『不確実性の時代』の朝鮮半島と

平成31年3月

『不確実性の時代』の朝鮮半島と

日本の外交・安全保障

本報告書は、平成

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日本国際問題研究所では、平成

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3

「ポスト・プーチンのロシアの展望」「『不確実性の時代』の朝鮮半島と日本の外交・安全保 障」の

3

2

周知のとおり平成

30

なお、本報告書内の記述はすべて各執筆者の個人的見解に基づくものであり、当研究所 の意見を代表するものではありません。

最後に、本研究に真摯に取り組まれ、報告書の作成にご尽力いただいた執筆者各位、並 びにその過程でご協力いただいた関係各位に対し、改めて深甚なる謝意を表します。

平成

31

3

公益財団法人 日本国際問題研究所 理事長 佐々江 賢一郎

主 査： 小此木政夫 慶應義塾大学名誉教授

委 員： 伊豆見 元 東京国際大学国際戦略研究所教授

奥薗 秀樹 静岡県立大学大学院国際関係学研究科准教授 倉田 秀也 防衛大学校セキュリティセンター長、教授／

日本国際問題研究所客員研究員

阪田 恭代 神田外語大学国際コミュニケーション学科教授 西野 純也 慶應義塾大学法学部政治学科教授

平井 久志 共同通信客員論説委員 平岩 俊司 南山大学総合政策学部教授 深川由起子 早稲田大学教授

古川 勝久 元国連安保理北朝鮮制裁委員会専門家パネル委員 堀田 幸裕 霞山会主任研究員

三村 光弘 環日本海経済研究所調査研究部主任研究員 渡邊  武 防衛省防衛研究所主任研究官

委員兼幹事： 中山 泰則 日本国際問題研究所所長代行 中川  周 日本国際問題研究所研究調整部長 飯村 友紀 日本国際問題研究所研究員 担当助手： 関  礼子 日本国際問題研究所研究助手

（敬称略、五十音順）

総論─朝鮮半島情勢の不確実性と日本の外交 小此木政夫 ………7

第

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第

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第

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第

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第

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第

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第

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第

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第

3

第

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第

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第

10

第

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各章の要旨

総論 朝鮮半島情勢の不確実性と日本外交（小此木 政夫主査）

全体総括として、2018年度の朝鮮半島情勢を概括し、日本外交にとっての課題を抽出。

具体的には、北朝鮮非核化交渉の過程で浮上した「3+1」方式と称すべき「米朝・南北・中国」

の構造に注目し、2019年

2

1965

第

1

（平岩 俊司委員）

2018

特に第三国との関係の中において中朝がいかなる計算を行っているかを検討した。具体的 には、中国にとっての北朝鮮は周辺国外交、そして北朝鮮問題をめぐる大国間関係の二つ の側面を持ち、対米カードになると同時に、米国からの対北圧力強化の要求を突き付けら れかねない厄介な存在でもある。また、他方の北朝鮮にとって中国は対米関係が緊張した 際の命綱と位置付けられ、その分米国が孤立・内向的にふるまう時期には中国の重要性は 相対的に低下する一方、米中関係の過度の緊張は外交的可動域の縮小につながるため望ま しくない。そして中国は南北等距離外交を維持しているため南北が対立しているときには 板挟みに、南北関係が良好なときには双方に大きな影響力を行使することが可能になる。

さらに中朝両国には根強い相互不信も存在しており、以上のような要素が複合的に作用す ることで、単線的な、あるいは純粋に国益に基づくとも言い難い、今日的な「唇歯の関係」

が形成されている、と結論付けた。

第

2

2

任期

2

6

に基づく緊張緩和ムードの醸成、第

3

4

1

6

5

10

件の中で取られた種々の手法を紹介した。また、その上で、今後も米朝双方に対する妥協 点の提案、制裁に抵触しない範囲での対北関与といった「仲裁者」的アプローチがとられ るとの見通しを示した。

