市町村合併 にお ける財 政指標 の 利用 に関す る基礎 的研 究

市町村合併 にお ける財 政指標 の 利用 に関す る基礎 的研 究

一淳

孝野川

永出

1.は じ め に

国 は,平 成11年7月 の 「地 方 分 権 の 推 進 を 図 る た め の 関 係 法律 の 整 備 等 に関 す る法 律 」(「地 方 分 権 一 括 法 」)に よ り,国 か ら地 方 公 共 団 体(普 通 公 共 団 体 で あ る都 道 府 県 お よび 市 町 村)へ の 権 限 委 譲,必 置 規 制 の見 直 し等 を進 め て き た 。 こ う した 国 に よ る地 方 自治 制 度 の改 革 を受 け て,都 道 府 県 な らび に 市 町 村 は,国 の意 向 に従 う こ と よ り も地 域 住 民 の ニ ー ズ を 把 握 し政 策 に 反 映 させ る こ と,す な わ ち,よ り 自主 的,自 立 的 な行 政 運 営 を め ざす こ とに な っ た。 今 後 は 新 しい 地 方 自治 制 度 の も と で,分 権 型 の 国,都 道 府 県,市 町村 の 関 係 が 形 成 さ

れ て い く こ と と な る 。

さ ら に,こ の 地 方 分 権 一 括 法 を受 け て,国 は 「市 町 村 の合 併 の 特 例 に 関 す る 法 律 」(「合 併 特 例 法 」)を 改 正 し,住 民 発 議 制 度 の 拡 充 や 合 併 特 例 債 の 創 設 を 図 る と と もに,同 年8月 に は,都 道 府 県 に 対 して,平 成12年 中 に 「市 町村 の 合 併 の 推 進 に つ い て の 要 綱 」 を作 成 す る よ う に要 請 し,平 成12年4月 に は市 町 村 合 併 に対 す る 世 論 を 喚 起 す る た め に 「市 町村 合 併 推 進 会 議 」 を 設 置 す る な ど,

さ ま ざ ま な推 進 策 を 講 じて い る 。

本研 究 で は,現 在 の 市 町村 合 併 の 動 き を把 握 し,市 町 村 合 併 を考 え て い く上 で の さ ま ざ ま な課 題 を整 理 す る 。 さ らに,合 併 シ ミュ レ ー シ ョ ン な どで用 い ら れ る財 政 指 標 につ い て,北 海 道 市 町村 を対 象 に し て 問題 点 を明 らか に し て い く。

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2.市 町村 合 併 の現 状

2.1市 町 村 合 併 の 歴 史 的 経 緯

市 町 村 合 併 は,こ れ まで 「明 治 の 大 合 併 」 「昭 和 の 大 合 併 」 と呼 ば れ る大 規 模 な合 併 が 行 わ れ,今 次 の 市 町 村 合 併 は 「平 成 の 大 合 併 」 と呼 ば れ て い る。 市 町 村 合 併 の 実 施 され て きた 背 景 と して,① 地 方 自治 体 と して の 行 政 サ ー ビ ス の 充 実,② 国 の 指 導 に よ る地 方 の 協 力,③ 地 方 と して の 単 独 事 業 の増 加 な どが あ げ られ る1)。

基 礎 自治 体 は,明 治 時 代 の は じめ に は 約7万 余 に及 ん だ が,明 治22年 か ら新 た な市 制 ・町 村 制 を創 め る に あ た り,こ れ を約1万5000に 合 併 ・統 合 した 。 こ れ が,今 日の 市 町 村 の 原 形 で あ る。 そ れ か ら,半 世 紀 後,第 二 次 世 界 大 戦 の 復 興 を ほ ぼ終 え た 昭 和28年 か ら36年 にか け て,も う一 度 こ れ を 約3500に 減 ら し, 現 在 の3218市 町 村 に な っ て い る 。 これ らが,「 明 治 の大 合 併 」 「昭 和 の大 合 併 」 で あ る。 明 治 の 大 合 併 は,行 政 上 の 目的 に 合 っ た規 模 と 自治 体 と して の 町 村 の 隔 た り を無 くす た め に,約300〜500戸(小 学 校 を設 置 で き る よ う に人 口800人 以 上 を 目処 に した)を 標 準 規 模 と し て全 国 的 に行 わ れ て きた 町村 合 併 で あ り, 昭和 の 大 合 併 は,戦 後,新 制 中 学 校 の 設 置 管 理(ひ とつ の 町村 に少 な く と も 中 学 校 を 設 置 で き る よ う に8000人 以 上 を 目処 に し た),市 町 村 消 防 や 自治 体 警 察 の創 設 の 事 務 な ど を能 率 的 に処 理 す る た め規 模 の合 理 化 の た め に推 進 さ れ た 。 明 治,昭 和 の 大 き な市 町村 合 併 は この 時 期 に 集 申 して い るが,必 ず し も一 気 に そ うな っ た わ け で は な い 。 そ の 問 に も少 しず つ 合 併 が 進 み,合 併 促 進 の 法 律 等 に 基 づ い て1世 紀 の 問 に25分 の1に 数 を減 ら し て きた の で あ る(表1参 照)。

平 成 の 大 合 併 で は,合 併 の 結 果,約1000に す る こ とを 目標 と して い る。

この よ う に,こ れ らの 国 の 指 導 に 地 方 が 協 力 す る形 で 地 域 振 興 を図 る と と も に,高 度 成 長 期 や バ ブ ル 経 済 期 に は 潤 沢 な財 政 状 況 を 反 映 し,地 方 単 独 事 業 を 拡 大 させ て きた 。 そ の結 果,現 在 で は,人 ロ2万 人 以 下 の 町 村 が8割 近 く を 占

1)佐 々 木 信 夫,『 市 町 村 合 併 』,筑 摩 書 房,2002年7月 。

市 町村 合併 にお け る財政 指標 の利 用 に関す る基礎 的研 究 ⁶¹ 表1市 町村 数 の推移

年 法 ・制 度 市 町 村 数

1888年(明 治21年) 71314

1889年(明 治22年) 市 町 村 制 ¹⁵⁸⁵⁹

1953年(昭 和28年) 町 村 促 進 合 併 法 ⁹⁸⁶⁸

1956年(昭 和31年) 新市町村建設促進法 ⁴⁶⁶⁸

1961年(昭 和36年) 3474

1965年(昭 和40年) 合 併 特 例 法 ³³⁹²

1999年

(平成11年7月)

改 正 合 併 特 例 法 3218(平 成14年4月 現 在) 1000(目 標)

め,事 業 拡 大 が 地 方 交 付 税 や 地 方 債 に 依 存 す る 財 政 運 営 の 非 効 率 性 を 生 み,地 方 分 権 が 進 む 中,受 け皿 と し て の 市 町 村 の行 財 政 能 力 に 疑 問 が 投 げ か け られ て い る状 況 に な っ て い る。

