第 2 回 神戸市都市空間向上計画策定に向けた有識者会議 会議録
平成 30 年 6 月 28 日
第 2 回 神戸市都市空間向上計画策定に向けた有識者会議 1 日時 平成 30 年 6 月 28 日（木）15：00～17：00 2 場所 神戸市役所 1 号館 14 階大会議室 3 出席委員 饗庭 伸 赤澤 宏樹 小谷 通泰 嘉名 光市 栗山 尚子 西野 百合子 西村 順二 野澤 千絵 水野 優子 4 議題 1.開会 2.議事 （1）第１回有識者会議の振り返り （2）神戸市都市空間向上計画 基本的な考え方 修正案の方向性について （3）居住誘導区域外の施策の方向性について 3.閉会 5 議事内容 別紙のとおり 2
１．開会 ○湯田調整担当課長 ただいまより、神戸市都市空間向上計画策定に向けた有識者会議を開催させていただきます。 私は、住宅都市局計画部調整担当課長の湯田と申します。事務局として進行を務めさせていた だきますので、よろしくお願いいたします。 それでは、開会にあたりまして、住宅都市局計画部長の林よりご挨拶申し上げます。 ○林計画部長 神戸市は人口減少局面に入っており、社人研によると 2060 年の人口は 110 万人になると推計 されています。立地適正化計画は 2～30 年先の都市像を目指していますが、神戸市の都市空間向 上計画は 50 年先を見据えた長期的な計画です。有識者の方々からいただいた意見を踏まえ、持 続可能なまちづくりを目指したこの計画の必要性を市民にわかりやすく丁寧に示していきたい と考えています。 【委員紹介】 省略 3
２．議事 【資料説明】議事(1) (2)説明 省略 【意見交換】 ○饗庭委員 ・神戸市はまちづくり協議会など地区や住区を意識させる政策を進めてきたのではないかと理 解しています。例えば、近隣住区論の考え方を大事にしてきたのではないでしょうか。 コンパクトシティの考え方も今回初めて出たのではなく、阪神・淡路大震災の後に神戸市が 既に出している、この時の考え方とつながっていないのでしょうか、市民も混乱しているか もしれないので確かめたほうがいいと考えています。これからニュータウンなどに神戸流の スタイルで地区に入り一緒にまちづくりを考えていくときに、必ずコミュニティの単位や範 囲に議論が進みます。その時にあるコミュニティが距離円で切られていると、そのことに対 する丁寧な説明が必要となります。従来からコミュニティが丁寧に形成されてきた地域に対 し、エリアを機械的に設定すると大変なことになるのではないかと思います。 ・拠点居住区域の定義で、P13 に「将来にわたって公共交通の利便性が高く・・」とあります が、「広い範囲を対象とする広域型都市機能のサービスを・・」がよくわかりません。 広域型都市機能を支えるのは都市機能が立地する周辺の市民ではなく広域の人たちで、神戸 市全域の人たちが利用するという考え方だと認識しています。拠点居住区域は区域内の市民 が歩いて生活するイメージなので、この 2 行の書き方だとおかしいと思います。 ・区域内の生活イメージを想定すると、例えば、足の不自由な高齢者夫婦が介護で病院に通う 時に、車椅子で鉄道を利用し、病院の最寄り駅まで移動すると仮定します。そのときに、最 寄駅から病院まで一人で移動できるのが理想です。しかし、現状の都市機能誘導区域の考え 方だと駅を中心とした 800m の中のどこにでも病院が立地してもよいとなっているので、 800m のエリア内を車椅子で移動することを強いる可能性があります。それは難しく、利便 性が悪いのでタクシーで移動することになるでしょう。都市機能はもっと狭い範囲にギュッ と集積するイメージではないでしょうか。 ○水野委員 ・先ほどコンパクト化の考え方は神戸市では以前からあったのではとういうことでしたが、 神戸市は以前コンパクトタウンという考え方で施策を進めていたと思います。今回の都市空 間向上計画と整合とれているかは私も疑問に思っていました。 ・前回に出された「神戸市都市空間向上計画 基本的な考え方（案）」では、居住誘導区域を 「居住推奨区域 A・B」と設定し、A と B は連坦するという考え方を示していました。 特に B はコミュニティなど距離だけでは設定できないエリアを指定しようとしていたので しょうか。今回はそれを一本化して駅からの距離だけでエリア設定しているので、少し違和 感があります。コミュニティを考慮しすぎると市民への説明が難しいということは理解でき ますが、神戸市の今までの施策の流れからすると可能ではないでしょうか。 4
