3. 1990年代の施策における集落営農組織

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論文

集落営農組織をめぐる施策動向について

長澤奨

キーワード：集落営農組織, 水田利用再編対策, 農業経営基盤強化促進法, 食料・農業・農村基本法, 経営所得等安定対策, 品目横断的経営安定対策, 農地・水・環境保全向上対策

はじめに

農業政策において, 集落営農組織に関わる議論が活発化してくるのは, 1980年代以降のことである｡その議論は, 過剰米対策としての水田利用再編対策において, 集落を単位とした農家の組織化の議論から始まっている｡当時は, 農業協同組合主導のもと, 各地で水田転作対応のための組織化が推し進められていた｡また, それは, 産業政策の側面からと農家の豊かな生活を実現するための組織化, 地域振興の側面からのものでもあった｡

しかし, 現在においては, 集落営農組織に対する施策が, 地域を振興するという側面が希薄化し, これが, 地域振興を目的とした集落営農組織に関与する当事者の動揺を招いている様に思われる｡

そこで本稿では, 1980年代の水田利用再編対策から2000年代にかけての集落営農組織に対する施策動向について, 何故, この様な事態を招いてしまったのか, これまでの施策動向とそこでの研究者の見解を整理し, 考察することとしたい｡

1. 集落営農組織の集落の定義

まず, 考察を進めるにあたって, 集落営農とは何か, 農林水産省がそれをどのように定義しているか見ることとしたい｡農林水産省は, 同省作成

の統計調査報告書である農業構造動態調査地域就業等構造調査報告書の中で, 集落営農組織について, 次のように定義している⁽¹⁾｡

｢集落を単位として農業生産過程における一部又は全部についての共同化・統一化に関する合意の下に実施される営農 (農業機械の所有のみを共同で行う取組を行うもの及び栽培協定又は用排水の管理の合意のみの取組を行うものを除く｡) をいう｣

ここで, 文頭の｢集落を単位として｣とは, 同報告書は, ｢集落営農を構成する農家の範囲が, ひとつの農業集落を基本的な単位としていること (他集落に属する少数の農家が構成単位として参加している場合や, 複数の集落をひとつの単位として構成する場合も含む)｡なお, 集落を構成する全ての農家が何らかの形で集落営農に参加していることが原則であるが, 集落内の全ての農家のうち, おおむね過半の農家が参加している場合はこれを含めた｡また, 大規模な集落の場合で, 集落内に｢組

くみ

｣など, 実質的に集落としての機能を持った, より小さな単位がある場合は, これを集落営農の単位とした｣としている｡

ここに見るように, 農業生産活動上における農家のまとまりの単位としては, 集落が想定されている｡そして, 地域によっては, 集落規模以下のまとまりによる組織化も集落営農組織の単位にな

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るとされている｡

この集落営農が農業政策において注目されるのは, コメの生産調整政策が活発化しはじめた 1970年代後半以降であり, 具体的には, 農林水産省による1980年代を中心とする水田利用再編対策においてであった｡そこで, まず, この水田利用再編対策について見ていくこととしたい｡

2. 1980

年代の施策における集落農組織過剰米問題と水田利用再編対策

農林水産省は, 過剰米対策として生産調整および転作を推進するため, 1978年から, 水田利用再編対策を実施する｡これは, 農林事務次官依命通達によって実施され, その目的は, コメの生産調整政策の徹底であり, 3期9年間 (1978年〜

1986年) にわたって実施された｡特に, 1980年以降は, 生産調整目標が強化された｡この水田利用再編対策は, 長期的視点から, コメの計画的な需給調整のみならず, 特定作物 (麦, 大豆, 飼料作物) への転作の定着を目指していた⁽²⁾｡

集落営農との関係では, 農林事務次官依命通達の｢水田利用再編対策実施要綱｣において, 次の点が示されている｡

｢地域ぐるみの話し合いに基づく計画的な転作等……を推進するため, 市町村は, 農林水産省農蚕園芸局長が別に定めるところにより, その範囲を当該市町村長が定める地区……ごとに, 第1期にあっては昭和55年度までをその期間とする水田利用再編計画が策定され, これに沿った転作等が実施されるよう指導するものとする｣

(実施要綱第4の3)

ここで, 地区については, ｢水田利用再編対策実施要領｣で定められており, ｢市町村が, ｢要綱第4の2の｣の転作実施計画の提出に先立ち, 原則として農事実行組合等といった形でのまとまりをもつ集落……をその地区として定めるものとし, これを細分化した区域を定めることはできないものとする｡ただし, 地域の実情にかんがみ,

転作等……の円滑な推進を図るために必要であると認められるときは, 同一市町村の区域内において互いに隣接する集落をまとめた区域又は大字, 旧市町村の区域を地区として定めることができる｣