2s2市 町 村 合 併 が 求 め ら れ る 背 景

現 在,人 々 の価 値 観 が 多 様 化 し,日 常 生 活 圏 が 拡 大 す る な ど,ラ イ フス タイ ルが 大 き く変 化 して い る 。 ま た,少 子 ・高 齢 化 や 国 際化 な ど の急 速 な 進 展 に代 表 され る よ うに社 会 経 済 環 境 も大 き く変 わ っ て い る。 さ ら に,地 方 分 権 型 の社 会 構 造 へ と変 革 が 求 め られ,地 方 自治 体 は施 策 の 選 択 の 幅 が 広 が り,そ の 主 体 的 な判 断 と責 任 の も とで の 行 財 政 運 営 を行 う必 要 性 が 高 ま っ て い る 。市 町村 は, 住 民 生 活 に最 も身 近 な行 政 を担 う基 礎 的 な 自治 体 で あ り,多 様 化 ・高 度 化 す る 行 政 需 要 へ 的確 に対 応 す るた め,一 層 の 行 財 政 基 盤 の 強化 と効 率 化 が 求 め られ て い る。 こ の よ う な要 請 に応 え る た め に市 町村 の 体 制 を 見 直 し,そ の た め の有 効 な 手段 の ひ とつ と して 市 町 村 の 合 併 が 位 置付 け られ て い る。 こ の よ う な市 町 村 合 併 が 求 め られ る背 景 は,以 下 の よ う に ま とめ られ る 。

① 住 民 の 日常 生 活 圏 の 拡 大

交 通 イ ン フ ラ の整 備,交 通 手段 の 多 様 化,ク ル マ の 普 及 な どに よ り買 い物

や 通 院 な どの 日常 生 活 で の 行 動 範 囲 が 市 町 村 の 境 界 を越 え て い る 。 生 活 範 囲 の 拡 が り と市 町 村 の 区 域 を合 わせ る必 要 が 高 ま っ て い る。

② 多 様 化 す る住 民 ニ ー ズ

ダイ オ キ シ ン対 策 に代 表 され る環 境 問 題 へ の 関心 の 高 ま り,住 民 の価 値 観 の 多 様 化,ラ イ フス タ イル の 変 化 な どに と もな い,市 町村 に求 め られ る行 政 サ ー ビス は,環 境 へ の 負 担 が 少 な い循 環 型社 会 の形 成 の取 り組 み や 生 涯 学 習 の シス テ ムづ く りな ど,多 様 化 ・高 度化 して い る。 こ の よ う な多 様 化 ・高 度化 して い る行 政 サ ー ビス へ の ニ ー ズ に 的確 に応 え る専 門 の知 識 を有 した 職 員 の 育成 ・確 保 が 必 要 と され る が,小 規 模 市 町村 で は対 応 が 困 難 にな りつつ あ る。

③ 地 方 分 権 の進 展

地 方 分 権 の 進 展 に と もな い,市 町村 は 「自 己 決 定 ・自己 責 任 」 の 原 則 の も と に,地 域 にお け る行 政 を 自主 的 か つ 総 合 的 に 実 施 して い くこ とに な り,そ の 役 割 と責 任 は よ り重 大 な もの と な る 。 市 町村 は,自 立 した 自治 体 と して, 行 財 政 基 盤 の 強 化 ・拡 充 を 図 り,政 策 立 案 能 力 の 向 上 な どに 取 り組 み,地 域 特 性 を生 か し た地 域 づ く りを 進 展 して い く必 要 が あ る。

④ 情 報 化 の 進 展

IT(情 報 技 術)の 進 展 に と もな い,携 帯 電 話 を 利 用 した各 種 チ ケ ッ トの 購 入 や オ ンラ イ ンに よ る商 品 の受 発 注 が 一 般 的 に行 わ れ る よ うに な っ て き た こ と な ど,住 民 の生 活 や 産 業 活 動 の ス タ イル が 大 き く変 化 し,近 い将 来 に は,住 民 票 の 交付 な どの各 種 の行 政 サ ー ビス を,役 所 に い く こ とな く,ネ ッ トワー ク を 通 じて利 用 す る 「電 子 政 府 」 が 実現 す る見 通 し とな っ て い る。 情 報 面 で の 市 町 村 間 の地 域 間格 差 が 生 じない よ うにす る た め に対 応 して い く必 要 が あ る。

⑤ 少 子 ・高 齢 化 の 進 展

2020年 に ピー ク を迎 え る老 年 人 口 に対 して,生 産 年 齢 人 口 はす で に減 りは じめ て お り,減 少 す る 一 方 で あ る 。 ま た,年 少 人 口 は2050年 に は 昭 和 の大 合 併 時 の 約40%に な る2)。 少 子 ・高 齢 化 は,税 金 を負 担 す る 人 が 減 り,医 療 ・

2)国 立社 会保 障 ・人 口問題研 究所 の推計 結果 。

市 町村 合併 にお け る財政 指標 の利 用 に関す る基 礎 的研 究 63 介 護 ・保 健 ・福 祉 サ ー ビス の よ うな 税 金 に よ る行 政 サ ー ビス を受 け る人 が 増 え る こ とを 意 味 して い る。例 え ば,介 護 サ ー ビス を 円滑 に 提 供 す る た め に は, 人 材 の 確 保 や専 門 性 の 向 上 と と もに,保 険 料 とサ ー ビス の バ ラ ンス の とれ た 運 営 が 必 要 とな る。 現 在 の 市 町 村 の 規 模 に よっ て は十 分 に 対 応 で きな い 場 合 が あ る と予 想 され て い る 。

⑥ 国 ・地 方 を 通 じた財 政 状 況 の悪 化

平 成11年 度 末 に お い て,全 国 の都 道 府 県,市 町村 の地 方 財 政 全 体 の借 入 金 残 高 は 約176兆 円,国,地 方 を合 わ せ た債 務 残 高 は約600兆 円 に の ぼ る な ど, 国,地 方 を通 じて 財 政 状 況 が 著 し く悪 化 して い る。 国 に お い て は,地 方 交 付 税 特 別 会 計 の借 入 金 が 平 成12年 度 末 で38兆 円 に の ぼ る な ど,厳 しい財 政 状 況 で あ り,地 方 交 付 税 の 見 直 しが 論 議 され,地 方 の 国 か らの 財 源 が,将 来 に わ た っ て 同 じよ うに 確 保 さ れ る こ とは極 め て 難 しい 。基 本 的 な行 政 サ ー ビ ス は, 人 口 の規 模 に 関 わ らず 同 じ水 準 で 提 供 す る フ ル セ ッ ト型(あ る い は ワ ンセ ッ

ト型)が 求 め られ て きた 。 この よ うな フ ル セ ッ ト型 の行 政 サ ー ビ ス は,人 口 規 模 の小 さ な市 町村 ほ ど住 民1人 あ た りの 歳 出 額 が 多 くな る。 今 後,国,地 方 の 財 政 状 況 が ます ます 厳 し くな る 中 で,行 政 サ ー ビ ス を 安 定 的 に提 供 が で き る よ う にす る た め に は,行 政 の効 率 化 や コ ス トの 削 減 を 進 め,行 財 政 基 盤 の 強 化 を図 る こ とが 必 要 で あ る。

