明治大学 政治経済学部 教授
牛 山 久仁彦
被災状況に的確に対応し、どのような決断に基づいて災害対応の政策を実行し ていくのかということである。刻々と変わる被災状況をどのように把握し、地 域住民をどのように救援するかが問われることになるのである。
その意味では、本稿においては、まず、自治体における災害対策本部（以 下、災対本部）のあり方に注目したい。災対本部の運営と対策のあり方につい ての決定が、地域住民の救援や、その後の復旧・復興対策に大きな意味を持つ からである。実際に、昨年の豪雨災害においても、災対本部の運用について、
多くの示唆をえる事例がみられた。本稿では、東日本大震災における状況も踏 まえつつ、昨年の「関東・東北豪雨」災害において被災した茨城県境町で、ど のように災対本部の運営がなされたかを聞き取り調査し、災対本部の運営が抱 える課題について、検討を行った。
一方で、当然ふまえなくてはならないのは、一自治体の災対本部のみによっ て、災害対策がなされるわけではない点である。国・県・市町村の連携によっ てこそ、有機的な災害対策が行われるのであり、その点も、災対本部の運営に は重要な点である。
それに加え、東日本大震災などで問われたのは、自治体の広域連携である。
日本における激甚災害は、地震や津波にとどまらず、広範囲に被害が及ぶ例が 増えている。どのように自治体間で連携し、災害に対して支え合っているのか が問われているのである。災害対策本部の運営にあたっては、こうした自治体 間の連携も視野に入れた対応が求められているのであり、災対本部の設置以前 に、自治体間でどのような連携を行っていくのかも問われているのである。
以上のような観点から、本稿では、災対本部の運営のあり方について検証す ると共に、そこに求められる広域連携のあり方に注目したい。災害に際して、
自治体行政は、どのように対応するべきか。その答えをえるための論点を明ら かにすることが本稿の目的である。
２．災害対策本部の法制度と運用
⑴ 災害対策本部についての法規定
災害が発生した際、自治体行政として組織的な対応をするのは当然のことだ が、とくに大規模な激甚災害が発生した際には、自治体行政の一般的な体制で は対応が十分にできないことが想定される。危機管理・防災の担当部署のみで 対応するには、人員、指揮・管理体制共に、「平時」の状況と同じにできない 以上、「非常時」体制をとらねばなるまい。
１２３４５６７公募論文参考資料 そのために、設置され、災害対策や危機管理を統括するのが、自治体の災対
本部である。災対本部は、災害対策基本法に基づいて、都道府県、市町村に設 置されることとなる。都道府県災害対策本部については同法23条に、市町村災 害対策本部については第23条の２に設置根拠が規定されているが、ここでは、
市町村の規定について見てみよう。同条には、「市町村の地域について災害が 発生し、又は災害が発生するおそれがある場合において、防災の推進を図るた め必要があると認めるときは、市町村長は、市町村地域防災計画の定めるとこ ろにより、市町村災害対策本部を設置することができる」と規定されている。
この規定については、都道府県と同様に「できる」規定となっており、都道府 県および市町村防災会議が「置く」という形で必置とされているのとは異なる 規定となっている。そして、第23条の２第２項から第７項までの規定でその仕 組みや構成メンバーが規定されると共に、その役割が示されている。
それによると、市町村の災対本部長は、市町村長をもって充てることとされ ており、さらに本部には副本部長、本部員その他の職員を置き、そこには当 該市町村の職員およびその区域を管轄する消防長若しくはその指名する消防吏 員の内から、当該市町村長が任命することとされている。災対本部の事務とし ては、「一 当該市町村の地域に係る災害に関する情報を収集すること。二 当該市町村の地域に係る災害予防及び災害応急対策を的確かつ迅速に実施する ための方針を作成し、並びに当該方針に沿って災害予防及び災害応急対策を実 施すること。」が定められている。端的に言えば、災害に関する情報収集と、
それへの対処方針の作成、さらには、災害対策の実施である。また、市町村長 は、市町村現地対策本部の設置や教育委員会への指示ができることとされ、関 係する各種行政機関・関係公共機関への協力要請についても都道府県同様に定 められている。
ただ、このほかの事項については、「市町村の条例で定める」（同条、第８ 項）とされており、ここで掲げられている内容について、具体的には市町村が 定めなければならない。すなわち、市町村は、災害発生に際し、どのように災 対本部を設置し、どのような運営を行うのかの詳細について、自ら定めておく 必要があるのである。もちろん、災害の勃発にあたっては、臨機応変の対応が 必要であり、事前に条例で固定的に定めておくことで対応が硬直的になること は避けなければならないが、必要最低限の規定や、本部の構成、災害対応に必 要な基本的事項については、市町村防災会議等において十分に審議を行い、対 応しておくことが望ましい。なぜなら、災害が起きている「非常時」において
