―ユニ バー サル ・プレ スク ール 政策 ―
１ ． イ ン ト ロ ダ ク シ ョ ン
本 章 で は 無 償 公 教 育 の 範 疇 （ は ん ち ゅ う ） に 含 ま れ ず ， ま た 民 間 事 業 者 に よ る サ ー ビ ス 提 供 が 一 般 的 で あ っ た ３ ～ ４ 歳 児 を 対 象 と す る プ レ ス ク ー ル ／ プ レ キ ン ダ ー ガ ー テ ン に 対 し て ， 州 政 府 （ あ る い は 連 邦 政 府 ） が 補 助 金 を 支 出 す る こ と で そ の 拡 充 ・ 整 備 を 図 ろ う と す る 政 策 を 取 り 上 げ る 。
1990 年 代 以 降 ，各 州 が 導 入 し て き た ３ ～ ４ 歳 児 対 象 の 教 育 機 会 の 拡 充 政 策 は ，一 般 に ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル ／ ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ キ ン ダ ー ガ ー テ ン と い わ れ て お り ， 費 用 面 で の 「 完 全 無 償 化 」 を 目 指 す か ， あ る い は 貧 困 層 へ の 経 済 的 支 援 に よ り 教 育 機 会 へ の ア ク セ ス の 面 で 格 差 を 無 く す こ と を 目 指 す か ， 現 状 で は 二 つ の 立 場 が 見 ら れ る 。 オ バ マ 政 権 の 教 育 政 策 の 方 向 性 は 「 ゆ り か ご か ら 就 職 ま で （From Cradle to Career）」 (U.S.
Department of Education, 2014)と 端 的 に 表 現 さ れ る よ う に ， 生 ま れ て か ら 高 等 教 育 を 経 て 職 に 就 い た 後 も 教 育 を 受 け る 機 会 を 保 障 す る こ と が 目 指 さ れ て い る か ら ， 今 後 も 幼 児 教 育 の 無 償 化 は 重 要 な 政 策 課 題 の 一 つ で あ り 続 け る と 思 わ れ る 。 本 章 で は そ う し た 政 策 変 容 が ど の よ う な 条 件 に お い て 可 能 と な っ て い る か を 検 討 す る。
と こ ろ で 「 幼 児 教 育 」 の 範 囲 は ， 米 国 に お い て も 多 様 な 定 義 が あ り う る し ， 包 括 的 な 表 現 を と る と す れ ば Early Care and Education（ECE）が 該 当 す る で あ ろ う 。こ の 場 合 ，必 然 的 に 保 育 care の 領 域 ま で を 視 野 に 入 れ ざ る を え な い 。米 国 に お い て ，連 邦 ，州 の 各 政 府 が 幼 児 教 育 の 無 償 化 を 目 指 す に 当 た っ て ，care と 表 現 さ れ る よ う な ，従 来 の 福 祉 プ ロ グ ラ ム 体 系 の 中 で 扱 わ れ て き た 保 育 child care と ， 学 校 教 育 の 体 系 に あ る 教 育 education と を い か に 融 合 さ せ る か が 重 要 な 課 題 と な っ て お り ，包 括 的 に Early Childhood Programと 表 現 す る 文 献 (Bartik, 2011)も あ る 点 は ， 日 本 に お い て 学 校 体 系 の 在 り 方 を 考 察 す る 上 で も 示 唆 的 で あ る 。Besharov, Higney, & Myers(2007)は 1981 年 ～2005 年 に 連 邦 及 び 州 政 府 が 幼 児 の 保 育 又 は 教 育 に 関 連 し て 行 っ た 支 出 額 を 推 計 し ， 大 き く 分 け て 保 育 child care に 関 わ る も の と 教 育 education に 関 わ る も の に 分 け ら れ る と い う 。表 １ に は 2001 年 ～2005 年 ま で の 推 移 を 引 用 し た 。 こ の よ う に 幼 児 を 対 象 と す る 公 共 サ ー ビ ス と し て 財 政 規 模 に お い て 保 育 よ り も 小 さ か っ た の は ， こ の 段 階 の 教 育 サ ー ビ ス が 主 に 公 的 支 援 の な い 民 間 部 門 事 業 者 に よ っ て 担 わ れ て お り ， 後 で み る よ う に ， 全 面 的 に 政 府 補 助 を 行 う 州 が か ぎ ら れ て