⑦ 広 域 行 政(事 務 の 共 同処 理)の 限 界

広 域 行 政 と は,ふ た つ 以 上 の 自治 体 に ま たが る 課 題 に つ い て,ふ た つ 以 上 の 自 治 体 が 共 同 して 処 理 す る 仕 組 み で あ る 。 現 在,全 国 に約3,000の 一 部 事 務 組 合 が あ る。 一 部 事 務 組 合 に 加 わ らな い 市 町 村 は ほ と ん どな い とい っ て よ い 。 広 域 連 合 は,平 成7年 に特 別 地 方 公 共 団 体 と して 制 度 化 され た 広 域 行 政 法 人 で あ る 。 つ ま り,行 政 の広 域 化 を進 め る手 法 と して,現 在 の 市 町 村 の枠 組 み を維 持 した ま ま,広 域 連 合 や 一 部 事 務 組 合 等 を 設 立 して事 務 を共 同処 理 す る方 法 が あ る。 しか し,事 務 の 共 同処 理 につ い て は,迅 速 な 意 思 決 定 が で き ない,責 任 の所 在 が 不 明確 に な る とい っ た制 度 上 の 運 用 の 欠 点 が あ る た め, 市 町 村 の枠 組 み そ の もの を変 え る 市 町 村 合 併 の 方 法 が 求 め られ て い る。

2.3市 町 村 合 併 の メ リ ッ トとデ メ リ ッ ト

市 町村 合 併 に よ り期 待 され る メ リ ッ ト と して,次 の よ うな こ とが 総 務 省 で 考 え られ て い る3)。

① 行 財 政 の 強 化 ・効 率 化,コ ス トの 削 減

② 行 政 サ ー ビス の 多 様 化 ・高 度 化

③ 市 町 村 の 職 員 の 能 力 向 上

④ 住 民 の利 便 性 の 向上

⑤ 重 点 的 な投 資 に よる 基 盤 整 理 の 推 進

⑥ 広 域 的 な観 点 に た っ た ま ちづ く りと施 策 推 進

⑦ 地 域 の イ メ ー ジ ア ッ プ

ー 方,考 え られ て い る デ メ リ ッ トと して,次 の よ う な もの が あ る。

① 役 所(役 場)の 統 合 に と もな い,役 所(役 場)が 遠 くな り,不 便 に な る 。

② 新 しい 役 所(役 場)所 在 地 に重 点 的 に投 資 され,周 辺 部 が 過 疎 化 す る。

③ 現 在 の市 町村 の 名 前 が な くな っ て しま い,こ れ ま で培 って きた 歴 史 や 伝 統 とい っ た 地域 の 個 性 が な くな る 。

④ 市 町 村 の議 員 数 が 減 り,住 民 の 声 が 届 き に く くな る と と もに,職 員 数 が 減 り,地 元 で 働 く場 所 が 少 な くな る。

⑤ 市 町 村 の 区 域 が 広 く な り,き め 細 か い サ ー ビ ス が 受 け られ な くな る。 公 共 料 金 が 高 くな る。

⑥ 合 併 す る前 の 旧 市 町村 同士 で 対 立 が 生 じ る。

これ ら の メ リ ッ ト,デ メ リ ッ トは 市 町 村 に よ っ て異 な り,合 併 を考 え る 際, ひ とつ ひ とつ 検 討 して い く必 要 が あ る。

3)http://www.soumu.go.jp/gapei/index.html

市 町村 合 併 にお ける財 政指標 の利用 に関す る基礎 的研 究 ⁶⁵

3.市 町 村 合 併 の考 え方

3.1合 併 効 果 の 測 定

市 町 村 合 併 の 是 非 を判 断 す る た め に は,効 果 の有 無 を測 定 す る た め の 指 標 が 必 要 で あ る 。 この 指 標 は,行 政 サ ー ビス が 多 様 で あ り,さ ま ざ ま な 住 民 が 生 活 して い る こ とか ら,た だ ひ とつ に 限 定 す る こ と は で き ない 。 しか し,指 標 数 が 多 す ぎ る と判 断 が 困 難 に な る た め,さ ま ざ ま な行 政 サ ー ビス に対 応 し得 る 適切 な 数 の 指 標 が 望 ま しい 。 ま た,合 併 効 果 の 有 無 とい う観 点 か らは,理 解 しや す い単 位 で あ り,他 市 町村 や 合 併 前 後 の 比 較 が 可 能 な指 標 が 望 ま しい 。

例 え ば,都 市 の さ ま ざ ま な状 況 を把 握 す る こ と を 目的 と して,日 経 地 域 情 報 で は,「 行 政 サ ー ビス 水 準 」 と して5分 野 か ら指 標 を採 用 して い る。 そ して, そ れ ら を用 い て 都 市 の 評 価 を行 っ て い る。 指 標 と算 出 方 法 は,以 下 の とお りで あ る 。

① 公 共 料 金 等(4項 目)

水 道 料 金,下 水 道 料 金,住 民 票 手 数 料,体 育 館 使 用 料

② 福 祉 ・医 療(7項 目)

高 齢 者 人 口 あ た り特 別 養 護 老 人 ホ ー ム措 置 人 数,同 ホ ー ム ヘ ル パ ー 数,乳 幼 児 医 療 費助 成 制 度,国 保 保 険 料 上 限 額,人 ロ あ た り身 障 者 更 正 援 助 施 設 定 員 数,人 口 あ た り病 院 ・診 療 所 病 床 数,独 自の 福 祉 ・医 療 サ ー ビス 数

③ 教 育(6項 目)

市(区)立 学 校1校 あ た りパ ソ コ ン導 入 台 数 お よび イ ン タ ー ネ ッ ト接 続 率 (中 学 校),同(小 学 校),対 象 者 あ た り市(区)立 保 育 所 定 員 数,幼 児 人 口 あ た り市(区)立 幼 稚 園 定 員 数,私 立 幼 稚 園 補 助 金,人 口 あ た り市(区)立 図 書 館 蔵 書 数

④ イ ン フ ラ(4項 目)

道 路 舗 装 率,下 水 道 等 普 及 率,人 口 あ た り公 園面 積,人 口 あ た り市(区) 立 集 会 施 設 面積

⑤ そ の 他(3項 目)

ご み収 集 料 金,100世 帯 あ た り公 営 住 宅 等 戸 数,住 宅取 得 助 成 制 度 これ らの 指 標 の 集 計 方 法 は,次 の とお りで あ る。 公 共 料 金 は安 い 順 に,施 設 や 人 員 は多 い 順 に並 べ た 上 で各 項 目 ご とに偏 差 値 を算 出 し,偏 差 値20以 下 を1 点,20超40以 下 を2点,40超60以 下 を3点,60超80以 下 を4点,80超 を5点 と

して 得 点 化 す る。 分 野 別 ラ ンキ ン グ は分 野 ご と の項 目の 得 点 を合 計 して比 較 し た も の で あ り,総 合 ラ ンキ ン グ は24項 目 を合 計 した 総 得 点(満 点 は120点)を 出 し て比 較 す る。

こ の よ うに,都 市 に 限 定 して い る とは い え,特 徴 を把 握 す る た め の指 標 の 選 定 と算 定 方 法 が 試 み られ て い る 一 方 で,市 町村 合 併 シ ミュ レー シ ョ ン な ど で は, 合 併 後 の地 方 交 付 税 や合 併 特 例 債 な どの総 務 省 の財 政 処 置 に 関 す る計 算 結 果 や 市 町 村 の 人 口 と歳 出額 や 歳 入 額 との 相 関 を用 い て推 計 す る方 法 で しか,市 町 村 合 併 の 効 果 を 示 して い な い 。さ ま ざ まな 市 町 村 合 併 の メ リ ッ トを あ げ な が ら も, 具 体 的 な理 解 しや す い 指 標 に よ る 合 併 効 果 の 測 定 や比 較 検 討 が行 わ れ て い ない の で あ る。

