Ê. È. Çóáêîâ*
Ýâîëþöèÿ ôåäåðàëèçìà
ïî÷âå ñëîæèâøèõñÿ êîìïðîìèññîâ, íî ýòî áûëà ñêîðåå ñòàáèëèçà-öèÿ êðèçèñíîãî ñîñòîÿíèÿ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé. Ôàêòè÷åñêè, ôåäåðàëüíûé öåíòð îêàçàëñÿ âûíóæäåí âûñòðàèâàòü èíäèâèäó-àëüíóþ è ïîòîìó íåèçáåæíî «àñèììåòðè÷íóþ» êîíôèãóðàöèþ áà-ëàíñà èíòåðåñîâ è îòíîøåíèé ñ êàæäûì îòäåëüíûì ñóáúåêòîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ÷òî íàõîäèëîñü â ðàçèòåëüíîì êîíòðàñòå ñ îäíèì èç ãëàâíûõ ïðèíöèïîâ ôåäåðàëèçìà – ðàâíîïðàâèåì ñó-áúåêòîâ ôåäåðàöèè ïî îòíîøåíèþ ê ñîþçíîé âëàñòè.
Ìåæäó òåì, â 1990-å ãã. ôåäåðàëèçì ñòàë ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê ñèíîíèì äåìîêðàòèçìà, à óòâåðäèâøàÿñÿ â ÐÔ ìîäåëü ôåäå-ðàëèçìà – êàê ÷óòêèé èíäèêàòîð êîëåáàíèé ãîñóäàðñòâåííî-ïîëè-òè÷åñêîé ôîðìû ìåæäó ëèáåðàëüíî-äåìîêðàãîñóäàðñòâåííî-ïîëè-òè÷åñêîé è àâòîðè-òàðíîé ïåðñïåêòèâàìè ðàçâèòèÿ. Ýòî âèäåíèå ìîæíî ïðèçíàòü ñïðàâåäëèâûì ëèøü îò÷àñòè. Äåéñòâèòåëüíî, ôåäåðàëèçì
îáåñïå-÷èâàåò íå÷òî âðîäå ïðàâîâîé ñâÿçíîñòè öåíòðàëüíîé âëàñòè è, ôîðìèðóÿ äîãîâîðíóþ êóëüòóðó âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó öåíòðîì è ðåãèîíàìè, ïðåïÿòñòâóåò ñïîëçàíèþ ñèñòåìû âëàñòè ê àâòîðè-òàðèçìó. Òåîðåòè÷åñêè, â ïðîñòðàíñòâå îòíîøåíèé öåíòðà è ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ìîæåò îáíàðóæèâàòüñÿ è îïðåäåëåííàÿ ñâî-áîäà äëÿ àïåëëÿöèè ðÿäîâîãî ãðàæäàíèíà ê ïðàâó è ñïðàâåäëèâî-ñòè. Îäíàêî òàêîé àíàëèòè÷åñêèé ïîäõîä óïóñêàåò èç âèäó ìíîãîå äðóãîå, à èìåííî òî, ÷òî â ñâîåé ÷èñòî ðîññèéñêîé ðàçíîâèäíîñòè ôåäåðàëèçì óòâåðæäàëñÿ íà ôîíå ïðîöåññîâ îëèãàðõè÷åñêîé êîí-öåíòðàöèè âëàñòè è ñîáñòâåííîñòè â ðóêàõ ýëèò – è ôåäåðàëüíîé, è ðåãèîíàëüíîé. Çàõâàòèâøèé îáùåñòâåííîå âíèìàíèå «òîðã» ìåæäó ôåäåðàöèåé è ðåãèîíàìè ìàñêèðîâàë ïîäëèííîå è ãëàâíîå ñîäåð-æàíèå ïîëèòèêè 1990-õ ãã. – áîðüáó çà ðàñïðåäåëåíèå âëàñòè è