４ ． １ は じ め に
１９６７年 に 現 在 の 河 川 法 が 制 定 さ れ て 以 来 、河 川 を 取 り 巻 く 状 況 は 大 き く 変 化 し て き て い る 。河 川 改 修 工 事 の 環 境 に 与 え る 影 響（ １ ）や 頻 発 す る 都 市 水 害 の 深 刻 化 な ど 、河 川 管 理 の 在 り 方 が さ ま ざ ま に 問 わ れ る 局 面 が 増 加 し て い る 。
こ の よ う な 中 で１９９７年に は「 治 水 、利 水 、環 境 の 総 合 的 な 河 川 整 備 を 推 進 」 す る こ と を 主 な 目 的 と し た 河 川 法 の 一 部 改 正 、さ ら に 、１９９９年 に は 、地 方 分 権 の 推 進 を 図 る た め の 関 係 法 律 の 整 備 等 に 関 す る 法 律 に よ る 改 正 が 行 わ れ 、 ２０００年 ４ 月 １ 日 か ら 施 行 さ れ た 。し か し な が ら 、こ れ ら の 見 直 し に よ っ て も 、 依 然 、 河 川 の 抱 え る 問 題 の 解 決 に は 至 っ て い な い と 思 わ れ る 。
そ こ で 、 本 論 文 で は 、 現 行 の 河 川 管 理 シ ス テ ム に 存 在 す る 課 題 を 摘 示 す る と と も に 、 熊 本 県 上 天 草 市 教 良 木 地 区 の 事 例 を 織 り ま ぜ な が ら 、 今 後 の 河 川 環 境 法 政 策 の あ り 方 に つ い て 簡 単 に 素 描 す る 。
４ ． ２ 現 行 河 川 法 に よ る 河 川 管 理 の 問 題 点
４ ． ２ ． １ 中 央 集 権 的 な 河 川 管 理 体 制
日 本 の 河 川 が 荒 廃 し て い る と い わ れ て 久 し い 。 ダ ム が で き て 川 の 様 相 が 変 化 し 、 岸 辺 は コ ン ク リ ー ト で 護 岸 さ れ 、 人 々 が 生 活 す る 場 か ら 、 自 然 河 川 が 遠 の い て き た 。 特 に 、 都 市 河 川 が 下 水 路 化 し た と の 指 摘 が あ る（ ２ ）。
な ぜ 川 は こ の よ う な 状 態 に な っ た の か 。五 十 嵐 敬 喜（ ３ ）は 、自 然 を 征 服 す る と い う 近 代 工 法 が あ る 。 そ し て そ れ を 支 え る シ ス テ ム が あ っ た 。 シ ス テ ム
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の 最 高 峰 に 法 律 が あ る と し て い る こ と か ら 、 河 川 法 は ど う な っ て い る の か 。 ま ず 、 こ こ で は 、 現 行 河 川 法 の 問 題 点 に つ い て 、 簡 単 に 検 討 し て み る（ ４ ）。
従 来 、 河 川 管 理 者 は 、 建 設 大 臣 は 自 ら 一 級 河 川 を 管 理 す る ほ か 、 二 級 河 川 に つ い て 都 道 府 県 知 事 を し て 管 理 さ せ る 。 つ ま り 、 水 系 一 貫 主 義 と 機 関 委 任 事 務 と さ れ て い た 。２０００年４ 月 か ら 機 関 委 任 事 務 は 廃 止 さ れ 、一 級 河 川 の 指 定 区 間 及 び 二 級 河 川 の 管 理 は 、 都 道 府 県 の 法 定 受 託 事 務 と さ れ た 。 そ し て 、 二 級 河 川 に お け る 河 川 整 備 基 本 方 針 等 の 許 可 に あ た り 、「 大 臣 の 認 可 」か ら「 同 意 を 要 す る 協 議 」 に 変 更 さ れ る な ど 国 の 関 与 の 見 直 し が 行 わ れ た 。
思 う に 、 一 級 河 川 並 び に 二 級 河 川 は 、 都 道 府 県 の 自 治 事 務 と し 、 ２ つ 以 上 の 都 道 府 県 に ま た が る 規 模 の 大 き い 河 川 で 、 都 道 府 県 で は 管 理 が 困 難 と さ れ る も の に つ い て の み 国 の 管 轄 管 理 と す る の が 穏 当 で は な か ろ う か 。