(実施要領第4の3) としている｡

つまり, 水田利用再編対策は, 一定の地域的まとまりをもとにした水田の転作奨励施策であり,

｢農事実行組合等といった形でのまとまりをもつ集落｣での地域ぐるみによる転作対応を求めていた｡

この同じ時期に, 農業協同組合側からも水田農業を想定した集団化の提言がなされている｡それは, 全国農業協同組合中央会から提起された 1979年の｢1980年代日本農業の課題と農協の対策｣である｡そこで特に課題とされていたのが過剰米の解消である｡この対策として, 地域農業振興計画の策定と農産物の需給調整機能の強化が打ち出され, この地域農業振興計画の具体的取組を実現するための主体として, 地域ぐるみの組織的対応が提唱されていたのである｡前述の農林水産省の対応もこの農協側の提言も, ともに過剰米解消対策として地域ぐるみの集落レベルの組織を活用するという点で共通していた｡

次に, この農林水産省や農業側の対応に対して, 研究者はどのような見解を示していたかを見ると, まず, 暉峻 7 は, 当時の農政について, ｢コメの生産調整と転作の定着を図る水田利用再編対策を円滑に実施するためには, 一定の地域的まとまりが必要であり, 集落を基礎とする地域住民の合意形成が不可欠だった｣⁽³⁾とする｡つまり, 単に地域を単位とするということではなく, そこの地域住民の合意形成が必要不可欠であったとする｡

他方, 当時の農業協同組合側の前述の組織化構想を｢集落営農という地域農業生産システム｣として把握する木原 4 は, 当時の組織化構想の背景が｢集落の諸機能を強化し, 再生することを通じ, 集落をよりどころとして多様化した農家を組織化し, 農業生産諸資源を有効に活用することにより, 農家の所得向上と, 人間らしい生活の実現を目的とした組織的, 経済的営農の仕組み｣⁽⁴⁾を構想したものであるとする｡集落営農が人間らし

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い生活を実現するための組織的・経済的営農の仕組み, 地域農業生産システムであるとするのである｡

確かに, 前述のとおり, 農林水産省の対応も農協側の提言も, ともに過剰米解消対策として地域ぐるみの集落レベルの組織を活用するという点で共通しているものの, 違うのは, 農協側が, それに加えて地域農業振興計画を同時に打ち出していたことである｡この点について, 木原は, 地域農業生産システムと把握し, 集落営農が生活実現のための組織的, 経済的営農の仕組みとして捉えていたことが注目される｡つまり, 当時は, 集落営農について, コメの生産調整のみではない効果を期待していたのであり, それが木原の言葉を借りれば, 地域農業生産システムという捉え方であった｡

この点に関連して, 当時, 地域農業の組織化という観点から検討したのが吉田 10 である｡吉田は, 農業経営学の領域から, 農林水産省による地域農業の位置づけと研究者の見解による地域農業の位置づけが乖離していることを指摘した上で, 自らの見解を示す｡吉田は, 地域農業の意味は,

｢その地域の農業の生産と流通に地域の自然的社会的条件を反映した一定の共通性がみられるだけでなく, なんらかの意思主体による統合の結果としての統一性がそこにみられなければならない｣⁽⁵⁾とする｡吉田は, 農林水産省や研究者の諸見解における地域農業の定義は, 農業地帯での農業という表層面に傾注した曖昧なものであったと指摘するとともに, そこに意思統一, つまり地域

主体的組織化という側面を加味することで地域農業の意味をより厳密に定義しようと試みた｡それが吉田の提起した地域農業の組織化である｡

以上からすれば, 1980年代前半は, 集落営農に対して, 転作対応のみに止まらない, より広い効果が期待されていた時期であったといえる｡

経済構造調整研究会のリポート

前記水田利用再編対策の終盤となる1986年に, 中曽根内閣私的諮問機関である経済構造調整研究会が｢前川リポート｣と呼ばれるリポートを公表する｡そのリポート公表当時の経営耕地規模別農家数の推移の状況を見ると, 表1のとおりである｡

経済構造調整研究会のリポートは, 日米経済摩擦の打開策として市場開放, 内需拡大および金融自由化などを提起した｡農業政策に言及している箇所は, 提言の部分を構成する｢2国際化時代にふさわしい農業政策の推進｣の項であり, そこでは, ｢我が国農業については, 国土条件等の制約の下で可能な限りの高い生産性を実現するため, その将来展望を明確にし, その実現に向けて徹底した構造改善を図る等, 国際化時代にふさわしい農業政策を推進すべきである｡この場合, 今後育成すべき担い手に焦点を当てて施策の集中・重点化を図るとともに, 価格政策についても, 市場メカニズムを一層活用し, 構造政策の推進を積極的に促進・助長する方向でその見直し・合理化を図るべきである｡基幹的な農産物を除いて, 内外価格差の著しい品目 (農産加工品を含む) については, 着実に輸入の拡大を図り, 内外価格差の縮小

表1 経営耕地規模別農家数

(単位：戸)