い た こ と に よ る 。 本 章 で 扱 う 幼 児 教 育 の 無 償 化 は ， 連 邦 政 府 の 財 政 支 援 を 含 め て ， こ の 分 野 で の 家 庭 ・ 児 童 の 経 済 的負担 を軽く す る こ と で ， 幼 児 教 育 サ ー ビ ス を 受 け る人 口を 拡 大 し て い こ う と す る 政 策 で あ る 。
表 １ 保 育及 び幼児 教育へ の連邦 及び 州政府に よる支 出額 の推計（ 単位：百 万ドル。2005 年 基準の 実質 額）【出 典：Besharov, Higney, & Myers(2007)】
こ の よ う に み れ ば ， ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル ／ プ レ キ ン ダ ー ガ ー テ ン は 幼 児 教 育 に お け る 政 策 の 変 容 policy change と位 置 付け る こ と が で き る 。 政 策 変 容 を説 明す る理 論的 なフレ ー ムワー クや モ デル は幾つ か あ る が ， 本 章 で は特定 の 分析 枠 組み を採用 す る の で は な く複 数の観点 を 取 り 入 れ つ つ ， 分析を進め て い く が ， そ れ は次の よ う な理 由に よ る 。
政 策 変 容 を ア クター の利 益（interest） を 中心に説 明す る 場 合 は ， 幼 児 教 育 政 策 の特 質 は ， 支持グ ル ー プ が 一枚 岩に な り き れ ず ， 政治的パ ワー が弱い こ と が 指摘さ れ る 。 ま ず ， 子供 に は投 票権 が な い ゆ え に そ の 政治的 主張は常に弱い こ と ， 学齢 期（６歳未 満） の子供 の養育 は親の責 任と す る 思潮， そ し て 一 般 的 に は ， 貧 困 家 庭 の子供 に 対 す る社会 的責 任と い う感 覚よ り も ， そ の親に 対 し て抱く反 感の 方 が強い こ と ， な ど の た め に ，確か に 1960
～70 年 代 は 政 府 の 幼 児 教 育 プ ロ グ ラ ム へ の 支 出 を防 御す る こ と に徹し な け れ ば な ら な か っ た (Grubb, 1987, p. 1)。幼 児 教 育 の 無 償 化 推進と い う利 益を めぐっ て ，幼 児 教 育 政 策 を 支持す る強大 な利 益 集 団が形 成さ れ に く い 状況は 現 在 も余り 変 わ っ て い な い 。
一 般 に アメ リ カの 政治的 保守思想に よ れ ば ， 政 府 は 各 家 庭 が意思決定 すべき こ と に な る べく 関与し な い 小 さ な 政 府 が よ い と さ れ ， そ れ に 対 し て 政治的リ ベラ ル派は社会 福 祉 を 政 府 の責 任と 考 え ， 大 き な 政 府 を求め る 。 政治文 化 に よ る説 明も 可 能 で あ り ， た し か に具体 的 な 州 レベル で のケー ス スタ デ ィを 見 れ ば ， ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル 政 策 に 対 し て 保 守 ＝共和 党支持者 の反 発が あ っ た こ と が し ば し ば 指摘さ れ る 。 し か し ， ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル 政 策 の 支持 団体 が 2014 年７ 月に 行 っ た電 話 世 論 調 査に よ れ ば ， 民 主党支持者 の 84％， 共和 党支持者 で も 60％が オ バ マ 大統領 の ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル 政 策 に賛 成し て い る (First Five Years Fund, 2014)。 