総 括

自 然 の 水 循 環 か ら も た ら す 恵 み は 人 間 活 動 の 基 本 を 支 え る も の と な っ て い る 。 し か し 、 近 年 の わ が 国 に お け る 経 済 社 会 活 動 が 急 激 な 発 展 に 伴 う 土 地 利 用 や 水 利 用 の 変 化 は 、 水 循 環 に も 悪 影 響 を 及 ぼ し 水 質 や 生 態 系 の 悪 化 な ど 水 環 境 を め ぐ る さ ま ざ ま な 弊 害 が 生 じ て い る 。

こ れ ら の 課 題 に 適 切 に 対 応 し て い く た め に は 、表 流 水（ 河 川 ）・貯 留 水（ 湖 沼 ）及 び 地 下 水 を 一 体 的 に 把 握 に よ る 総 合 的 水 管 理 政 策 の 展 開 が 必 要 で あ り 、 そ の し く み を 下 支 え す る た め の 新 た な 法 制 度 の 構 築 が 求 め ら れ る 。

そ れ は 、 河 川 ・ 地 下 水 ・ 海 を ひ と つ な が り と し て 捉 え 地 域 特 性 を 踏 ま え た 健 全 な 水 循 環 を 構 築 す る こ と に よ り 、 自 然 生 態 系 の 復 活 等 の 諸 問 題 の 解 決 に つ な が り 、 農 漁 業 の 活 性 化 に 資 す る も の と 考 え ら れ る 。

し か し な が ら 、 現 在 の 水 管 理 の 法 制 度 は 全 国 画 一 の 縦 割 り 型 立 法 で あ り 、 住 民 参 加 、ＮＰＯ参 加 の 不 備 、 公 共 事 業 の 分 配 ・ 争 奪 を 基 軸 と し て い る た め 、 お お よ そ 地 域 の 視 点 に 立 っ た 条 例 制 定 権 を 制 定 す る こ と は 困 難 な ら し め 、 十 分 な も の と は な っ て い な い 。 地 域 の 特 性 に 則 し て 、 水 循 環 の 保 全 ・ 創 出 を 図 っ て い く こ と が 重 要 で あ り 、 そ れ を 実 践 す る と こ ろ に 政 策 法 務 の 意 義 と 役 割 を 見 出 す こ と が で き る 。 そ こ で 本 論 文 で は ， 熊 本 県 の 環 境 法 政 策 の 環 境 保 全 の 障 害 と な っ て い る 事 柄 と 今 後 の 課 題 を 明 ら か に し 、 今 後 の 法 政 策 と し て 工 夫 さ れ る べ き も の を 明 ら か に す る こ と を 目 指 し て 論 じ た 。 本 研 究 か ら 得 ら れ た 知 見 は 、 次 の よ う に ま と め ら れ る 。

本 論 文 は 第 ７ 章 か ら な り 、 第 １ 章 で は 研 究 の 背 景 と 目 的 を 述 べ 、 併 せ て 政 策 法 務 に 関 す る 既 往 の 研 究 に つ い て 述 べ た 。

第 ２ 章 で は 、 熊 本 県 の 水 環 境 の 現 状 を 整 理 す る と と も に 、 こ れ ま で の 水 質 101

保 全 施 策 の 流 れ と 現 在 の 施 策 上 の 課 題 を 整 理 し た 。 ま た 、 各 種 の 水 質 保 全 施 策 に 内 在 す る 課 題 を 明 ら か に し 、 こ れ ら に 基 づ き 、 新 た な 法 政 策 の 必 要 性 を 論 じ た 。