計例外規定 0.3ha未満 0.3〜0.5ha 0.5〜1.0ha 1.0〜1.5ha

1975年 4,818,808 10,594 1,119,152 865,300 1,436,111 727,052

1985年 4,266,698 10,481 1,092,221 752,810 1,181,513 583,373

1.5〜2.0ha 2.0〜2.5ha 2.5〜3.0ha 3.0〜5.0ha 5.0ha以上

1975年 349,288 161,951 73,661 67,027 8,672

1985年 300,088 154,002 80,208 92,872 19,130

(注) 農林業センサス累年統計書の農業編 (明治37年〜平成17年) 経営耕地規模別農家数から関係数値を抜粋して作成した｡

(http://www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do?bid=000001012037&cycode=0 (2011年7月30日時点))

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と農業の合理化・効率化に努めるべきである｡輸入制限品目については, ガット新ラウンド等の交渉関係等を考慮しつつ, 国内市場の一層の開放に向けての将来展望の下に, 市場アクセスの改善に努めるべきである｣としている｡

この部分は, 要は, 国際化時代に相応しい高い生産性を実現するためには, 担い手へ施策を集中し, 農業の合理化・効率化に努めるべきであるとするものである｡

経済構造調整研究会のリポートの公表後, 農地流動化を促進し, 担い手への農地の集積を図る目的から, 1989年に農用地利用増進法が改正される｡その主な改正点は, ①自治体による農業構造改善目標の設定, ②担い手が農業経営規模の拡大計画を作成, それと③農協による受託作業の斡旋であり, その中で, 農業組織の推進については, 第11条の2において言及されており, ｢承認市町村の区域の全部又は一部をその地区の全部又は一部とする農業協同組合は, その組合員に係わる農用地の利用関係の改善を図るため, 農作業の委託のあっせん, 農作業の委託を受ける農業者の組織化の推進により, 委託を受けて行う農作業の実施の促進に努めるものとする｣とされている｡

農用地利用増進法の改正は, 農地の利用権の流動化を目的としたものであり, また, 農作業の受託をおこなう組織化を推進しようとするものでもあった｡また, これは, 農地の効率的利用実現のための担い手への利用集積という点において, 水田利用再編対策と共通する｡しかし, 水田利用再編対策が, 集落や大字の規模でのまとまりを重視していたのに対し, 農用地利用増進法の改正は, より広域の規模でのまとまりを想定していた｡

以上, これまで述べてきたことから, 1980年代の集落営農を巡る情勢を要約すると次のとおりとなる｡

1980年代初頭から中頃にかけては, 過剰米対策としての水田利用再編対策が奨励されていた｡

その対応策である転作は, 集落というまとまりを活用しようとしたものであった｡この様な組織化は, 農業協同組合側から推奨され, 地域農業システムとも評された｡つまり, 過剰米対策としての

集落営農が地域農業の組織化という観点から注目されていたのみならず, 集落営農に広い効果も期待されていた｡しかし, 経済構造調整研究会のリポート公表以降は, 集落営農に広い効果, 多様な価値を期待するという観点は薄れ, 国際化時代に相応しい担い手に施策を集中することが重視され, 農用地利用増進法の改正を期に, 集落営農に対して, より水田の効率的利用が求められはじめた｡

つまり, 経済構造調整研究会のリポートによって, 効率性を追求する集落営農の組織化が農業政策上推進されはじめたといえるのである｡

3. 1990年代の施策における集落営農組織

新しい食料・農業・農村政策

経済構造調整研究会のリポート以降, ウルグアイ・ラウンドが開始されると, 農産物輸入に対する圧力は, 益々高まった｡他方, 前記1989年の農用地利用増進法の改正以降も, 遅々として進まない零細的経営体質の改善が喫緊の政策課題となっていた｡これら国内外の諸問題に対し, 農林水産省は, 1991年に中長期的な新しい食料・農業・

農村政策の検討本部を同省内に設置した｡その翌年, 1992年に公表されたのが｢新しい食料・農業・農村政策の方向｣ (以下, ｢新政策｣という) である｡ここで掲げられた目標は, 7項目からなり, それらは, ①土地利用型農業の経営の展開,

②経営体の育成と農地の効率的な利用, ③米の生産調整と管理, ④価格政策⑤環境保全に資する農業, ⑥適正な土地利用の確保と農村の定住条件の確保及び⑦中山間地域に対する取組である｡

この新政策において, 農業の担い手として想定されている経営体は, 個別経営体のみならず, 組織経営体であり, 新政策では, この組織経営体について, ｢複数の個人又は世帯が共同で農業を営むか, これと併せて農作業を営む経営体であって, その主たる従事者が他産業並みの労働時間と地域の他産業従事者と遜色のない水準の生涯所得を確保できる経営を行いうるもの｣としている｡この文言から分かるとおり, ｢他産業従事者と遜色のない水準の生涯所得が確保できる経営｣に焦点が