áî-ãàòñòâà ìåæäó ýëèòàìè. Êîíå÷íî, è â ýòîé ÷àñòè ñèñòåìà, ñêðû-âàâøàÿñÿ ïîä ýâôåìèçìîì «ðåàëüíûé ôåäåðàëèçì», íåñëà â ñåáå îãðàíè÷åííûé ýëåìåíò äåìîêðàòèçìà, íî îí êàñàëñÿ ëèøü îáùåãî èçìåíåíèÿ ïðîïîðöèé â ðàñïðåäåëåíèè ðåãèîíàëüíûõ äîõîäîâ ìå-æäó öåíòðîì è ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè, áîëüøåãî ñîáëþäåíèÿ ïðèí-öèïà òåððèòîðèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè. Îäíàêî îïÿòü-òàêè ýòè èç-ìåíåíèÿ â ïåðâóþ î÷åðåäü ïîâëèÿëè íà ýêîíîìè÷åñêóþ ñèëó è âëè-ÿíèå ðåãèîíàëüíûõ ýëèò; áëàãîñîñòîÿíèÿ ðÿäîâîé ìàññû íàñåëåíèÿ îíè ìîãëè êîñíóòüñÿ òîëüêî îòðàæåííûì, «îñòàòî÷íûì» îáðàçîì.
Ñîõðàíÿâøååñÿ íàïðÿæåíèå â îòíîøåíèÿõ ôåäåðàöèè è åå ñóáúåê-òîâ, ìåæäó òåì, ïîçâîëÿëî â òå÷åíèå 1990-õ ãã. ôîêóñèðîâàòü âíè-ìàíèå ýëåêòîðàòà íà âîïðîñå ñóäüáû ôåäåðàëèçìà êàê îäíîì èç ãëàâíûõ ïóíêòîâ ïîëèòè÷åñêîé ïîâåñòêè, óñèëèâàÿ òåì ñàìûì ðå-çåðâû ìàíèïóëèðîâàíèÿ îáùåñòâåííûì ìíåíèåì ñî ñòîðîíû ýëèò.
Âûñîêèé íàêàë áîðüáû çà «ïîäëèííûé» ôåäåðàëèçì â 1990-å ãã.
áûë îòðàæåíèåì ðàñòóùåé «ðåãèîíàëèçàöèè» îáùåñòâåííîãî ñî-çíàíèÿ, êîòîðàÿ â ñâîþ î÷åðåäü áûëà åñòåñòâåííîé ðåàêöèåé íà
òÿãîòû íà÷àëüíîãî ýòàïà ðûíî÷íûõ ðåôîðì è íåñïîñîáíîñòü öåíò-ðàëüíîé âëàñòè îáëåã÷èòü ïîëîæåíèå íàñåëåíèÿ. Ìîæíî áûëî îæè-äàòü, ÷òî ïîñëå íåèçáåæíûõ ðàçî÷àðîâàíèé â ñïîñîáíîñòè ðåãèî-íàëüíûõ ýëèò âûïîëíèòü òî, ÷òî íå ñìîã âûïîëíèòü öåíòð, ìàññîâûå íàñòðîåíèÿ êà÷íóòñÿ â ïðîòèâîïîëîæíîì – öåíòðîñòðåìèòåëüíîì – íàïðàâëåíèè. Òàêàÿ «íàöèîíàëèçàöèÿ» îáùåñòâåííîãî ñîçíàíèÿ ïðàêòè÷åñêè ñîçðåëà ê ìîìåíòó ïðèõîäà ê âëàñòè Â. Â. Ïóòèíà.
Èìåííî ïîýòîìó ïðîèçâåäåííûå èì ñ íà÷àëà 2000-õ ãã. ñóùåñò-âåííûå ïîëèòè÷åñêèå êîððåêòèðîâêè ñèñòåìû «ðåàëüíîãî ôåäå-ðàëèçìà» è âîññòàíîâëåíèå «âåðòèêàëè» ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íå òîëüêî íå âûçâàëè íåïðèÿòèÿ â îáùåñòâå, íî äàæå çàâîåâàëè îïðåäåëåííóþ ïîääåðæêó.