河 川 管 理 の 自 治 事 務 化（ ５ ）に つ い て は 、当 時 の 建 設 省 の 反 対 で 果 た せ な か っ た と さ れ る 。 そ の 環 境 省 の 論 拠 と し て は 、 原 誠 一（ ６ ）に よ れ ば 、「 全 国 的 な 規 模 ・ 視 点 で 行 わ な け れ ば な ら な い 道 路 ・ 河 川 等 の 施 設 ・ 事 業 を 地 方 公 共 団 体 の 視 点 で 行 う こ と は 不 適 当 」で あ り 、「 適 切 な 洪 水 対 策 の 実 施 に よ る 水 害 等 の 防 止 、 ダ ム の 安 全 な 建 設 ・ 管 理 、 広 域 的 な 水 利 用 の 調 整 等 が 困 難 に な る お そ れ が あ る 」と い う こ と で あ っ た 。だ が 、本 論 文 の「 熊 本 県 の 地 下 水 」（ 第 ３ 章 ） で 検 討 し た よ う に 、 法 律 が な い に も 拘 わ ら ず 、 条 例 等 で 自 ら の 創 意 工 夫 で 、 地 下 水 管 理 を 地 方 自 治 体 に よ っ て 行 わ れ て い る 現 状 で は 、 環 境 省 （ 当 時 ） の 説 明 は 、 実 態 を 反 映 し て い る と は 言 い 難 い の で は な い だ ろ う か 。
４ ． ２ ． ２ 河 川 法 に お け る 住 民 参 加 の 欠 如
公 共 事 業 の 実 施 に あ た っ て は 、 地 域 住 民 に 計 画 案 が 提 示 さ れ る の は 、 政 治 的 決 定 プ ロ セ ス を 経 て 事 実 上 計 画 変 更 の 余 地 の な い 段 階 に な っ て お り 、 し か
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も 、 事 業 実 施 に 伴 う 環 境 負 荷 が 過 少 に 説 明 さ れ る こ と が 、 住 民 の 批 判 と 反 発 を 招 く 原 因 と も な っ て い る と 思 わ れ る 。 河 川 整 備 の 長 期 計 画 と 河 川 工 事 に 関 し て は 、１９９７年 河 川 法 （ 目 的-治 水 ・ 利 水 ） 改 正 に よ り 、 河 川 整 備 の 計 画 に つ い て 「 工 事 実 施 計 画 」（ 旧 建 設 省 ） に 代 え 、 新 法 （ 目 的-治 水 ・ 利 水 ・ 環 境
）は 河 川 整 備 基 本 方 針 （ 国 土 交 通 省 が 作 成 ） と「 河 川 整 備 計 画 」（ 法１６条 ２ ） に 二 段 階 に 区 分 さ れ た 。河 川 整 備 計 画 案 作 成 に あ た っ て は 、「 河 川 管 理 者 は 河 川 整 備 計 画 の 案 を 作 成 し よ う と す る 場 合 に お い て 必 要 が あ る と 認 め る と き は ・ ・ 河 川 に 関 し 学 識 経 験 を 有 す る 者 の 意 見 を 聴 か な け れ ば な ら な い 」（ 法１ ６条 の ２ 第 ３ 項 ） こ と 及 び 「 必 要 が あ る と 認 め た と き は 、 公 聴 会 の 開 催 等 関 係 住 民 の 意 見 を 反 映 さ せ る た め に 必 要 な 措 置 を 講 じ な け れ ば な ら な い 」（ 同 条 第 ４ 項 ） こ と が 規 定 さ れ 、 住 民 参 加 の 道 が 開 か れ た 。