第

3

現在の朝鮮半島を規定する

3

不可侵（南北間）を経て平和（南北間）領域への拡大を志向する韓国と、平和（米朝間）

を先行させることで米韓同盟の分断を図る北朝鮮、非核化すなわち安全保障（米朝間）を 平和（米朝間）の条件とする米国の

3

2018

1990

第

4

2018

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NLL（北方限界線）を

NLL

NLL

第

5

経済制裁への対策として活発化している北朝鮮の非合法活動にスポットを当て、その実 態について考察。具体的には、各種ソースを用いた事例分析を通じて、瀬取り、石炭の不 正輸出、紛争地域への武器・技術供与、サイバー攻撃など、その手法が多様化しているこ とを紹介。そして国連加盟国間の足並みの乱れが北朝鮮にこれらの非合法活動の余地を 提供していることを説明し、同時にその点で日本の対応にも改善の余地があると指摘し た。その上で、北朝鮮がダミー会社や現地協力者を活用して巨大な海運ネットワークを形

成しているさまを紹介しながら、制裁違反への関与が疑われる船舶が日本に寄港するケー ス、制裁違反に関与した外国籍船舶へ日本の船舶分類サービスが提供されるケース、日本 国内居住者による北朝鮮関係者への船舶売却が行われるケースなどを列挙し、日朝二国間 貿易の規制に傾斜してきた日本の取り組みではこれらの活動に十分に対応できないことを 説明。日本政府による単独制裁の強化、「合理的根拠」に基づく制裁措置の導入、船舶売買 に対する監視体制の強化、違反容疑の船舶に対する制裁措置を可能にする制度の構築など、

法・制度面での整備を進める必要性を強調した。

第

6

中国の対北経済制裁の履行状況と対北アプローチについて考察。一般的なイメージとは 異なり、同国が国連制裁の積極的な履行を−北朝鮮との関係悪化を経ながらも−強調して いること、その一方でロシアと共同歩調をとる形で経済制裁の緩和を国連安保理に働きか けるなど、独自性の確保も図っていることを指摘した。また中朝国境地帯で行った現地調 査の結果を紹介し、水産物・石炭といった主要産品に対する制裁が現地で顕在化している こと、一方で制裁緩和・解除を見越した中国の建設・インフラへの投資が進んでいること などに触れ、それらの見聞もふまえて、懸念と期待をもって事態の推移を窺う中国側の姿 勢を描出した。

第

7

（飯村 友紀委員）

2018

4

第

8

（奥薗秀樹委員）

任期

2

2018

6

「国家機能の正常化」を求める声が高まっていたこと、文在寅政権の前政権との差別化戦略 が奏功したこと、そして朴槿恵弾劾の過程で対抗勢力たる保守陣営が内紛・分裂を繰り返 し、その過程がさらに国民の嫌忌を招来したことを指摘。最後に、任期中盤以降の課題と

して、「所得主導成長」政策およびそれを前提とする「包容国家」構想のハンドリング、南 北関係と米韓関係のバランス確保、相次ぐ「権力型不正」への対処などを列挙し、特に文 在寅政権が「積弊清算」の名の下で進歩色を強めれば強めるほど、保守陣営との理念対立 が激化するという悪循環の構図が、最大の不安要因になりうるとの見方を示した。

第

9

現在の韓国で進む経済成長率と体感景気の乖離現象に着目し、一般にその要因として引 き合いに出される若年層とベビーブーマー世代の失業率上昇と不動産価格の上昇ではな く、「社会㨯藤の深刻化」がより大きな影響を及ぼしていると指摘。特に、財閥問題と労働 改革問題によって社会㨯藤の深化が加速するメカニズムが韓国で反復されてきたことを挙 げ、財閥主導の経済成長か痛みをともなう財閥改革か、のジレンマが反復される過程で規 制緩和と経済構造の変化（資本・労働投入型成長からアイデア型成長）への対応に遅れが 生じていること、また過度な労働保護が労働市場の硬直性をもたらし、大企業と中小企業 の二重構造が固定化されていることを説明した。その上で、社会㨯藤の拡大に直結するこ れらの問題への取り組みだけでなく、改革の必要性に対する国内コンセンサスの形成が文 在寅政権の課題として強く求められていると結論付けた。

第

10

2018

（平井 久志委員）

2018

それらの知見に基づいて国内政治に関する特徴を描出。具体的には、北朝鮮の政治構造が 朝鮮労働党・国防委員会の

2

1

第

11 章 2018

2018

た可能性に言及するとともに、他方で経済政策の司令塔としての内閣の機能強化など積年 の課題がなお残っていることも指摘した。さらに国内レベルでも指導者による梃入れの形 で、経済振興へ向けた布石作りが始まっているとの見方を示した。

