EU離脱後の英国農業政策の行方 ─農業環境政策からGreen Brexitへの展開─

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(1)19 ［論文］. 〔農業問題研究第 50 巻，第 2 号，2019〕. EU 離脱後の英国農業政策の行方. ─農業環境政策から Green Brexit への展開─. 和泉真理１ What Happens to UK Farming Policy after Brexit? : Green Brexit Based on Past Agri-environment Schemes Mari IZUMI（Japan Co-operative Alliance） “Green Brexit”, the post-Brexit farming policy in the UK, is based on the idea of spending public money for public goods. The UK will abolish the Basic Payment Scheme that accounts for over 60% of British farm income, and will introduce a new land management policy that is based on current Countryside Stewardship. Public goods include not only the environment but also animal welfare, health, education, and rural community. Japan's agricultural sector can learn from UK's Green Brexit with regard to the targeted policy strategy and the idea of new farm certification method. Key words：agricultural policy, Green Brexit, agri-environment schemes. １．はじめに 2016 年６月 23 日に実施された EU 離脱の是非を問う国民投票の結果を踏まえ，英国は EU からの離脱（Brexit）を決定した．2017 年３月 29 日，英国政府は欧州理事会に対して EU 離脱を通告し，英国の EU からの離脱交渉期間が始まった．加盟国による EU 離脱に関する事項は EU 条約第 50 条に規定されており，そこでは離脱交渉期間は通告から２年以内（2019 年３月 29 日まで）とされている． EU からの離脱が英国農業に及ぼす影響は極めて広範であると予想されるが，中でも CAP に代わる農業政策の導入は，EU の共通政策における CAP の比率の大きさ１），英国の農業所得に占める CAP からの助. 業環境政策である．本稿では，これまでのイングランドの農業環境政策から Green Brexit に至る政策の流れと今後の展開方向を提示し，そこから得られる日本農業への示唆についても考察する．なお，英国は４つの国（イングランド，スコットランド，ウェールズ，北アイルランド）で構成され，農業政策の内容も４カ国間で異なるが，本稿では主にイングランドでの政策を対象とする．. ２．英国の現行の農業政策. 英国は EU 加盟国であり，現行の農業への支援のほとんどは共通農業政策（CAP）の枠組みの中で実施されている．１）CAP の英国での運用：第１の柱現行の CAP（EU の財政期間 2014 〜 2020 年成金の比率の大きさに鑑みれば，英国農業に大きな影期）は，価格・市場支持政策に由来し基礎支払い響をもたらすことが予想される．（Basic Payment）を主体とする第１の柱（Pillar １） Brexit 後の英国農政の方向性について，英国政府と，各国・地域毎に策定される農村振興計画（Rural は 2018 年に入り，「自然資本」の維持を政策の基盤に Development Programme）を対象に農業投資・自然据え，「公的資金は公共財へ」という「Green Brexit」を打ち出している．その構想の背景になっているのは，資源の保護・農村開発などを助成する第２の柱（Pillar ２）に分けられる．イングランドの過去 30 年にわたり展開されてきた農英国の CAP 予算の特徴として，予算払戻金の存 ────────── 在などにより他の加盟国に比べ相対的に第２の柱へ１一般社団法人日本協同組合連携機構の EU 予算配分が少なく，それを第１の柱からの予.

(2) 20. 農業問題研究第 50 巻第 2 号［通巻第 83 号］ 2019. 1. 表１. 英国とイングランドの CAP 予算額の推移（単位：百万ユーロ） 2014 年. 英国全体. 2015 年. 2016 年. 第１の柱. 3,234. 3,150. 3,121. 第２の柱. 1,065. 959. 806. うち EAFRD から. 798. 709. 641. うち共同支出分. 267. 250. 165. 4,299. 4,109. 3,927. イングランド第１の柱. 2,048. 2,026. 2,018. 第２の柱. 666. 507. 608. うち EAFRD から. 563. 460. 529. うち共同支出分. 103. 47. 79. 2,714. 2,533. 2,626. 英国計. イングランド計. 資料：Defra（2017）“Agriculture in the United Kingdom”．注：１）EAFRD は European Agricultural Fund for Rural Development（欧州農業農村振興基金）の略である．２）第２の柱の財源は，EAFRD（EU の財源）と，各国や地方自治体からの財源である共同支出分とで構成される．. 表２. イングランドの基礎支払い制度の単価. （Entitlement（=1ha）当たり£）. 2015 年 Non-SDA upland SDA upland moorland (€/£換算レート）. 基礎支払いグリーニング基礎支払い. 2016 年. 2017 年. 171.83. 175.27. 180.46. 76.19. 77.71. 77.69. 170.60. 174.01. 178.90. グリーニング. 75.64. 77.15. 76.92. 基礎支払い. 45.07. 45.97. 49.63. グリーニング. 19.99. 20.39. 21.32. 0.73129. 0.85228. 0.89470. 参考：SPS 単価（概算） 242 195 34 -. 資料：Rural Payment Agency（各年）“An update on the Basic Payment Scheme”, SPS 単価の概算値は Defra(2013) “Implementation of CAP reform in England: Consultation paper”. 算移管で補ってきた経緯がある．現行の 2014-2020 年 CAP 予算においても，英国は加盟国で最高比率である 10.8％を第１の柱から第２の柱に移管しており，その中でイングランドの移管率は 12％である２）．