さ らに,財 政 的 な市 町 村 合 併 効 果 につ い て も,推 定方 法 につ い て十 分 議 論 され て い る とは い え ない 。 行 政 サ ー ビス に お け る効 率 性 は,い ろ い ろ と考 え られ る は ず で あ る。 しか し,多 くの 合 併 シ ミ ュ レー シ ョ ンで は,市 町 村 合 併 に よ る効 率 性 を住 民1人 あ た りの 平 均 歳 出 総 額 と して い る こ とが多 い。 一 般 に,効 率 性 を極 大 化 す る とい う こ と は,最 少 の投 入 資 源(ヒ ト ・モ ノ ・カ ネ)で 最 大 の 成 果 あ るい は結 果 を得 る こ とで あ る。 行 政 活 動 にお け る効 率 性 とは,最 少 の予 算 で 最 大 の 成 果 を得 る こ とで あ り,成 果 と は,行 政 の活 動 結 果 に よ り住 民 生 活 が どれ だ け改 善 さ れ た か とい う こ と に な るで あ ろ う。 した が っ て,効 率 性 を測 る指 標 は,住 民1 人 あ た りの歳 出額 で は な く,投 入 資 源 あ た りの 「成果 あ る い は結 果 」 で あ る。 合 併 の 目的 を,住 民 の福 祉 の 向上 に お くな らば,「福 祉 の 向 上 度合 あ る い は改 善度 合 」

と投 入 資 源 の 比 で あ る効率 性 を検 討 しな けれ ば な らない4)。この よ うな こ とか ら,

4)片 桐 昭 泰,兼 村 高 文,星 野 泉,『 新 版 地 方 財 政 論 』,税 務 経 理 協 会,2002年 。

市 町村 合併 にお ける財政 指標 の利 用 に 関す る基礎 的研 究 67 現 在 「効 率 性 」 と い わ れ て い る もの は,本 来 の 「効 率 性 」 と異 な り,平 均 歳 出 額 を も とに した 「財 政 的 効 率 性 」 と よぶ べ きで あ ろ う。

ワ ンセ ッ ト型 の 行 政 サ ー ビス の提 供 を貫 くた め に は,財 政 的,組 織 的 な最 適 規 模 が あ る と考 え られ て い る。 自治 体 と して 行 政 サ ー ビス を提 供 す る に は大 き す ぎて も小 さす ぎ て も不 適 切 で あ る と い う考 え方 で あ る 。 例 え ば,選 挙 の投 票 率 に つ い て,住 民 参 加 と い う側 面 か らは大 きす ぎる 市 町 村 で は投 票 率 が低 下 し, 小 さす ぎ る と競 争 の原 理 が 働 か ず 多 選 構 造 に 陥 る恐 れ が あ る。 選 挙 区 の 大 き さ につ い て,適 正 な規 模 とい う もの が あ る と考 え られ て い る。 ま た,総 務 省 に よ っ て基 礎 自治 体 と して提 供 す る サ ー ビ ス が ま とめ られ て お り,そ れ ら を提 供 す る た め に は,あ る程 度 の 人 口規 模 が な け れ ば 維 持 で きな い あ る い は 効 率 的 で は な い と され て い る。 経 営 的 視 点 を備 え た効 率 性 の よ い市 場 規 模 を 考 え る と,消 防行 政 で は10万 人,ダ イ オ キ シ ンの 発 生 し な い清 掃 工 場 の維 持 に は10〜30万 人, 介 護 サ ー ビス の 供 給 に は20〜30万 人,500の ベ ッ ド数 を 持 つ 病 院 経 営 に は20万 人 程 度 の 人 口規 模 が 必 要 と され て い る。 ま た,行 政 事 務 を処 理 す る 視 点 を備 え た効 率 性 で は,専 門性 を 持 つ 職 員 の 採 用 に つ い て は,1万 人 未 満 の 自治 体(職 員 が100人 余)で は ほ とん ど不 可 能,企 画 的 な 仕 事 を専 門 的 に行 え る組 織 を も つ 規 模 と し て は500人 以 上 の 職 員,各 種 の 専 門 職 をそ ろ え る に は1500人 以 上 の 体 制 が 必 要 と され る。 この よ うに効 率 的 な サ ー ビス の提 供 を志 向 し,政 策 形 成 能 力 の 向 上 を 図 る た め に は,あ る程 度 の 自治 体 規 模 が 必 要 で あ り,そ の た め の 方 法 論 の ひ とつ が 合 併 を 推 進 す る立 場 を取 る こ と に な る 。

3.2合 併 の 考 え方

ま ず,地 理 的 に住 民 の 移 動 が 困 難 な場 合 や 産 業 構 造 が 大 き く異 な る地 域 は, 市 町村 合 併 とい う選 択 肢 は 採 用 で き な い で あ ろ う。 地 理 的 に住 民 の 交 流 が で き な い場 合 は,ほ と ん どメ リ ッ トが な い か らで あ る。 通 常,企 業 の合 併 に み る よ う に,双 方 の企 業 に とっ て デ メ リ ッ トを越 え る メ リ ッ トが 存 在 しな けれ ば,合 併 に 踏 み 切 る こ と は な い 。市 町村 の 合 併 も同 様 に考 え る こ とが で き る。例 え ば, 前 述 した 合 併 の メ リ ッ トの 中 で,地 域 が 一 体 化 す る こ とに よ る 産業 の 強 化 を 考

え る な ど で あ る 。 産 業 構 造 の 似 た 自治 体 同士 の 合 併 は,地 域 が 一 丸 と な っ て 産 業 政 策 を進 め て い く上 で効 果 的 で あ る。 近 隣 の 自治 体 の そ れ ぞ れ が小 規 模 の ま ま競 争 す る よ り も,一 体 とな っ た産 業 振 興 策 を 策 定,実 行 す る方 が効 率 的 で あ る。 経 済 特 別 区,農 業 特 別 区 な どの特 色 を打 ち 出 す た め に は,広 域 化 す る方 が よ い場 合 が あ る 。 この よ うな 場 合,地 域 産 業 の 効 率 化 を進 め る視 点 か ら産 業 構 造 が 似 た 地 域 で あ る な ど,地 域 の 特 徴 を 的確 に把 握 して お く こ とが 前 提 とな る。

また,市 町村 で 供 給 さ れ て い る行 政 サ ー ビ ス は さ ま ざ ま な も の が あ るが,そ れ らは どの 市 町村 で も 同様 に 供 給 す る ワ ンセ ッ ト型 を基 本 と して きた 。 個 別 に 対 処 す る よ り も効 率 的 で あ る とい う こ とか ら,一 部 事 務 組 合 や 広 域 連 合 な どの 広 域 行 政 に取 り組 ん で い る行 政 サ ー ビス も あ る 。

