都市の持続的発展に向けた法整備について

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都市の持続的発展に向けた法整備について

― 都市政策にみる「抑制」と「集約」―

折登美紀^＊

一はじめに

二都市再生に関する法全総と全総の終焉

都市の再生 ―都市再生特別措置法―

中心市街地の再生 ―中心市街地活性化法―

都市計画 ―都市計画法―

三結びにかえて

一はじめに

人口減少と人口の東京への一極集中及び高齢化の進行は、全国の街の存続に少なからぬ影響を与えている。年現在、我が国の総人口は億万人、総人口に占める歳以上の人口割合である高齢化率は．％であるが、

年には総人口が億万人、高齢化率は．％、年には総人口が万人、高齢化率が．％になると推計されている^）。特に、過疎地域においては、人口の流出や高齢化が都市部よりも速く進行し、地域内には消滅に至った集落や今後消滅が見込まれている集落も少なくない。学校などの教

＊福岡大学法学部教授

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育施設の統廃合、医療施設の閉鎖等も相次ぎ、地域で安心して生活する基盤が揺らいでいる。

存続が危ぶまれているのは、過疎地域にとどまらない。年月に日本創生会議・人口減少問題検討分科会が発表したいわゆる「増田レポート」は、

〜歳までの女性の人口減少推計に基づき、現状のまま有効な対策が講じられない場合には、年にはの自治体が消滅すると指摘し、社会各方面に衝撃を与えた^）。「消滅」というのは、いささか扇情的表現の感があるが、

介護、医療、教育等の行政サービスの提供、インフラの維持・整備等に支障が生じ、自治体経営が困難になっていくであろうことは容易に推測できる。

重要なことは、このレポートで消滅可能自治体とされたものは、いわゆる過疎地域を抱える自治体にとどまらず、東京の豊島区等の都市部の自治体も含まれているということである。過疎地域の現状は、進行速度や規模の違いこそあれ、都市部の現状でもあり将来図でもある。地域の中核的都市においてすら、かつてのような活気が失われ、市街地の商店街ではシャッターが降りたままの店舗、空き店舗が目立ち、市街地周辺部では空き家^）が多く見られ、

商業施設、教育施設、文化施設、医療機関の縮小・閉鎖・撤退も相次ぐ。

人口減少と東京一極集中による人口の偏在状況のなか、街の存続と発展に与える影響を深刻に受け止め、今後の都市の維持・発展を図るための法整備や法改正が進められている^）。本稿では、これらの法状況を素材に、都市が置かれている現状を把握し、今後の都市政策の方向性について考察する。もっとも、存続という観点から、対策が急がれるのは「消滅」が時間との闘いになっている過疎地域であるが、これについては本稿では触れない^）。その理由は、私は、過疎地域を人的にも物的にも支えていくためには、都市部及び過疎地域に比較的近いところに立地する都市が衰退することなく、都市機能を維持していくことが必要不可欠であると考えているからである。都市中心部の空洞化を抑え、再生することが、当該都市のみならず、都市周辺部、更

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には過疎地域の存続に資する。そこで、本稿では、都市計画法をはじめとする様々な都市形成にかかわる政策や法が、都市の存続・持続的発展に果たして有効に機能し得るのかという点を第一の問題意識として、考察したい。

）内閣府『平成年版高齢社会白書』 − 頁。

）日本創生会議・人口減少問題検討分科会「ストップ少子化・地方元気戦略」（平成年月日）。このレポートは、主に人口減少問題に焦点を当て、少子化対策、地方の活性化、

女性等の活躍の必要性を提言する内容となっている。東京への人口や産業の一極集中の現状を「極点社会」と表現した。わかりやすく一般向けにまとめたものとして、増田寛也『地方消滅 −東京一極集中が招く人口急減−』（年月日）

）空家の問題については、空家対策特別措置法「空家等対策の推進に関する特別措置法」が平成年月日に制定された。これは、法的義務ではなく努力義務にとどまるが、市町村による空家対策計画の作成の義務付け、国・都道府県・市町村が総合的に取り組むこと、

