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世 界 の 難 民 問 題 と 日 本 に お け る 難 民 の 受 け 入 れ
金 海 元 （ キ ム ・ ヘ ウ ォ ン ） 東 京 外 国 語 大 学 （ 韓 国 ）１ ． は じ め に
2012 年 夏 か ら 本 格 化 し た 内 戦 が 続 く シ リ ア か ら 周 辺 国 に 逃 れ る 難 民 は 増 え 続 け 、ト ル コ や レ バ ノ ン で は 100 万 人 を 超 え 、国 連 が 周 辺 国 の 負 担 軽 減 の た め 、難 民 が 避 難 先 か ら 別 の 国 に 移 る 第 三 国 定 住 の 受 け 入 れ を 各 国 に 要 請 し た が 、 月 10 万 以 上 の ペ ー ス で 増 え る 難 民 に 対 処 す る の は 困 難 で 、今 世 紀 最 大 の 人 道 危 機 に 対 す る 特 効 薬 は 見 当 た ら な い 状 況 で あ る 。 ト ル コ 、 レ バ ノ ン 、 ヨ ル ダ ン 、 イ ラ ク 、 エ ジ プ ト の 5 か 国 で 国 連 に 登 録 さ れ た 難 民 （ 申 請 中 を 含 む ） だ け で 330 万 人 を 超 え て お り 、 レ バ ノ ン で は 人 口 の 2 割 が シ リ ア 難 民 で あ る 。 さ ら に シ リ ア に は 約 760 万 人 の 国 内 避 難 民 も お り 、戦 況 次 第 で 国 外 に 逃 れ る 可 能 性 が あ る よ う だ 。 こ の よ う な 状 況 で あ る た め 、 国 連 な ど が 設 け た 難 民 キ ャ ン プ で は 収 容 し き れ ず 、 空 き 家 や 路 上 で 生 活 す る 人 も 多 く 、 生 活 苦 か ら 少 年 労 働 や 児 童 婚 、 売 春 を 余 儀 な く さ れ る 状 況 も 報 告 さ れ て い る 。 受 け 入 れ 国 で は 、 教 育 や 医 療 な ど 公 共 サ ー ビ ス 提 供 の た め の 財 政 負 担 が 高 ま っ て お り 、 ト ル コ を 除 く 各 国 は シ リ ア 内 戦 前 か ら 経 済 が 低 迷 し て い て 、 国 際 社 会 の 支 援 が な け れ ば 難 民 支 援 も ま ま な ら な い 状 況 で あ る 。 そ の た め 、 国 連 は 第 三 国 定 住 の 受 け 入 れ に よ っ て 、 シ リ ア 難 民 と 周 辺 国 に 強 い 連 帯 を 示 そ う と 強 く 訴 え 、28 か 国 が 計 10 万 人 以 上 の 受 け 入 れ を 表 明 し 、16 年 ま で に 13 万 人 を 第 三 国 定 住 さ せ る 目 標 に 向 け 前 進 し た1。 本 稿 で は 、 こ の よ う な 世 界 の 難 民 問 題 を 把 握 し た 上 で 、 国 連 難 民 高 等 弁 務 官 事 務 所 （UNHCR） へ の 拠 出 額 で は ト ッ プ を 占 め て お り 、 国 連 難 民 条 約 に も 加 入 し て い る 日 本 は こ の 難 民 問 題 に ど の よ う に 取 り 組 ん で い く べ き か 考 察 す る 。２ ． 世 界 の 難 民 問 題 に 対 す る 国 際 レ ジ ー ム
1毎 日 新 聞 大 阪 夕 刊 、2014.12.22、「「 シ リ ア 難 民 ： 周 辺 国 悲 鳴 月 10 万 人 以 上 国 連 、 第 三 国 定 住 要 請 」2 難 民 の 大 半 は 出 身 国 の 近 隣 諸 国 で 暮 ら す よ う に な る こ と が 多 い 。 シ リ ア の 難 民 を 受 け 入 れ て い る 周 辺 国 の な か で 、 ト ル コ 以 外 は シ リ ア 内 戦 の 前 か ら 経 済 が 低 迷 し て い て 難 民 に 対 す る 支 援 が 難 し い 状 況 で あ る 。 様 々 な 経 済 、 社 会 、 政 治 的 問 題 を 抱 え て い る こ れ ら の 国 々 は 、 難 民 が 庇 護 国 社 会 で 統 治 す る た め に 必 要 な 支 援 を 行 う 物 的 、 人 的 資 源 を 十 分 に 有 し て お ら ず 、 長 期 滞 留 民 の 権 利 、 と り わ け 社 会 ・ 経 済 的 権 利 が 保 護 さ れ る に は 、 庇 護 国 の 負 担 を 軽 減 す る 国 際 協 力 が 必 要 で あ る と 考 え ら れ る 。 