は、迅速な対応が求められることは当然であり、後に見るようなさまざまな基 本的な課題を議論している時間はないからである。
⑵ 災害対策本部をめぐる課題
東日本大震災が起こる以前から、災対本部の運用については、多くの課題が 指摘されてきた。2004年に起きた中越地震の際の災対本部で生じた課題につい て、幸田雅治は以下の点を指摘している（中邨、幸田, 2008, p.68−p.73）。す なわち、①被災状況の把握に時間を要したこと、②避難民対策が後手に回った こと、③災対本部に多大な負担がかかったこと、である。
ここでは、県の災対本部の状況をふまえた整理が行われているが、それに関 連して市町村の状況にも多くの示唆が与えられている。まず、①に関してであ るが、中越地震の際には、震源地に近い自治体庁舎が被災し１、情報伝達手段 が途絶したことに加え、「小規模な自治体では、情報収集機能自態が麻痺し自 治体内の情報把握さえままならないこと、限られた人的資源で被災者の対応活 動が情報収集より優先度が高くなるため数字の把握・確定が現場では後回しと なる」事態が生じたことが指摘されている。結果的には、被害の全体像を把握 し、適切な対応をすることが困難になるのである。広域自治体である都道府県 と、基礎自治体である市町村ではその役割にも違いが生じることとなろうが、
少なくとも、被害の現状についての基礎的なデータを収集し、都道府県や国な どと連携しながら、効果的な被災地支援を行うためには、市町村災対本部にお ける情報収集の重要性を強く認識する必要があろう。
②に関連しては、阪神淡路大震災以降、自治体で避難所の整備や周知が進ん だ結果、住民の避難所依存度が高まり、膨大な避難者が自治体行政に負荷をか けたことが指摘されている。日常業務と異なる「災害時特別業務」としての避 難所対応は人的・物的資源の不足を加速させることとなり、結果的に市町村の 避難民対策を後手に回らせることとなったとの指摘は重要である。市町村は基 礎的な自治体として、避難する住民の安全を確保し、一日も早い復旧・復興に つなげなければならないが、その現場の対応に追われて、他の行政機関との連 携や災害の全体像の把握、それに基づいた避難民対策の実施が困難になったと いう指摘も重要であろう。
１ 中越地震では、震度６弱以上の被災地が複数自治体に広がっており、多くの庁舎が被災した。こう した状況は、東日本大震災ではさらに深刻化しており、今後予想される首都直下地震や東海、東南 海、南海トラフ地震においても、同様の状況が生まれることが想定される。
１２３４５６７公募論文参考資料 また、③については、都道府県・市町村に共通の問題点として、「被害状況
のとりまとめ、被災者支援業務の割り振り・調整、外部支援の対応、本部資料 のとりまとめ、本部長からの指示案件など、特殊業務に非常に多忙」となるこ とが指摘されている。「事務量をこなすだけの人的資源が不足する、業務のノ ウハウがない、業務分担の責任が明確でない、業務実施のための部局間調整は 非常に難しく、時間がかかる」といった状況が生じるのである。こうした業務 の多くが災対本部事務局に集中し、本部機能を麻痺させる結果になるという点 は今後の災対本部のあり方を考える上では、重要なポイントであろう。
先に見たように、災対本部の基本的な役割は、災害に関する情報収集と、そ れへの対処方針の作成、さらには、災害対策の実施である。このように幸田 は、災害対策の実施という役割を果たすことが重要であることを前提として も、それに追われることによって、災害対策の司令塔としての役割を災対本部 が担えなくなる事態が生じることを指摘しているのである。繰り返すが、都道 府県と市町村では、そのあり方に違いがあることは前提であるが、東日本大震 災のように、市町村が都道府県や国との連絡を取ることができなくなり、情報 が途絶した状況の中では、市町村災対本部の司令塔としての役割が大きくなる ことは当然であり、そこからの指揮に基づいて、災害対策が実施されることに なる。その意味では、市町村においても、災対本部のあり方をめぐり、さまざ まな課題が生じているのである。
３．災害対策本部の運用と実践
⑴ 関東・東北豪雨における災害対策の事例
これまでも、日本には大きな災害が頻発し、そのたびに自治体は厳しい対応 を迫られてきた。その中でも、2011年の東日本大震災は、その被害の大きさと 広域性において、極めて深刻な被害をもたらすものであり、その後の災害対策 にも多くの課題を与えるものとなった。とくに、自治体の庁舎そのものが被災 し、災対本部そのものが被害を受けた自治体では、そもそも災対本部をどこに 設置するのかということからはじまり、さまざまな課題にどのように対処して いくのかが次々と問われることとなったのである。
ここでは、地震や津波といった災害もさることながら、近年、頻繁に生じる 集中豪雨による水害に対する自治体の対応として、昨年９月に発災した関東・
東北豪雨における市町村災対本部の運用を例に具体的に考えてみたい。周知の ように、「平成27年９月関東・東北豪雨」とは、2015年９月に発生した台風18