﹁ 行 政 主 体 ﹂ の 多 様 化 と 裁 判 所 に よ る 統 制 ︵ 一 ︶
松 戸 浩
一 は じ め に 二 行政 主体 相互 間の 紛争 と法 人格 三 法人 格の 相対 性︵ 以上
︑本 号︶ 四 法人 格を 認め る過 程 五 行政 主体 相互 間の 紛争 と裁 判統 制 六 結 び
一 は じ め に 一
﹁行 政を 行う 権能 を与 えら れた 法主 体﹂ とさ れる 行政 主体 の
( )
概念 に就 いて は従 来そ の有 用性 が議 論さ れて き
1 ( )
たが
︑そ の有 用性 を肯 定す ると して も︑ 如何 なる 法主 体が 行政 主体 とし て位 置付 けら れる かと いう 問い は別 途問 題 と 2
なり うる
︒抑 々行 政主 体概 念の 内容 は論 者の 理論 的関 心に より 異な るも ので ある
( )
から
︑論 者の 分析 視角 によ り行
3
政主 体と され る法 主体 の範 囲も 異な って くる こと にな るが
︑他 方で かか る行 政主 体概 念の 相対 性を 擱く とし ても
︑ 行政 需要 の変 容等 に伴 い特 別法 によ り各 種の 法人 が設 立さ れて きた こと は︑ 右の 問い
︵或 いは 当該 法主 体の 法的 性格 の検 討︶ をそ の都 度誘 発す るも ので あっ た︒ 近時 は独 立行 政法 人制 度の 導入 にみ られ るよ うに
︑国 家行 政の 減量 化 の要 請も
﹁行 政を 行う 権能 を与 えら れた 法主 体﹂ の多 様化 の大 きな 要因 とな って いる
︒こ れら の動 向は 概し て︑ 行 政主 体と され る法 主体 の拡 大乃 至多 様化 とい う帰 結に 至っ てい たと いえ よう
︒ この よう に国 や地 方公 共団 体と いっ た典 型的 行政 主体 以外 の法 主体 が行 政活 動を 担う もの とさ れた 場合 に問 題と なり うる こと の一 は︑ これ らの 法主 体は 国や 地方 公共 団体 から 独立 した 法主 体で あり つつ も︑ これ らの 法主 体に よ って 担わ れる 事務 はそ の遂 行に 対し 公共 上の 見地 等か ら国 や地 方公 共団 体の 関心 が及 ぶも ので
( )
あり
︑或 いは その 遂
4
行が 確実 にな され るこ とが 予定 され てい るも ので ある こと から
︑少 なく とも 当該 事務 の遂 行に 関し ては 国や 地方 公 共団 体に よる 監督 が必 要と なる ので はな いか
︑と いう こと
( )( )
であ る︒ これ は特 に独 立行 政法 人や 特殊 法人 のよ うに 国
5 6
のイ ニシ アチ ブに よっ て設 立さ れる 法主 体に 就い て顕 著で あっ て︑ これ らの 法主 体は 国が 特定 の事 務を 遂行 する 必 要を 認識 した 場合 に自 らこ れを 遂行 する ので はな く国 とは 別個 の法 主体 に遂 行さ せる のが 適切 であ ると 判断 した 場 合に 設立
( )
され
︑実 質的 に国 の分 肢と して の性 格を 有す るも ので ある
︒
7
他方 でこ れら 行政 活動 を担 うも のと され た法 主体 は国 とは 独立 した 法主 体で ある ので
︑そ の事 務遂 行に あた り国 と判 断を 異に し︑ その 結果 これ らの 法主 体と 国と の間 に 場合 によ って は右 の監 督を 絡め た形 で 紛争 が生 じる こ とが あり うる