第 ３ 章 で は 、 熊 本 に お け る 地 下 水 保 全 を 進 め る う え で 、 水 質 と 水 量 問 題 が 重 要 な 課 題 と な っ て い る こ と か ら 、 水 質 ・ 水 量 の 保 全 の 障 害 と な っ て い る 事 柄 を 検 討 し た 。 そ の 結 果 、 水 量 に 関 し て は 、 地 下 水 量 を 確 保 す る た め に は 、 白 川 中 流 域 に 地 下 水 の 涵 養 を 促 す 水 田 耕 作 、 こ れ を 代 替 す る 土 地 利 用 が 保 障 さ れ る 必 要 が あ る た め 、農 地 法 を 改 正 し 、現 行 規 定 以 外 に 、｢水 循 環 の た め 重 要 な 機 能 を 有 す る 農 地 に つ い て は 原 則 と し て 転 用 を 禁 止 す る ｣と い う 規 定 を 法 律 に 明 記 、と い っ た 対 応 を 指 摘 し た 。「 転 用 を 禁 止 」を 強 化 す る こ と に よ り 、 水 量 保 全 の 実 効 性 も 上 が る も の と 期 待 さ れ る 。 一 方 、 水 質 に 関 し て は 、 熊 本 県 地 下 水 保 全 条 例 は 水 質 ・ 水 量 ・ 涵 養 保 全 と 総 合 的 な 条 例 と な っ て い る が 、 事 前 の 合 意 形 成 が 不 十 分 な た め 、 事 実 上 、 条 例 は 実 効 性 が な く 、 円 滑 に 機 能 し て い な い こ と を 明 ら か に し た 。 こ の よ う な 弱 点 を 克 服 し 、 適 正 な 合 意 形 成 を 進 め る た め の 具 体 的 な 手 法 と し て 、 ワ ー ク シ ョ ッ プ 方 式 を 通 じ 、 あ ら ゆ る 人 々 を ま き こ ん で 熟 議 に も っ て い く こ と が 重 要 で あ る こ と を 指 摘 し た 。 以 上 の よ う に 、 本 事 例 は 、 水 量 ・ 水 質 な ど の 法 令 等 に い く つ か の 課 題 は あ る も の の 、 国 法 レ ベ ル で は 、 省 庁 の 縦 割 り 行 政 の 弊 害 、 地 下 水 の 重 要 性 が 相 対 的 に 低 い （ た と え ば 東 京 の 水 道 水 源 は 主 に 河 川 水 ） こ と に よ り 、 統 一 し た 地 下 水 資 源 管 理 法 を 制 定 す る う え で の 障 害 が 大 き い な ど の 問 題 が あ る な か 、 国 レ ベ ル で 統 一 し た 法 律 を つ く る よ り 、 地 方 レ ベ ル で 条 例 等 を 制 定 し 、 地 下 水 管 理 を 行 う ほ う が ス ム ー ズ に 実 効 性 あ る 展 開 が 望 め る の で は な い か と 思 わ れ 、 熊 本 地 域 は 、 そ の 先 例 と な り う る 可 能 性 が あ る こ と を 明 ら か に し た 。

ま た 、 熊 本 県 は 水 俣 病 の 教 訓 な ど か ら 、 環 境 の 汚 染 等 を 未 然 に 防 止 す る 予

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防 原 則 が 重 視 さ れ る よ う に な っ た 、 と 指 摘 で き る 。 従 っ て 、 今 後 、 こ れ か ら の 我 が 国 の 法 政 策 の あ り 方 と し て は 、 法 律 の 「 規 律 密 度 」 を 引 き 下 げ 、 法 律 に お い て は 、 考 え 方 や 方 向 性 、 全 国 を 通 じ て 確 保 す る こ と が 必 要 な ナ シ ョ ナ ル ・ ミ ニ マ ム の 水 準 な ど を 大 枠 で 規 定 す る に と ど め 、 許 認 可 基 準 な ど の 事 項 に つ い て は 、 自 治 体 が 地 域 の 特 性 に 合 わ せ て 条 例 で 定 め る こ と の で き る 旨 の 委 任 規 定 を 置 い た り し て 、 地 方 分 権 時 代 に ふ さ わ し い 仕 組 み を 自 ら の 創 意 工 夫 で つ く る こ と を 可 能 に す る 、 分 権 配 慮 型 の 内 容 と す べ き で あ る 、 こ と を 指 摘 し た 。

第 ４ 章 で は 、 地 域 の 各 河 川 は 自 然 的 、 歴 史 的 個 性 が あ る の で 、 国 の 全 国 一 律 基 準 の 法 で は な く 、 流 域 ご と に 地 域 に 適 合 し た 水 政 策 や 管 理 法 で 対 応 す べ き で あ り 、 そ の た め に 、 河 川 法 に つ い て 河 川 管 理 計 画 策 定 方 法 の 見 直 し と 住 民 が 参 加 で き る シ ス テ ム の 充 実 強 化 が 必 要 で あ る こ と を 示 し た 。 特 に 河 川 生 態 系 保 全 対 策 と し て 、 土 地 利 用 規 制 手 法 な ど を 導 入 す べ き で あ り 、 こ の よ う な 視 点 に 立 っ た 法 改 正 の 実 現 に よ り 、 河 川 生 態 系 を 保 全 し 、 川 と 共 存 す る 社 会 の 実 現 、 と い っ た 効 果 が 期 待 で き る と 考 え ら れ る こ と を 論 じ た 。