それでも 2016 年の CAP 予算に占める第１の柱の比率は，各国からの共同支出分を含めても英国全体で 79％，イングランドは 77％と高い（表１）．英国の CAP 予算の運用は，配分された予算に基づき４カ国それぞれが行っている．４カ国の運用の大枠は似ているが，条件不利地域が多く畜産の比率が高いスコットランド，農業経営規模の比較的小さいウェールズと北アイルランドは，運用にその特徴を反映させている（European Commission 2016）．英国は平均農場当たり面積が 80ha と大きいこともあり，単一支払いを受給するに必要な農場の最低面積として，イングランドとウェールズは５ha，ス. コットランドと北アイルランドは３ha と，EU 加盟国の中でも広い規模要件が課せられている（House of Commons 2014）．表２はイングランドの第１の柱のほぼ全額を占める基礎支払い制度（Basic Payment Scheme）の単価表である．イングランドの基礎支払い制度は，前政策の単一支払い制度（Single Payment Scheme）の時から， Non-SDA（いわゆる平野部）， Upland SDA（moorland 以外の丘陵地，moorland は丘陵地の中でも主として放牧に使われる荒地を指す），Upland moorland（丘陵地の中の moorland）という３つの地域区分に対して単価が設定されている．しかし，前政策の単一支払い制度においては，３つの地域区分間で単価に違いがあったが，基礎支払い制度では，丘陵地域の農業支援を強化するとの観点から，Non-SDA と UplandSDA の間の単価を同水準にしている．また，基礎支.

(3) 21. EU 離脱後の英国農業政策の行方. 表３. 第２の柱（４カ国の農村振興計画）の予算配分状況. イングランド優先事項. 予算額. 割合. スコットランド予算額. ウェールズ. 割合. 予算額. 北アイルランド割合. 予算額. 割合. （単位：ユーロ）（％）（単位：ユーロ）（％）（単位：ユーロ）（％）（単位：ユーロ）（％） 1. RDP 予算の 4.43％. 2. 121,250,000. 2.99%. 3. 54,000,000. 3.28%. 4. 3,384,412,932 83.45%. RDP 予算の 2.85％. RDP 予算の 22.36％. 338,059,370 22.11% 54,000,000. 121,683,038 12.53%. 3.28%. 108,649,232 11.19%. 704,962,228 46.10%. 415,473,779 42.78% 80,454,040. 8.28%. RDP 予算の 6.24％ 275,890,244 36.30% 36,487,805. 4.80%. 291,585,365 38.36%. 5. 27,500,000. 0.68%. 256,915,057 16.80%. 6. 397,285,856. 9.80%. 126,312,588. 8.26%. 技術支援. 85,250,000. 2.10%. 15,526,748. 1.02%. 38,834,717. 4.00%. 45,365,854. 5.97%. 予算総額. 4,055,698,788. 100%. 1,529,047,508. 100%. 971,259,401. 100%. 760,121,952. 100%. 206,164,595 21.23%. 13,231,708. 1.74%. 97,560,976 12.83%. 資料：European Commission “Factsheet on 2014-2020 Rural Development Programme for England” “Factsheet on 2014-2020 Rural Development Programme for Wales” “Factsheet on 2014-2020 Rural Development Programme for Scotland” “Factsheet on 2014-2020 Rural Development Programme for Northern Ireland”. 払い制度からは，EU 統一の制度として，その 30％はグリーニング要件３）を達成している場合に支払われるようになっている．いずれにせよ，前政策の単一支払い制度，現行政策の基礎支払い制度を通じ，イングランドでは多くの農地４）に対して１ha 当たり年間約 250£（約 35,000 円５））が支払われているのである．２）CAP の英国での運用：第２の柱 CAP の第２の柱は，EU と加盟国の共同支出により賄われ，各国・地域が以下の６つの優先事項について農村振興計画（Rural Development Programme）を策定して実行する．優先事項１：農林業と農村地域における知識移転と革新の促進優先事項２：すべての種類の農業の競争力向上と農場の存続能力向上優先事項３：フードチェーン組織と，農業のリスク管理の振興優先事項４：農林業に関わる生態系の回復・維持・増進優先事項５：農業・食品・林業部門における資源効率の促進と，炭素排出がなくかつ気候に対する抵抗力の強い経済への移行支援優先事項６：農村地域における社会的包摂・貧困削減・経済振興の促進，LEADER 事業英国では，４カ国がそれぞれ農村振興計画を策定している．表３は４カ国の農村振興計画の予算配分を，第２の柱の優先事項別に示したものである．イングランドの農村振興計画の特徴は，表３にある. ように，優先事項４の「農林業に関わる生態系の回復・維持・増進」に予算の圧倒的な部分（83％）が向けられ，いわゆる農業環境政策に特化した内容となっていることである．この他の優先事項（例えば優先事項６の LEADER）の一部も農業環境支払いに含まれる．イングランドの前の農村振興計画（2007-2013 期）においても農業環境政策の比率が高かったが，政府は農業環境政策の占める比率を前プログラムの 83％６）から 87％７）に上げた．CAP 予算全体が縮小し，第１の柱から第２の柱への財源移管率を他の加盟国に比べ高くしても第２の柱に向けられる財源が縮小せざるを得ない中で，前計画に比べて高い比率の財源を農業環境政策に向けないと，前計画並みの予算が確保できないということである８）．イングランドの農村振興計画で農業環境政策の比率がとりわけ高い理由について Natural England ９）の担当者は，「これが予算の使い方として最も効果が高いと考えるからだ．Defra10）担当大臣は，第２の柱は環境向け事業のためのものと考えている．第１の柱で設定されている環境要件が生み出す環境への貢献は非常に少ないと考えており，第２の柱で財源水準を維持しないと，環境目的を達成できない．」「英国政府はどの党が与党になっても，CAP による所得への助成は正当化されないとのスタンスである．納税者の理解が得られないと考えている．」と述べた 11）．３）イングランドの農業所得の内訳と CAP CAP からの農業助成の農業所得に占める比率を見たのが，表４である．イングランドの農業所得は， 2000 年頃から 2010 年代前半まで上昇傾向にあったが，.