連 邦議会 で は超 党 派の議 員立法が 用意さ れ る 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 Child Care and Development Fund (CCDF) 8,766 9,323 10,049 9,698 9,380 Temporary Assistance for Needy Families (TANF) 2,652 2,828 2,718 2,546 2,309 Child and Adult Care Food Program (CACFP) 1,917 2,012 2,044 2,087 2,111 Social Service Block Grants (SSBG) 222 218 175 263 241
ヘッドスタート 6,836 7,097 7,076 7,004 6,842
State-funded Prekindergarten/Preschool n/a 2,643 2,696 n/a 2,837 主に児童の保育に関するプログラム
主に児童の教育に関するプログラム
よ う な アジ ェン ダ と既に な っ て い る し (Alyson, 2013)，ま た 州 レベル で も ，必 ず し も 政治 的リ ベラ ル と し て の 民 主党 知事 の と き に ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル が実現 す る と も限ら な い 。 表２は 2013 学 年度に お い て 州 政 府 の 補 助 事 業 と し て プ レ ス ク ー ル に 公 費 支 出 を 行 っ て い る 州 の 児 童 一人当 た り 金 額 ，2012 年度か ら の増 減額 ，主 要 な プ レ ス ク ー ル 補 助 プ ロ グ ラ ム （複 数の プ ロ グ ラ ム を 用意す る 州 も あ る） の開 始年 ， そ の 当時の知事 の所 属政党及 び 2013 年時点 の知事 の所 属政党を ま と め た も の を ， 児 童 一人当 た り 金 額 の 多 い順に並 べ て 表 示 し た も の で あ る 。 主 要 な プ ロ グ ラ ム が 導 入 さ れ た 当時の党 派性 で み れ ば ， 民 主党 知 事 の数と 共和 党 知事 の数は拮 抗（ き っ こ う ） し て い る 。 児 童 一人当 た り 金 額 で 上位の 州 に は 2013 年度 時点 で 民 主党 知事 が 多 い よ う に 見 え る 。 し か し ， 民 主党 知事 に お い て 児 童 一 人当 た り 支 出 額 が減ら さ れ て い る 州 も少な く な い 。 ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル 政 策 が社 会 的 な不 平等問題 と し て で は な く 経 済発 展の 機 会 と し て設定 さ れ る限り に お い て は 共和 党 も 支持に回る と 指摘さ れ て い る (Pérez-Peńa & Rich, 2014)。
最後 に制 度 論的(institutionalism)な説 明に よ れ ば次の よ う に な る 。米 国 の よ う に 権力分 立 的 ， 多 層 的 政 府 と い う 政冶 制 度の下で は 教 育 政 策 に 関 わ る制 度の配 置で幾つ も の拒 否権 ポ イント(veto points)が設け ら れ る こ と に な る 。 政 策 の 変 化 を求め る 立 場 の 者 は そ の拒 否 権 を握る 各 ア クター の 障壁の 一 つ 一 つ を クリア し て い かねば な ら ず ， 一 般 的 に は既 存の 政 策 ・制 度は安定 的 に 推 移 す る 。 し か し こ の こ と は逆の 機 能 も期 待で き る 。例え ば ， 中央政 府 の 政 策 変 容 を 担 う 政 策起業 家(policy entrepreneur)は ， 中央政 府 レベル で の 政 策決定 の 場(policy venue)で敗 北し て も ，当 該 政 策 のカ ウンターパート ナー と し て の地方 政 府 に働き か け を 行 う こ と が で き地方 政 府 に お い て実現 を 図 る こ と が で き る 。 