総論─朝鮮半島情勢の不確実性と日本外交

小此木 政夫

はじめに

昨年

6

2

しかし、シンガポールとハノイでの米朝首脳会談は文在寅大統領と金正恩委員長による

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南北と中国）方式と呼んでもよいだろう。ハノイ首脳会談の挫折は、南北の

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他方、2015年

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10

1．ハノイ首脳会談の挫折

第

2

2019

1

1

トランプ大統領もそれを歓迎し、数回にわたって積極的に応じる意思を表明した。両者の 間には、年末から年初にかけて、親書の往復があったのである。トランプ大統領の歓迎の 意思を確認した後、金正恩委員長は

4

8

そのような手続きを踏んで、金正恩委員長の特使である金英哲労働党副委員長が、非核 化実務協議の担当者に指名された金革哲・元スペイン大使（国務委員会所属、米国担当特 別代表）を伴って米ワシントンに到着し、1月

18

ホワイトハウスは第

2

2

いずれにせよ、金正恩委員長は帰国した金英哲副委員長からトランプ大統領の親書を受 け取って「大きな満足」の意を表明した。金正恩委員長は第

2

「トップ・ダウン」で決定されたことを歓迎したようである。そのことが会談の成功を保証 すると考えたのだろう。事実、ハノイでの首脳会談を間近に控えた記者会見で、米国務省 のスポークスマンは「率直にいって、我々のアプローチは過去のものとは違う。これは大 統領と委員長が直接会談するトップ・ダウンのアプローチである―もし成功すれば、我々 両国の関係を根本から改変することができる」と説明した。

他方、ハノイでの首脳会談を決裂させてもよいとのトランプ大統領とその側近の方針が いつ固まったのかは、必ずしも明確でない。ビーガン代表と金革哲元大使による平壌とハ ノイでの

2

「寧辺地区の核施設廃棄措置以外に、もう

1

他方、2月

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忍耐が必要だった。しかし今日、我々がこのように会い、今回、全ての人が喜ぶ立派な結 果を作れると確信し、そうなるために最善を尽くす」と感傷的に語ったのである。このと きまで、金正恩委員長は会談の成功を疑っていなかった。

要するに、崔善姫外務次官が会談終了後に指摘したように、金正恩委員長にはトランプ 流の駆け引き、すなわち「米国式計算方法」をよく理解できなかったのである。北朝鮮側 は寧辺に存在する「巨大な濃縮ウラニウム工場まで」「永久かつ不可逆的に破棄する」と提 案したが、米国側はまったく反応しなかった。

ハノイ会談が決裂に終わったのか、それとも最終的な合意に至る一つの過程であるのか は明確でない。首脳会談後の記者会見で、トランプ大統領は「決裂」を否定した。「我々は 金委員長を残して退席しただけだ。我々は本当に生産的な時間をもった。しかし、私とポ ンペオ長官は何にも署名しない方がよいと感じた」「我々は文字どおり退席しただけだ…

我々の関係はたいへん強い」と語った。大統領から発言を促されたポンペオ長官は「初め から、これには時間がかかると言ってきた。我々のチームはお互いによく知った。何が限 界であり、どこに難問があるかもわかった」と指摘した。

しかし、金正恩委員長が受けた打撃は小さくない。『労働新聞』（3月

1

11

したがって、米朝交渉という観点からみれば、むしろ首脳会談後の李容浩外相と崔善姫 外務次官の反応が重要である。寧辺の核施設の全面的な廃棄と非軍事分野に関する国連制 裁の解除というディールに失敗して、崔善姫次官は「わが国防委員会委員長（金正恩）が 今後このような朝米交渉に対して、少し意欲をなくしたのではないかという、そのような 印象を受けた」と指摘し、「今後、このようなチャンスが再び米国側に訪れるのか、これに ついて、私は確信をもって言えない」とも説明した。ただし、李容浩外相も崔善姫外務次 官も、労働新聞と同じく、トランプ大統領に対する批判を慎重に回避した。それどころか、