現 在 、国 際 難 民 の レ ジ ー ム に は「 難 民 の 保 護（protection）」と「 負 担 分 担（ burden-sharing）」 と い う 2 つ の サ ブ ・ レ ジ ー ム が 存 在 す る と 解 さ れ て い る よ う だ 。前 者 は ノ ン ・ ル フ ー ル マ ン 原 則 な ど を 含 め 広 く 認 知 さ れ 、 規 範 が 整 備 さ れ て き た 。 後 者 に 関 し て は 、 難 民 条 約 の 前 文 や ア フ リ カ 難 民 条 約 第 2 条 4 項 な ど で 言 及 さ れ て い る が 、規 範 に 関 す る 国 際 的 な 合 意 は 形 成 さ れ て い な い 。 通 常 、 国 際 的 難 民 保 護 の 負 担 分 担 は 、 ま ず 、 第 一 次 保 護 国 に い る 難 民 の 第 三 国 定 住 を 受 け 入 れ る「 物 理 的 負 担 分 担 」、次 に 、第 一 次 庇 護 国 に ド ナ ー が 資 金 を 提 供 す る 「 財 政 的 負 担 分 担 」 と い う 2 つ の 方 策 が あ る と 考 え ら れ て い る 。
３ ． 日 本 の 難 民 受 け 入 れ の 現 状
国 連 難 民 条 約 に 基 づ き 、 母 国 で 迫 害 を 受 け る 可 能 性 の あ る 人 を 保 護 す る 制 度 が 難 民 認 定 制 度 で あ る 。日 本 は 1981 年 に 条 約 に 加 入 し 、1982 年 に 制 度 が 始 ま っ た 。難 民 と し て 認 め ら れ る と 、母 国 か ら 家 族 を 呼 べ る ほ か 、就 労 も で き る よ う に な る 。生 活 保 護 も 受 け ら れ る 。 認 定 の 申 請 に 対 し て 、 法 務 省 入 国 管 理 局 が 内 容 を 調 査 し た 後 、 法 相 が 判 断 す る 仕 組 み で あ る 。 第 三 国 定 住 を 巡 っ て は 、 日 本 も 過 去 に ミ ャ ン マ ー 難 民 を 少 数 受 け 入 れ た 実 績 が あ り 、 シ リ ア 難 民 の 受 け 入 れ を 期 待 さ れ て い る の も 現 実 で あ る 。 日 本 で 難 民 申 請 す る 外 国 人 の 急 増 は 続 き 、 去 年 は 1982 年 の 難 民 認 定 制 度 の 開 始 以 来 は じ め て 、4 千 人 を 超 え た こ と が わ か り 、 日 本 は 難 民 認 定 率 が 極 め て 低 く 、 審 査 期 間 も 長 い と い う 。 申 請 の 急 増 が 、 保 護 す べ き 人 の 審 査 の 遅 れ に 拍 車 を か け て い る よ う で 、 実 際 、 日 本 へ の 難 民 認 定 申 請 者 は 2013 年 、 3260 人 と 初 め て 3 千 人 を 超 え 、 昨 年 は 11 月 末 で す で に 4500 人 に 達 し て い る そ う だ 。 た だ 、 難 民 と 認 め ら れ る 人 が 少 な く 、 一 昨 年 は 1 年 間 で 6 人 で あ り 、 2008 年 （ 57 人 ） 以 降 は 減 少 傾 向 が 続 い て い る 。 難 民 と し て 認 め な い も の の 、「 人 道 的 配 慮 」 と し て 国 が 保 護 し た 人 も 一 昨 年 は 151 人 に と ど ま っ て い る 。 難 民 を 数 万 人 規 模 で 受 け 入 れ る 欧 米 諸 国 と は 対 照 的 で 、 日 本 が 「 難 民 鎖 国 」 と 呼 ば れ る ゆ え ん だ 。3 申 請 が 認 め ら れ に く い 理 由 と し て 指 摘 さ れ る の は 、 審 査 基 準 の 厳 し さ で あ る 。 難 民 は 人 種 、 宗 教 、 政 治 的 な 迫 害 の 恐 れ を 理 由 に 認 め ら れ る が 、 日 本 は 申 請 者 に 「 難 民 で あ る こ と の 証 明 」 を 厳 格 に 示 す よ う に 求 め る 傾 向 が 強 い と 言 わ れ て い る 。 