市町村長等が空家に関する協議会を設置すること、市町村が空家への立ち入り調査権を有すること、空家に対して所有者等に指導、助言、勧告をし、最終的には行政代執行ができること、国等が市町村に対して財政上及び税制上の措置を講ずることを規定している。この法律の内容及び課題については、北村喜宣「空家対策特措法案を読む（一）」自治研究第巻第号頁、同「空家対策特措法案を読む（二）を読む」自治研究第巻第号頁を参照。これまで空家に対しては、放置され荒廃し廃屋と化していようとも、他人の私権の及ぶ物件であったため、行政が立ち入り、指導、勧告をすることが難しかったが、この法律により、行政がこれら立ち入り等の権限を有することになったことに加え、最終的には代執行という手段により除却が可能になったことは、街の景観、街の安全の確保のための手段を行政がもつことができたという点で、評価されるべきであろう。

）本稿では、都市政策の基本的法律である都市計画法、都市再生特別措置法、中心市街地活性化法を中心に取り上げる。また、特に疲弊が顕著である地方の抱える問題に包括的に取り組むものとして、いわゆる地方創生関連二法、すなわち、「まち・ひと・しごと創生法」

「改正地域再生法」（平成年月日）が成立したが、これについては本稿で検討しない。

）過疎問題に直接かかわる法として、過疎地域自立促進特別措置法（平成年月日）がある。この法律は、都道府県及び市町村は過疎地域自立促進計画を策定することができるとし、国に対して、都道府県・市町村がこの計画に基づいた事業を行う場合の資金面での援助をするよう求めている。また、国及び都道府県に対して、過疎地域における医療の確保についても責任をもつよう求めている。ただし、いずれも、努力義務にとどまっている。

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過疎対策としては、定住自立圏構想（総務省平成年月）のもとで、各地域において様々な取り組みが行われている。定住自立圏構想は、安心して暮らせる地域、中心市と周辺市町村の連携と役割分担、生活に必要な都市機能を確保することを目指して、定住自立圏を構築しようとするものである。

二都市再生に関する法

高度経済成長期のような爆発的な経済成長の時代は終焉し、一定の社会資本整備がなされ、人口の急激な減少と高齢化の中にある現在及び今後の都市はどうあるべきなのか。

我が国の近年の都市形成に関する政策や法は、地域や街のコンパクト化、

中心市や中心市街地への集約化の方向で街を再編・再生すべきことを鮮明にしている。コンパクトシティという思想は、年代半ばに初めて提唱された仮想都市をイメージしたものであったが、その後、欧州の都市政策の基本コンセプトになる。年 EU 委員会による「欧州サスティナブルシティ最終報告書」（European Sustainable Cities Final Report）^）は、持続可能性

（Sustainability）という概念を環境政策のみならず都市政策にも適用すること、都市空間の利用については、環境の質の確保、経済の成長、社会の発展という三つの利益の追求をすることとした。つまり、都市が将来にわたって持続的に発展するためには、環境への負荷を軽減するような都市、社会、生活に転換する必要があり、そのためには都市の拡張により自然環境が破壊されることがないようにしなければならないとする。例えばドイツにおいても、

年代に成熟社会にふさわしい都市の在り方として、都市の拡張を警戒し、

可能な限り既存市街地を再整備すること、年代には、持続可能は都市の開発とコンパクトな都市形成をすることとされた^）。今やコンパクトシティは、

世界の主要国や主要都市の都市政策の主流であり、我が国の都市政策もこの

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潮流の中にある^）。以下、近年の都市政策関連諸法に、コンパクト化に向けた仕組みを概観し、適宜考察する。

全総と全総の終焉

国土形成の基本的指針は、全国総合開発計画（以下、全総という）、それに続く国土形成計画に表される。全総は、国土総合開発法に基づき、我が国の国土の利用、開発、保全の基本的方向性を示すものであり、社会環境の変化や時代の要請を受けて、昭和年代から数次にわたり策定されてきた。