広 域 行 政 に な っ て い る行 政 サ ー ビ ス につ い て は,職 員 の 立 場 と して,市 町村 の 合 併 協 議 会 で の 調 整 は 困 難 な作 業 と は な らな い 。ま た,住 民 の立 場 と して は, 行 政 サ ー ビ ス の価 格 や 手 続 き に大 きな 変 更 を伴 わ な い こ と に な る だ ろ う。 行 政 サ ー ビス の 料 金 や サ ー ビ ス 内 容 に大 き な差 異 が あ る場 合,そ の 行 政 サ ー ビ ス を 受 け る 際 に支 払 う料 金 や サ ー ビス 内容 の 差 異 を 調 整 す る必 要 が 生 じ,住 民 も合 併 前 後 の 変 動 に不 満 を もつ 場 合 が あ りう る。 また,料 金 の低 い 自治 体 にあ わせ る場 合 や サ ー ビス 水 準 の 高 い 自治 体 に あ わせ る場 合,合 併 後 の 市 町村 財 政 へ 看 過 で きな い 影 響 が 生 じる と考 え られ る。 す で に 広 域 行 政 を実 施 して い て,広 域 行 政 サ ー ビ ス の種 類 が 多 い ほ ど,関 係 す る市 町村 問 で 調 整 す る行 政 サ ー ビ ス項

目は少 な くな り,合 併 前 後 の 住 民 の 受 け る行 政 サ ー ビス の 変 化 が 少 な い 。 生 活 水 準 の 向 上 と産 業 構 造 の 改 善 を 目指 す こ と もで きる 。 す な わ ち,地 域 の 生 活 を 豊 か にす る た め,地 域 の 産 業 を発 展 させ る た め の,ひ とつ の選 択 肢 が 市 町 村 合 併 で あ る と考 え られ る 。 ま た,市 町 村 合 併 に よ っ て,地 域 政 策 の 立 案 能 力 の 向 上 や 実 施 を よ り有 効 に 機 能 させ る こ とが 期 待 で きる。 そ の た め に は,ま ず,前 述 した よ うな 産 業 構 造 や 行 政 サ ー ビス の 実 態 な ど,住 民 の生 活 に即 した 現 状 分 析 が 必 要 で あ る。市 町村 の 過 去,現 在,未 来 の姿 を把 握 す る 必 要 が あ る 。 特 に,将 来 の あ る べ き姿 あ る い は あ りた い 姿 す な わ ち ビ ジ ョ ン を持 つ こ とが 重 要 で あ る 。 あ るべ き姿 を持 た な い ま まで は,現 在 と将 来 の行 動 指 針 を 立 て る こ

市 町村 合併 にお け る財政 指標 の利 用 に関す る基礎 的研 究 69

ア

ヨ 欝 紅)

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合 併 しない 合 併 す る

合併に関する意思決定

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自治 体 kノ A

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自治 体

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自治 体

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自 治 体

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自治 体

＼ D ノ

図1合 併 へ の意 思決 定

とが で き な い。

こ れ まで の 市 町村 合 併 の 議 論 は,財 政 的 な側 面 だ けが 強調 され て きた 。 住 民 の す べ て が 財 政 面 に熟 知 して い る わ け で は な い 。 し た が っ て,財 政 面 の 情 報 を わ か りや す い形 で提 供 す る 必 要 が あ る と と もに,市 町 村 や 地 域 の 生 活 に 関 わ る 情 報 も開 示 さ れ ね ば な らな い 。 市 町村 合 併 を選 択 す る か否 か は,地 理 的 な 条 件 や 地 域 の 行 政 サ ー ビス 水 準 も含 め た 市 町 村 の特 徴 を把 握 し,将 来 の ビ ジ ョ ンを 示 して い る十 分 な 情 報 に基 づ い て意 思 決 定 す べ きで あ ろ う(図1参 照)。

4.財 政 的 な分 析 に関 す る検 討

4.1既 往 研 究 の 特 徴

合 併 に よ っ て,住 民1人 あ た りの 歳 出 額 が 低 くな る 。 す な わ ち,「 財 政 的 効 率 性 」 が 向 上 す る とい うの は,「 規 模 の経 済 性(ス ケ ー ル ・メ リ ッ ト)」 を根 拠 に して い る。 実 証研 究 に よれ ば,人 口 と平 均 歳 出 総 額 はU字 型 を描 き,人 口20

万 人 程 度 で 最 低 を示 して い る5)。 規 模 の 経 済 性 が 働 く理 由 は,① 首 長 ・議 員 数 が 削 減 され る こ と,② 管 理 部 門 の 人 員 を 削 減 で きる こ と,③ 類 似 目的 の 施 設 を 隣 接 市 町村 で 作 る とい った 重 複 投 資 が 避 け られ る こ と な ど が あ げ られ る。 ① と

② は い ず れ も固 定 費 で あ り,特 に,固 定 費 の 削 減 が 平 均 歳 出総 額 の 低 減 に 寄 与 す る と考 え られ て い る 。

しか しな が ら,理 論 的 に も実 証 的 に も必 ず 財 政 的効 率 性 が 得 られ る訳 で は な い 。 規 模 の経 済 性 を 考 え る上 で の 問 題 点 と して,① 社 会福 祉 費 や 教 育 費 な どの 費 目 ご と に最 低 平 均 値 が 異 な る こ と,② 人 口 規 模 が 多 け れ ば多 い ほ ど平 均 歳 出 額 が 低 減 す る 費 目 もあ れ ば(労 働 費,農 林 水 産 業 費 な ど),逆 に 人 口規 模 に ほ ぼ比 例 して 平 均 歳 出 額 が 上 昇 す る費 目(災 害 復 旧 費 な ど)が あ る こ と な どが あ げ られ る 。こ の よ う な結 果 に な る理 由 に つ い て,分 析 が 十 分 に な さ れ な い ま ま, 最 適 都 市 規 模 とい う概 念 が 「財 政 効 率 性 」 とい う側 面 か ら一 人 歩 き して い る の が 現 状 で あ る。

こ こ で は,全 国 の 市 町 村 を 対 象 と した 実 証 研 究 と 同様 な視 点 で,北 海 道 市 町 村 の 財 政 状 況 を分 析 す る。 そ して,財 政 効 率 性 の 高 い 最 適 都 市 規 模 が存 在 す る の か を探 求 す る。 同 時 に,北 海 道 市 町 村 の 財 政 状 況 を分 析 す る こ と に よ り,各 市 町 村 の財 政 上 の 特 徴 と課 題 を把 握 す る 。 さ らに,北 海 道 市 町村 と全 国 の 市 町 村 を比 較 す る こ とに よ り,北 海 道 市 町 村 との 共 通 点 や 相 違 点 を抽 出 し,北 海 道 市 町 村 の独 自性 とそ れ に基 づ く市 町 村 合 併 の 賛 否 を 考 え る た め の 基 礎 的 資 料 を 作 成 す る。

4。2人 口 に 基 づ く財 政 状 況 の 説 明

分析 項 目は,平 成12年 度 地 方 財 政 状 況 調 査 表(市 町村 分)の 中 か ら主 要 な 財 政 費 目 を選 び,人 口 な ど との 関係 を 調 べ た。 表2は,各 費 目 の総 額 と人 口 に 関 す る 分 析 結 果 で あ る。

表3は,人 口1人 あ た り費 目金 額(対 数)を 人 口(対 数)の2次 関 数 に よっ

5)吉 村 弘,『 最 適 都 市 規 模 と市 町 村 合 併s,東 洋 経 済 新 報 社,1999年12月 。

市 町村 合併 にお ける財 政指標 の利 用 に 関す る基礎 的研 究 表2財 政 項 目 と人 ロ の関係:一 次関 数 で近似 した場合

71

被 説 明 変 数(目 的 変 数)Y 説明変数X 決 定係 数(R2)