連 邦 政 府 の 補 助 金 が 用 意さ れ る よ う に な っ た と は い え ， 州 政 府側に も相 応の地方負担 が予定 さ れ て い る か ら ， 現 状 で は 州 政 府 の態 度に も温 度差 が あ る 。 表２か ら わ か る よ う に ， 州 政 府 の 補 助 事 業 と し て プ レ ス ク ー ル の 無 償 化 政 策 （ ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル ） を と っ て い な い 州 が 10 州 あ る 。 ただし ， こ れ ら の 州 も 州 全 域 を 対 象 と せ ず特定 の地方自 治体 向 け の 事 業 と し て の み 行 っ て い た り ，ヘ ッ ドスタートプ ロ グ ラ ム の枠 内で 行 っ て い た り す る 場 合 も あ る の で あ っ て ， 幼 児 へ の 教 育 サ ー ビ ス を 拡 充・整 備 す る こ と に 全 く 取 り組ん で い な い と い う わ け で も な い 。
表 ２ 各 州 政 府 の ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル 政 策 に 係 る 支 出 と 知 事 の 党 派 性
州名 順位
プレスクール在籍 児童一人当たりの 州支出金額（ドル）
2013学年度
左欄金額の変化
（2012学年度と 2013学年度）（ド ル）
主要なプレスクー ルプログラムの開 始年※1
左欄の年の知事政 党※2
2013年時 点の知事 政党※2
コロンビア特別区 1 14,690 497 1960年代 (※3) Ｄ
ニュージャージー 2 12,070 228 1998年 R Ｒ
コネチカット 3 9,810 1,290 1997年 R Ｄ
ロードアイランド 4 9,278 5,911 2009年 R Ｄ
オレゴン 5 8,491 -151 1987年 D Ｄ
ミネソタ 6 7,592 -119 2009年※1 R Ｄ
アラスカ 7 7,246 -937 2010年 R Ｒ
デラウェア 8 6,795 -107 1994年 D Ｄ
ワシントン 9 6,672 -98 1985年 D Ｄ
ウエストバージニア 10 5,894 -203 1983年 D Ｄ
ペンシルベニア 11 5,680 120 2004年 D Ｒ
アーカンソー 12 5,514 20 1991年 D Ｄ
ノースカロライナ 13 4,960 -281 2001年 D Ｒ
アラバマ 14 4,898 -65 2000年 D Ｒ
ルイジアナ 15 4,620 91 2001年 R Ｒ
テネシー 16 4,611 12 2005年 D Ｒ
カリフォルニア 17 4,541 340 1965年 D Ｄ
ミシガン 18 4,452 -40 1985年 D Ｒ
メリーランド 19 4,386 721 1980年 D Ｄ
マサチューセッツ 20 3,966 -156 2005年 R Ｄ
オハイオ 21 3,927 -116 1990年 D Ｒ
バーモント 22 3,778 -25 1987年 D Ｄ
バージニア 23 3,752 -86 1995年 R Ｒ
ケンタッキー 24 3,621 32 1990年 D Ｄ
オクラホマ 25 3,611 -98 1998年 R Ｒ
ニューヨーク 26 3,609 -155 1998年 R Ｄ
ニューメキシコ 27 3,604 393 2006年 D Ｒ
ジョージア 28 3,599 54 1995年 D Ｒ
ウィスコンシン 29 3,366 50 1848年 D Ｒ
テキサス 30 3,311 28 1985年 D Ｒ
イリノイ 31 3,189 -72 1998年 R Ｄ
アイオワ 32 2,674 -803 1989年 R Ｒ
ネバダ 33 2,397 -236 2001年 R Ｒ
メーン 34 2,296 48 1983年 D Ｒ
フロリダ 35 2,242 -75 2005年 R Ｒ
カンザス 36 2,163 7 1998年 R Ｒ
コロラド 37 2,159 216 1988年 D Ｄ
ミズーリ 38 2,067 -658 1998年 D Ｄ
アリゾナ 39 2,028 -932 1991年 R Ｒ
サウスカロライナ 40 1,300 54 1984年 D Ｒ
ネブラスカ 41 1,273 314 2001年 R Ｒ