年（昭和年）閣議決定の一全総に始まり、年（昭和年）の新全総、

年（昭和年）の三全総、年（昭和年）の四全総、年（平成年）の「世紀の国土のグランドデザイン」（以下、「グランドデザイン」

という）と策定されてきたが、年に国土総合開発法が国土形成計画法へと抜本改正されるに伴い、第五次の「グランドデザイン」を以って終了した。

現在は、全国計画と広域地方計画からなる国土形成計画により国土形成の基本的方向性が示されている^）。

全総の系譜を概観すると、その時々の国土形成の現状と課題及び国土形成の方針及びコンセプトの変遷が見て取れる ^）。

まず、一全総（目標年次昭和年）^）では、高度経済成長への移行と都市の過大化を背景に、都市の過大化の防止と地域間格差の是正、資本や労働等の適切な地域配分を基本的課題として、地域間の均衡ある発展を図ることを目標とした。新全総（目標年次昭和年）^）は、高度経済成長のただなかにあり、人口・産業の大都市への集中及び情報化、国際化や技術革新の進展を背景とし、開発可能性の全国土への拡大の均衡化や地域特性を生かした開発整備による国土利用の再編効率化を課題とし、新幹線や高速道路網の整備等の大規模プロジェクト構想を開発の方針とした。高度経済成長が終わり安定的経済成長の時代に入った三全総（目標年次昭和年〜概ね年間）^）では、

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資源やエネルギーの有限性の顕在化を背景に、居住の総合的な環境整備や国土の保全と利用を課題とし、大都市への人口や産業の集中を抑制し過疎問題にも対処しつつ、均衡ある国土の利用を目標とした定住構想を打ち出さした。

四全総（目標年次平成年）^）では、人口の東京への一極集中、産業構造の急激な変化が意識され、定住と交流による地域の活性化や安全で質の高い国土環境の整備を課題とし、地域の特性を生かし、多様な交流の機会を行政と民間団体の連携を通して、多極分散型国土の構築を目指す。「グランドデザイン」（目標年次平成年から年）^）になると、人口減少・人口の高齢化、

グローバル時代に入ったことを背景に、自立し誇りの持てる地域の創造、国土の安全と暮らしの安全の確保を課題とし、多様な主体による参加と地域の連携軸を展開することにより、多軸型国土構造形成の基礎を構築することを目標とした。

全総の目標及び開発方式の変化から、現在及び将来の国土・都市の課題と向うべき方向性が見えてくる。

まず、一全総から「グランドデザイン」まで、時々の社会経済情勢を背景とし、その影響を受けながらも、地域間格差の存在とその是正を目標としてきた。これは、先に述べたとおりで、一全総策定当初から「グランドデザイン」まで変わらない。

目標や開発方式の変化が顕著になったのは、三全総以降である。すなわち、

一全総から新全総までは、好調な経済成長を背景に、地域間格差を是正するため、全国的に開発を広げることを目標としていたが、三全総からは居住環境を良好なものとすることを目標とするようになる。開発の〈量的拡張〉から開発の〈質的向上〉へと変化する。開発は、単に利便性の確保された居住空間の構築のために行われるものではなく、居住空間の質を向上させるために行われるものであるとする。例えば、三全総では「大都市への人口と産業の集中を抑制し、一方、地方を振興し、過密過疎問題に対処しながら、全国

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土の利用の均衡を図りつつ、人間居住の総合的環境の形成を図るという方式

（定住構想）を選択する必要がある。人間居住の総合的環境としては自然環境、生活環境、生産環境が調和のとれたものでなければならない。また、居住の安定性を確保するためには、居住の場の確保、住宅及び生活関連施設の整備、教育、文化、医療の水準の確保が基礎的な条件である。」^）と述べている。

四全総以降は、人口減少と東京一極集中、地域の疲弊状況、我が国全般の人的・財政的限界が一層鮮明になったことを反映して、「特定の地域への人口や経済機能、行政機能等諸機能の過度の集中がなく、地域間、国際間で相互に補完、触発しあいながら交流している多極分散型の国土を形成すること」^）「東京一極集中を是正するとともに地方圏を戦略的、重点的に整備することが重要である」^）「地方都市は、今後都市機能の集積が地域発展に果たす役割がますます重要になってくることから、地域の活性化と個性の形成に大きな役割を担い、同時に交流の場として重要な役割を果たす。特に、既に人口及び諸機能の一定の規模の集積を有する地方中枢・中核都市は、地域発展の核として、また、高次都市機能を全国に展開するにあたっての拠点的な地域として大きな役割を担う」^）「地方中心都市については、圏域内のすべての住民が適度な交通距離の下に高次な都市的サービスを享受することを可能にする観点から、医療、文化、教育機能等の充実に努める必要がある。