(4) 22. 農業問題研究第 50 巻第 2 号［通巻第 83 号］ 2019. 1. 表４. イングランドの農場当たり所得の内訳（単位：農場当たりポンド） 2012/13 年. 2013/14 年. 2015/16 年. 2016/17 年. 農業活動からの所得. 9,900. 6,600. -5,500. -2,500. 農業環境支払い. 5,200. 5,200. 5,500. 4,300. 農業の多角化. 7,800. 8,400. 10,300. 11,000. 単一支払い・基礎支払い（A）. 23,700. 22,900. 21,100. 25,200. 農業所得計. 46,600. 43,100. 31,400. 38,000. 50.9. 53.1. 67.2. 66.3. 農業所得に占める（A）の割合（％）. 資料：Defra（各年）“Farm Business Income by type of farm in England”. 穀物価格及び生乳価格の低迷などにより 2015 年度以降は低下している．その中で，イングランドについて農場当たりの農業所得をその内訳別に見ると，農業活動から得られる所得が４年間で大きく減少している中，直接支払い（単一支払い及び基礎支払い）の比率がポンド安の影響もあって拡大し，最新の 2016/17 年では 66％を占めている．同じく CAP からの助成による農業環境支払いも 11％を占めている．農業活動からの所得は変化が大きく，直接支払い，農業環境支払いが経営の安定に大きく貢献していることがわかる． EU から離脱することは，CAP の助成制度の傘の下から離れることであり，Brexit は特に農業者への打撃が大きいと見込まれるのだが，各種調査によれば，英国の農業者の過半は EU 離脱を支持するように投票した．ただしこれには地域差が大きく，イングランドの農業者は全体としては離脱支持が多かったのに対し，農業条件が比較的厳しいスコットランドやウェールズ，東欧からの労働力依存度の高いイングランド南東部の野菜地帯の農業者は EU 残留への支持率が高かった． EU 離脱を支持した農業者は，離脱によって EU の複雑な環境規制や事務手続きから解放され，より自由に生産することができるようになると期待しているとみられている．. ３．イングランドの農業環境政策の変遷と特徴 Brexit 後の英国農政を表す「Green Brexit」の構想の背景には，30 年に渡るイングランドの農業環境政策の変遷がある．本節では，Green Brexit に至るまでの，イングランドの農業環境政策の変遷と現行制度の概要を取り上げる．１）イングランドにおける農業環境政策の変遷 Natural England が農業環境事業 25 周年を機に公表した「農業環境政策の変遷」（Natural England 2012）という資料からは，イングランドの農業環境政策が，農業環境支払いを主要施策とし，そこに有機農業振興，条件不利地域支払い，減反政策，農業者によ. る自主的な環境保全への取組などが組み合わさって構築されていることがわかる．さらに，基礎支払いの受給条件であるクロス・コンプライアンスに含まれている各種の規制（硝酸態窒素の投入規制など）や，2014 年からの基礎支払いに盛り込まれたグリーニングが，農業政策における生物多様性保全のための政策ツールであると言えよう．イングランドの農業環境政策の中の主要事業である農業環境支払いの導入は，1970 〜 80 年代にかけて農業の集約化がもたらす環境への悪影響が問題となったことを受けたものである．1985 年の Broads の湿原保全のための事業 12）を全国に拡大する形で 1987 年に導入された ESAs（Environmentally Sensitive Areas）が最初の農業環境支払いである．ESAs は特定地域を対象にその地域内の農場における環境保全的取組に対し助成するものであり，この事業はスコットランドにおいても実施された．1991 年からイングランドでは ESAs の対象地を拡げた CSS（1991 〜 2004 年：Countryside Stewardship Schemes）が導入され， 2005 年からは Environmental Stewardship（ES）が導入された．有機農業振興，条件不利地域支払いもやがて ES に統合された．2005 年に導入された ES は 2006 年で当時の農村振興計画（Rural Development Programme：RDP）が終期を迎えたが，導入されたばかりであったことから EU の 2007 〜 2013 年財政期間のイングランド農村振興計画にほぼそのまま引き継がれた．2014 〜 2020 年財政期間の新しい農村振興計画の導入において，ES は新しい農業環境支払いである Countryside Stewardship（CS）に変更された． CS の運用は 2015 年からであり，現在に至っている（図１）．２）Environmental Stewardship（ES）と Countryside Stewardship（CS） 2005 年に導入された ES は，それまでの農業環境支払いが環境価値の高い特定地域を対象としていたのに対し，初めての誰もが申請できる農業環境支払い制度.