︒こ れは 以前
︑国 と地 方公 共団 体と の関 係で は機 関委 任事 務を 巡っ て実 際に 紛争 に至 って おり
︑ま た 学説 によ る関 心も もた れて きた とこ ろで ある
︒こ れに 対し 地方 公共 団体 以外 の法 主体 に就 いて は嘗 て︑ 次の よう な 指摘 がさ れて いた
︒
︽紛 争の 解決 に裁 判を 用い るこ とが 比較 的少 ない わが 国に おい ては
︑特 に︑ 国と 実質 上密 接な 関係 にた つ法 人
が︑ 訴訟 をも って 国の 監督 権行 使の 違法 の是 正を 図る こと は実 際上 期待 し得 ない し︑ その 限り では
︑︹ これ ら 法人 に対 する 国の 監督 の関 係が 如何 なる もの であ るか の問 題は
・松 戸註
︺実 益性 の少 ない 問題 とい える かも しれ
( )
ない
︾
8
他方 で︑ 冒頭 に述 べた
﹁行 政を 行う 権能 を与 えら れた 法主 体﹂ の多 様化 が右 の指 摘当 時よ りも 進行 して いる 状況 の下 では
︑か かる 法主 体と 国と の間 で事 務遂 行の あり 方を 巡り 紛争 が生 じる こと がア クチ ュア ルな もの とな るこ と が予 期さ れる
︒例 えば
︑一 昨年
︵二
〇一 五年
︶の 公法 学会 では
﹁公 共的 主体 の出 訴権
﹂が 報告 中で 扱わ れて いる よ
( )
うに
︑少 なく とも 学説 レベ ルで は﹁ 学説 も従 来︑ 深く これ を探 求し てこ なか
( )
った
﹂状 況に は変 化が みら れつ つあ る
9
10
もの と思 われ る︒ 二
単一 の自 然人 と異 なり 法人 は︑ 法人 の事 務を 分担 する 複数 の機 関が 法人 の為 に活 動
( )
する もの であ ると ころ
︑
11
これ ら複 数の 機関 によ る活 動が 法人 の活 動と して 実﹅ 質﹅ 的﹅ に﹅ も﹅ 一体 性を 確保 する 為に は︑ 機関 相互 間の 意思 を統 一す る為 の上 級機 関に よる 指揮 監督 等が 必要 不可 欠で ある
︒こ れは 法人 が組 織体 とし て機 能す る為 の前 提と して 考え ら れる もの であ るの で︑ 国や 地方 公共 団体 以外 の法 主体 が行 政活 動を 行な う際 に活 動の 一体 性の 確保 が求 めら れる と すれ ば︑ それ は別 法人 によ る活 動で ある ので
︑そ の活 動の 一体 性の 確保 の理 由づ けは 右の よう な法 人組 織の 一体 性 の確 保の 要請 とは 別の とこ ろに 求め られ るこ とに なろ う︒ 嘗て あっ た機 関委 任事 務は
︑委 任者 とは 異な る法 主体 の 機関 を同 時に 委任 者の 機関 でも ある もの とし て委 任者 の事 務を 処理 させ るも ので あっ たが
︑こ れは
︑実 態は 異な る 法主 体に よる 事務 遂行 につ きそ の一 体性 を確 保す る為 に前 述の 一体 たる 法人 とし ての 構成 を借 用し たも のと みる こ とが でき よう
︒ま た現 在で もみ るこ との でき る委 任行 政は 受任 者の 行為 が委 任者 の行 為と され るも ので ある が︑ こ れも 異な る法 主体 によ る行 為に 活動 の一 体性 を確 保す る構 成と みる こと がで き︑ 実質 的に も活 動の 一体 性を 確保 す