都市的魅力の増進を図るため、駅周辺は中心商業地区等中心市街地において、

都市再開発、道路空間の整備、商店街近代化…等を総合的、一体的に推進するとともに、鉄道施設跡地等を活用して、定住、交流を促進するための新たな拠点の整備を図る」^）（四全総）、「各地域において、質の高い生活と就業を可能とし、歴史や風土、文化的蓄積等の地域の特性を生かした自律的な地域づくりを進めていくことが重要である。この地域づくりは、各地域の選択と責任による主体的な取り組みを基本として行われるべきである」^）「各地

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域において個性的で魅力的な地域づくりを実現するためには、地域住民、ボランティア団体、民間企業等の多様な主体による地域づくりを全面的に展開していくこと」^）「『参加と連携』による国土づくりを進めるに当たっては、

公的主体と民間主体の間、そして公的主体内における国と地方の間の適切な役割分担が不可欠である」^）（「グランドデザイン」）と述べる。

〈考察〉

全総の変遷から、次の諸点が指摘できる。

・全総は、地域間格差の是正が一貫したテーマであった。

・三全総以降、開発の量的拡大指向は後退し、質を重視する内容へと変化した。

・四全総以降、地方都市の衰退が顕著となり、地域の拠点としての地方都市の活性化が重要課題となった。

・四全総以降、地域を一つの単位として、選択と集中により、地域の核となる都市を中心に、周辺地域との交流と連携を図ることが求められるようになった。

・四全総以降、多様な主体による参加と連携による地域づくりが求められるようになった。

ⅰ）全総の成果や果たしてきた役割に関して、構想や開発方式は具体性に乏しい、政策を体系的に整序されていない、計画間の整合性確保機能が乏しい等の批判的評価もある。

全総は一全総の当初から、都市への人口流入が及ぼす過密都市の抱える問題と、主に農山漁村を含めた地方の人口流出という問題、地域間格差の是正を目標としていた。例えば、一全総において「都市の過大化の防止と地域格差の縮小を配慮しながら、我が国に賦存する自然資源の有効な利用および資本、労働、技術当初資源の適切な地域配分を通じて、地域間の均衡ある発展

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を図ることを目標とする。」「我が国経済発展の機動力である工業の既往の配置が、過大都市問題と地域格差問題の発生に大きな役割を演じたといえる。

したがって、都市の過大化を防止し、地域格差を縮小するためには、まず工業の分散をはかることが必要である」^）、新全総においては、より具体的に、

地域課題として「過密、過疎及び地域格差の問題を解決しなければならない」

「とくに社会的生活環境水準の格差に問題があるという観点から、地方の中核都市の社会環境整備を図るとともに、周辺地域の生活環境も地方の中核都市と一体となって一定の水準を保持し得るような施策を講じなければならない」^）と指摘している。

では、実際に地域間格差が是正されたか否かという点をみると、結果として、地域間格差が縮小したとはいえず、この点のみをとらえれば、全総は「失敗」といえよう。しかし、新幹線や高速道路のネットワークの整備、都市基盤の整備を誘導する国土形成の指針となってきたことで、我が国の国土の発展や国民の利便性の確保された快適な生活を可能にしたことも事実である。

全総を肯定的に評価するのか、それとも否定的に評価するのかは、全総という計画の性質をどのようなものと捉えるかということに因る。そもそも、

全総は「事業計画」ではなく、国土の現状と課題及び概ね年間の将来目標を明らかにし、上位計画として様々な計画の基本的指針たる性質のものと位置づけられるものである。全総自体、この点を認識しており、全総は「指針」

であること、長期的視点からの構想計画としての性格と有するものであることを明示している ^）。行政法学においても、全総の性質をこのようなものとして理解するのが一般であり、全総は国土形成の目標及び方向性を明らかにし、手段を総合的に提示した点で ^）、基本計画としての役割を果たしたと評価できよう。

