0.0 0 73

人口規模変動係数（対数）（交差項） - 0 .03 3 7* ** 0.0 0 50

合併前後ダミー - 0 .07 6 7* ** 0.0 1 04

人口（対数） 0 .63 3 0* ** 0.0 4 94

財政力（対数） 0 .09 0 8* ** 0.0 2 24

退職者数(対数) - 0 .00 4 4 0.0 0 38

定数項 - 2 .84 5 1 0.5 5 42

観測数 6 9 18

決定係数 0 .6 5 65

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4

4....6 関係市町村関係市町村関係市町村数関係市町村数数数，，，，人口規模人口規模の人口規模人口規模ののばらつきのばらつきばらつきのばらつきの影響のの影響影響影響のののの推推推推

定結果定結果定結果

定結果ののの考察の考察考察考察

合併後は，旧自治体それぞれの区域に支所等を配置するため，関係市町村の増加は，組織数の増加に結びつく可能性が高い．また，関係市町村の増加は，

多種多様な地域的特性を持つ自治体が合併する可能性を高め，都市部と農村部の自治体が合併する場合など新たな行政需要に対応するための組織が必要となり，組織数が多くなることが想像される．また，

市町村数が多いほど，合併前のサービス水準，事務処理の方式などに差が出やすいことから，合併に伴う調整の手間と時間が大きくなり，職員数が減りにくくなるのではないかと思われる．

人口規模のばらつきの影響については，変動係数を利用していることや関係市町村数による影響をコントロールしていることから，同じ規模の新市を構成する場合において，同規模の自治体同士の合併では調整の手間が大きく，規模の違いが大きいほど調整コストがかからないことを示しているものと判断してよいと思われる．おそらく規模の大きな自治体と小さな自治体が合併する場合は，合併前の協議で大きな自治体の行政処理の方式，サービス水準に統一される可能性が高く，合併後の事業内容の調整が少なくなるほか，合併後に事業内容を段階的に調整する場合も，小規模自治体の住民は相対的に少ないことから，事業変更のコストも低くなる．また，小規模自治体の職員は相対的に少数であることから新たな業務に習熟するための調整コストも小さいのではないかと思われる．

人口集中度の与えた影響については，市町村数と

人口規模のばらつき度合いを，異なる指数を用いて同時に分析したものと解釈できる．この指数は，合併に関係する市町村数が少なく，かつ，自治体間の規模が異なる場合に大きく算出されるものである．

従って，人口の集中度が高くなるほど負の影響が出るということは，市町村数が少なく，規模の差が大きいほど職員数の削減効果が大きくなることを示しており，前述の市町村数に係る係数の符号が正であり，変動係数に係る符号が負であることとも整合的である．

5．．．．おわりにおわりにおわりにおわりに

市町村合併は，行財政運営の効率性の向上をはじめとする自治体の体力強化を図ったものであるが，

総務部門職員数に関しては，大きな自治体を作るために数多くの自治体が合併することが必ずしも効率的になるとは言えない面を明らかにした．

総務部門職員数の削減に対する効果については，

その効率性を追求すると，これから新たに合併を検討する場合と既に合併相手方との協議が進んでいる場合について，異なる対応が考えられる．

まず，合併相手が決まっていない場合は，地理的条件，住民の生活圏，住民感情などを踏まえる必要はあるが，国，県などが，地域における核となる相対的に規模の大きな自治体に周辺自治体との合併を働きかけるなどして，効率的な合併をあっせんすることが望ましい．

次に，合併相手が決まっている場合において，3 つ以上の市町村が合併するケースでは，人口規模の差が最も大きくなる組み合わせの 2 自治体が，まず先行して合併し，一定期間後に，合併済みの拡大した自治体に，残りの１自治体が合併することが望ましい可能性がある．この場合，合併のインターバルについての分析が必要であるほか，合併時に発生する取引費用についても，同時合併と順次合併を比較するなどデメリットの更なる分析が必要である．

人口集中度（対数）（交差項） - 0 .05 9 7* ** 0.0 0 71

合併前後ダミー 0 .50 9 7* ** 0.0 6 12

人口（対数） 0 .65 7 9* ** 0.0 4 96

財政力（対数） 0 .08 7 7* ** 0.0 2 25

退職者数(対数) - 0 .00 4 6 0.0 0 38

定数項 - 3 .12 4 5 0.5 5 72

観測数 6 9 18

決定係数 0 .6 6 02