○野澤委員 ・神戸市におけるコミュニティの観点は、立地適正化計画の考え方と少し違うのではないでし ょうか。山麓・郊外居住区域をいかに豊かな空間にしていくかを考える中で、コミュニティ 単位でまちづくりを考えていくことが、重要になってくるのではないでしょうか。 ・郊外型の拠点居住区域は、広域的な都市機能に歩いてアクセスできるような住まい方ができ る区域ではないか、だとするともう少し狭くてもよいのではないでしょうか。 ・広域型都市機能誘導区域は、例えば浜松市では、駅の反対側まで歩くことを考え半径 400ｍ で誘導区域を設定しています。西神中央でも用途地域図と重ねると半径 400ｍの範囲に都市 機能が入るかと思われます。色んなところから来る人にとっても駅から歩いていける距離に 広域型都市機能がきちんと維持されていく、新しく誘致していくというエリアが広域型都市 機能誘導区域だと思います。その区域に歩いてアクセス出来るような住まい方を郊外でも実 現できるのが拠点居住区域になります。そうなると、拠点居住区域を駅から半径 1600m とす るのは範囲が大きすぎて、名称や区域の方針との整合がとれないのではないでしょうか。 ○西村委員 ・半径何ｍで設定するかは別として、地域によって大きな商業施設があるところ、ないところ 状況が様々です。そんな中、区域を一律同じ条件で設定してよいのでしょうか。距離で分け るのはひとつのやり方だと思うが、距離に加え実際の地域の状況をみて設定するのが現実的 でしょうか。地政学的・物理的な状況の差異はあるだろうし、商業集積一つとっても、その 近接性と遠隔性で、事情は住む人の動き・動き易さで異なると考えられます。 ○小谷委員 ・広域型都市機能誘導区域では、駅に降り立った時にそこから徒歩圏内に必要な施設が立地し ている、ということで理解できますが、拠点居住区域の定義には少し違和感があります。 他の自治体では、居住誘導区域を、都市機能誘導区域内に立地する施設の利用圏・サービス 圏とするという考え方をしている所もあります。ある駅周辺に住んでいて鉄道を利用して、 都市機能誘導区域内にある隣の駅の施設を利用することもありえます。ニュータウンでも道 路インフラが整備されており、交通サービスとしてバス路線がしっかりと整備されていると ころもあり、そのような場合は駅から離れていても都市機能誘導区域へのアクセスは容易で す。 広域都市機能誘導区域と拠点居住区域を直接結びつけて考えると、P18 で先ほど指摘があっ た「広域型都市機能サービスを・・・」の考え方と矛盾してくるのではないでしょうか。利 用圏・サービス圏という観点に立てば、利便性の高い公共交通が整備されており都市機能誘 導区域にアクセスできるという視点を取り入れると、800ｍ、1,600ｍといった距離による議 論とは違う考え方が出てくるのではないでしょうか。 5
○饗庭委員 ・神戸市はコンパクトなまちづくりを進められてきました。西神中央のようなニュータウンは コンパクト化を意識しているので、200ｍくらいの狭いエリアに必要な機能が集積されてい ます。800ｍの議論は地方の中心性のないまちを対象とする考え方で、駅から 800m の範囲に これからせめてまとめていきましょう、という理屈ではないでしょうか。既に駅周辺に都市 機能が集積しているので,距離による考え方を神戸市内に適用するのは難しいのではないで しょうか。現在の商業機能が今のままでいいのか、不足しているのか等を分析し、区域を広 げる、もしくは狭めるという議論をしてはどうでしょう。800ｍは最初のチェックの項目に すぎないのではないかと考えます。 ○西野委員 ・今回の変更で意図がわかりにくくなった気がします。神戸市が何を目指そうとしているのか、 今までと何が違うのか、しっかりと伝えていく必要があります。駅の周辺に既に必要な都市 機能が集積しているのが神戸市のイメージなので、だいたいは駅周辺の 1km くらいのエリア に市民は住んでいるのではないでしょうか。あえて拠点居住区域を指定したことで何が変わ るのか、区域設定の必要性をわかりやすく整理してはどうでしょう。 ・今後の色んな駅の周辺にあるサービスをどうしていくのか、課題を洗い出して議論していく 必要があると思います。実際に、駅があるだけで周辺には何もないというところもあります。 ○栗山委員 ・広域型都市機能誘導区域はコンパクトなのか、ターゲットが読み取れない名称になっており、 思想と名前が逆転している印象を受けました。説明を聞くと意図が理解できますが、市民の 関心が高い計画なので、説明を聞かないとわからないとうことになるとより誤解が生じるの ではないでしょうか。 ・居住誘導区域については、前回の考え方のように、拠点居住区域 A・B というように地域に よって分けて考えた方が良いのではないかと思います。 ○赤澤委員 ・神戸市では、まちづくり協議会が非常に密な議論をしながらコミュニティを醸成しています。 区域分けをおこなうと、1 つのまちづくり協議会の活動区域内で居住誘導区域内外と線が引 かれる可能性が考えられ、住民たちは自分たちの役割がわかりづらくなる可能性があります。 そういう場合に内外で何が違うのか、情報を整理しておく必要があると思います。 ・コンパクトシティを作ると、中心部はよくなるがその周りが荒れることが懸念されます。街 の中心部に自動車を使って来る人のなかには、周辺にあるロードサイドの店に立ち寄る人も 出てきます。コンパクト化するときは、都市機能等を集約したエリアの外側における開発規 制の強化を一緒に検討することが必要ではないでしょうか。 ・これからはライフスタイルや働き方も変わるので、市街化調整区域の農地と一体となった郊 外の生活のあり方も検討してはどうでしょう。 6
○嘉名座長 ・142 通、409 件の市民意見が寄せられたのはさすが神戸市という印象があります。これだけ市 民の関心が高いので、今回の取組が市民に伝わるようにしていかないといけません。 ・区域の名称や 800ｍ、1,600ｍといった区域設定の議論ではなく、それぞれの区域はどのよう な役割を担う場所なのか考え方を先ず整理してはどうでしょう。徒歩圏の考え方、地形地物 を考慮した考え方、距離や移動時間による考え方、小学校区といった生活圏を意識した考え 方、このような考え方を先ず示すことが大事ではないでしょうか。今回の事務局が出した案 をもとに議論することは大事なプロセスではあり、それも踏まえて考え方を整理してほしい と思います。 ・広域型都市機能についてはものによって役割が違うし誘致圏も違います。駅の近くにあった ほうが良いものもあるし、もっと身近にあったほうが良いものもある、この点は丁寧に見な いといけません。 ・皆さんから意見が出たように、まちづくり協議会とか小学校区とか、近隣コミュニティのレ イアーについても情報として重ねて欲しいです。そこで見えてくるものを考えてみたいと思 います。神戸市都市計画マスタープランのわがまち空間構想は地域からボトムアップ型の考 え方であり、それを都市計画マスタープランに組み込んでいる全国的にも珍しい事例です。 立地適正化計画は上から下の計画かもしれませんが、神戸市では都市計画マスタープランに あるようなボトムアップ型の考え方も取り入れてはどうでしょう。 ・神戸市民で明石駅に通っている人はどう扱うつもりですか。神戸市では都市機能誘導区域が 市外にあるパターンもあるのではないでしょうか。 ・居住誘導区域は、本日この会議のなかで方向性は出していきたいです。 ○湯田調整担当課長 ・本日多くのご意見をいただきましたが、都市機能誘導区域が大きすぎる、拠点居住区域の考 え方など、ご指摘を踏まえ再度検討したいと考えています。 ・コミュニティの範囲は施策を検討するにあたり大事な単位であり、今までの街づくりの歴史 と連動しているので、意識しながら考えていきたいと思います。 ・明石については、神戸市域外も拠点とみなせるものは、バス路線でのつながりも含め考えて いきたいと思います。 ○嘉名座長 ・赤澤先生のご指摘がありましたが、千里ニュータウン・泉北ニュータウンなどの商業施設の 立地を見ると、郊外のロードサイドに多くの商業施設が立地し、ニュータウンの近隣センタ ーが成り立たないという状況がみられます。このように、市街化調整区域における施設の立 地も踏まえないと必要な都市機能が共倒れになることも考えられます。市街化調整区域も含 めた考え方も取り入れてはどうでしょう。 ・ここからは居住誘導区域の方向性についてご意見をいただきたいです。 7
○饗庭委員 ・西神ニュータウンのように整備されたまちは、駅から離れたところも含め、都市計画家とし ては残ってほしいです。拠点居住区域は、このような基盤の整った地域と、単に駅から近い 地域、というような 2 本だてになるのではないでしょうか。 ○嘉名座長 ・誘導するべき施設の程度、規模、種類によって分ける考え方もある。居住の密度で考える方 法もあります。 ・居住推奨区域 B としていたのは第一種低層住居専用地域など戸建て住宅街を想定し、A はも う少し密度が高い第一種中高層住居専用地域などを想定していたのではないでしょうか。 ○秋田係長 ・居住推奨区域 A は距離で、居住推奨区域 B はコミュニティとか小学校区を基本に考えていま したが、神戸市の小学校区は南北に長い、コミュニティが広い・狭いといったように状況が 様々で、それを配慮すると説明が難しくなってきました。出来るだけシンプルにすることで 考えたのが今回の事務局の案です。 ○西村委員 ・拠点居住区域は 3 パターンのイメージがあります。1 つ目が広域型の都市機能が身近にあり、 そこに住む人だけでなく、他地域からの来訪者も都市機能を利用するようなところ。2 つ目 が中心にある都市機能が、主にそこに住む人だけに利用されて完結するようなところ。3 つ 目は都市機能が十分ではなく、その地域では未完結で、他の拠点を頼らないといけないよう なところ。この案では、具体的にどのような人をターゲットにしているのか見えてこないと 思います。 ○嘉名座長 ・例えば、西神ニュータウンでは、広域都市機能誘導区域の周囲に拠点居住区域、さらにその 外側に山麓郊外居住区域があるといった、3 つ区域が存在します。インフラも公共交通も充 実している場所で、すべて居住誘導区域に入れてもいいレベルだが、これをあえて分けるの は居住環境の性能の違いや密度の違いを考慮しているという認識でよいのでしょうか。 8
○野澤委員 ・性能や密度の考え方もあるかもしれないが、今回の計画は深刻な少子高齢化の中で 50 年先 の長期的な都市像を描くものです。ある地域を見捨てるという視点ではなく、50 年先の人 口が大幅に減少した中でも、どこで都市機能や居住機能を死守していくか、それが全体のま ちの持続可能性につながる、ということだと考えます。西神ニュータウンなどの現在の良い まちは維持していくというのは大前提の中で、まちやコミュニティの現況と今後の人口配置 や機能維持の話を重ね合わせて議論しないと、神戸市で立地適正化計画を作る意味はないの かなと考えます。 ・他の多くの自治体が居住誘導区域を「引き算方式」で設定しているが、熊本市のようにここ は頑張るといった「絞り込み方式」のほうが 50 年先を見据えた計画を作ろうとしている神 戸市にあっているのではないでしょうか。居住誘導区域を A とか B とかに分けるのではなく て、むしろ拠点居住区域はエリアを絞って、その他は山麓・郊外居住区域にする方がよいの ではないでしょうか。 ・山麓・郊外居住区域といっても、地域特性は様々で、各エリアの中でそれぞれのコミュニテ ィや生活に身近な機能の状況に応じて、生活に密着した都市機能やゆとりある居住機能の確 保について検討していく方がいいのではないでしょうか。 ・あえて「広域型都市機能誘導区域」というのではなく、単純に「都市機能誘導区域」として その位置づけは広域型の機能を誘導するとした方が、誤解が生まれずよいのではないかと考 えます。 ○嘉名座長 ・中長期的な展望の中でエリア設定していくことに立ち返ると、少しメリハリがきいた考え方 が良いかと思いますので、今回の修正案のやり方の方が整理しやすいかもしれません。 9