ⅱ）三全総以降明らかにされた、国土づくり、地域づくりにおける質的向上、

地域の活性化の必要性、これらを達成するための手段としての「選択と集中」、

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市民や民間の参加は、全総終了後の国土形成に継承されていく。

国土形成計画において、広域ブロックごとに特色のある戦略を立て、ブロック内での交流・連携、共生を軸とし地域づくりを行うこと、また、グローバル化や人口減少に対する戦略として、集約型都市構造へ転換すること及び医療等の機能の維持を図ることが求められることとなった。年（平成年）

に制定された国土形成計画法は、「我が国及び世界における人口、産業その他の社会経済構造の変化に的確に対応し、その特性に応じて自立的に発展する地域社会…に寄与する国土の形成」^）を基本理念とし、「都道府県または指定都市は、…国土交通大臣に対し、…必要な全国計画の案を作成することを提案することができる。」^）、「広域地方計画区内の市町村は、…国土交通大臣に対し、…広域地方計画の策定又は変更を提案することができる」^）とし、

国土形成に関する計画提案制度を新設して、国土形成においても、地方と国とが協働してかかわることとした。

都市の再生 ― 都市再生特別措置法 ―

）都市再生の基本的枠組み

都市のコンパクト化ないし再生に関する重要な法律として、都市再生特別措置法（以下、再生法という）がある。この法律は、都市の中心部の活性化を目的として、年（平成年）に制定され、都市計画の特例措置を定める。年（平成年）改正では、新たに立地適正化計画制度が導入され、

市町村は、この計画の中で居住誘導区域及び都市機能誘導区域等を決めることが可能になった。同法制定の背景には、これまでの都市形成への公共投資を抑制せざるを得ないという厳しい財政状況にありながら、グローバル経済の急速な進展の中、グローバル社会にふさわしい国際競争力を備えた都市の形成が求められたことがある ^）。そこで、都市機能を都市の中心部に高密に集積させることとした。そのための基本的枠組みは次のとおりである。

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内閣総理大臣を長とする都市再生本部を設置し、都市再生に向けた施策を掌り、都市再生の拠点となる地域を指定して都市再生にかかわる基本方針案を作成する。基本方針 ^）は、都市の再生のために官民が連携して取り組むこと、大都市においても中小の都市においてもコンパクトな都市構造へと転換すること、地域の自主性と創意工夫に基づき「選択と集中」と基本軸とすることとしている。

この方針のもと、都市再生緊急整備地域、特定都市再生緊急整備地域、居住誘導区域、都市機能誘導区域、特定用途誘導地区等 ^）の地域を指定して重点的に市街地の整備と活性化を図る。地域指定により、それぞれの地域においては、道路占用許可、容積率、用途制限、高さ制限等の都市計画法や建築基準法等の規制が緩和されることとなる。規制緩和により「拠点」への誘導を図ろうとする。

また、都市部の再生のため、法令上の規制を緩和するだけでなく、資金面での援助も行われる。例えば、市町村が都市再生事業を行おうとする場合には、「国は、市町村に対し、…都市再生整備計画に基づく事業等の実施に要する経費に充てるため、…予算の範囲内で、交付金を交付することができる」 ^）とし、民間事業者等が、一定規模以上の都市再生事業を行おうとする場合には、その事業計画を作成し国土交通大臣の認定を受けた後、民間都市機構から事業の施行に要する費用の支援を受けることができる ^）。

つまり、都市の再生について、規制緩和と金銭的支援を行うことにより、

特定地域の都心部に強力に商業施設、医療施設、社会福祉施設等の都市機能を集約し、また、都市内居住を推進するよう誘導するものである。

）都市再生緊急整備地域について

年（平成年）現在、都市再生緊急整備地域が地域、特定都市再生緊急整備地域が地域、都市再生特別地区として地区が指定され、民間都

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市再生事業計画が計画認定されている ^）。これらの指定地域や認定計画を見ると、東京の大手町、丸の内、銀座といった都心部、名古屋市の名古屋駅周辺、大阪市の大阪駅・中之島・御堂筋周辺、神戸市の三ノ宮駅周辺・臨海地域、広島市の広島駅周辺、福岡市の福岡都心地域などとなっており、いわゆる大都市の中心部・都心部であるというのが特徴である。大都市に期待される、国際性、情報発信性、サービス提供、利便性の確保された、中心部の再生に向けた推進力となっているといえる。