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当たっていることに留意する必要がある｡ 1980 年代の水田利用再編対策にみられる組織化の推進と異なる点は, 所得が強調されていることである｡

つまり, 水田利用再編対策が過剰米対策あるいは水田農業再編のための集落の合意形成による組織化であったのに対し, 新政策は, 経営体としての組織化が求められるようになったのである｡

当時は, ウルグアイ・ラウンド農業交渉の場でコメの輸入圧力が強まっていた時期である｡その影響から, 補助金の引下げや削減を期待する声も高まり, その後, 1993年にコメの部分開放の受入れが閣議決定された｡それに伴い, コメの需給調整施策として, 水田の高度利用がより強く求められた｡その当時は, 国内の観点からは, カロリーベースでの自給率低下や耕地面積の減少, 耕作放棄地の増加, 農業従事者の高齢化および減少など, 新たな課題が浮上していた時期でもある｡この農業の再編期に登場した経営体育成路線は, 1993 年の農業経営基盤強化促進法によって一層加速される｡

農業経営基盤強化促進法

前述のとおり, 経済構造調整研究会のリポートが公表された当時, 担い手への農地の集積は停滞傾向を示し, 他方では, 水田利用再編対策に迫られていた｡そこで課題とされたのが水田の高度利用を実現する主体となる担い手の育成である｡それを実現するため, 農用地利用増進法は, 1993 年, 農業経営基盤強化促進法と改名された｡

農業経営基盤強化促進法は, 旧法の農用地利用増進法の規定に, 農地信託事業, 農業生産法人への現物出資事業, 新規就農者への研修事業等が付加された｡特に, 新たな担い手との関係で重要なものとしては, ①農業経営規模の拡大, ②生産方式の合理化, ③経営管理の合理化及び④農業従事の態様の改善を実現するための農業経営改善計画を市町村へ提出し, 認定された者を認定農業者として認める認定農業者制度が制定されたことである｡

この認定要件には, 個人のみではなく特定農業法人 (地域の農地の過半を作業の受託または借入

によって地権者の合意を得た農業生産法人) や特定農業団体 (地域内農地の3分の2以上の農作業の受託に対して, 地権者の合意を得た任意組織) も含まれていた｡つまり, 認定農業者制度は, 効率的な個別経営体を育成対象としているのみならず, 効率的な組織経営体も育成対象としていることに留意する必要がある｡その後, 組織経営体に関する規定は, 1999年に制定された食料・農業・

農村基本法においても設けられることになる｡

食料・農業・農村基本法

1999年に農業基本法が廃止され, 新たに食料・

農業・農村基本法 (以下, ｢新基本法｣という) が制定された｡同法は, 前記の新政策で示された方針をもとに農業基本法に替わる法律として制定されたものである｡

新基本法が制定された背景には, ①食料自給率の低下や農業者の高齢化, ②農地面積の減少と③ 農村活力の低下があり, 同法は, 基本理念として,

①食料の安定供給の確保, ②多面的機能の発揮,

③農業の持続的な発展及び④農村の振興の4項目を定めている｡

新基本法上の集落営農組織に関する規定は, 同法第2章に設けられており, ｢国は, 地域の農業における効率的な農業生産の確保に資するため, 集落を基礎とした農業者の組織その他の農業生産活動を共同して行う農業者の組織, 委託を受けて農作業を行う組織等の活動の促進に必要な施策を講ずるものとする｣ (第28条) とされている｡この規定は, 第21条の望ましい農業構造の確立のための一手段として設けられたものであり, 同条は, ｢国は, 効率的かつ安定的な農業経営を育成し, これらの農業経営が農業生産の相当部分を担う農業構造を確立するため, 営農の類型及び地域の特性に応じ, 農業生産の基盤の整備の推進, 農業経営の規模の拡大その他農業経営基盤の強化の促進に必要な施策を講ずるものとする｣としている｡

新基本法においては, 集落営農組織が規定の対象となり, 集落営農組織は, 第21条に見るように, ｢農業生産基盤の整備｣, ｢農業経営の規模拡

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大｣, ｢農業経営基盤の強化｣を促進する農業の担い手として期待されているのみならず, ｢効率的かつ安定的な農業経営｣であることも求められているのである｡

次に, 2000年代の施策に移ることにしたい｡

4. 2000

年代の施策にみる集落営農組織

2002年の米政策改革大綱

2000年代初頭においては, 既存のコメの生産調整政策は行き詰まり, 米価は下落し (表2参照), 担い手を中心とした農業者の高齢化も進展し, 水田農業そのものの維持が懸念されていた｡

そのようなとき, 農林水産省は, コメの需給対策を検討するための研究会を当時の食糧庁に発足させる｡その検討結果に基づき, 同省は, 2002 年12月3日, 米政策改革大綱を食糧法の改正案と同時決定し, 2003年7月4日, 同大綱に基づき米政策改革基本要綱を制定する｡

