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中国「三中全会」コミュニケ解読
1 周年を迎えた習政権の改革への決意と課題
○ 11月15日で発足1周年を迎えた習政権は、「三中全会」後にコミュニケを発表し、「改革の全面的 深化」を旗印に、市場経済化のさらなる推進、政府機能の強化、社会の安定を図る決意をみせた ○ ただし、残された改革の難度は高く、特に意見対立の激しい国有企業改革の加速を示す材料はなし。 改革断行を目的に設立される党中央の新組織「改革全面深化指導小組」の力量が問われることに ○ コミュニケが示した改革案は、持続的な発展と安定を目指したものだ。習政権は、現在中国経済は 合理的な範囲にあるとの認識を持っていることからも、三中全会後の景気浮揚は期待できず１．明らかになった習近平政権の改革の方向感
2013年11月15日は、習近平・李克強体制発足1周年である。この1年、習近平政権の先行きを懸念さ せる出来事が散見された。例えば、今年6月には短期金利が高騰、一部の銀行が流動性不足に陥り、中 国人民銀行が支援を行うなど、金融市場に混乱が生じた。また、最近では、天安門前での車両突入事 件、山西省共産党委員会建物前での連続爆発事件が起き、社会の不安定化も心配されている。 こうしたなか、11月9日から12日にかけて中国共産党第18期中央委員会第3回全体会議（以下、三中 全会と略）1が開催された。三中全会は、歴代政権が中国の歴史を画す重要な決断を下してきた会議で ある（例えば、1978年の改革開放路線の採択など）。このような経緯もあることから、経済の持続的 な発展、政治・社会の安定化のために、習近平政権が今回の三中全会でどのような改革方針を打ち出 すのかが注視されてきた。衆目が集まるなか、習近平政権が今回の三中全会で採択したのが、「改革 の全面的深化における若干の重大な問題に関する中共中央の決定」である。その全文は11月15日現在 未公表だが、その概要は明らかにされている。12日に発表された「コミュニケ（公式声明文の意、中 国語では「公報」）」だ2。 改革措置について詳細な評価を下すことは、「改革の全面的深化における若干の重大な問題に関す る中共中央の決定」の全文が出るまで難しい。そこで本稿では、習近平政権の改革思想や意欲という 次元に焦点を当ててコミュニケを読み解き、その特徴と同政権を待ち受ける今後の課題について考え る。併せて、今回明らかになった習近平政権の改革姿勢が景気に与える影響についても、最後に付言 することとしたい。 みずほ総合研究所 調査本部 アジア調査部中国室 03-3591-1385アジア
2013 年 11 月 15 日みずほインサイト
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２．「改革の全面的深化」の必要性を強調
（１）目指すは広範な分野での改革の深化 今回の三中全会で示された改革の基本的なフレームワークに関しては、大きなサプライズはなかっ た3。ただし、習近平政権が改革のさらなる推進の必要性を強く認識していることが改めて確認された といってよい。 事前に明らかにされていたとおり、今回の三中全会を貫くスローガンは「改革の全面的深化」であ った。「全面的」というだけあって、広範な分野で改革を深化させることが確認された。具体的には、 経済、政治、文化、社会、エコ文明（「生態文明」）の5分野が改革深化の対象とされている。また、 「改革の全面的深化」を保証できるようにするため、共産党内部の制度改革を進めることもコミュニ ケに盛り込まれることになった（図表1「改革の中核」）。 （２）改革深化の重点は経済体制改革 ～市場が果たすべき役割を格上げ～ これら広範な分野のうち、「改革の全面的深化」の重点に指定されたのが、経済体制改革である。 なかでも、政府と市場の関係の再調整がその本丸に位置づけられた。具体的には、資源（労働力・資 本・土地など）配分において、市場に「決定的」な役割を担わせるとの方針が示された。