〈考察〉

ⅰ）これまでのところ、過疎地域に近接する中小規模の都市は指定されていない。これは、法律上指定対象となる地域を限定はしていないものの、都市再生の基本方針に「国際競争力を高める」よう定めなければならないとされていること ^）、都市再生緊急整備地域は「国内外の主要都市との交通の利便性及び都市機能の集積の程度が高く、並びに経済活動が活発に行われ、又は行われると見込まれる地域が指定される」 ^）ことが基準となっていることが影響していると考えられる。この基準では、中小の都市は、実際のところ除外されてしまう。加えて、再生法が提供する大幅な規制緩和という特例措置が、中小の都市にとって魅力あるものになっていないということも考えられる。容積率や高さ制限が大幅に緩和されたとしても、中小の都市の中心部には建築基準法規定の総合設計制度による容積率緩和を上回る一層の容積率緩和を要するような巨大な建築物を建てる必要性がない、現在の法令上の規制で支障がないということではないか。特例が特例として働かない、インセンティブを与えないということが考えられる。

ⅱ）都市再生特別地区に対しては、次のような問題点もある。まず、都市の在り方との関係である。先に述べたとおり、都市政策の基本理念は都市の持続的発展であるが、この特別地区が果たして都市の持続的発展に資するのか

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否かが問われる ^）。大都市の都市部に容積率や高さ制限が大幅に緩和された巨大な建築物ができたとして、それが永久にとは言わないまでも、長期に都市部の中枢性を維持し牽引する建築物として存在し続けるのかという疑問である。一時は都市の再生・活性化に資するとしても、景気動向次第では、巨大な建築物にオフィスを構える事業所や商業施設が徹底し、撤退後次の事業所等が入居しないことも想定される。この場合には、空き室、空き店舗が立ち並ぶことになる。このような例は、数々経験してきたところである。巨大建造物は常にその持続性に危険要素を内包しており、巨大であるがゆえに、

周辺一帯に及ぼす影響も大きい。

ⅲ）さらに、都市景観との関係の問題もある。この点は、都市をどのような空間であるべきと考えるかということに因るが、仮に、都市は商業を始めとする経済活動のみが展開される場ではなく、文化的活動も展開される様々な人間の多様な活動の展開される場でもあると考えるならば、果たして巨大な高層ビル群からなる一帯で経済活動以外の多様な活動が展開されるのか。空地の少ない、人工的な施設からなる地域が良質な都市景観としてふさわしいのか。都市の質をどう考えるのかという問題にかかわる。

ⅳ）都市計画との関係では、都市再生緊急整備地域は政令により直接指定されるため、都市計画法上の公聴会を開催することも、都市計画マスタープランとの整合性を図ることも必要とされない。先に、都市再生緊急整備地域が指定され、その後、都市計画マスタープランを都市再生緊急整備地域に適合させるべく、やり直されるということになる ^）。

）立地適正化計画について

都市再生緊急整備地域制度が、大都市活性化に適合的な制度であるとすれば、中小の地方都市活性化に適合的な制度は、年（平成年）改正時に新設された立地適正化計画制度であろう。

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市町村は、立地適正化計画の中で、まとまった居住を促す居住誘導区域や居住に関連する施設の立地を促す都市機能誘導区域を指定することができる。

用途や容積率といった法律上の規制を緩和することと、金銭的支援を行うことにより、居住や施設の誘導を図る。金銭的支援について、例えば、居住誘導区域においては、区域内の既存の公共公益施設等において整備される緑化施設への交付金、老朽化の著しい住宅が存在する地区における不要住宅、空き家住宅等の除却費用に対する交付金、都市機能誘導区域においては中心拠点・生活拠点の形成に資する誘導施設整備に対する交付金、公的不動産の活用と合わせて行う誘導施設の整備等に対する直接補助といった、金銭的支援措置がなされる ^）。誘導施設とは、医療施設、社会福祉施設、教育文化施設、