べく 受任 者は 委任 者の 指揮 監督 に服 する もの とさ れて いる
︒尤 も︑ 委任 行政 は異 なる 法主 体間 でな され る場 合︑ 或 る法 主体 を他 の法 主体 と形 式的 に一 体の もの とす るも ので はな い
( )
ので
︑そ の意 味で は機 関委 任事 務と 異な り︑ 形式
12
的に は前 述の 法人 組織 の一 体性 の確 保の 要請 から は離 れた もの とな って いる
︒ 他方 で独 立行 政法 人を はじ めと する
︑国 や地 方公 共団 体と は異 なる 法主 体が 行政 活動 を行 なう 場合
︑必 ずし も委 任行 政の 構成 がと られ てい る訳 では ない
︒し かし
︑こ れら の法 主体 が実 質的 に国 の分 肢と して 活動 して いる 場合 に はや はり 活動 の一 体性 の確 保の 要請 が生 じう る︒ 通例 はそ の為 に国 等に よる 監督 手段 が用 意さ れて いる もの の︑ 前 述の 法人 組織 の一 体性 の要 請が 妥当 しま た原 則と して 裁判 審査 に服 する こと のな い法 人の 内部 関係 での 監督 では 監 督機 関の 判断 が裁 判所 とい った 法人 外部 の主 体の 判断 に左 右さ れる こと がな いの に対 し︑ 異な る法 人間 の監 督で は その よう な担 保が 必ず しも 存在 する とは いえ ない
︒ 本稿 は右 のよ うな 事情 から 活動 の一 体性 が必 ずし も確 保さ れる とは 限ら ず それ にも 拘ら ず活 動の 一体 性の 確保 の要 請が 存在 する と考 えら れる
国乃 至地 方公 共団 体と は別 の法 主体 によ る行 政活 動の 遂行 につ き︑ 両者 の間 で 特に 前者 によ る監 督を 巡り
紛争 が生 じた 場合 の法 的問 題を 検討 する もの であ る︒ 但し 本稿 では
︑前 述の よう に従 来学 説の 関心 を惹 いて きた 国と 地方 公共 団体 の間 の紛 争に 就い ては
︑後 者が 有す るも のと され てい る﹁ 自治 権﹂ の 評価 等固 有の 問題 があ るこ とか ら︑ 検討 の対 象外 に置 くこ とと する
︒
(
︶藤 田宙 靖﹃ 行政 組織 法﹄
︵有 斐閣 版︶ 二一 頁︒
︵ 1
︶そ の詳 細に 就い ては 関係 文献 も含 めて 参照
︑藤 田﹁
﹃行 政主 体﹄ の概 念に 関す る若 干の 整理
﹂︵
﹃行 政法 の基 礎理 論下 巻﹄ 所収
︶八 二頁 以下
︒
︵ 2
︶藤 田・ 前掲 九七 頁以 下︒
︵ 3
︶例 えば 或る 法主 体が 行政 事務 を遂 行す る行 政主 体で ある か否 かを 判別 する 際の メル クマ ール とし て︑ 当該 法人 の設 立等 に対 する
﹁国 家的 関 心 4
﹂に 着眼 する 塩野 宏﹁ 特殊 法人 に関 する 一考 察﹂
︵﹃ 行政 組織 法の 諸問 題﹄ 所収
︶二 一頁 以下
︒
︵
︶特 に従 来国 の担 って きた 事務 が﹁ 私化
﹂さ れた 場合 に当 該事 務へ の国 家関 与が 要請 され るこ とが
︑ド イツ では
﹁保 証責 任﹂ の名 の下 に論 じ ら 5 れて きた こと はこ れ迄 我国 でも 紹介 され てき たと ころ であ る︒ 参照
︑三 宅雄 彦﹁ 保障 国家 と公 法理 論﹂ 埼玉 大学 社会 科学 論集 一二 六号 三一 頁 以下