第 ５ 章 で は 、 干 潟 な ど 湿 地 は 、 陸 と 海 、 湖 な ど の 生 態 系 が 交 錯 す る 場 所 と し て 生 物 多 様 性 に 富 み 、 水 質 保 全 と 汚 染 の 緩 和 、 漁 場 の 提 供 な ど の 多 様 な 機 能 が あ る に も か か わ ら ず 、 無 益 で 非 生 産 的 な 場 所 と 考 え ら れ 、 公 共 事 業 な ど に よ っ て 破 壊 が 進 行 し て き た こ と へ の 対 応 を 考 え た 。 漁 業 者 は 漁 業 被 害 を も た ら す と し て 、 財 産 権 を 守 る た め に 入 会 的 権 利 で あ る 「 共 同 漁 業 権 」 で 戦 う が 、 漁 協 の 圧 力 な ど に よ り 必 ず し も う ま く 機 能 し な い 場 合 が あ る こ と が 判 明 し た 。 し た が っ て 、 漁 業 者 が 沿 岸 域 管 理 主 体 と し て 十 分 な 役 割 を 発 揮 し な い こ と も あ り う る こ と か ら 、 地 域 住 民 （ 周 辺 住 民 ） や Ｎ Ｐ Ｏ 、 学 識 経 験 者 、 県 職 員 な ど に よ っ て 、 漁 場 保 全 管 理 委 員 会 （ 仮 称 ） を 設 置 し 、 二 元 的 管 理 シ ス

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テ ム へ の 移 行 を 行 う こ と が 検 討 課 題 で あ る こ と を 示 し た 。 さ ら に 、 い っ た ん 施 工 が 始 ま っ て 工 事 が 進 展 し た 公 共 事 業 を 中 止 す る こ と に つ い て は 、 た と え 事 業 実 施 に 伴 う 被 侵 害 利 益 が 重 大 で あ っ て も 、 現 行 法 制 度 上 で は 事 業 中 止 は 困 難 で あ る こ と か ら 、 今 後 は 「 公 共 事 業 の 中 止 ・ 撤 退 に 関 す る ル ー ル 」 の 明 確 化 な ど の 立 法 策 が 必 要 で あ る こ と を 述 べ た 。

６ 章 に お い て は 、 必 要 性 の 疑 わ し い 水 系 の 公 共 事 業 が 強 引 に 推 進 さ れ 、 各 地 で 環 境 の 破 壊 が も た ら し て い る こ と は 、 各 節 の 論 稿 で 明 ら か に し て い る こ と で あ る 。

水 系 の 公 共 事 業 に 期 待 さ れ て い る こ と は 、そ の 事 業 の 目 的 と 手 段 に お い て 、 特 に 治 水 面 で は 「 洪 水 を 防 止 し 、 国 民 の 生 命 ・ 財 産 を 守 る 」 と い う 公 共 性 の 実 現 の た め に 最 適 と 考 え ら れ る 手 法 が 検 討 さ れ る こ と で あ る 。 こ の ６ 章 で 見 た よ う に 、河 川 法 現 行 下 で 行 わ れ て い る 治 水 ダ ム に よ る 、「 洪 水 を あ ふ れ さ せ な い 方 式 」 に よ っ て 、 そ の 目 的 が 十 分 達 成 で き る か ど う か 、 む し ろ 旧 建 設 省 の 河 川 審 議 会 が１９７７（昭 和 ５２）年 ６月 １０日「 総 合 的 な 治 水 対 策 の 推 進 方 策 に つ い て の 中 間 答 申 」 に お い て 「 総 合 的 な 治 水 対 策 を 実 施 し 、 水 害 に よ る 被 害 を 最 小 限 に と ど め る 」 こ と を 目 標 に 、 保 水 ・ 遊 水 機 能 の 確 保 、 洪 水 氾 濫 の 発 生 を 前 提 と し た 土 地 利 用 や 建 築 方 式 の 設 定 が あ げ ら れ 、「 洪 水 を 防 ぐ 」と い う 対 応 か ら 「 水 害 を 軽 減 す る 」 と い う 治 水 思 想 の 転 換 を は か る と い っ た 方 向 性 を 示 し た 。 し か し 、 大 熊 孝 に よ れ ば 、 こ の 総 合 治 水 対 策 は ま だ 緒 に つ い た ば か り で あ り 、 ほ と ん ど が 目 標 年 次 に 達 し て お ら ず 、 計 画 通 り 進 捗 し て い な い 、 と し て い る^{（ １ ）}。こ の 章 で 考 察 し た「 ダ ム 神 話 」「 ダ ム 過 信 」と い わ れ る 立 野 ダ ム（ 第 ６ 章 ７ 節 ）、石 木 ダ ム（ ６ 章 ８ 節 ）問 題 な ど は 、大 き な 被 害 を 防 ぐ た め に は 堤 防 強 化 、 川 床 堀 削 な ど が 最 も 有 効 な 策 で あ る こ と が 明 ら か で あ る こ と か ら 、 も し 、 こ の 総 合 治 水 対 策 の 方 向 で 旧 建 設 省 や 各 県 庁 が 真 剣 に 努 力 し