これまでの 表現は「基本的」な役割であり、今回の三中全会で市場の果たすべき役割が格上げされたのである。 「市場経済化のさらなる推進」が確認されたと言い換えることもできよう。 次頁図表2の「改革の要点」は、今回コミュニケに盛り込まれた15大改革を示したものである。この 中には、政府と市場の関係の再調整による市場経済化のさらなる推進を目指した改革方針が多数含ま れている。例えば、「②現代的価格メカニズムの完成を加速させる」（規制緩和による市場障壁の除 去のほか、価格決定に対する政府介入の削減等を想定していると推察される）、「⑥開放型経済の新 体制を構築する」（参入規制の緩和等）などがその典型例である。 図表 1 第 18 期三中全会コミュニケで示された改革の「総目標」・「重点」・「中核」 改革の総目標 ○中国の特色ある社会主義制度を整え、発展させる ○国家のガバナンス体系及び能力の現代化を推進する 改革の重点 ○政府と市場の関係を首尾よく処理して、市場が資源配分における決定的な役割を果たし、政府の役割を一層発 揮させるようにする 改革の中核 ① 経済体制改革の深化：市場が資源配分における決定的な役割を果たすようにする ② 政治体制改革の深化：党の指導の堅持、人民が主人となる、法に則った国の統治の 3 つを有機的に統一する ③ 文化体制改革の深化：社会主義の核心的価値体系、社会主義文化強国を作り上げる ④ 社会体制改革の深化：民生をより良く保障し改善して、社会の公平正義を促す ⑤ エコ文明体制改革の深化：美しい中国を建設する ⑥ 党建設制度改革の深化：科学的、民主的、順法的執政のレベルを向上させる （資料）「中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报」（『中华人民共和国中央人民政府门户网站』2013 年 11 月 12 日）、 「十八届三中全会公报·亮点图解」（『人民网』2013 年 11 月 13 日)によりみずほ総合研究所作成3 図表 2 第 18 期三中全会コミュニケで示された「改革の要点」（概要） ①基本的な経済制度を堅持し、完全なものとする ・公有制経済を強固なものとし、発展させ、公有制の主体的地位を堅持し、国有経済の主導的作用を発揮させ、 国有経済の活力、統制力、影響力を絶えず増強する ・非公有経済の発展を奨励、支持、誘導して、非公有制経済の活力と創造力を引き出す ②現代的市場メカニズムの完成を加速させる ・企業の自己責任経営や公平な競争の形成を急ぎ、市場障壁を取り除く ・主に市場が価格を決定するメカニズムを整備し、都市・農村の統一的な建設用地市場を構築し、金融市場体系 を完全なものとし、科学技術体制改革を深化させる ③政府の役割・機能転換を加速させる ・行政体制改革を深化させ、行政の管理方法を刷新し、政府の信頼性と執行力を増強し、法治政府とサービス型 政府を作り上げる ④財政・税制体制改革を深化させる ・予算管理制度を改善し、税収制度を整備し、行政権が支出責任に見合った制度を構築する ⑤都市・農村発展の一体化体制メカニズムを整える ・農民により多くの財産権を付与し、都市・農村の要素の平等な交換と、均衡のとれた公共資源の配置を推進す る ⑥開放型経済の新体制を構築する ・投資への参入規制を緩和し、自由貿易区の建設を加速、内陸及び国境沿いの地域を開放する ⑦社会主義民主政治制度の建設を強化する ・人民代表大会制度が時代に合った発展をするよう促進し、協商民主が広範で重層的な制度へ発展するよう推進 し、基層レベルでの民主を発展させる ⑧法治国家建設を推進する ・憲法・法律の権威を守り、行政・法執行体制の改革を深化させ、裁判権・検察権の法に基づく独立した公正な 行使を確保し、司法権力運用の仕組みを整え、司法による人権保障制度を完全なものとする ⑨権力運用の制約及び監督体系を強化する ・科学的で効果のある権力の制約及び協調メカニズムを形成し、反腐敗体制メカニズムの刷新と制度的保障を強 化し、（政府幹部の）態度を改善して正常なものとする制度を整備する ⑩文化体制メカニズムの刷新を推進する ・社会主義文化強国を建設し、国家の持つ文化のソフトパワーを増強する ⑪社会事業改革の刷新を推進する ・教育分野における総合改革を進化させ、就業・創業促進の体制とメカニズムを整え、合理的で秩序ある所得分 配構造を作り上げ、より公平で持続可能な社会保障制度を構築し、医薬品・医療衛生体制の改革を深化させる ⑫社会のガバナンス体制を刷新する ・社会のガバナンス方式を改善し、社会組織の活力を引き出すとともに、社会矛盾を予防・解消する効果的な体 制を新たに構築し、公共安全体系を整備する ・国家安全委員会を設立する ⑬エコ文明制度の建設を加速させる ・自然資源資産の所有権制度と用途の管理制度を健全化し、生態保護のレッドラインを定め、有償での資源利用 制度と生態補償制度を実行し、生態環境保護の管理体制を改革する ⑭国防及び軍隊の改革を深化させる ・国防及び軍隊建設の発展を制約する突出した矛盾や問題を解決し、軍事理論を刷新・発展させ、軍事戦略の指 導を強化し、新しい時代の軍事戦略方針を整え、中国の特色ある現代的軍事力の体系を構築する ⑮改革の全面的な深化に対する党の指導を強化し改善する ・中央に、改革全面深化指導小組を設立し、改革全体の設計や統一計画・調整、全体的推進、実行の督促の責務 を負う （資料）「中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报」（『中华人民共和国中央人民政府门户网站』2013 年 11 月 12 日）、 「十八届三中全会公报·亮点图解」（『人民网』2013 年 11 月 13 日)によりみずほ総合研究所作成
4 （３）政府が担うべき役割については、その強化や効率化を推進 他方で、資源配分上、政府の担うべき役割については、よりしっかりとそれを発揮できるようにす るとの改革方針がコミュニケで確認されている。 そこで想定されている役割とは、(ｱ)環境汚染など「市場の失敗」に対処する（前掲図表2「⑬エコ 文明制度の建設を加速させる」等）、(ｲ)非効率な財政支出を抑えて効果的な形で血税を用いる（「④ 財政・税制体制改革を深化させる」等）、(ｳ)市場経済を機能させるうえで前提となる財産権を確立し 保護する（「⑤都市・農民発展の一体化体制メカニズムを整える」における農民への財産権付与等）、 (ｴ)社会的な弱者を救済するための社会保障を提供する（「⑪社会事業改革の刷新を推進する」等）、 (ｵ)公平・公正な競争環境を維持する（「②現代的市場メカニズムの完成を加速させる」における企業 の自己責任経営や公平な競争の形成加速等）といった役割などである。これらの役割をよりよい形で 担うべく、行政制度改革を深化させていくことが謳われている（「③政府の役割・機能転換を加速さ せる」）。 （４）「ガバナンス」「透明化」「制度化」「法治」の強調 政府がこれらの職責をしっかりと果たせるよう自らを規律づけなければならないとの考えが、習近 平政権にはある。習近平政権のこうした改革思想は、「ガバナンス（中国語で「治理」）」の確立、 「制度化」、「透明化」、「法治」といった言葉に体現されている。 なかでも、「改革の総目標」に「ガバナンス」という言葉が盛り込まれたこと（前掲図表1）の意義 は大きいと中国の代表的識者が述べている4。今回のコミュニケでは、「国家治理」、「政府治理」と いった言葉が多用されているが、これまでは「治理」ではなく「統治」や「管理」が使われてきた。 「統治」や「管理」には、国・政府が一方的に国民を縛るというニュアンスがある。それに対し、「治 理」という言葉には、「国民の側も国・政府の行動を規律づける存在として国・政府の運営に関与す る」という意味が込められている。あくまで共産党による一党支配体制の堅持を前提としたものでは あるが5、こうした双方向の関係を国民との間で築かずして、体制の維持は図れないとの認識が習近平 政権にあることが示唆されている。 ガバナンスを改善するという目標を実現するには、国民が政府の目付け役になれるよう、情報公開 を進めることが必要不可欠だ。こうした認識の下、コミュニケには、権力を陽の光の下に置き、「透 明化」を図っていくとの方針が明記されている。