【資料説明】 議事(3)説明 省略 【意見交換】 ○西村委員 ・これは全て成功事例ですか？計画の実現はしたが、その後継続的にうまくいっている事例と、 そうでない事例、つまり事後的な失敗事例が混在していると、判断しにくいです。 何のために挙げた事例なのかを明確にしておくべきではないでしょうか。少なくとも、現状 ではうまくいっているというような選別は必要ではないしょうか。もっと言うなら、当初は うまくいっていたが、現状ではダメになった事例、当初から現在もうまく進んでいる事例、 最初からうまく進まなかった事例、の区別はあってもよいと思います。失敗事例と言うのは、 なかなか出しにくいが、検討を進める上で、失敗事例も参考になるかもしれません。 ○西馬係長 ・そこまでは確認していないが、居住誘導区域外で活用できそうな事例を参考としてご紹介し ています。 ○饗庭委員 ・50 年後を見据えた計画なので、用途のあり方や最低敷地面積のあり方等の都市計画関連の 施策で考えることはたくさんあります。ただ、50 年先のことを都市計画で決めてしまうと 既存不適格が出てくるので、50 年間続ける長期の都市計画施策の案を作ったうえで、その 不整合を調整する施策がこのように考えられる、とシナリオのように整理したほうが良いの ではないでしょうか。 ○嘉名座長 ・資料 5 を時系列で考えてはどうでしょう。 ○栗山委員 ・居住誘導区域内でも居住誘導区域外でも取り組むべき施策のようにみえます。居住誘導区域 外だからこそ取り組むべきだという考えを柱のなかに入れるべきではないでしょうか。 ・50 年後のまちを考えると、交通もどうなっているかわかりません。すでにある豊かな自然 環境の維持管理についてどうするかを書くべきではないでしょうか。人口が減少しているの に建築物が増えていることもあるので、生産緑地の宅地化を防ぐ方策、ミニ開発を防ぐため に地区計画で最低敷地面積を設定するといった、住宅ストックを抑えたい居住誘導区域外な らではの施策を考えるべきではないでしょうか。 ・施策の方向性と神戸市が目指すべき姿を連動させて出していけば、より理解されるようにな るのではと思います。 10
○秋田係長 ・人口減少が進んでいくなかで居住誘導区域は維持するとして、相対的には山麓郊外居住区域 は減っていくだろうと想定しています。そこに自然を削ってまで住宅を作ることはないだろ うと考えています。そのあたりは①のストック活用に説明として記述しています。施策の柱 の①ストック活用の考え方が基本にあり、②生活関連サービス、③アクセスと連動しながら、 若い世代にも目を向けた④⑤を進めていくことをイメージしています。 ○湯田調整担当課長 ・都市計画としてどうしていくか、といった大前提となる施策を考えたうえで、地域の方々と 協働で考える取り組みがこれから増えていくと考えています。今回は、大前提以外の部分に 特化して整理させていただいたところです。 ○嘉名座長 ・前回の議事録を引用すると、今回の施策は小道具の部分を集めたもので、本来は大道具とパ ッケージになっていると捉えたらよいのではないでしょうか。 ○水野委員 ・居住誘導区域外が多様になると考えたときに、事例が総花的に並んでいますが、居住誘導区 域外の中でも水準が高い宅地として残る部分、そうでない部分と、将来の姿が様々であると 思います。そのようなパターンを想定しながら小道具を整理してはどうでしょう。 ○野澤委員 ・立地適正化計画をつくる市町村は区域の中だけを考えて、外は考えないという所が多いです。 居住誘導区域外をどうするか、をきちんと考えて計画を作ることは大事なことです。 ・国交省が「都市構造の可視化」というシステムには、メッシュ単位で地域の現況がわかるよ うになっています。これらを整理した上で、自分のまちがこのまま何も手を打たないと、将 来的にどうなるかを市民の皆さんにも見ていただくことが重要だと考えます。人口は減って いくが、居住誘導区域外の施策ツールを使いながら、それぞれの地域の特徴を活かしたキャ ラのたった住宅地にしていく、ということを市民に分かりやすく伝わるようなツールを増や していってはどうでしょう。 ○赤澤委員 ・周りの農村部も立地適正化は必要で、農地が継続しやすい地域、そうでない地域、様々です。 佐用町では、郊外の農村から駅前のミニ開発に引っ越してくる人もいて人口は増えています。 例えば、子育て世代の農業従事者が居住誘導区域外の空いた住宅に引っ越してきて、車で市 街化調整区域の農地に通って働くような暮らし方も考えれば、ストック活用もでき、雇用創 出も図ることができるのではないでしょうか。豊かな近郊農村を大規模に持っているという 神戸市の魅力を活用し続けるというのは、長期的に考える必要はあると思います。ニュータ 11
ウンと田園部をどう融合させ新しい豊かな生活を実現させるか、市街化区域と市街化調整区 域の農村をセットにして、田園住居地域のような新しい居住のスタイルを提案できればと思 います。 ○嘉名座長 ・施策の柱に六本目として「市街化調整区域を含めて考える」というものを追加すべきかもし れません。市街化調整区域は市街化区域のサービスに依存していることもあり、単体で考え るべきではないかもしれないです。 ○西村委員 ・資料５の 5 つの施策の方向性で十分なのか、順位付けがあるのか、どう時間軸でとらえるの か。仮説として、例えば、「5 つの施策が相互補完的に連動して動くと、街づくりの個性が 出て、タイプ分けにつながる。」とか、「5 つのうちの 2 つは上位にある基本理念的な施策で あって、残りの 3 つはそれを実現するための手段的な施策である。」とか、「2 つの施策は時 間的に先に進み、残りの 3 つの施策はその後に進めていくのが、最も効果的である。」等の 5 つの関係性を示してもらえると、理解し易いのではないでしょうか。もちろん、5 つが平 面的に同列である、という考え方もあってもよいと思いますが。 ○饗庭委員 ・二つのタイプの施策があり、一つは今住んでいる人たちが高齢者などを支えるために必要な 短期的な施策、もう一つはそのあとの 50 年先に向けた施策があるのではないでしょうか。 後者は戦略的に組み合わせてシナリオ的にこうすればこうなると考えることになります。 その時に、居住誘導区域外は敷地が大きく、車で生活する郊外になるのでは、とも考えられ ます。その時に、敷地が大きくなると、家の中に例えば工場機能やオフィス機能を組み込ん でいく用途混在のようなことも考えられるのではないでしょうか。そのためには、2 地域都 市内居住のようなことを考えて、人口の流動性を高めることが必要になってきます。とはい え人口は減少して土地は余るので、残った土地や緑地などの手当ても考えないといけません。 ○嘉名座長 ・時間軸で捉え、直近の施策だけでなく、50 年先を見据えた攻めの施策も見えてくるように していただきたいと思います。谷上プロジェクトのような動きが沸き起こるようにしていけ ればよいですね。 12
3.閉会 ○湯田調整担当課長 ・本日は大変貴重なご意見を多くいただきありがとうございます。区域設定の考え方等、本日 いただいたご意見を整理して検討・資料化し、次回の会議ではあらためてご意見をいただき たいと思いますので引き続きよろしくお願いいたします。 【挨拶】 ○林計画部長 ・長時間ありがとうございます。区域設定の考え方についてはいただいたご意見を整理して検 討していきます。居住誘導区域外の施策のあり方については、神戸市としては重要な施策で 熟度を高めたいと考えています。東京も 2025 年から人口が減少すると言われており、今回 の計画は国全体で取り組むべき重要なテーマとも考えているので、引き続き議論をお願いし ます。 13