3

15

2．北朝鮮外交の可能性

2019

3

1

と積極的に評価し、トランプ大統領の「持続的な対話の意志と楽観的な展望」を称賛し、

さらに「わが政府は米国、北と緊密に意思疎通しながら協力し、両国間の対話の完全な妥 結を必ず実現させてみせます」と誓約した。しかし、金正恩委員長のソウル訪問の展望だ けでなく、開城工業団地や金剛山観光事業、さらには南北の鉄道連結構想の見通しも消え たのだから、それは今後とも南北対話と米朝仲介外交を推進していくとの決意表明以上の ものではない。韓国外交は明らかに難関に逢着したのである。

しかし、米朝首脳会談の挫折は、「3+1」方式に対する大きな打撃ではあるが、必ずしも 完全な失敗を意味するものではない。北朝鮮側の新しい方針は

4

11

米朝首脳会談の機会はいま一度あるかもしれない。しかし、その成功の可能性を高めるた めには「3+1」方式の補強が必要だろう。

その一つの可能性はロシアである。たとえば、2017年

7

G-20

2018

9

プーチン大統領は「北朝鮮が非核化に向けた一定の措置をとっているのに何もしないとい うことではいけない」との認識を示した。ハノイで失敗した金正恩委員長がプーチン大統 領と会談する日は遠くないだろう。

いま一つの可能性は日本の安倍首相である。ハノイでの米朝首脳会談の

1

2

20

27

2

せたに違いない。会談後の北朝鮮の報道は、それを強く非難した。

しかし、ハノイ会談の失敗に対する安倍首相の反応は興味深い。2月

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2002

9

イランそしてイラクを「悪の枢軸」と呼び、翌年

3

一般的に、安倍政権の北朝鮮政策は「対話と圧力」の政策として要約されるが、「対話」と「圧 力」は同じ比重を占めているわけではない。それは「圧力」が先行し、それが十分に効果 を発揮した後に「対話」に移行するという政策にほかならない。その意味で、その政策は トランプ政権による「最大限の圧力」の政策と共通性をもっているのである。したがって、

トランプ政権による「圧力」の継続を意味するハノイ会談の失敗は、安倍首相にとっては、

小泉外交への回帰という「機会」を意味したのである。

もちろん、安倍首相は事前に会談の失敗を確信していたわけではないだろう。それが成 功する場合も想定して、日本の北朝鮮政策は宥和政策に傾きつつあったのである。ハノイ 会談の

1

2019

1

28

ミサイル、そして最も重要な拉致問題の解決に向けて、相互不信の殻を破り、次は私自身 が金正恩委員長と直接向き合い、あらゆるチャンスを逃すことなく、果断に行動いたしま す」「北朝鮮との不幸な過去を清算し、国交正常化を目指します」「北東アジアを真に安定 した平和と繁栄の地にするために、これまでの発想にとらわれない、新しい時代の近隣外 交を力強く展開いたします」（下線引用者）と演説していたのである。

ただし、小泉外交に回帰しても、それがなしえなかったこと、すなわち拉致問題を完全 に解決することは容易ではない。また、安倍政権に対する北朝鮮側の感情的な反発も単純 ではない。その意味で興味深いのは、3月

8

いずれにしろ、日本の北朝鮮外交には大胆なリーダーシップと細心の注意が必要である。

それにもかかわらず、小泉訪朝当時と比較すれば、好ましい条件も少なくない。トランプ 大統領の安倍首相に対する信頼は、ブッシュ大統領の小泉首相に対する信頼に劣らないし、

そのトランプ大統領がこれまで北朝鮮外交を推進してきたのである。小泉が残した「日朝 平壌宣言」という遺産も存在する。難関に逢着した文在寅大統領は安倍首相の北朝鮮イニ シアチブを歓迎するだろう。それが混乱する日韓関係の正常化に寄与することも間違いな い。

いいかえれば、今後の日本外交の眼目はすでに存在する「

3+1

ディール」の中間に新しい道を探すことだろう。それは「包括合意・段階実施」方式といっ

てもよい。ただし、その過程で、日本は拉致問題を解決して、日朝関係を正常化しなけれ ばならない。それこそ、「これまでの発想にとらわれない新しい時代の近隣外交」であると いってよい。いずれにしろ、その第一歩が混迷する日韓関係の収拾から始まることはいう までもない。