一 方 で 、 急 増 す る 申 請 者 の 中 に 、 難 民 と し て 保 護 す べ き 人 は 限 ら れ て い る と の 見 方 も あ る 。 難 民 認 定 は 繰 り 返 し 申 請 で き 、申 請 中 は 強 制 送 還 の 対 象 に は な ら な い 。10 年 に は 在 留 資 格 を 持 つ 人 に 限 り 、申 請 か ら 半 年 経 て ば 就 労 を 認 め ら れ る 制 度 に 変 わ っ た 。 就 労 を 目 的 と し た 制 度 の 「 乱 用 」 が 申 請 者 の 急 増 に つ な が り 、 結 果 と し て 、 本 来 は 保 護 す べ き 人 の 審 査 や 支 援 が 遅 れ る と い う 弊 害 が 出 て い る の が 現 実 で あ る よ う だ2。 こ の よ う な 問 題 点 を 改 善 し よ う と 、 法 相 の 私 的 懇 談 会 で あ る 「 出 入 国 管 理 政 策 懇 談 会 」 は 一 昨 年 3 月 か ら 議 論 を 開 始 し 、難 民 認 定 制 度 見 直 し に 向 け た 提 言 を 盛 り 込 ん だ 報 告 書 を ま と め 、 制 度 の 見 直 し の 必 要 性 に つ い て 言 及 し た 。 保 護 対 象 の 明 確 化 や 乱 用 的 申 請 へ の 厳 正 対 処 を 求 め て い る の は も ち ろ ん 、 外 国 人 技 能 実 習 制 度 見 直 し や 観 光 立 国 に 向 け た 取 り 組 み な ど も 提 言 し 、 法 務 省 は 今 年 度 中 に も 出 国 管 理 基 本 計 画 を 策 定 し 、 制 度 化 に 向 け た 検 討 に 入 る そ う だ3。
４ ． 日 本 に お け る 難 民 の 受 け 入 れ の 課 題
本 国 で の 紛 争 や 迫 害 の た め 、 自 国 に い ら れ な く な っ た 人 々 を 人 道 主 義 的 な 目 的 で そ の 権 利 を 保 障 し よ う と 、 難 民 条 約 が 発 効 し て 60 年 が 過 ぎ た が 、 そ の 状 況 は む し ろ 悪 化 し て き た の が 現 状 で あ る 。 国 連 の 難 民 高 等 弁 務 官 事 務 所 に よ る と 、 国 内 外 で 避 難 を 強 い ら れ て い る 人 は 第 2 次 世 界 大 戦 後 初 め て 5 千 万 を 超 え た そ う だ 。家 も 国 も 追 わ れ た 人 々 を 、安 定 し た 豊 か な 国 々 が 受 け 入 れ る の は 当 然 の 責 務 で あ り 、実 際 、『UNHCR Global Trends 2013』 の 統 計 に よ る と 、2013 年 末 ま で 、 ア メ リ カ は 約 26 万 人 、 フ ラ ン ス 約 23 万 人 、 ド イ ツ 約 18 万 人 を 難 民 と し て 認 定 し 保 護 し て き た こ と が わ か っ た 。 ど こ ろ が 、 同 じ 先 進 国 で UNHCR へ の 拠 出 額 で は ト ッ プ ク ラ ス を 維 持 し て き た も の の 、 日 本 は 難 民 に 対 し て 開 か れ て い な い 国 と し て 批 判 さ れ て き た 。81 年 に 条 約 に 加 入 し な が ら 、 2013 年 ま で に 認 定 し た の は わ ず か 合 計 622 人 で あ る 。 は た し て 加 盟 国 と し て 義 務 を 果 た 2朝 日 新 聞 夕 刊 、2014.12.25、「 難 民 申 請 急 増 、 遅 れ る 審 査 今 年 、 初 め て 4 千 人 超 す 」 3毎 日 新 聞 東 京 朝 刊 、2014.12.27、「 難 民 認 定 制 度 ： 見 直 し 在 留 許 可 、 対 象 明 確 化 法 務 省 」4 し て い る の か 、 疑 問 が 出 て く る 。 法 務 省 で ま と め た 報 告 は 現 状 の 見 直 し を 強 く 促 す も の で あ ろ う 。 ま ず 、 指 摘 さ れ た 問 題 は 、 難 民 と 認 め る か ど う か の 判 断 基 準 の あ い ま い さ で あ る 。 