商業施設等である。金銭的支援だけではなく、国が、地方公共団体や民間事業者に対して必要な助言や援助をする、立地計画策定に向けた合意形成や地域住民の合意形成に当たる専門家を派遣するといった人的支援制度 ^）も設けられている。

市町村が、立地適正化計画を作成しようとする場合には、都市再生基本方針に基づき、計画が展開される区域、立地適正化の基本方針、居住誘導区域、

都市機能誘導区域を計画中に記載する。計画作成に当たっては、事前に、公聴会の開催等により住民の意見を聴取するとともに、市町村都市計画審議会

（都市計画審議会が設置されていない市町村においては都道府県都市計画審議会）の意見を聴かなければならない。計画は年を目途に見直され、必要があれば変更される。留意すべきは、都市計画との関係である。この計画が公表されると、当該市町村の都市計画に関する基本的方針とみなされ、都市計画決定権者は、都市計画を見直す際あるいは都市計画の作成過程において、

この立地適正化計画に配慮しなければならないとされている ^）。

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〈考察〉

この立地適正化計画については、新設されたところでもあり現時点で評価することは難しいが、人口の減少、住宅や商業施設等の点在やバラ立ち等に対処するための方策となり得よう。特に、都市計画法上の市街化区域と市街化調整区域を分ける区域区分（線引き）が行われていない都市については、

区域区分がないために点在していた住居や商業施設等を集約するために、また、区域区分が設定されている都市においても、一定エリアに集約を図る手法として積極的活用が期待される ^）。

）Expert Group on the Urban Environment, European Sustainable Cities Final Report（）。

日本語で書かれたものとして、さしあたり、国土交通省都市・地域整備局まちづくり推進課監修『再生！日本の都市−OECD 対日都市政策勧告』頁以下。

）原田純孝・大村謙二郎編『現代都市法の新展開 −持続可能な都市発展と住民参加』東京大学社会科学研究所研究シリーズ No．， ‐ 頁。これによれば、年には、「将来都市」というレポートが発表され、この中で、都市政策の基本原則について、「多核型地域におけるコンパクトな混合型都市の形成を目指すべきとの原則…この原則も一都市に閉じた形での既成市街地整備、ストック改善では問題解決にならず、公益レベルでの発展コンセプトを構築すべきとの原則と結びついている。」「高いモビリティの構築と不要なモビリティの削減の原則である。ドイツで年代に入り強く主張されることになる『持続可能な都市』『コンパクトシティ』『短い移動距離ですむ都市』の原則といえよう」と述べている（同著 ‐ 頁）。

）コンパクトシティが我が国の都市政策の基本的コンセプトになっていくが、この後押しともなったのが、年の OECD 対日都市政策勧告である。この勧告は、項目からなるが、そのつに、サスティナブル・シティ実現に向けた都市中心部の再活性化と郊外部の都市拡張のマネージメント要求がある。前掲注）書を参照。なお、拙稿「中心市街地活性化の動向と課題 −今後のまちづくりを考える資料として−」広島女学院大学『人間・

社会文化研究』第号頁。

）全総においては、量的拡大を求める「開発」を軸に展開し、徐々に質的充実を図る「開発」

へと変遷してきた。国土形成計画においては、成熟社会型の計画を主内容とする。「開発」

（全総）から「管理」（国土形成計画）への転換といえる。

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）全総については、本稿末の表を参照。

）「全国総合開発計画」（一全総、昭和年）は、高度経済成長の過程で明らかとなった、人口圧力、大都市部への労働や産業の集積による弊害が都市生活者の生活面に及んでいることを問題とし、全国を、過密地域、整備地域、開発地域に区分し、地域の現状に応じた開発政策を講ずることとした。

）「新全国総合開発計画」（新全総、昭和年月日）は、過密過疎問題の解決・緩和、経済社会の飛躍的発展を果たすこと、目標を「豊かな環境の創造」のための高福祉社会の実現を目指すとした。

）「第三次全国総合開発計画」（三全総、昭和年月国土庁）は、安定成長期を迎え、人間と自然との調和のとれた文化的に豊かな居住空間の形成を図ることとした。

）「第四次全国総合開発計画」（四全総、昭和年月国土庁）では、地域の衰退の中、地方都市の地域社会における役割、地域間連携の強化が取り上げられた。

）「世紀の国土のグランドデザイン−地域の自立の促進と美しい国土の創造−」（グランドデザイン、平成年月国土庁）は、社会は、量的拡大から質的充実を目指すべき段階にあり、国土構造は、一極集中や太平洋ベルト地帯といった一軸集中ではなく、多軸型の国土構造に転換するべきであるとした。