3．体制危機に直面した日韓関係

現在、日韓関係は深刻な体制危機に直面している。1965年の日韓国交正常化をもたらし た基本関係条約や請求権協定そのものの解釈が争われているからである。日本では、韓国 での左派政権の誕生と結びつけて、それを文在寅大統領の「暴走」として解釈する者も少 なくない。しかし、少し考えればわかるように、その危機はいま始まったものでも、韓国 の左派政権の誕生に起因するものでもない。慰安婦問題をめぐって韓国の憲法裁判所が外 交通商部の「不作為」を批判したのは

2011

8

2012

5

それらの判決を引き継いだ朴槿恵大統領は、就任直後の

3

5

12

癒し財団」に

10

慰安婦問題をめぐる日韓合意が双方の国民に広く受け入れられるかどうかについては、

その当時から疑問がなかったわけではない。2016年

1

しかし、残りの元慰安婦と原理主義的な運動団体が日韓合意に反対し続けた。そして、時 間の経過とともに、世論とメディアもそちら側に傾いたのである。そのために、昨年

11

文在寅政府はついに財団の解散を決定した。

他方、徴用工問題はさらに複雑かつ深刻化した。朴大統領の弾劾後に就任した文在寅大 統領が司法への政治介入を完全に中止したからである。裁判は再び進展し、昨年

10

しかし、国交正常化以来の条約や協定の解釈が

50

1965

日韓両国政府は解決できない問題を棚上げしたり、曖昧にしたり、さらには強引に処理し たりした。その最たるものが、韓国併合条約を含む旧条約・諸協定の有効性をめぐる論争 であり、

1965

日韓両国政府が外交的な妥協によって処理したことに対して、韓国の司法府が

50

それに対して、日本政府は法律的に対応している。韓国側による日本資産の差し押さえ

に対しては、すでに請求権協定第

3

なぜ韓国の司法府が「暴走」し始めたのかは必ずしも明白ではないが、遅れてきた「司 法の民主化」のためではないだろうか。もしその推測が正しければ、憲法裁判所と大法院 の判決は「権力の召使」と揶揄されてきた司法府の「独立宣言」であり、文在寅政権はそ れを適切に抑制しなかっただけだということになる。「不介入」ないし「放置」こそ、文在 寅政権のこれまでの政策であった。文大統領は、司法の独立を尊重しながら、日本の政策 や韓国世論の動向を見極めようとしたのだろう。

その政策が限界に達したのだから、論理的に、残された解決策は二つしかない。すなわち、

すでに指摘したように、仲裁ないし

ICJ

それを通じた原告と被告の和解である。しかし、ICJへの提訴については、将来的にそれ が竹島（独島）問題に波及することを恐れて、韓国側が受け入れる可能性はほとんどない。

したがって、何らかの形で仲裁か財団方式が実現しなければ、韓国側による判決の執行と 日本側の対抗措置がエスカレートすることになる。その過程が日韓関係を

1965

第 1 部

外交・安全保障環境の変化と

非核化・不拡散

第

1

─金正恩時代の「唇歯の関係」─

平岩 俊司

はじめに

2017

11

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-

15

2017

9

3

6

1

1

この一連の過程で注目されたのが金正恩委員長の

3

2012

12

翌

2013

2

12

3

25

28

本稿では、2018年

1

1

また中国は北朝鮮の核ミサイル問題でどのような役割を果たそうとしているのか、につい て検討することを目的としている。その際、つねに北朝鮮にとっての中国の意味を念頭に 置きながら議論を進めたい。

1．動き始めた中朝関係

2018

1

1

弾頭の再突入技術の完成など、まだいくつかの課題が残されているものの、あと一歩でア メリカ全土に届く核ミサイルが完成するだろう、とするのが一般的な評価だった。とはい