また、腐敗・汚職など、権力の濫用を防ぐためには、 「精神論」ではなく「制度化」が必要だとの基本認識もコミュニケの随所で示されている（前掲図表2 「⑨権力運用の制約及び監督体系を強化する」がその典型例）。さらには、司法権・検察権の独立性 とその公正な行使など、「法治」を徹底し、国民の権益保護、行政の規律化を図っていくとの方針も 明示されている（「⑧法治国家建設を推進する」）。このように「政府の失敗」を防ぐための枠組み を作ることで、習近平政権は、共産党の「支配の正統性」を補強しようとしているように映る。
３．社会の安定維持を意識した文言も
もうひとつ今回のコミュニケの内容で特筆すべきは、社会の安定維持に対する強い関心だ。江沢民5 元総書記や胡錦濤前総書記が就任した際に開催された第14期・第16期三中全会のコミュニケにおいて は、経済体制改革に関する改革方針が主な内容となっていたが、今回のコミュニケでは、社会の安定 確保に向けた方針についても言及があった。この背景には、公害問題や労働争議等を発端とする集団 での抗議行動、地方政府による土地収用を巡る政府と農民間でのトラブル、さらには政治・行政への 不満を背景とした爆破事件や自殺事件など、社会の安定を揺るがす事態が頻繁に発生しているという 近年の社会状況があると考えられる。 こうした社会の不安定化に対処するために、コミュニケでは「社会のガバナンス方式を改善し、社 会組織の活力を引き出すとともに、社会矛盾を予防・解消する効果的な体制を新たに構築し、公共安 全体系を整備する」、「国家安全委員会を設立する」という2つの方針が示されている（前掲図表2「⑫ 社会のガバナンス体制を刷新する」）。政府による一方的な抑制ではなく、NGO等による対立の緩衝や、 行政訴訟等の制度化された方法による不満の表明及び問題の解決など、問題の穏便な解消を図ると同 時に、情報収集活動や警察権の行使等による事件の抑止・制圧といった治安維持の強化も図ろうとし ているものと推察される。
４．注目される「改革全面深化指導小組」の調整能力
このように、経済分野にとどまらず社会の安定等も視野に入れた「改革の全面的深化」に対する意 志が示された形だが、その実現にあたっては、利害関係の調整や複雑に絡み合った制度間の調整が不 可避となる。ただ、これには困難を伴うことが予想される。 例えば利害関係の調整の難しさを如実に表しているのが、国有企業の位置づけだ。国有企業改革を 巡っては、国有企業の存在を堅持すべきとする見解と、民営化改革を進めるべきとする見解が並存し ており6、既得権益の喪失を恐れる国有企業自身も改革に反発する傾向にある。そのため、今回のコミ ュニケでも「公有制経済を強固なものとし発展させ、公有制の主体的地位を堅持し、国有経済の主導 的作用を発揮して、国有経済の活力、コントロール力、影響力を絶えず増強する」という従来の表現 が踏襲されている（前掲図表2「①基本的な経済制度を堅持し、完全なものとする」）等、改革の方向 性は未だ定まっていないようだ。 また、制度間の調整についても、個々の制度改革の相互関係等を踏まえて改革のプロセスを決める 必要がある。例えば、所得分配体制改革ひとつ取ってみても、地域間等でばらつきがある社会保障制 度の統一、所得再分配機能を十分に発揮しうる税制の構築、戸籍の違いにより待遇の格差が存在する 公共サービスの改善など多岐にわたる制度改革が関係している。 こうした問題に対して、習政権は、「中央に改革全面深化指導小組を設立し、改革全体の設計や統 一計画・調整、全体的推進、実行の督促の責務を負う」ことを今回のコミュニケで宣言した（前掲図 表2「⑮改革の全面的な深化に対する党の指導を強化し改善する」）。これまでの意思決定メカニズム とどのような点で違いが出てくるのかは、現時点では不明だが、この小組が十分に機能を果たすこと ができるか否かが、今回のコミュニケで示された「2020年までに肝心要となる重要分野の改革で決定 的な成果を収める」という目標を達成できるかどうかを左右することになろう。6