 ñóùíîñòè, ñòàëî ÿñíî, ÷òî âîçíèêøàÿ â 1990-å ãã. â Ðîññèè êîíñòðóêöèÿ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé ñèëüíî íàïîìèíàëà èñïàí-ñêóþ ñèñòåìó «ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé», êîòîðóþ ñàìè èñïàíñêèå àâòîðû îïðåäåëÿþò êàê «ôåäåðî-ðåãèîíàëèçì» è ðàññìàòðèâàþò êàê ñîçíàòåëüíóþ ïîïûòêó ñêîðåå óõîäà îò «ðàçðóøèòåëüíîé» ôå-äåðàëèñòñêîé ïåðñïåêòèâû ðàçâèòèÿ, ÷åì ïðèáëèæåíèÿ ê íåé4.  «ðåàëüíîì ôåäåðàëèçìå» ïî-ðîññèéñêè âîïëîùåíà ñòðóêòóðà ðå-ãèîíàëèçèðîâàííîãî, «êîíãëîìåðàòíîãî» ãîñóäàðñòâà, êîòîðîå íà øêàëå ïîëèòè÷åñêîé ýâîëþöèè íàõîäèòñÿ (êàê è òà æå ñàìàÿ Èñ-ïàíèÿ), ïî ñóùåñòâó, åùå â ñòàäèè íåçàâåðøåííîé íàöèîíàëüíîé êîíñîëèäàöèè. Äåëî äàæå íå â òîì, ÷òî ïîëèòè÷åñêàÿ êóëüòóðà ôåäå-ðàëèçìà â ñèëó èñòîðè÷åñêèõ ïðè÷èí êðàéíå òðóäíî ïðèæèâàåòñÿ íà íåïîäãîòîâëåííîé ðîññèéñêîé ïî÷âå. Òî, ÷òî â ðîññèéñêîé ìî-äåëè ôåäåðàëèçìà ïîëó÷èëè ïðåèìóùåñòâåííîå ðàçâèòèå ÷åðòû ôðàãìåíòàöèè ãîñóäàðñòâà, ðàçäåëåíèÿ è âçàèìíîãî îò÷óæäåíèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à òàê íàçûâàåìûé «ôåäåðàëèçì
ñîòðóäíè-÷åñòâà» îêàçàëñÿ îòîäâèíóò íà îáî÷èíó ôåäåðàòèâíîãî ñòðîèòåëü-ñòâà, öåëèêîì ñâÿçàíî ñ ïðèðîäîé ñôîðìèðîâàâøåãîñÿ â 1990-å ãã.
ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà.  ýòîì îòíîøåíèè ïîäëèííûé ôåäåðàëèçì äåéñòâèòåëüíî ÿâëÿåòñÿ âàæíûì èíäèêàòîðîì äåìîêðàòèè, â íà-øåì æå ñëó÷àå – åå ôóíäàìåíòàëüíîãî äåôèöèòà.
Âïîëíå ÿñíî, ÷òî «êîíãëîìåðàòíîå» ãîñóäàðñòâî íå ìîæåò óï-ðàâëÿòüñÿ èíà÷å, ÷åì êàê èìïåðèÿ. Ïîääåðæèâàòü öåëîñòíîñòü òàêîãî ãîñóäàðñòâà âîçìîæíî òîëüêî âîëåâûìè óñèëèÿìè öåíòðàëü-íîé âëàñòè. Ïàðàëëåëè, êîòîðûå ïðîâîäèëèñü ìåæäó ó÷ðåæäåíèåì â ìàå 2000 ã. íîâûõ «íàìåñòíè÷åñòâ» – ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ âî ãëàâå ñ ïîëíîìî÷íûìè ïðåäñòàâèòåëÿìè Ïðåçèäåíòà ÐÔ – è
èì-4 Ñì.: Cuchillo, Montserrat. The Autonomous Communities as the Spanish Meso // The Rise of Meso Government in Europe / Ed. by L.J.Sharpe. L., 1993.