迫 害 の お そ れ な ど に つ い て 国 連 の 文 書 な ど 海 外 の 例 も 参 考 し て 、 で き る だ け 明 確 に す る よ う 求 め た 。 特 に 、 急 が れ る の は 、 新 し い 類 型 の 迫 害 の お そ れ の 認 定 に 、 積 極 的 に 向 き 合 う こ と だ 。 た と え ば 、 ア フ リ カ の 一 部 で 女 性 器 切 除 を 行 う 国 の 女 性 、 同 性 愛 者 を 処 罰 す る 国 の 当 事 者 に つ い て は 、 難 民 と 認 め て い る 国 も あ る 。 手 続 き の 長 期 化 も 深 刻 だ と 指 摘 さ れ た 。1 回 の 申 請 の 結 果 が 確 定 す る ま で 3 年 が か り と な っ て い る 。 報 告 は ま た 、 難 民 に 当 た ら な い 人 が 何 度 も 申 請 し 、 手 続 き を 滞 ら せ て い る と 指 摘 し た 。 法 務 所 は 今 後 、 再 度 の 申 請 は 新 た な 事 情 が 加 わ っ た 場 合 に 限 る な ど 制 約 を つ け る 検 討 に 入 る が 、 こ こ は 慎 重 に 考 え て ほ し い 。 本 人 が 迫 害 を 受 け る お そ れ の 証 拠 を 集 め る 負 担 は 軽 い も の で は な い 。救 済 で は な く 、ふ る い 落 と す こ と が 前 提 で あ る か の よ う に 制 度 を 作 っ て は 、 難 民 の 保 護 な ど そ も そ も 成 り 立 た な い だ ろ う 。 す で に 地 域 、 職 場 に 根 を は っ て い な が ら 在 留 を 認 め ら れ ず 、 難 民 申 請 に 望 み を つ な ご う と す る 人 も 少 な く な い 。 同 じ 人 間 と し て 、 ど う 共 生 の 道 を 開 く か 、 社 会 統 合 と い っ た 視 点 も 重 要 に な っ て い る の で は な い か と 考 え た 。
５ ． 考 察
難 民 の 受 け 入 れ と 社 会 統 合 を 考 え る 上 で は 、 な に よ り 難 民 受 け 入 れ の 理 念 形 成 が 必 要 で は な か ろ う か 。 難 民 を 受 け 入 れ る 根 幹 と な る 理 念 が 日 本 で 形 成 さ れ て い な い た め 、 難 民 の 受 け 入 れ や 社 会 統 合 の 制 度 や 実 践 は 常 に 不 安 定 な ま ま と な っ て き た の で は な い か と 思 わ れ る 。 難 民 を 受 け 入 れ 社 会 の 負 担 と い う 認 識 か ら 抜 け 出 し 、 高 齢 化 や 過 疎 化 な ど で 疲 弊 す る 地 方 を 支 え 立 て 直 す と い っ た よ う な 受 け 入 れ 社 会 で 社 会 構 成 員 と し て 考 え る と い う 難 民 支 援 の 思 考 な ど が 日 本 で も 議 論 さ れ 、 社 会 に 浸 透 し て い く 必 要 が あ る だ ろ う 。 そ し て 、 理 念 形 成 と い う 根 本 的 議 論 と 並 行 し て 、 難 民 保 護 と 社 会 統 合 の 実 務 を ど う 改 善 し て い く の か と い う 実 際 的 部 分 の 改 善 も 図 っ て い か な け れ ば な ら な い 。 社 会 統 合 に 関 す る 政 府 や 地 方 自 治 体 、 市 民 社 会 、 難 民 コ ミ ュ ニ テ ィ の 取 り 組 み の 重 要 性 は さ る こ と な が ら 、 結 局 の と こ ろ 、 中 央 政 府 に よ る 法 制 度 の 確 立 と 自 治 体 や 市 民 社 会 等 へ の 適 切 な 予 算 措 置 が な さ れ な い こ と に は 、 難 民 の 社 会 統 合 の 支 援 に は 限 界 が あ る の で は な か ろ う か 。 難 民 問 題 は あ る 一 国 に 限 っ た 問 題 で は な く 、 世 界 は 有 機 的 に つ な が っ て い る た め 、 全 世5 界 が 協 力 し 合 っ て 解 決 し な け れ ば な ら な い 問 題 だ と 私 は 考 え る 。