こ れ ら の 改 正 は 、 従 前 の 制 度 よ り は 一 歩 前 進 で あ る と 思 わ れ る が 、 公 聴 会 の 開 催 の 有 無 及 び そ の 実 施 方 法 に つ い て は 、 河 川 管 理 者 側 の 裁 量 に 委 ね ら れ て い る う え 、 た と え 開 催 さ れ た と し て も 、 そ れ が 既 に 行 政 内 部 に お い て 事 実 上 計 画 決 定 さ れ 、 変 更 の 余 地 の ほ と ん ど な い も の を 公 認 す る 儀 式 の 場 に す ぎ な い も の で あ れ ば 、 無 意 味 で あ る（ ７ ）。 ま た 、 市 町 村 長 か ら の 意 見 聴 取 に し て も 、公 有 水 面 埋 立 法 な ど の 制 度 実 態（ 本 論 文 第 ５ 章 ５ ．１ 参 照 ）を み る と 、 ほ と ん ど 形 式 的 に 終 わ っ て し ま う お そ れ も 否 定 で き な い 。 後 述 す る よ う に 、 住 民 や 専 門 家 Ｎ Ｐ Ｏ の 政 策 形 成 過 程 へ の 実 質 参 加 を 担 保 す る 「 ガ バ ナ ン ス 」 の し く み を 法 制 度 に よ っ て 裏 づ け る こ と の 必 要 性 が こ こ に あ る 。
４ ． ３ 新 た な 河 川 制 度 の あ り 方
川 な ど か ら 取 水 さ れ る 水 は 、 本 来 、 人 の 日 常 生 活 の 営 み に 深 く か か わ る も の で あ り 、 か つ て の 社 会 で は 、 地 域 住 民 は 地 域 資 源 と し て の 水 の 自 主 的 な 管
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理 主 体 と し て の 役 割 を 有 し て い た 。 し か し 、 現 代 の 河 川 行 政 は 、 そ れ ま で の 治 水 に 加 え て 、 人 口 が 拡 大 す る 都 市 の 水 需 要 に こ た え る た め の 利 水 に 重 点 が 置 か れ る よ う に な っ た 。 こ の 利 水 重 視 の 政 策 が 、 今 日 の 水 利 用 の 変 換 の 問 題 を 惹 起 し て い る わ け で あ る 。例 え ば 、嘉 田 由 紀 子（ ８ ）は 、河 川 法 の 改 正（１９ ６４年 ）に よ っ て「 水 系 一 貫 管 理 」が 政 策 と し て 打 ち 出 さ れ る と 、治 水 と 利 水 の 機 能 を あ わ せ も つ 「 多 目 的 ダ ム 」 の 建 設 が 進 み 、 そ れ ま で 慣 行 と し て 地 元 に 保 持 さ れ て き た 水 利 権 も 次 第 に 中 央 管 理 化 が 進 ん で い く こ と に な っ た 。 こ う し て 取 水 地 点 が 地 理 的 に 遠 方 に あ る だ け で な く 、 地 域 住 民 や 自 治 体 が 容 易 に 口 を は さ め な い と い う 意 味 で 、 社 会 的 に も 「 遠 い 水 」 が つ く り 出 さ れ て い っ た 、 と 指 摘 し て い る 。
ま た 、 田 中 滋（ ９ ）は 、 明 治 に 入 り 河 川 行 政 が 治 水 の 方 法 と し て 、「 流 路 の 固 定 」 の 方 針 を 打 ち 出 し 、 積 極 的 に 川 を コ ン ト ロ ー ル す る よ う に な る と 、 河 川 は 次 第 に 天 井 川 化 す る な ど 水 運 に 適 さ な い も の と な っ た 。 一 方 で 、 力 に よ っ て 川 を コ ン ト ロ ー ル す る と い う 近 代 治 水 方 法 が 一 定 の 成 果 を あ げ る よ う に な る と 、 洪 水 の 常 襲 地 帯 で あ つ た 輪 中 地 域 に お い て さ え 、 水 害 の 頻 度 は 減 少 し て い っ た の で あ る 。 こ う し て 日 本 の 川 が 、 人 々 に た い し て も っ て い た 実 生 活 上 の あ る い は 意 識 上 で の 中 心 性 は 徐 々 に 失 わ れ て い っ た 、と 指 摘 し て い る 。