(5) 23. EU 離脱後の英国農業政策の行方. 条件不利地域支払い 1976 HillLivestock Compensatory Allowance. 農業環境支払い 1970 年代 1985 Broads Grazing Marsh Conservation Scheme 1980 年代. 1987 Environmentally Sensitive Areas（ESAs） 1991 Countryside Stewardship Scheme （CSS）. 1990 年代. 2000 年代 2005 Environmental Stewardship（ES） 2010 年代. 有機農業助成 1995 Organic Aid Scheme 1999 Organic Farming Scheme 2001 Hill Farm Allowance 2010 Upland ELSとしてESに統合. 2014 Countryside Stewardship（CS）. 図１イングランドの農業環境政策の変遷資料：Natural England（2012）“Evolution of Agri-Environment Schemes in England”より筆者作成。. Countryside Stewardship. Environmental Stewardship. 農業環境支払い. 環境価値の高い農地に対しオーダーメイドの高度な環境取組を行う支払い単価は取組内容による. 上級レベル. 入門レベル. 申請すれば誰でも参加できる取組内容は易しい１年１ha当たり30ポンド. 上級レベル事業をほぼ踏襲. 高度事業. 中度事業. 申請された中から審査・採択される取組内容高度事業より易しい支払い単価は取組内容による. （申請すれば全て採択されるわけでない）. クロスコンプライアンス. 単一支払いを受給するための条件として設定されている環境に優しい農業活動. 図２ Environemntal StewardshipとCountryside Stewardshipの構造（クロス・コンプライアンスと農業環境支払いの関係）資料：筆者作成。.

(6) 24. 農業問題研究第 50 巻第 2 号［通巻第 83 号］ 2019. 1. 表５. Countryside Stewardship 事業のメニューと単価の例オプション内容. 単価. Higher Tier. Mid Tier. AB1. 蜜の豊富な花のミックス. £511/ha. ○. ○. AB9. 冬季の鳥の餌の確保. £640/ha. ○. ○. BE1. 耕地内の立木の保全. £420/ha. ○. ○. BE4. 伝統的な果樹の管理. £212/ha. ○. ×. CT1. 海岸の砂地と植生の管理. £314/ha. ○. ×. ED1. 教育目的のアクセスの確保. £290/訪問. ○. ×. GS1. 永年草地の非常に低投入での管理（SDA 地域以外）. £95/ha. ○. ○. GS5. 永年草地の非常に低投入での管理（SDA 地域）. £16/ha. ○. ○. GS6. 種の豊富な草地の管理. £182/ha. ○. ×. OR4. 有機農業への転換（園芸作物）. £400/ha. ○. ○. OT3. 有機農地の管理（畑地の輪作）. £65/ha. ○. ○. 単年度の土木事業 BN5. 生垣の設置. £9.4/m. ○. ○. BN12 石垣の修理. £25/m. ○. ○. FG9. £7.2/m. ○. ×. 鹿対策用の柵の設置. 資料：Natural England（2016）“Countryside Stewardship: Higher Tier Manual” “Countryside Stewardship: Mid Tier Manual”. である点で画期的であった．ES の構造は図２のように２段階となっている．さらにその土台として，農業者にとってほぼ義務的な要件である，単一支払いの受給要件としてクロス・コンプライアンスが設定されており，この中には環境関連の要件が多く含まれている． ES のうち上級レベル事業（Higher Level Scheme）は ESAs 及び CSS の継続事業としての性格を持ち，入門レベル事業（Entry Level Scheme）は取り組みやすいメニューで，申請すれば誰でも参加できる内容となっていた 13）．ES 終了時の 2014 年にはイングランドの農地の 70％以上が農業環境支払いの受給対象地となり，中でも入門レベル事業は農地の 65％で実施されており（Natural England 2014），ES の当初の目的の１つである「より広く浅い農業環境政策」の導入という事業目的は達成されたと言えよう（西尾・和泉・野村・平井・矢部 2013）． 2014 年から導入された CS は ES のこの農業環境支払いの２段階構造をほぼ踏襲したものである．CS は，大きく３種のプログラムで構成される．・高度事業（Higher-Tier）・中度事業（Mid-Tier）・生け垣や石垣の構築目的など，上記２事業の対象外である初歩的な事業向けの投資助成このうち Higher-Tier は，ES の上級レベル事業を基本的に引き継いだものである．他方，前制度からの最大の変更点は，ES の入門レベル事業が，申請すればほぼ自動的に助成対象とな. り，実績的にもイングランドの農地の 65％を対象とする「広く浅い事業」であったのに対し，中度事業は高度事業同様に申請された案件の中から審査・採択され，自動的に助成されるわけではないことである．中度事業は事業対象が限定されることが ES との大きな違いとなっている（図２）. また，ES の入門レベル事業では取り組むオプションのポイントを満たせば１ha 当たり 30 ポンドという一律の単価が支払われたが，中度事業は高度事業と同様に取り組むオプション毎に設定された単価が支払われる（表５）．表５からも見て取れるように，現行の英国の農業環境支払いは，生物生息地及び景観の保全にとどまらず，伝統的作物種の保全，教育，森林保全，海岸保全，条件不利地域支援，有機農業支援など幅広い事項が対象となっている．イングランドの過去 30 年間の農業環境政策の変遷の中で，農業環境支払いが，限定された地域での環境保全から，全農地を対象とし農業のさまざまな多面的機能の保全・向上のための制度へと発展してきたことが分かる．. ４．Green Brexit の現時点での内容１）Brexit と農業・環境政策 EU の政策における農業の比重の高さ，英国の農場の所得に占める EU からの助成金の重要性に鑑みれば， Brexit 後の農業政策の行方は英国農業の将来に大きな影響を及ぼすことは容易に想像される．他方，生物多様性保全など農村地域の環境についても，CAP の.