職員数 職 員 数(人) 人 口(人) ^0.9630

職 員 数(人)(市 部) 人 口(人) 0.9717

職 員 数(人)(町 村 部) 人 口(人) 0.5453

職 員 数(人),対 数 人 口(人),対 数 0.8829

歳 出 歳 出 総 額(千 円) 人 口(入) 0.9800

議 会 費(千 円) 人 口(人) 0.9102

総 務 費(千 円) 人 口(人) ^0.8919

民 生 費(千 円) 人 口(人) 0.9644

社 会 福 祉 費(千 円) 人 口(人) 0.9432

老 人 福 祉 費(千 円) 人 口(人) ^0.9361

衛 生 費(千 円) 人 口(人) 0.9104

労 働 費(千 円) 人 口(人) ^0.7182

農 林 水 産 業 費(千 円) 人 口(人) ^0.1018

商 工 費(千 円) 人 口(人) ^0.8013

土 木 費(千 円) 人 口(人) ^0.9492

消 防 費(千 円) 人 口(人) 0.9442

教 育 費(千 円) 人 口(人) ^0.9401

人 件 費(千 円) 人 口(人) 0.9733

物 件 費(千 円) 人 口(人) ^0.9414

扶 助 費(千 円) 人 口(人) 0.9500

普 通 建 設 事 業 費(千 円) 人 口(人) ^0.8572

公 債 費(千 円) 人 口(人) ^0.9437

義 務 的 経 費(千 円) 人 口(人) 0.9773

投 資 的 経 費(千 円) 人 口(人) ^0.8539

歳 入 歳 入 総 額(千 円) 人 口(人) 0.9804

地 方 税(千 円) 人 口(人) 0.9737

市 町 村 民 税(個 人分)(千 円) 人 口(人) ^0.9922 市 町 村 民 税(法 人分)(千 円) 人 口(人) 0.9635

固 定 資 産 税(千 円) 人 口(人) ^0.9120

地 方 譲 与 税(千 円) 人 口(人) ^0.8781

地 方 交 付 税(千 円) 人 口(人) 0.8669

普 通 交 付 税(千 円) 人 口(人) ^0.8777

特 別 交 付 税(千 円) 人 口(人) 0.2946

国 庫 支 出 金(千 円) 人 口(人) 0.9577

道 支 出 金(千 円) 人 口(人) ^0.6469

地 方 債(千 円) 人 口(人) 0.8687

地 方 債 残 高(千 円) 人 口(人) ^0.9537

財 政 指 数

経 常 収 支 比 率 人 口(人) 0.0396

公 債 費 比 率 人 口(人) ^0.0325

起 債 制 限 比 率 _{人 ロ(人)} 0.0523

注)Y・aX+bの 回 帰 式 を 検 討 し た 。

表3財 政項 目と人 ロの関係2次 関数 で近似 した場合

被 説 明 変 数(目 的 変 数)Y 説明変数X 決 定係 数(R2) 職員数 人 口1000人 あ た り 職 員 数(人/千 人) 人 口(人)* ^0.7599

人 口1000人 あ た り 職 員 数(人/千 人),対 数 人 口(人),対 数 0.7711

歳 出 ^{人1コ あ た} り 歳 出 総 額(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.7398 人 口 あ た り 議 会 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.9684 人 口 あ た り 総 務 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.6922 人 口 あ た り 民 生 費(千 円/人),対 数 ^{人 口(人),対 数 0.2694} 人 口 あ た り 社 会 福 祉 費(千 円/人),対 数 ^{人 ロ(人),対 数 0.3002} 人 ロ あ た り 老 人 福 祉 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.4256 人 口 あ た り 衛 生 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.4383 人 口 あ た り 労 働 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.0375 人 口 あ た り 農 林 水 産 業 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.4368 人 口 あ た り 商 工 費(千 円/人),対 数 ^{人 口(人),対 数 0.3115} 人 口 あ た り 土 木 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.1984 人 口 あ た り 消 防 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.7169 人 口 あ た り 教 育 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.4990 人 口 あ た り 人 件 費(千 円/人),対 数 ^{人 口(人),対 数 0.7711} 人 口 あ た り 物 件 費(千 円/人),対 数 ^{人 口(人),対 数 0.7118} 人 口 あ た り 扶 助 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.2828 人 口 あ た り普 通 建 設 事 業 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.4719 人 口 あ た り 公 債 費(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.6939 人 ロ あ た り 義 務 的 経 費(千 円/人),対 数 ^{人 口(人),対 数 0.7367} 人 口 あ た り 投 資 的 経 費(千 円/人),対 数 ^{人 口(人),対 数 0.4801} 歳 入 ^{人 口 あ た} り 歳 入 総 額(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.7460 人 口 あ た り 地 方 税(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.0643 人 口あ た り市 町 村民 税(個 人 分)(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.0454 人 口あ た り市町 村民 税(法 人 分)(千 円/人),対 数 ^{人 口(人),対 数 0.0651} 人 口 あ た り 固 定 資 産 税(千 円/人),対 数 ^{人 口(人),対 数 0.0318} 人 口 あ た り 地 方 譲 与 税(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.4032 人 ロ あ た り地 方 交 付 税(千 円/人),対 数** ^{人 口(人),対 数 0.8497} 人 口 あ た り普 通 交 付 税(千 円/人),対 数** ^{人 口(人),対 数 0.8373} 人 口 あ た り特 別 交 付 税(千 円/人),対 数** ^{人 口(人),対 数 0.7859} 人 口 あ た り 国 庫 支 出 金(千 円/人),対 数 ^{人 口(人),対 数 0.0976} 人 口 あ た り 道 支 出 金(千 円/人),対 数 人 ロ(人),対 数 0.3389 人 ロ あ た り 地 方 債(千 円/人),対 数 人 口(人),対 数 0.3556

*;指 数 近 似

**;泊 村 は 除 く

注)YニaX2+bX+cの 回 帰 式 を 検 討 し た 。

市 町村合 併 にお け る財 政指 標 の利用 に関す る基礎 的研 究 73 て 回帰 分析 を行 っ た 結 果 で あ る 。

4.3分 析 結 果

多 くの 実 証 的 な研 究 で は,被 説 明 変 数(目 的 変 数)を 人 口(対 数)の2次 関 数 で 説 明 で き る と考 え,回 帰 式 を 推 定 して い る。 推 定 結 果 と して,2次 関数 は 下 に凸 とな り,頂 点 に対 応 す る と こ ろ,つ ま り,あ る 人 口 で1人 あ た り歳 出 総 額 が 最 小 化 で き る とい う考 え 方 で あ る。 この よ う な 頂 点 の 存 在 を 最 適 都 市 規 模 とみ な し,財 政 効 率 性 とい う点 で 目指 す べ き人 ロ規 模 で あ る とい う解 釈 が な さ れ て い る。本 研 究 で も,そ の 分析 方 法 を 参 考 に して 回 帰 式 を 求 め た。こ こで は, 政 令 指 定 都 市 で あ る札 幌 市 は分 析 対 象 か ら除外 し,不 交 付 団体 で あ る泊 村 も歳 入 の 関 す る 一 部 の 分 析 にお い て 除外 した。 表2,表3な どか ら抽 出 で きた結 果