え、国際社会の非難にもかかわらずミサイル発射実験を繰り返し、核実験まで強行した

2017

ところが、その後の展開は北朝鮮を巡る国際的雰囲気を一気に変えるものとなった。金 正恩委員長は同じ「新年辞」で、2月から韓国で開催される平昌オリンピックへの参加を 示唆し、それを契機に対話攻勢に出たのである。金正恩委員長は、平昌オリンピックにつ いて「民族の地位を高める良いきっかけだ。この大会の成功を心から望む。代表団の派遣 も十分に可能だ」とし、韓国の文在寅政権がこれに呼応してオリンピック開幕式での統一 旗による南北選手団の入場や女子アイスホッケーでの南北の合同チームの結成など、平昌 オリンピックを巡って南北関係は一気に進展を見せることとなった。さらに開幕式には北 朝鮮の金永南最高人民会議常任委員長に加えて金正恩委員長の妹である金与正朝鮮労働党 第

1

この後、南北関係はさらに急激な進展を見せることとなる。オリンピック終了後、韓国 は鄭義溶・韓国大統領府安全保障室長を特使として北朝鮮に派遣したが、金正恩委員長と 会談をおこなった鄭義溶室長は、帰国後の

3

6

このように朝鮮半島を巡る国際関係が急変する状況下、中国と北朝鮮の関係も変化を見 せる。2018年

3

26

27

3

26

17

中朝関係はなぜこのタイミングで回復したのだろうか？ まず北朝鮮が、南北首脳会談、

米朝首脳会談を控えて中国との関係を回復して、韓国、アメリカとの交渉に臨もうとした ことは間違いない。また、かりにアメリカとの交渉が上手くいかなかった場合、従来以上 に緊張が高まることも予想され、その場合には中国との関係が命綱になる可能性もあった はずだ。北朝鮮にとっては米朝協議がいずれの方向に進むにしろ中国との関係改善が必要 不可欠だったと言ってよい。

一方、中国にとっては韓国主導で北朝鮮問題が動き始めたことは決して快いことではな かっただろう。アメリカとの関係を考えても対米交渉カードとして使うことのできる北朝 鮮問題について自らの一定の影響力を示しておく必要があったはずだ。だからこそ金正恩 訪中を受け入れ大々的に歓待したといってよい。金正恩委員長が最初の訪問地、最初の首 脳会談の相手として、韓国の文在寅大統領でも、アメリカのトランプ大統領でもなく、中 国の習近平国家主席を選んだことも、今後の中国の北朝鮮に対する影響力を印象づけるこ

ととなり、それも習近平を喜ばせただろう。金正恩委員長は、「初の外国訪問が中国の首都 となったのは当然で、（訪中は）朝中親善を引き継ぐ私の崇高な義務だ」としたし、朝鮮半 島情勢の急速な変化について「私が遅滞なく習同志に状況を報告するのは当然だ」として いた。金正恩委員長は「金日成主席と金正日総書記の遺訓に従い、朝鮮半島の非核化実現 に尽力する」としながら「和平実現のための段階的な措置」として、非核化への自らの立 場を明らかにした。こうして非核化に対する北朝鮮の立場が中国を通じて国際社会に伝え られることとなり、中国の影響力をあらためて印象づけることとなったのである。

ところで、今回の北朝鮮の動きを検討すると、かつて北朝鮮が同様の動き方をした状況 があった。それは、2000年に朝鮮半島分断以降はじめて開催された南北首脳会談をめぐ る北朝鮮の動きである。当時の韓国金大中政権は水面下で北朝鮮と交渉をおこない、金大 中大統領は韓国の大統領としてはじめて北朝鮮を訪問し、北朝鮮の最高指導者である金正 日国防委員長と会談することになっていた。その直前、金正日国防委員長はやはり電撃的 に中国を訪問したのだ。当時の中朝関係も、1992年に中国が韓国と国交正常化をして以来 冷却化していたが、金正日訪中によって中朝関係は一気に回復した。その後の南北首脳会 談は一応の成功を収め、北朝鮮はそれを前提として韓国を通してアメリカにも働きかけ、

2000

10

2003

8

6

今回も同じような構造で中国は北朝鮮に対する影響力を回復しようとしたと言ってよい し、一方の北朝鮮にとっても韓国、アメリカとの交渉に際しての後ろ盾として、中国との 関係を再構築することに成功したと言ってよい。

金正恩委員長の電撃的な訪中以後、北朝鮮はさらに積極的な動きを見せる。南北首脳会 談から、米朝首脳会談の開催への動きを見据えて、4月

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こうして党中央委員会総会から

1

4

27

3

採択された板門店宣言では、首脳会談の定例化、ホットラインの設置など南北融和の強調