(7) EU 離脱後の英国農業政策の行方. 25. 第２の柱の農業環境支払いが農地の生物多様性保全の. 的とする，独立した新しい環境監査機関の設置に向け. 取組の主要政策であることから，農業政策の行方に関. ての検討を開始することを表明している 18）．. 心が集まっている．例えば Brexit により農業への財政支援が削減されることで，特に農業条件が不利だが環境価値の高い地域の環境が損なわれることへの懸念が表明されている 14）．英国の農業政策については，2017 年６月の女王の議会演説 15）において，英国政府は Brexit 後の政策に対応するための農業法と漁業法を制定することが公表された．また，当面の農業に対する支援策について，英国政府は EU 離脱後も 2020 年まで基礎支払いと農村開発資金（農業環境支払いなど）を同水準で支払うとしている 16）． Brexit の農業分野への影響と対応方向について扱った英国上院の欧州連合に関する委員会報告では，英国の EU からの離脱は，中長期的には，農業・環境・食料政策をより効率的に統合し改善する機会であるとしつつも，短期的には，EU 及び EU 外諸国との貿易関係，食品品質基準などの法制度の行方，農業部門への公的支援のあり方，労働力へのアクセスの点での農業への影響に対処する必要があるとしている（House of Lords European Union Committee 2017）．２）Green Brexit EU 離脱後の英国の農業環境政策の方向について， 2017 年夏以降のキーワードとなっているのが，「Green Brexit」である．EU 離脱を環境施策の強化の機会と捉え，野生生物・景観・自然を維持のみならず向上させるような政策を導入しようという Green Brexit は，農業への助成は，水・空気・土壌・生物多様性など農業の提供する公共財に対して行われるべきだとの考え方に基づく．これまでの農業環境政策を踏まえ , 農業政策の次の方向として示されている Green Brexit について，現時点（2018 年５月）までに判明している内容を概観する．（1） Green Brexit. Defra のマイケル・ゴーヴ大臣は，2017 年７月 21 日の世界野生生物基金（WWF）の総会において， “The unfrozen moment-Delivering a Green Brexit” という講演を行った 17）．その中で，農業政策について，2022 年まで CAP からの財政支援と同額の農業支援が継続され，その後も農業支援は継続されるが，現行 CAP による面積当たり支払いで豊かな農家がより豊かになるのではなく，生物多様性や生息地保全に貢献するような支払いを志向している事を表明した． 2017 年 11 月にゴーヴ大臣は，Green Brexit を執行するため必要な，高い水準の環境を維持することを目. （2） 2018 年１月のゴーヴ大臣の講演：Farming for the next generation. 2018 年１月に Oxford Farming Conference 2018 において，ゴーヴ大臣が “Farming for the next generation” というタイトルで行った講演は，Brexit 以降に英国農政がどのような方向を目指すかについて英国政府としての考え方を示すものとして注目された 19）． Farming for the next generation の概要. 持続的な成長のためのあらゆる計画の根本には自然資本の保全・増進を据えなくてはならない．英国の誇る農業や農村の繁栄を将来に継続させるためには，新しい環境に対応して，農業政策も変革しなくてはならない． Brexit が意味するのは，将来に向けていかに我々が対応し変革するかを自ら決められる機会を取り戻すことである．農業，食料，経済，環境政策を，CAP ではなく自らが自分達の目的に照らして構築することである．CAP は第二次世界大戦後に食料不足の記憶とともに設計され，その後改革をされてきたとはいえ，その構造には根本的な欠陥がある．農地面積に応じて土地所有者に支払うというのは，より豊かな人に公的資金を投じることであり，正当性がなく，非効率である．農地価格を上げ，市場を歪め，若い農業者の参入を阻害し，資源利用効率の低い生産方式を温存させている．農業環境支払いの中身のほとんどは，定められた幅の緩衝帯の設置であり，真に生態にとって健全な光景ではない．近年の Pillar1 のグリーニングには環境保全効果はほとんどない．まずは Defra 自らの改革である．CAP からの助成金の支払いは時間がかかりすぎ，CS は制度が複雑すぎ，農場監査が様々な機関によって煩雑かつ非効率に行われていることについての改革に取り組む．その上で，政策に関して特に次の４点の改革を行う． ●農業，他の事業者，消費者，健康や栄養，環境が統合された食料政策を構築する ●農業者や土地の管理者には，急激な制度変更ではなく，将来の変革に対応するための時間と手段を提供する ●非効率な助成金制度をやめ，公的資金が公共財に支払われるような新しい農業助成手法を構築する ●農村地域の真の持続的な未来を構築するために，全ての土地の利用と管理に関して「自然資本」の考え方を導入する．.