と問 題 点 は,以 下 の よ う に要 約 で き る。

① 職 員 数 と人 口 の 関 係

表2よ り,人 口 規 模 が 大 き くな る と職 員 数 も増 加 す る 。表3よ り,人 口1,000 人 あ た り職 員 数 は 人 口 の 増 加 と と も に減 少 す る。 す な わ ち,人 口 規 模 が 小 さ い市 町 村 で あ っ て も,あ る程 度 の 職 員 数 は 必 要 で あ り,人 口規 模 の 大 きい 方 が 職 員 数 に 関 して は効 率 的 に な る とい う こ と を示 唆 して い る 。 また,表3で の 決 定 係 数 は 指 数 近 似 し た もの で あ る。2次 関 数 で は 十 分 近 似 す る こ とが で

きな い 。 つ ま り,頂 点 近 辺 に相 当 す る市 町村 す な わ ち 最 適 都 市 規 模 と呼 ぶ こ との で き る市 町 村 は存 在 しな い 。 さ らに,旧 産 炭 地 に 位 置 す る市 町 村 は,人 口1,000人 あ た り職 員 数 が 他 の 市 町 村 に比 べ て多 い 傾 向 に あ り,職 員 数 を短 期 間 に減 少 させ る こ とは で き な い と考 え られ る。

② 各 費 目の 歳 出 額(千 円)と 人 ロ(人)の 関 係

これ らは,決 定 係 数 が 比 較 的 高 い 。ほ とん どの 費 目でR2は0.9以 上 とな る。

た だ し,農 林 水 産 業 費(R2=0.1018)は 低 く,人 口 だ け で 十 分 に 説 明 で き な い 。 各 市 町村 の 産 業 構 造 に大 き く関 わ る もの と考 え られ る。

③ 各 費 目 の歳 入 額(千 円)と 人 ロ(人)の 関係

こ れ ら は,決 定 係 数 が 比 較 的 高 い。 市 町 村 民 税(法 人 分)は,市 町村 民税 (個人 分)に 比 較 して 市 町 村 間 の バ ラ ツ キ が 大 き く な る。 固 定 資 産 税,地 方 譲 与 税,地 方 交 付 税 は さ らに市 町 村 間 に バ ラ ッ キ が 生 じ る。 特 に,特 別 交付 税(R2=0.2946)は 決 定 係 数 が 低 く な る 。 これ は,市 町 村 に よ っ て,所 得 水 準 な らび に産 業 構 造 が 大 き く異 な る た め と考 え られ,ま た,特 別 交 付 税 は 政 策 的 要 因 が 大 き い た め,バ ラ ッキ が 大 き くな る もの と考 え られ る。

④ 経 常 収 支 比 率,公 債 費 比 率,起 債 制 限 比 率 と人 口 の 関係 これ らの 間 に は,有 意 な 関係 が ない 。

⑤ 人 口 あ た り歳 出総 額(対 数)と 人 口(対 数)の 関係

決 定 係 数 はR2=0.7398と 比 較 的 説 明 で き る。 下 に 凸 で あ る2次 関 数 の 頂 点 付 近 と な る の は,人 口24万 人 程 度 と な る 。 この 人 ロ規 模 に あ る 市 町 村 は, 函 館 市 と旭 川 市 の2市 だ け で あ る 。

⑥ 人 口 あ た り各 費 目の 歳 出 額(対 数)と 人 口(対 数)の 関係

民 生 費(R2=0.2696),社 会 福 祉 費(R2=0.3002),労 働 費(R2=0.0375), 商 工 費(R2=0.3115),土 木 費(R2=0.1984),教 育 費(R2=o.499),扶 助 費(R2=0.2828)な どは,人 口 だ け で 説 明 で き ない 。

⑦ 人 口 あ た り歳 入 総 額(対 数)と 人 口(対 数)の 関係

R2=0.746と 比 較 的 説 明 で き る。 歳 出 総 額 と 同様,人 口24万 人 程 度 が 頂 点 に位 置 す る。

⑧ 人 口 あ た り各 費 目の 歳 入 額(対 数)と 人 口(対 数)の 関 係

地 方 税(R2・o.0643),市 町村 民 税(個 人 分)(R2=0.0454),市 町村 民 税 (法 人 分)(R2=0.0651),固 定 資 産 税(R2=0.0318)な ど は,人 口 だ け で 説 明 で き な い。

⑨ 泊村 を除 い て 分 析 した 結 果

人 口 あ た り地 方 交 付 税(対 数),普 通 交 付 税(対 数),特 別 交 付 税(対 数) と人 口(対 数)の 関係 は,そ れ ぞ れR2=0.8497,0.8373,0.7859と な り,比 較 的 決 定 係 数 が 高 い。 つ ま り,地 方 交 付 税 に関 して は人 口で ほ ぼ説 明 で きる。

市 町村 合併 にお ける財政 指標 の利 用 に 関す る基 礎 的研究 75 表4財 政費 目と決定係 数

財 政 費 目 表2に お ける決 定係 数 表3に お ける決 定係 数

歳 出 民 生 費 ^{0.9644 0.2694}

社 会 福 祉 費 ^{0.9432 0.3002}

労 働 費 ^{0.7182 0.0375}

土 木 費 0.9492 0.1984

扶 助 費 ^{0.9500 0.2828}

歳 入 地 方 税 ^{0.9737 0.0643}

市 町 村 民 税(個 人分) 0.9922 0.0454

市 町 村 民 税(法 人 分) ^{0.9635 0.0651}

固 定 資 産 税 0.9120 0.0318

国 庫 支 出 金 ^{0.9577 0.0976}

さ ら に,こ れ らか ら特 徴 あ る項 目 を抽 出 した も のが 表4で あ る。 表3に お け る決 定 係 数 が 高 い とい う こ とは,人 口1人 あ た りの費 目金 額 が 人 口 の み で説 明 で きる と い う こ と を 意 味 し,表2に お け る 決 定 係 数 が 高 い とい う こ と は,費 目 の総 額 が 人 口 に 比 例 して い る こ と を意 味 して い る。 表4に は,表3に お け る 決 定 係 数 は 低 く,表2に お け る決 定 係 数 が 高 い もの を示 した 。 つ ま り,こ れ らの 費 目は,人 ロ1人 あ た りの 費 目金 額 につ い て 人 口 の み で 説 明 で きず,総 額 は 入 口規 模 で 説 明 で き る もの で あ る。 人 口1人 あ た りの 費 目 を説 明 す る た め に は 人 口以 外 の 説 明変 数 が 必 要 で あ り,一 方 で 総 額 は 人 口規 模 で 説 明 で き る と い う こ とは,何 らか の 政 策 的 要 因 が 絡 ん で い る と解 釈 す る こ とが で きる 。 例 え ば,国 庫 支 出 金 は,市 町 村 で行 わ れ る事 業 に対 す る 補 助 金 とい う性 格 を帯 び た 歳 入 で あ る 。 市 町 村 の 人 口規 模 との 関係 よ りは,補 助 率 な どの 制 度 的 要 因 の 影 響 が 大 き い と推 測 で き る。 ま た,社 会 福 祉 費 を含 む 扶 助 費 は,国 の 法 律 に よ り,そ の 支 出 が 義 務 付 け ら れ て い る もの が多 い 。 今 後,高 齢 化 社 会 の 進 展 に 伴 い,扶 助 対 象 者 が 増 加 し,必 然 的 に扶 助 費 は増 加 す る 。 国 や 道 の 補 助 負 担 金 が と もな う こ とが 多 く,自 己 負 担 が 少 な い費 目で あ る 。 市 町 村 が 独 自 に支 出 して い る単 独