P. 211–218; Äàíèëåâè÷ È. Â. Àâòîíîìèçàöèÿ Èñïàíèè // Ïîëèòè÷åñêèå èñ-ñëåäîâàíèÿ (Ïîëèñ). 1995. ¹ 5. Ñ. 121–122.
ïåðñêèìè òðàäèöèÿìè äîðåâîëþöèîííîé Ðîññèè, âûõîäèëè çà ðàìêè ïðîñòîé âíåøíåé àòðèáóòèêè. Ñëåäóþùèì øàãîì ê óñèëåíèþ êîíò-ðîëÿ öåíòðà íàä ðåãèîíàìè ñòàëî èçìåíåíèå â 2004 ã. ïîðÿäêà âûáîðîâ ãóáåðíàòîðîâ ðåãèîíîâ, à ôàêòè÷åñêè, ïåðåõîä ê èõ íà-çíà÷åíèþ. Çíà÷èòåëüíûå èçìåíåíèÿ ïðåòåðïåëà è ñèñòåìà ìåæ-áþäæåòíûõ îòíîøåíèé, ïîñêîëüêó ïîëèòèêà âûðàâíèâàíèÿ óðîâíåé áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ýêîíîìè÷åñêè ñèëüíûõ è ñëàáûõ ðå-ãèîíîâ ïðè îòñóòñòâèè äîëæíîé ñîëèäàðíîñòè è êîîïåðàöèè ñóáúåê-òîâ Ôåäåðàöèè ìîãëà îñóùåñòâëÿòüñÿ òåïåðü òîëüêî öåíòðîì è òîëüêî ïðè ðåøèòåëüíîì ñîñðåäîòî÷åíèè îñíîâíîãî îáúåìà áþä-æåòíûõ ðåñóðñîâ â åãî ðóêàõ. Ñëåäóåò ó÷èòûâàòü è òî, ÷òî ðå-çóëüòàòû ïîëèòèêè âûðàâíèâàíèÿ ïîñòîÿííî îáåñöåíèâàþòñÿ ÷ó-äîâèùíûì óðîâíåì êîððóïöèè (÷òî õîðîøî âèäíî íà ïðèìåðå Ñå-âåðíîãî Êàâêàçà), òàê ÷òî çíà÷èòåëüíûå îáúåìû ôèíàí-ñîâîé ïîìîùè äîòàöèîííûì ðåãèîíàì íå äîõîäÿò äî ñâîåãî àäðåñàòà – íàñåëåíèÿ. Íåóäîâëåòâîðåííûì îñòàåòñÿ è íàñåëåíèå äîòàöèîííûõ ðåãèîíîâ, è íàñåëåíèå ðåãèîíîâ-äîíîðîâ. Åñòåñòâåííî, íà ýòîé ïî÷-âå íå ìîæåò âîçíèêíóòü ñèëüíîé ôèëîñîôèè, êîòîðàÿ áû óáåæäàëà, ïî÷åìó íàðîäàì è ðåãèîíàì Ðîññèè íóæíî è âàæíî æèòü âìåñòå.
Òàêîå ñîñòîÿíèå äåë ôàêòè÷åñêè äåëàåò íåèçáåæíûì âîçâðàùåíèå ê «èìïåðñêèì», àâòîðèòàðíî-ïðèíóäèòåëüíûì ìåõàíèçìàì ðåãó-ëèðîâàíèÿ ìåæðåãèîíàëüíûõ îòíîøåíèé.