(8) 26. 農業問題研究第 50 巻第 2 号［通巻第 83 号］ 2019. 1. １点目の食料政策に関しては，経済，健康，環境面を統合した農業から食料消費までのフードチェーンとしての取り組みが必須である．飲食料産業は英国最大の製造部門であり，それを可能にしてきたのは高い品質と持続性である．貿易交渉によって，動物福祉や環境水準を下げることは愚かなことであり，英国はバリューチェーンの頂上で競争を続ける．そのためには品質の裏付けが必要であり，EU 離脱後は食料と農業が高い水準にあることを示す新しい表示制度を構築したい．土壌の健全性，汚染防止，水質対応，動物福祉といった事項も含めた世界を先取りするような表示をしたい．消費者は価格以外の価値で食料を選ぶことが増えており，食料生産の将来は差別化された高品質な製品の方向にある． EU との貿易関係がどうなるかは現時点では不明だが，農産物・食品のアクセスが無関税で行われる新しい経済パートナーシップが EU との間で構築されることを確信している．さらに，中国向けなど，EU 諸国と競争しつつ新しい市場開拓を目指さなくてはならない．また，農家や中小企業に低価格を強いるような市場への介入も考える．しかし，このような取り組みは民間・市場によって進められるべきであり，政府の介入はターゲットを明確にし，限定的でなければならない．また，食料生産と健康との関係も考えねばならない．食生活は増加しつつある肥満，糖尿病，ガンなどに関連しており，自分は教育大臣であった時に給食のみならず子供への食育も含めた学校食料計画を導入したが，公的資金が食料生産を支援するのであれば，それは人々の健康にも資するものでなくてはならない．また，政府のフードチェーンへの介入は，経済的正当性，社会的包括性が求められ，例えば経済的には苦しいが景観保全に大きく貢献している丘陵地の羊農家や，食の貧しい人に届かず捨てられている余剰食料をどうするかといったことがある．これらの課題を総括的に捉える食料戦略を今後構築していく．農業はその中で先導的な役割を果たすことができる．２点目に，このような大きな変革に対し，農業者には適用するための時間と手段が必要である．2019 年３月に EU を離脱した後も，２年程度の適応期間を設定する．現在の下院議員の任期満了となる 2022 年まで，農業分野への助成水準は維持される．EU 離脱前の CS の合意は継続される．2019 年の基礎支払い（BPS）は，現行と同じ算定方法で支払われる．イングランドの BPS は適応期間中も支払うことを見込ん. でいる．その間に BPS の削減を高額受給者を対象に行う予定である．これらについては今春に公表を予定している「Command Paper」で詳細を発表し，パブリック・コメントを求める予定である．３点目に，我々が投資の対象とする公共財の主要なものは環境の向上である．生産性の高い農業と自然の保全は両立する．例えば，不耕起栽培は，経営・環境双方の点で優れている．最も持続的な土地の管理方法の導入に取り組む農家を選び新しい支援を行うことを計画している．また，過去の農業環境政策を土台に，自然環境を向上させたいとする誰もが対象となるような制度を構築する．さらに，広域の環境保全への包括的な取り組みに対する追加的な助成制度を構築する． EU 離脱は Green Brexit を提供する機会である．そのためには，公共財だけでなく，技術への投資やスーパー・ブロードバンドの設置が必要である．人々，特に学校の子供達が農場を訪れ農村を理解する機会が重要である．パブリック・アクセスの確保は公共財の１つである．このように公共財の対象は膨大だが，政府の予算には限りがある．何が優先されるべきかについてはパブリック・コメントを求めるが，その大前提として，公的支援の対象となるのは市場から取り残された公共財のみである，ということからスタートしなくてはならない．このことが４点目の「自然資本」の重要性につながる．我々の農村の価値は経済のみで測れるものではない．しかし，その価値を公共政策で捉えるのは必ずしも容易ではない．そこに「自然資本」アプローチの価値がある．（3） 2018 年２月のパブリック・コメントの募集. ゴーヴ大臣は「パブリック・コメントを求める」と講演内で言及したが，それは 2018 年２月に実施され， Defra は将来の農業政策についての提案文書 “Health and Harmony: the future for food, farming and the environment in a Green Brexit”20）を公表し，これに対する意見を広く求めた．文書は主としてイングランドを対象とし，意見提出の期限は 2018 年５月８日に設定された． “Health and Harmony” の論調は「EU 離脱を英国農業の新しいチャンスと捉える」「公的資金を公共財へ」など 2018 年１月のゴーヴ大臣の講演を踏襲しており，意見を求めている主要項目は以下のようなものである．.