ハワイ 0 0 Ｄ
アイダホ 0 0 Ｒ
インディアナ 0 0 Ｒ
ミシシッピ 0 0 Ｒ
モンタナ 0 0 Ｄ
ニューハンプシャー 0 0 Ｄ
ノースダコタ 0 0 Ｒ
サウスダコタ 0 0 Ｒ
ユタ 0 0 Ｒ
ワイオミング 0 0 Ｒ
全米 計 4,026 36
出典：National Institute for Early Education Research (2013), table 6をもとに筆者作成
※2：Dは民主党，Rは共和党を表す。
※3：公選市長は1975年から。
※1：National Institute for Early Education Research (2013)及びNational Institute for Early Education Research (2012)から現行プログラムとの継続性がうかがえるようなプログラムの開始年を選んだ。
２ ． プ レ ス ク ー ル の ユ ニ バ ー サ ル 化
（ １ ） ユ ニ バ ー サ ル の 意 味
プ レ ス ク ー ル ， プ レ キ ン ダ ー ガ ー テ ン の 「 ユ ニ バ ー サ ル 化 」 に伴う 政 策 上 の諸 問題 は お おむ ね 次の よ う な 点 に集 約さ れ る と い え る 。第 1 に 無 償 の 範 囲 を ど こ ま で に設定 す る か ， 第 2に ，誰が 無 償 の 対 象 者 と な る か ，第 3 に ど の よ う な サ ー ビ ス が 提 供 さ れ る か ，と い た 諸 側面 で あ る 。
１ ） 無 償 性
5 歳 か ら の キ ン ダ ー ガ ー テ ン が既に 公 立 学 校 の 一 部 と な っ て い る 州 が 多 い の に 対 し て ， ３ ～ ４ 歳 児 を 対 象 と す る 教 育 機 関 の 一 般 的 な呼 称と し て は プ レ ス ク ー ル ， プ レ キ ン ダ ー ガ ー テ ン ， あ る い はジ ュニ ア ・ キ ン ダ ー ガ ー テ ン な ど が あ る 。
地方 学 校区に 対 し て キ ン ダ ー ガ ー テ ン を 提 供 す る 義務を 課 す 州 が 多 く ， キ ン ダ ー ガ ー テ ン は 一 般 的 に は 無料で あ る が ，既定 の 範 囲 を超え る 教 育 サ ー ビ ス に 関 し て授業料 徴 収が認 め ら れ て い る 州 も あ る 。
こ れ に 対 し て ３ ～ ４ 歳 児 を 対 象 と す る 教 育 機 関 は ， 各 州憲 法， 州法が 規 定 す る 公 立 学 校 教 育 の 無 償原 則の 範 囲外で あ る た め通 常は授業料（ 保 育料） が発生 す る 。前章 で既に言及 さ れ て い る よ う に ， プ レ ス ク ー ル は基本 的 に 民 間 事 業 者 の施 設で あ っ た が ， こ こ に 州 政 府 の 補 助 金 を 出 す こ と で授業料を 無 償 に す る 政 策 を state funded preschool 又 は state financed preschool と い い ， プ レ ス ク ー ル の ユ ニ バ ー サ ル 化 （universalizing） が意 味す る内容 の 一 つ で あ る 。
こ の 州 政 府 補 助 に よ る プ レ ス ク ー ル に は 多 様 な実 施 形 態が あ り ， 公 立 学 校 の 中 で 受 け 入 れ る 場 合 も あ る が ，前 述の よ う に も と も と 民 間 事 業 者 のシ ェア が 大 き い サ ー ビ ス 領 域 で あ る た め ，官民協 働の 事 業 と す る 場 合 も あ る 。
州 政 府 補 助 に よ る プ レ ス ク ー ル 在 学 者 は 2013 年度で 130 万 人を超え る が (National Institute for Early Education Research, 2013, p. 6)，前 述の よ う に 州 に よ る偏り は 大 き い 。 表 ３ は 各 州 の ユ ニ バ ー サ ル ・ プ レ ス ク ー ル の 在籍者数を 示 し て い る 。 州 に よ っ て は複 数の プ ロ グ ラ ム が あ る た め プ ロ グ ラ ム別に な っ て い る 。