米政策改革基本要綱では, ｢米づくりの本来あるべき姿｣とは, ｢効率的かつ安定的な経営体が, 市場を通して需要動向を鋭敏に感じとり, 売れる米づくりを行うことを基本として, 多様な消費者ニーズを起点とし, 需要ごとに求められる価格条

件等を満たしながら, 安定的供給が行われる消費者重視・市場重視の米づくりが行われることをいう｣ (要綱第2) とされ, コメの需給調整を消費者や市場を重視したものに転換していくことが示された｡そして, 同要綱では, 組織体としての担い手については, 要綱第一部の｢第5地域水田農業ビジョン｣の｢担い手の明確化｣で言及されており, ｢集落等の地区段階における合意形成に向けた話合い等を通じ明確化された担い手のリストを作成する｡なお, 現在, 地域に担い手が存在しない場合は, 一元的に経理を行い, 法人化する計画を有する等の要件を満たす集落営農組織 (農業の担い手に対する経営安定のための交付金の交付に関する法律第2条第2項第1号に規定する委託を受けて農作業を行う組織をいう｡以下,

｢集落営農組織｣という) の組織化等につき, 合意を形成するなど, 将来の担い手の確保方策について検討を行う｣とされていた｡

ここで注目されるのは, 集落営農組織に対して法人化や経理の一元化を求めている点である｡また, 集落営農組織は, 水田農業の担い手としても期待され, 要綱第3の｢1 担い手の明確化・育成による水田農業の構造改革の推進｣のでは,

｢認定農業者に加え, 集落営農組織を育成すべき

表2 生産調整未達成の県数と市町村数

(単位：円／60kg) 対策名年度未達成都道府県未達成市町村米価 (指標価格)

水田営農活性化対策

1993 1 7 22,760

1994 1 13 21,367

1995 7 412 20,204

新生産調整推進対策

1996 11 329 19,806

1997 6 203 17,625

緊急生産調整推進対策

1998 19 372 18,508

1999 17 323 16,904

水田農業経営確立対策

2000 12 285 16,084

2001 15 256 16,274

2002 10 252 16,157

(注) 北出俊昭転換期米政策 (筑波書房, 2005年) の17頁の表112 生産調整未達成の県数と市町村数 (農林水産省関係資料) を転載した｡

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農業経営の一つとして位置付ける｡また, こうした組織を農業経営基盤強化促進法に基づく農用地利用規程に位置付け得るようにすることにより, 効率的かつ安定的な経営体への発展を促進する｡

なお, 集落営農の組織化を推進するに当たっては, 個別経営体との土地利用調整に無用の混乱が生じないよう, 十分留意する必要がある｣とされていた｡ここで, 集落営農組織については, 明確に

｢効率的かつ安定的な経営体｣として発展することが期待されている点が注目される｡

そして, この集落営農組織の発展形態は, 大綱において, ｢集落型経営体｣と表現されている｡

この集落経営体については, 農林水産省は, 同省文書｢米政策改革大綱担い手経営安定対策｣において, ｢集落型経営体とは, いわゆる集落営農組織のうち, 地縁的な結合関係の強い一定の範囲の農地をまとまって利用し, 生産から販売, 収益配分まで組織として一元的に経理を行い, 主たる従事者が, 市町村の基本構想で定められている所得水準を目指し得るとともに, 一定期間内に法人化する計画を有する等の条件を満たし, 経営体としての実体を有するものをいう｣としている｡

以上から分かるように, 米政策改革大綱および要綱における集落営農組織は, 効率的経営体として水田を効率・安定的に利用するための組織となることが期待されているのであり, 集落型経営体への過渡的組織と捉えられている｡この集落型経営体育成路線を土地政策の観点から推し進めたのが, 次の農業経営基盤強化促進法の改正である｡

農業経営基盤強化促進法の改正

農業経営基盤強化促進法は, 2003年に改正された｡その改正の目的は, 農地の担い手への集積の加速化と耕作放棄地の増加の抑止にあり, 構造改革特別区域を設定し, リース制度により株式会社の農業参入を可能としたことが注目された｡

同法の主な改正点は, ①農業生産法人の議決権比率 (構成員の出資比率など) の規制緩和, ②特定農業団体要件の緩和, ③一定の要件を備えた集落営農組織の担い手としての位置付け, それと④ 長期耕作放棄地所有者へ利用計画の届け出の義務

付けの4点である｡ここで, ｢一定の要件を備えた集落営農組織｣とは, ①地域内農地の2/3以上の農作業受託目標を掲げていること, ②規約の作成, ③法人化の計画, ④主たる従事者の所得目標設定と⑤経理の一元管理を図っている集落営農組織のことをいう｡

その後, 2004年には, 食料・農業・農村基本法第36条に基づいて設置された食料・農業・農村政策審議会での議論を経て, 集落営農組織のうち, 一元的に経理を行い法人化する計画を有するなど, 経営主体としての実体を有し, 将来効率的かつ安定的な農業経営に発展すると見込まれるものが担い手として位置付けられた⁽⁶⁾｡