(9) 27. EU 離脱後の英国農業政策の行方. ・2019 年３月に予定されている EU 離脱後，２年程. 面に焦点を当てるべきとしている．. 度の移行期間の設定が交渉されつつあるが，農業. また，農業者をはじめとする農村の土地所有者の. の移行期間として追加としてどの程度を設定する. 団体である Country Land and Business Association. か．（CLA）は，現行の助成金の急激な削減や，大規模農・その期間中に直接支払いの廃止をどのように実施業者に傾斜した削減に反対しており，EU との貿易関するか．係の見通しや，移行期間中の新しい投資の方途，現行・試験研究・技術の普及・投資・若い農業者への支制度に代わる新しい助成の内容を明確にした上で，現援をどのように進めるか．行の助成水準を削減すべきだとしている．・どのような「公共財」について政府は支援すべき５．英国離脱後の農業政策の展望と日本への示唆か．・結果に基づく農業環境支払いの導入をどのようにこれまで見てきたように，英国政府は EU 離脱後は行うか．英国の農業所得の大きな部分を担っていた直接支払い・動物福祉についてどのような政策が必要か．を廃止するとしており，それに代る農業助成の手法・農村コミュニティをいかにして活性化すべきか．として現行の CS よりも対象を広げた（例えば，食農・農業におけるリスク対応のためのどのような手法教育や農村コミュニティ振興を含む）新たな土地管理を導入すべきか．事業を模索している．また，ゴーヴ大臣は講演などに上記項目からわかるように，提案文書は英国の農業おいて再三農業においても汚染者負担原則を適用すべ者の農業所得の多くを占める EU の第１の柱からの直きとの主張を行っている．これらを勘案すれば，農接支払いを廃止することが前提となっている．Defra 業支援の中身は図３のような姿になると考えられる．によれば，提案文書に対して多数の意見が提示され， CAP の価格支持の名残である直接支払いはなくなり，現在政府内でとりまとめ中とのことであるが，主要農農業者の活動が公共財にプラスであれば支払いがなさ業団体の意見を紹介しておく．れ，マイナスであれば負担を求める，という単純化さ農業者団体である全英農業者協会（NFU）は，「英れたものとなる．国の農業者が英国市場の第一の供給者でなければなら Brexit の行方自体が未だに混沌としている中ない」とし，政策は農業者の生産性，不安定性，環境 Brexit 後の農業政策がどうなるのかを明確に見通す. 現在の構造. 助成. 農業環境支払い. EU離脱後. 上級レベル. 新たな土地管理支払い. 環境以外の分野も対象？. 一般レベル. 農業者の責任. 単一支払いのくクロス・コンプライアンス. 規制・賦課. 一般レベルの一部？. 環境汚染への負担. 図３ EU離脱後に予想される英国農業政策の主要構造資料：筆者作成。.

(10) 28. 農業問題研究第 50 巻第 2 号［通巻第 83 号］ 2019. 1. ことは難しいが，英国政府の一連の動きからは，EU 離脱を機に，単に環境を保全するだけではなく，高品. Brexit の行方自体が未だに混沌としている中 Brexit 後の英国の農業政策がどうなるのかを明確に. 質や高い動物福祉水準を維持し，それによる英国農業. 見通すことは難しいが，英国における自国農業の強み. の差別化や海外市場への展開を狙っていることが伺える．これまで見てきた Green Brexit に向かう英国農政の流れが日本の農業・農政に示唆すると思われる事項を２点あげておきたい．１点目は政策目的の明確化と，それに対する農業者の義務と助成のラインの設定である．助成の対象を明確にすることで世論の支持を得，また，その内容は高い環境保全，高い動物福祉水準，高品質といった英国農業の強みを発揮する方向へと誘導しようとしている．日本においても，日本農業の持つ強み，他国には無い価値に焦点を絞った農業助成を考えていくべきではないか．２点目は，今後英国でそれぞれの農場が生み出す多様な公共財を評価し，助成しようとすれば，農場の総合的な認証制度の構築が必要となる．英国にはすでにそのような総合的農場認証として民間による LEAF 認証があり，政府は新たな認証制度を構築することを検討している．既存の有機認証や GAP よりも認証内容が拡大し，地域との関わり，エネルギー，動物福祉などが盛り込まれるであろう新しい農場認証の方向を，日本も十分にウォッチ，検討しておく必要があろう．. を後押しする政策目的の設定，事業実施に必要な農場評価のあり方などは，日本の農政の方向にとっても示唆となると思われる．. 注１） EU の 2014-2020 財政期間の予算に占める CAP 予算の割合は約 36％である . ２）イングランドの移管率は 12％となったものの，政府は 2018 年度以降 15％に引き上げる可能性を示唆している．３）グリーニングは 2014-2020 年期に導入された，基礎支払いの 30％を，EU の統一の３カテゴリーである作目の多様性確保，永年草地の維持，EFA（Ecological Focus Area）の設置の要件が達成された場合に支払う制度である．４）イングランドの農地の 85％は non-SDA（すなわち平地）に区分されている . ５）１£ ＝ 140 円で換算 . ６） House of Commons Environment, Food and Rural Affairs Committee（2013）“Implementation of the Common Agricultural Policy in England 2014-2020”. ７） Defra（2014）“An introduction to the new Common Agricultural Policy schemes in England” ６．結論８）ただし，イングランドの農村振興計画予算総額が 2007-2013 年期の 52 億ユーロから 2014-2020 年期には本稿では，イングランドの 30 年間の農業環境政策 41 億ユーロに削減されたため，農業環境政策の予算の変遷を経て，英国の EU 離脱後の農業政策「Green 額は 42 億ユーロから 34 億ユーロへと減少している． Brexit」は，「公的資金は公共財へ」との考え方をも９）イングランド自然保全局．