Ê ýòîé ñòðàòåãèè, îðèåíòèðîâàííîé íà æåñòêîå è ïîñëåäîâà-òåëüíîå âîññòàíîâëåíèå «âåðòèêàëè» âëàñòè, â ïîñëåäíèå ãîäû ïðå-çèäåíòñòâà Â. Â. Ïóòèíà äîáàâèëèñü ïðèíöèïèàëüíî íîâûå ýëåìåíòû óïðàâëåíèÿ, êîòîðûå â öåëîì âûäåðæàíû â ðóñëå êîíñî-öèîíàëèçìà – ïîëèòèêè ôîðìèðîâàíèÿ êîíñåíñóñà ìåæäó ôåäåðàëü-íîé è ðåãèîíàëüíûìè ýëèòàìè. Ëîãèêà ýòèõ íîâàöèé âïîëíå ïîíÿòíà:
åñëè ïîêà íåëüçÿ äîëæíûì îáðàçîì ïîëèòè÷åñêè îáúåäèíèòü ìíî-ãîñîñòàâíîå ïî ñòðóêòóðå è ýëèòèñòñêîå ïî ñïîñîáó óïðàâëåíèÿ îáùåñòâî (êàêèì ðåàëüíî ÿâëÿåòñÿ Ðîññèÿ), òî âàæíî â öåëÿõ ñî-õðàíåíèÿ åäèíñòâà ãîñóäàðñòâà îáúåäèíèòü, ïðåæäå âñåãî, åãî ýëè-òû. Ê ýòîìó íàïðàâëåíû, â ÷àñòíîñòè, è âûäâèæåíèå áîëåå èëè ìåíåå çàìåòíûõ ôèãóð ðåãèîíàëüíîãî ïîëèòè÷åñêîãî èñòýáëèø-ìåíòà íà ôåäåðàëüíûå äîëæíîñòè, è íàñòîé÷èâûå ïîïûòêè çàêðå-ïèòü çà «Åäèíîé Ðîññèåé» ðîëü îáúåäèíÿþùåé «ïàðòèè ïàðòèé», è âîçëîæåíèå íà íàèáîëåå ñèëüíûå, êëþ÷åâûå ðåãèîíû ðÿäà îòâåò-ñòâåííûõ ôóíêöèé ôåäåðàëüíîãî óðîâíÿ (íàïðèìåð, ïðîâåäåíèÿ ìåæäóíàðîäíûõ ñàììèòîâ). Èäåîëîãè÷åñêèì ôîíîì äëÿ âñåãî ýòî-ãî ñëóæèò ñåýòî-ãîäíÿ çàìåòíûé ñäâèã â ñòîðîíó ïðàãìàòèçàöèè ðåãèî-íàëüíîé ïîëèòèêè.
Ïðè ýòîì, îòîäâèíóòûé íà ïåðèôåðèþ ðåàëüíîé ïîëèòèêè è íàõîäÿùèéñÿ ñåãîäíÿ â «ñïÿùåì» ñîñòîÿíèè ôåäåðàëèçì, îñòàâà-ÿñü îäíîé èç âàæíåéøèõ êîíñòèòóöèîííûõ îñíîâ ðîññèéñêîé
ãîñó-äàðñòâåííîñòè, ïî-âèäèìîìó, ñîõðàíèò ñâîþ ðîëü â êà÷åñòâå íîð-ìàòèâíîãî îðèåíòèðà äàëüíåéøåãî ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëü-ñòâà. Îäíàêî åãî íîâàÿ àêòóàëèçàöèÿ â òàêîâîì êà÷åñòâå áóäåò äàëåêî íå ïðîñòûì ïðîöåññîì è ïðèìåò, ñêîðåå âñåãî, õàðàêòåð î÷åðåäíûõ ðåôîðì «ñâåðõó», ÷óòêî îòêëèêàþùèõñÿ íà ïîñòåïåííûé ðîñò ïîëèòè÷åñêîé çðåëîñòè è êóëüòóðû îáùåñòâà.
Î. Â. Çûë¸âà*