「 川 の 中 心 性 の 喪 失 」、「 近 い 水 」か ら「 遠 い 水 」へ の シ フ ト が 結 果 と し て 、 河 川 等 に お け る 水 質 汚 染 、水 産 資 源 の 枯 渇（１ ０）を 招 く よ う に な っ た の は 否 定 で き な い 。 今 一 度 、 原 点 に 立 ち 返 っ て 、 個 人 的 利 益 を 超 え る 共 通 的 な 社 会 的 利 益 を 市 民 の 自 立 的 活 動 に よ っ て 管 理 す る こ と の 意 義 を 再 認 識 す べ き で は な い だ ろ う か 。 例 え ば 、 水 辺 の 生 き 物 を 生 む ビ オ ト ー プ の 空 間 、 子 供 た ち の 遊 び 場 の 提 供 と い っ た 機 能 を 果 た す 地 域 用 水 と い う も の を 恒 常 的 に 確 保 す る た め に も 「 近 い 水 」 と し て の 地 域 用 水 と い う も の を 法 制 度 上 、 必 要 で あ る と 思 わ れ る 。 水 問 題 は 、 行 政 だ け で な く 地 域 住 民 に も 管 理 の 当 事 者 と し て の 参 加
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並 び に 自 主 管 理 を 促 進 さ せ る こ と が 重 要 で あ る 。 こ の 点 、 熊 本 県 上 天 草 市 教 良 木 地 区 に お い て は「 教 良 木 活 性 化 委 員 会 」が 結 成 さ れ て お り 、「 桜 の 木 、ホ タ ル を 守 る 」 と い う 目 標 に 向 か っ て 河 川 を 自 分 た ち の 川 と し て 自 ら が 守 り 育 て る 試 み に 取 組 ん で い る 。 住 民 に よ る 適 切 な マ ネ ジ メ ン ト に よ っ て 水 問 題 が 解 決 で き る こ と も あ る 、 と い う 良 い 例 で あ る 。
そ こ で 、 以 下 に 具 体 的 に 熊 本 県 上 天 草 市 教 良 木 地 区 の 事 例 を 取 り 上 げ て 検 討 し て み る こ と に す る 。教 良 木 地 区 へ の 聞 き 取 り 調 査 は 、２０１１年 ５月 ５日 －１ ２日、２０１１年 ６月 ３日 －１８日 の間 に、教 良 木 地 区 の 住 民 を 対 象 に 実 施 し た 。
４ ． ４ 地 域 環 境 活 動 ― 熊 本 県 上 天 草 市 教 良 木 地 区 を 事 例 に ―
４ ． ４ ． １ 熊 本 県 上 天 草 市 教 良 木 地 区 の 概 要
教 良 木 地 区 は 、平 成 の 市 町 村 大 合 併 に よ っ て２００６年 ３ 月 に 誕 生 し た 上 天 草 市 に 属 す る 。 熊 本 県 庁 所 在 地 の 熊 本 市 内 か ら 車 で 片 道 ２ 時 間 か ら ２ 時 間 半 を 要 す る 教 良 木 地 区 は 、 天 草 上 島 の 東 北 部 に あ る 。２０１１年 ３ 月３１日 現 在 、 世 帯 数 は２７７世 帯 、 人 口 は１，３２９人 と な っ て い る 。 教 良 木 地 区 に は 工 業 が ま っ た く な く 、 各 戸 が 零 細 な 農 業 に 大 き く 依 存 し 、 そ の ウ ェ ー ト が き わ め て 高 い の が 特 徴 で あ る 。 同 町 に お い て も 高 齢 化 ・ 過 疎 化 が 急 速 に 進 行 し 、 社 会 ・ 経 済 な ど の 活 力 低 下 が 著 し い 。
こ の よ う な 状 況 の 中 で 、 教 良 木 地 区 の 河 川 は 、 表 ４ － １ に 示 し て い る よ う に 、 ホ タ ル が 生 息 可 能 な 水 質 が 維 持 さ れ て い る （ 水 質 汚 濁 の 指 標 と さ れ る Ｂ Ｏ Ｄ の 値 は 環 境 基 準 値 － 河 川 Ａ 類 型 ２ ㎎ ／ Ｌ 前 後 の 値 ）（１ １）。
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