英国政府の公的機関であとに，農場所得の６割を占める農地面積当たり支払いり，自然環境の保全を目的とし，国立公園などの指定をやめ，これまでの農業環境支払いを土台とする土地と管理，市民の農村へのアクセス権の確保などを行う．管理事業の導入を志向する過程をみてきた．農業環境事業の実施を担当している．イングランドの農業環境政策は，1970 〜 80 年代に 10）環境食料地域省．Department for Environment, かけて農業の集約化がもたらす環境への悪影響が問題 Food and Rural Affairs．2001 年に農漁業食料省と環となったことを契機に導入され，その後限定された地境運輸地域省などが合併されてできた．共通農業政策，域での環境保全から，全農地を対象とし農業のさまざ気象変動，自然保全などを所管する . まな多面的機能の保全・向上のための制度へと発展し 11） 2014 年９月 12 日に和泉がイングランドの次てきた．期 CAP 対応及び農業環境支払いについて Natural 英国政府は EU 離脱を環境施策の強化の機会と捉え， England に行ったヒヤリングより．農地面積当たり支払いを経過期間を経て廃止し，助成対象を農業がもたらす公共財に絞る方向を示している． 12） Broads Grazing Marsh Conservation Scheme．イングランド中東部にある Broads 湿原を保全するためその土台となっているのが，これまでの農業環境政策に，農業者に排水と耕耘をしないことに対する支払いの蓄積である．しかし助成対象となる公共財としては，を行った . 環境以外に動物福祉，健康，教育，地域コミュニティ 13） Environmental Stewardship の詳細な内容及び運など幅広い事項が検討されている．.

(11) 29. EU 離脱後の英国農業政策の行方. 用事例については，西尾・和泉・野村・平井・矢部（2013）を参照されたい． 14）例えば，Martin Harper（RSPB Website）（24 Oct 2017）“What does BREXIT means for farmers and the environment?” を参照されたい . 15） UK.GOV（21 June 2017）“Queenʼs Speech 2017”. 16）UK.GOV（13 August 2016）“Chancellor Philip Hammond guarantees EU funding beyond date UK leave the EU”. 17） UK.GOV（21 July 2017）“Speech: The unfrozen moment-Delivering a Green BREXIT”. 18） UK. GOV（12 November 2017）“Press release: New environmental protections to deliver a Green Brexit”. 19） UK.GOV（5 January 2018）“Speech: Farming for the next generation”：要約・翻訳は筆者． 20） Defra（2018）“Health and Harmony: the future for food, farming and the environment in a Green Brexit”.. Defra（各年）Agriculture in the United Kingdom. Defra（各年）Farm Business Income by type of farm in England. European Commission（2016）Direct payments 20152020, Decisions taken by Member States. House of Commons（2014）CAP reforms 2014-2020: Implementation Decisions in the UK（SNO6929）. House of Lords European Union Committee（2017） Brexit: agriculture. Natural England（2012）Evolution of Agri-Environment Schemes in England. Natural England（2016a）Countryside Stewardship: Higher Tier Manual. Natural England（2016b）Countryside Stewardship: Mid Tier Manual. Natural England（各年）Land Management Update. 西尾・和泉・野村・平井・矢部（2013）『英国の農業環境政策と生物多様性』筑波書房 . Rural Payment Agency（各年）An update on the Basic. 参考文献 Defra（2013a）Implementation of CAP reform in England: Evidence Paper. Defra（2013b）Implementation of CAP reform in England: Consultation paper.. Payment Scheme. （2018 年６月 21 日受付）（2018 年 12 月４日受理）. 要旨：英国の EU 離脱後の農業政策「Green Brexit」は，「公的資金は公共財へ」との考え方をもとに，農場所得の６割を占める農地面積当たり支払いをやめ，これまでの農業環境支払いを土台とする土地管理事業の導入を志向している．公共財として，環境以外に動物福祉，健康，教育，地域コミュニティなど幅広い事項が検討されている．自国農業の強みを後押しする政策目的の設定，事業実施に必要な農場評価のあり方などは，日本の農政の方向にとっても示唆となるだろう．キーワード：英国，Brexit 後の農業政策，Green Brexit，農業環境支払い.

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