扶 助 費 で あ れ は,市 町村 の 裁 量 で削 減 は可 能 で あ るが,国 の 法 律 に依 拠 す る費 目が 歳 出 の10%(扶 助 費)を 占 め て い る た め,国 の 政 策 決 定 に大 き く依 存 し, 地 域 の 独 自性 は 相 対 的 に低 い 状 態 で あ る こ とが わ か る。

以 上 の よ う に,北 海 道 市 町 村 の場 合,人 口 だ け で の有 意 な説 明,最 適 規 模 の 推 定 は一 部 の 項 目 を 除 い て 困 難 で あ る。 特 に,民 生 費 関連 の 歳 出,産 業 関 連 の 歳 出 は,地 域 の 実 情 に応 じて 大 き く異 な る と推 測 さ れ る。 また,地 方税 や 固定 資 産税 も地 域 差 が あ り,道 支 出 金 や 地 方 債 に 関 して も人 口 以 外 の要 素 を加 味 す る 必 要 が あ る 。

5.今 後 の検 討 課 題

北 海 道 市 町村 合 併 シ ミュ レー シ ョ ン を は じめ と して,多 くの シ ュ ミ レー シ ョ ンモ デ ル は,人 ロ の み で 財 政 状 況 を説 明 し,将 来 の 財 政 状 況 を予 測 して い る。

歳 出総 額 と人 口 の 関 係 や 歳 入 総 額 と人 口 の 関係 は,説 明 力 が 高 い よ う に見 え る。

しか し,財 政 状 況 を細 か く分析 す る とそ の 結 果 は,社 会 構 造,産 業 構 造 に よ っ て 大 き く影 響 を 受 け て い る こ とが わ か る。 例 え ば,福 岡県 で は,人 ロ あ た り歳 入 総 額Yの 回帰 式 を人 口Pを 用 い て 表 し,

福 岡 県:Y=184.3×(logP)2‑1853.8×logP+4840.7

と して い る6)。 こ の場 合,最 適 都 市 規 模 は人 ロ 約11万 人 に な る 。 北 海 道 で は 人 口約24万 人 で あ り大 き く異 な る。 ま た,長 期 的 な 観 点 か らは,財 政 状 況 の 変 化 に よ っ て 地 域 の社 会 構 造 や 産 業 構 造 は 変 動 し,そ れ が ま た 財 政 状 況 を 変 化 させ て い く こ と も考 え られ る。 財 政 状 況 と地 域 の社 会構 造 や 産 業構 造 との 関 連 を 明

らか に す る必 要 が あ る。

ま た,北 海 道 の 市 町 村 合 併 を議 論 す る際,各 市 町 村 の面 積 を考 慮 す る こ と を 要 請 され る こ とが あ る。 北 海 道 市 町村 の 歳 入 に お け る地 方 交 付 税 の 占 め る割 合

6)福 岡 県 総 務 部 地 方 課,『 市 町 村 合 併 シ ミ ュ レー シ ョ ン(ver.2)使 用 説 明 書 』,2001 年9月 。

市 町村 合併 にお ける財政 指標 の利 用 に関す る基礎 的研 究 77 は,平 成11年 度 で28.8%で あ る。 この う ち,普 通 交 付 税 は,各 自治 体 の 基 準 財 政 需 要 額 と基 準 財 政 収 入 額 と を一 定 の 基 準 に よ って 算 定 し,基 準 財 政 需 要 額 が 基 準 財 政 収 入 額 を越 え る 自治体 に対 して そ の財 源 不 足 額 が 交 付 され る7)。 こ の 基 準 財 政 需 要 額 の 算 定 に あ た っ て は,自 治 体 の さ ま ざ ま な条 件 を 考 慮 して い る 。 こ の 内 容 は,地 方 交 付 税 法 等 に よ り定 め られ て い るが,概 ね 各 行 政 項 目 につ い て,次 の よ うに 算 定 さ れ る 。

基 準 財 政 需 要 額=測 定 単 位 ×補 正 係 数 ×単 位 費 用

こ こで,測 定 単 位 と補 正 係 数 は そ の 地 方 公 共 団 体 の数 値 で あ り,単 位 費 用 は 全 国 一 律 の 数 値 で あ り,道 府 県 分 及 び 市 町 村 分 に分 け て,各 行 政 項 目の 各 測 定 単 位 ご と に定 め られ て い る。 補 正 係 数 は,種 別 補 正(種 別 ご との 差 を測 定), 段 階 補 正(ス ケ ー ル ・メ リ ッ トの 測 定),密 度 補 正(人 口密 度 等 を反 映 す る と

と もに 特 定 の経 費 につ い て も実 態 に応 じ て 「密 度 」 と して補 正),寒 冷 補 正(寒 冷 また は積 雪 の 程 度 を反 映),数 値 急 増 補 正 ・数 値 急 減 補 正,財 政 力 補 正,態 容 補 正(自 治 体 の 態 容(都 市 化 の程 度 等)に よ る経 費 の 差 の 算 定)な ど を考 慮

して 決 め て い る 。 こ の よ う な観 点 か ら,基 準 財 政 需 要 額 の 算 定 に お い て,北 海 道 の市 町 村 の よ う に広 い 面積 や 寒 冷 地 な どの 地 理 的 要 因 は 考 慮 さ れ て い る こ と に な る 。 不 交 付 団 体 の み を 対 象 に して,面 積 と財 政 構 造 との 特 徴 を 分 析 す る こ とは 意 味 を もつ で あ ろ う。 しか し,さ ま ざ ま な 地 理 的 要 因 な どを補 正 係 数 と し て加 味 し た地 方 交 付 税 を,歳 入(そ の 結 果 と して の歳 出)の 大 きな 割 合 と して 占 め て い る市 町村 を対 象 と し て分 析 し て も,ど の 程 度 まで が 面 積 の 影 響 な の か 明 瞭 に す る こ とは で きな い 。 ま た,単 位 費 用 は,標 準 団体,す な わ ち 市 町 村 で あ れ ば,人 口10万 人,面 積160km2,世 帯 数3万7,000世 帯,道 路 延 長500kmに お け る 必 要 経 費 を も と に算 定 され て い る。 標 準 団 体 よ り小 規 模 な市 町村 は,こ の 標 準 団 体 へ 漸 近 す る よ うな 結 果 とな る。 測 定 単 位 と して"人 口"を と っ て い る行 政 項 目が 多 い た め,人 口 と密 接 な 関 係 に あ る経 費 が 歳 出 を 占 め て い る こ と に な る 。 北 海 道 の 場 合,人 口10万 人 以 上 の市 町村 は札 幌 市 を含 め て も10市,人

7)岡 本 全 勝,『 地 方 交 付 税 一仕 組 と機 能 』,大 蔵 省 印 刷 局,1995年1月 。