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て い れ ば 、 様 相 が 違 っ て い た は ず で あ る 。 今 後 、 総 合 治 水 対 策 の ソ フ ト 面 的 手 法 を 法 制 化 す る 必 要 性 と 有 効 性 に つ い て 検 証 さ れ な け れ ば な ら な い と 考 え ら れ る の で あ る 。大 熊 は 、総 合 治 水 対 策 等 の 考 え 方 の 立 場 に 立 っ た 上 で 、「 水 害 対 策 の あ る べ き 姿 」 を 次 の よ う に 治 水 の 在 り 方 を 提 案 し て い る 。 自 然 を 完 全 に 押 さ え 込 む の で は な く 、 自 然 と 共 存 し 、 自 然 の 水 害 ― 水 害 ― も あ る 程 度 我 慢 し よ う と い う こ と に あ る と し て い る^{（ ２ ）}。つ ま り 、破 堤 が 発 生 し た 場 合 、 床 上 浸 水 は あ る 程 度 受 け 入 れ 、 床 上 浸 水 や 家 屋 流 出 は 回 避 す る と い う ふ う に

「 水 害 を 軽 減 す る 」 方 式 を 確 立 す る こ と を 求 め て い る 。 こ の 点 か ら は 、 土 木 技 術 の 発 達 し て い な い 時 代 に 見 ら れ た 、 石 垣 の 土 台 を 高 く し た 「 水 屋 」 を 建 て て 避 難 小 屋 と す る こ と で 水 害 に 備 え た り 、 洪 水 や 高 潮 か ら 生 活 等 を 守 る た め の 「 輪 中 」 を 形 成 し た り と い っ た 、 我 が 国 に あ っ た 災 害 と 共 存 す る 知 恵 を 見 直 す 必 要 が あ る と し て 、 さ ら に 、 流 域 の 水 害 防 備 林 の 開 発 、 地 域 防 災 力 の 向 上 、 堤 防 強 化 の 連 携 に よ り 「 大 洪 水 が 来 て 堤 防 を 越 流 し て も 、 破 堤 し な い 堤 防 に よ っ て 水 害 を 最 小 化 す る 」 と い う 考 え 方 が 究 極 の 治 水 で あ る 、 と し て い る^{（ ３ ）}。

た だ 、 「 防 災 と 減 災 の 適 切 な 組 み 合 わ せ は い か に あ る べ き か 」 も 課 題 で あ る 。防 災 に 偏 り す ぎ る と 、想 定 外 の あ る い は１０００年 に １ 度 の 自 然 災 害 が き た と き に か え っ て 被 害 が 大 き く な る （ 巨 大 防 潮 堤 で 津 波 の 接 近 が 見 え な く な る な ど ） こ と も あ る 。 近 代 以 前 の 知 恵 に も 学 ぶ と と も に 、 発 展 途 上 国 で あ り な が ら 防 災 大 国 （ 似 た 規 模 の ハ リ ケ ー ン に 対 し て 中 南 米 諸 国 は も と よ り 米 国 と 比 べ て も 死 者 が 少 な い ） と し て 知 ら れ る キ ュ ー バ に も 大 い に 学 ぶ べ き で あ る

（ ４ ）。こ れ ま で 述 べ て き た よ う に 、石 木 ダ ム ・ 立 野 ダ ム 等 の よ う に 水 系 の 公 共 事 業 の 公 共 性 に 厳 し い 疑 問 が 投 げ か け ら れ 、 そ の 必 要 性 ま で 問 わ れ る 局 面 が 増 加 し て い る の で あ る 。こ の よ う な 中 で１９９７（ 平 成 ９ ）年 に は「 環 境 」「 住 民 参 加 」 を 河 川 整 備 の 中 に 組 み 込 む よ う 河 川 法 改 正 が 行 わ れ た 。 し か し な が

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