また, 遊休農地を抑止するための対策として, 2002年の小泉内閣当時, 構造改革特別区域を設定し, リース制度により株式会社の農業参入を可能とする｢農地リース特区制度｣ (農林水産大臣の同意及び内閣総理大臣の認定による市町村や農地保有合理化法人が農業生産法人以外の法人に農地の貸し付けが行える制度) が設けられていたが, 2004年には, これが｢農地リース制度｣に改定され, 農地リース特区制度のときには不可能であった特区以外の地域への株式会社のリース方式での農業参入も, 条件付きではあるが認められることになった｡

以上のような措置により, 担い手育成路線は, 経営体育成路線としての性格をより示すことになるのである｡次に, この担い手育成路線をより発展させた｢経営所得安定対策等大綱｣について見ることとしたい｡

経営所得安定対策等大綱

この大綱は, 米政策改革大綱を根拠とするものであり, 2007年に定められた｡この大綱では, その基本認識がどのように記載されているのか見てみると, 次のとおりである｡

｢平成17年3月に閣議決定された新たな食料・

農業・農村基本計画 (以下｢新たな基本計画｣

という｡) においては, 重要施策の一つとして, 平成19年度産から品目横断的経営安定対策を

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導入することが明記されている｡この対策は, いわば価格政策から所得政策への転換という, 平成11年7月に制定された食料・農業・農村基本法で示された政策方向を具体化するものである｡これまで全農家を対象とし, 品目毎の価格に着目して講じてきた対策を, 担い手に対象を絞り, 経営全体に着目した対策に転換することは, 戦後の農政を根本から見直すものとなる｡

また, この品目横断的経営安定対策の導入に伴い, 現在進めている米政策改革の生産調整支援策は見直しが求められ, さらに, 産業政策と地域振興政策を区分して農業施策を体系化する観点から, 品目横断的経営安定対策の導入と同時に, 農地・水・環境の保全向上対策を新たに導入することとしており, この一連の政策改革は, 広範かつ大規模なものである｡この今回の政策改革は, 農業従事者の減少・高齢化, 耕作放棄地の増大など我が国農業・農村が危機的状況にある中で, 兼業農家, 高齢農家などをはじめ, 多様な構成員からなる地域農業を, 担い手を中心として, 地域の合意に基づき再編しようとするものである｡それは同時に, 食料の安定供給のほか, 国土・自然環境の保全, 良好な景観の形成, 文化の伝承といった農業・農村の持つ多面的機能の維持・発揮につながるとともに, WTOにおける確固たる交渉の条件整備になるものである｡この経営所得安定対策大綱は, こうした政策改革の意義を踏まえ, 品目横断的経営安定対策の内容のみならず, これと表裏一体

をなす米政策改革推進対策の見直し内容, さらに品目横断的経営安定対策と車の両輪をなすものとも言える資源・環境対策の内容を, 相互の関連にも留意して取りまとめたものである｡この大綱決定の後も, 平成19年産の制度導入時期までに, 施策の対象となる担い手を育成・確保する取組を, 政府・団体が一体となって, 更に強力に推進することとしているが, 引き続き, 制度の円滑な実施に向けた準備を怠りなく進めていくこととする｣

この基本認識からうかがえることは, 大綱が担い手に効率的な経営を求めているのみならず, 地域振興政策としての多面的機能の担い手としても期待している点が注目される｡つまり, 大綱では, 1986年の経済構造調整研究会のリポート以降, 希薄であった産業政策以外の側面, つまり地域振興政策の対象としても担い手が期待されている様子が見受けられるのである｡上述の基本認識を把握するために表すと, 図のようになる｡

図について捕捉すると, 農業従事者の減少や高齢化及び耕作放棄地の増加に対する政策を産業政策と地域振興政策として体系化する｡そのうえで, 地域の合意に基づいて担い手を再編する｡その一形態としての集団的対応が集落営農組織である｡

これにより, WTO農業交渉の条件整備や, 米政策改革, 品目横断的経営安定対策及び農地・水・

環境向上保全対策などの諸施策を, 相互連関を持たせながら推進していくというものである｡

図施策上の集落営農組織と各施策の関係にみる地域農業

(注) 筆者作成｡

産業政策合意集落の農家合意地域振興政策

集落営農組織の形成

産業政策・地域振興政策を実現する新たな担い手

(9)

地域振興政策の後退

ところで, 経営所得安定対策等大綱が閣議決定された2007年において, その12月に, 農林水産省により, 中長期的な日本全体の担い手農業構造を展望した｢21世紀の社会構造に対応する農業農村整備の展開方向 (追加説明資料)｣が公表されている｡これによれば, 効率的かつ安定的な家族農業経営と集落営農経営について, それぞれの 2017年における経営形態別の展望として, 家族農業経営33〜37万, 集落営農経営2〜4万と想定されている (なお, この資料では, 2002年の米政策改革大綱で呼称されていた集落型経営体が集落営農経営と表現されている)｡