︑山 田洋
﹁﹃ 保証 国家
﹄と は何 か﹂
︵岡 村周 一= 人見 剛編
﹃世 界の 公私 協働
﹄所 収︶ 一四 一頁 以下
︑高 橋明 男﹁ 保障 国家 にお ける 法律 の役 割﹂
︵岡 村= 人見 編・ 前掲 所収
︶一 六一 頁以 下︑ 板垣 勝彦
﹃保 障行 政の 法理 論﹄
︒
︵
︶も とよ り国 以外 の法 主体 によ る事 務の 遂行 に対 する
﹁国 家的 関心
﹂は 行政 主体 の事 務遂 行以 外に も︑ 各種 の許 認可 制の よう に私 人に よる 事 務 6 遂行 にも みら れ︵ この 点に つき 参照
︑藤 田﹃ 行政 組織 法﹄ 二四 頁以 下︶
︑ま た﹁ 国家 的関 心﹂ に基 づい た国 によ る監 督は 私人 の事 務遂 行に 対 して もな され るも ので ある が︑ 本文 で以 下述 べら れる 本稿 の検 討と の関 係で は︑ 同じ く﹁ 国家 的関 心﹂ に基 づく 規制 であ って も︑ かか る行 政作 用法 上の 私人 の活 動に 対す る規 制と 行政 主体 と性 格づ けら れる 法主 体に 対す る行 政組 織法 的観 点か らの 各種 規制 とを 区別 した 上で
︑検 討の 対象 は後 者に 限定 され るこ とに なる
︒
︵
︶﹁ 国又 は地 方公 共団 体が その 事務 を遂 行す るに 際し ては
︑独 立の 人格 を有 しな い自 己の 行政 機関 のみ を利 用し なけ れば なら ぬと いう 憲法 規範 は 7
︑少 なく とも 明示 的に は存 在し ない
﹂塩 野・ 前掲 一八 頁︒ なお
︑公 権力 の行 使に 就い ては 別個 の議 論が され てき たこ とに 就い ては 別稿 で論 じ てい る︵ 松戸 浩﹁ 公共 組合 と公 権力 の行 使︵ 一︶
﹂法 学雑 誌六
〇巻 三・ 四号 二九 八頁 以下
︑同
︵二
・完
︶法 学雑 誌六 一巻 一・ 二号 一二 八頁 以 下︶
︒
︵
︶塩 野・ 前掲 二七 頁︒ 但し 塩野 博士 は成 田新 幹線 訴訟 控訴 審判 決︵ 東京 高判 昭和 四八 年一
〇月 二四 日行 集二 四巻 一〇 号一 一一 七頁
︶を 受け
︑ 続 8 けて
︽右 の点 が必 ずし も机 上の 仮定 論に とど まら ぬも ので ある こと が示 され
︾と も述 べて いる
︵二 八頁
︶︒
︵
︶斎 藤誠
﹁多 様化 する 公共 的主 体の 権利
・権 限・ 権能
﹂公 法研 究七 八号 七〇 頁以 下︑ 特に 八五 頁以 下︒
︵ 9
︶塩 野・ 前掲 二七 頁︒
︵ 10
︶機 関の 定義 に就 いて の森 田寛 二﹁
﹃行 政機 関﹄ と講 学上 の行 政機 関﹂
︵﹃ 行政 機関 と内 閣府
﹄所 収︶ 七〇 頁を 参照
︒
︵ 11
︶参 照︑ 塩野
﹃行 政法
Ⅲ﹄
︵第 四版
︶一 二四 頁以 下︑ 舟田 正之
﹁特 殊法 人論
﹂︵ 雄川 一郎
=塩 野
=園 部逸 夫編
﹃現 代行 政法 大系
七巻
﹄所 収︶ 二 12 七六 頁以 下︒
二 行政 主体 相互 間の 紛争 と法 人格 一
伝統 的な 見解 によ れば
︑行 政活 動を 行な う法 主体 たる 行政 主体 相互 間の 法関 係は たと え法 主体 間の 関係 であ って も行 政主 体内 部の 法関 係で ある とさ れ︑ その 帰結 の一 とし て︑ 行政 主体 に対 する 国や 地方 公共 団体 によ る監 督