また, この資料と同時に公表された農林水産省の資料である｢21世紀の社会構造に対応する農業農村整備の展開方向 (施策の展開方向)｣では,

｢攻めの農業｣の実現主体の組織化・法人化を加速化するため, その具体的対策として, ①地域の担い手育成する基盤整備と②集落営農経営の育成とその組織化・法人化を促進する基盤整備の2点が示され, 基盤整備を端緒として担い手を育成していくことが示された｡そして, 産業政策という観点から, 土地を集落営農組織へ集積することで, その法人化や経営発展を促進していくと述べられていた｡その一方で, 地域振興政策については言及されておらず, 産業政策という側面だけが強調される形になっていた｡つまり, 経営所得安定対等大綱で示されていた産業政策と地域振興政策の担い手として期待されていた集落営農組織が, 農林水産省から公表された中長期的な見通しの資料からはそのことが読み取れず, 地域振興政策の観点が再び後退してしまっているのである｡

次に, この時期の集落営農組織をめぐる政策に対して, WTO農業交渉との関連から批判した研究者の見解と地域振興政策の観点から批判した研究者の見解を見てみたい｡

5. 集落営農組織をめぐる二つの見解

国際化政策における集落営農組織

産業政策の観点から2000年代以降の施策における集落営農組織について検討した服部 9 によれば, 新しいコメ政策は, ウルグアイ・ラウンド合意の方向に沿うという国際的整合性をも意識して策定されたものであるとし, 経営安定対策によって, 日本のコメ政策は, ①価格支持から直接支払いへ, ②直接支払いも, 価格・生産にリンクしない方向へというウルグアイ・ラウンド合意の示す改革方向の第一の要件を満たし, その方向に向けて第一歩を踏み出しているとするとともに, さらなる本格的な経営所得安定対策が我が国の課題として課せられているとする⁽⁷⁾｡

その経営安定対策の検討・策定において, ｢農家単位の品目横断的な経営安定対策｣が初めて政策課題として取りあげられ, 2002年1月から

｢米・生産調整についての研究会｣が農林水産省内において組織されたが, 服部は, その議論のポイントは, ①構造展望前提, ②育成すべき農業経営の対象範囲の明確化及び③生産調整への参加メリット措置と稲作経営安定対策との分離という3 点にあったとする｡そのうえで, 服部は, 稲作の構造について, 同研究会が10年後 (2012年) の中核をなす効率的安定的農家を全国で8万戸 (北海道1万戸 (平均規模21ha), 都府県6万戸 (同12ha), 集落営農などの組織1万) とし, かかる主体が稲作面積の6〜7割を担う展望を提起した点に着目する｡ただし, ここで集落営農などの組織については1万とされているように, 集落営農組織についての位置づけは, この時点では明確ではなかったとする｡

前記研究会の最大の関心は, 新たに設定する経営安定対策の対象を限定するのか否か, にあり⁽⁸⁾, 結果として, 一定の条件を満たす｢担い手｣

に絞ることで合意された｡しかし, WTO農業交渉とFTA (自由貿易協定) 締結交渉への対応, あるいは, それらがもたらす国境措置の変化＝国際化への対応について, 研究会の検討の対象から

(10)

除外された点を危惧し, これが担い手を対象とした経営安定対策を不十分なものに留めることになったとする⁽⁹⁾｡それらの経緯から, 結果的に品目横断的経営安定対策における担い手としての集落営農組織の要件が, 特定農業団体から特定農業法人になってしまったとする｡

服部は, 国際情勢への対応の不備によって経営安定対策が法人経営育成路線となったとし, この路線に対して批判的であり, 国や県・地方自治体, あるいは農業協同組合を交えた集落営農組織の育成が必要であるとしている｡しかし, その育成がどのようなものであるべきかについては検討していない｡そこで次に, 地域振興政策という観点から2000年代の施策を批判した小田切の見解を見ることとする｡

地域振興政策としての集落営農組織集落営農組織の育成について, 地域振興政策の観点から｢地域農業の組織化｣→｢地域農業のシステム化｣→｢集落営農｣とする⁽¹⁰⁾小田切 2 によると, 財政の縮減とWTO体制という国内外の作用力が, 新基本計画を｢運動提起型基本計画｣

に追い込んでいる⁽¹¹⁾と, その政策の方向性について批判する｡

その反面, 担い手としての集落営農の位置づけを明確化した点について, 政策を評価する｡ただ, 目標として2〜4万の組織を育成することは, 困難が大きいと指摘するとともに, 集落営農の経営体育成路線に懸念を示す｡

他方, ｢集落等が主体となって農地の利用調整を行う仕組みである農用地利用改善事業等を活用して農地の面的な利用集積を図りつつ, 営農組織の特定農業団体化・特定農業法人化を加速する｣

として, 施策上改めて農用地利用改善事業が位置づけられた点については評価する⁽¹²⁾｡

担い手要件については, ｢準担い手｣への支援は欠かせない政策であるとし, 目指すべきは｢厚みのある担い手構造｣である⁽¹³⁾ とする｡この

｢厚みのある｣とは, 地域農業を支える多様な担い手のことである｡

小田切は, 地域農業のシステム化が集落営農で

あると把握する観点に立って農村の総合的な振興を提起し, 農村の総合的な振興において, 集落営農組織に期待しているのである｡小田切は, 現行の施策の路線が経営所得安定対等大綱で示された産業政策と地域振興政策の双方を体系的に整備した上で担い手を育成するという路線から逸脱しはじめていることに懸念を示しているといえる｡

むすび

本稿では, 地域農業の再編主体としての集落営農組織をどうとらえるかについて, 1980年代以降の施策の経緯に沿って整理してきた｡それを要約すると, 以下のとおりである｡

1990年代の施策を生み出す背景となった1980 年代の水田利用再編対策は, 過剰米対策を実現するための地域農業システムの組織化を図ろうとするものであった｡その当時は, 集落営農に対して, まだ多様な可能性が期待されていた時期でもあった｡しかし, 経済構造調整研究会のリポートが公表されて以降, 施策が効率的かつ安定的な経営体育成路線に転換したことで, 集落営農について, 産業政策としての側面が強調され, その他の側面が後退してしまった｡

2000年代に入ると, 経営体育成路線はさらに強化されたものの, 2007年の経営所得安定対策等大綱では, 地域振興政策が再び注目され, その政策と産業政策の双方による体系的な地域農業の再編が示された｡しかし, 経営所得安定対策等大綱の後, 農林水産省が公表した｢21世紀の社会構造に対応する農業農村整備の展開方向 (追加説明資料)｣や｢21世紀の社会構造に対応する農業農村整備の展開方向 (施策の展開方向)｣では, 産業政策が再び強調され, 地域振興政策が希薄になってしまった｡研究者である服部や小田切は, こうした施策状況について, それぞれ違った観点から批判し, 特に, 小田切は, こうした施策状況により, 厚みのある担い手構造による農村の総合的な振興が検討される余地が狭まってしまったことを批判している｡集落営農組織に対する政策は, 産業政策と地域振興政策が両立した中で総合的,

(11)

体系的に整備されることこそ必要であると考えられるのである｡

(1) この定義は, 2000年以降の農業構造動態調査地域就業等構造調査報告書に用いられており, その後2005年以降は, この調査は, 集落営農実態調査として継続されている｡

(2) 中渡明弘｢米の生産調整政策の経緯と動向｣

レファレンス 2010年10月, 3頁｡

(3) 暉峻 7 233頁｡

(4) 木原 4 275276頁｡

(5) 吉田 10 65頁｡

(6) 農林水産省経営局長の2005年9月1日付け

｢農業経営基盤強化促進法に基づく都道府県基本方針及び市町村基本構想の見直し等について｣ 2 頁参照｡

(7) 服部 9 188190頁｡

(8) 服部 9 190193頁｡

(9) 服部 9 193頁｡

(10) 小田切 1 375頁｡

(11) 小田切 2 6263頁｡

(12) 小田切 2 6970頁｡

(13) 小田切 2 72頁｡

1 小田切徳美｢地域農業の｢組織化｣と地域農政

の課題, 地域農林経済学会農林業問題研究 (第 157号・2005年3月) 昭和堂, 2005年, 369 380頁｡

2 小田切徳美｢｢新基本計画｣の性格と諸論点｣, 梶井功編日本農業年報 52 新基本計画の総点検食料・農業・農村政策の行方農林統計協会, 2005年, 5279頁｡

3 北出俊昭転換期米政策筑波書房, 2005年｡

4 木原久｢地域農業再編と農協の役割集落営農組織育成の今日的意味｣, 農林金融 53, 農林中央金庫, 2000年, 268295頁｡

5 全国農業協同組合中央会編 JA読本家の光協会, 2004年｡

6 竹中久二雄編集落組織の展開と地域農業農林統計協会, 1980年｡

7 暉峻衆三日本の農業150年 1850〜2000 年有斐閣, 2003年｡

8 中渡明弘｢米の生産調整政策の経緯と動向｣

レファレンス 2010年｡

9 服部信司｢コメを含む本格的な経営安定対策確立の課題ウルグアイ・ラウンド合意後10年を総括し, ｢品目横断的政策への移行｣を検討する｣, 梶井功編日本農業年報52 新基本計画の総点検食料・農業・農村政策の行方農林統計協会, 2005年, 183210頁｡

10 吉田忠｢地域農業に関する覚え書｣, 吉田忠編農業計算学研究第13号, 京都大学農学部農業簿記研究施設, 1980年, 6370頁｡

注

参考文献