）前掲注）頁。

）例えば、「この計画は、…政府が有する実現手段を有効に活用し又は改善して実行を期するものであり、また、基本的にその活動が企業の創意と工夫に期待する民間部門については予測的な性格を持つものであるが、政府は必要な会議において望ましい誘導策をとるものとする」（一全総）、「今後長期にわたる国民の活動の基礎をなす国土の総合的な開発の基本的方向を示すものであって、巨大化する社会資本を先行的、先導的、効果的に透過するための基礎計画であり、あわせて、民間の投資活動に対して、指導的、誘導的役割を果たすものである。」「国土を有効に利用し、開発するための基本的方向を示すことが、この

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計画を策定する意義である。」（新全総）、「この計画は、国土総合開発に関する基本計画であるが、計画そのものの限界を認識しつつ、計画の実施と補完が図られなければならない。

…この計画は、…長期的視点から国土の均衡ある発展を目指す基礎計画（構想計画）としての性格を持つものである。したがって、計画の具体化については、その基本性を確保しつつ、内外諸情勢の変化に応じて弾力的に対処しなければならない。」（三全総）と述べ、

計画の先導的、誘導的機能に期待するとともに、計画の具体化という面での限界について明らかにしている。

）一言で「行政計画」といっても多種多様なものがあるが、一般に「行政計画」の特質は、

目標設定性と手段の総合性に求められる。この点につき、見上崇洋「行政計画」磯部・小早川・芝池編『行政法の新構想Ⅱ』 ‐ 頁、遠藤博也「行政計画」同『行政過程論・計画行政法』頁等を参照。また、法的拘束力の有無という点でいえば、都市計画法上の都市計画は、土地利用の規制がされるなど法的拘束力を有するが、法的拘束力を有しない計画が多い。ここで取り上げている国土開発計画、国土形成計画などは法的拘束力を有しない。法的拘束力は、計画の属性として当然に存在するものではない。

）国土形成計画法第条。

）同法第条第項。

）生田長人『都市法入門講義』 ‐ 頁。

）都市再生基本方針（平成年月日閣議決定、最近改正平成年月日）。本稿は、

私の関心事から都市機能の集約によるコンパクト化という点に焦点を置いているが、都市再生基本方針においては、コンパクト化だけにとどまらず、災害に強い安心安全の確保された都市であること、環境負荷の低減された都市であることも、都市再生の基本コンセプトとされている。

）都市再生緊急整備地域とは「都市の再生の拠点として、都市開発事業等を通じて緊急かつ重点的に市街地の整備を推進すべき地域」（同法第条第項）、特定都市再生緊急整備地域とは「都市再生緊急整備地域のうち、都市開発事業等の円滑かつ迅速な施行を通じて緊急かつ重点的に市街地の整備を推進することが都市の国際競争力の強化を図る上で特に有効な地域」（同法第条第項）、都市再生特別地区とは「都市再生緊急整備地域のうち、

都市の生成に貢献し、土地の合理的かつ健全な高度利用を図る特別の用途、容積、高さ、

配列等の建築物の建築を誘導する必要があると認められる区域」（同法第条第項）、居住誘導地域とは「都市の居住者の居住を誘導すべき区域」（同法第条第項第号）、都市機能誘導区域とは「都市機能増進施設の立地を誘導すべき区域」（同法第条第項第号）、特定用途誘導地区とは「都市機能誘導区域のうち、当該都市機能誘導区域に係る

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誘導施設を有する建築物の建築を誘導する必要があると認められる区域」（同法第条第項）をいう。平成年改正で新設された、居住誘導地域及び都市機能誘導地域は、市町村が作成する立地適正化計画において定めることができる。

）また、「国及び関係地方公共団体は、認定事業者が認定事業を施行するのに必要な資金の確保に努めるものする」（同法第条）と定める。さらに、認定事業者を支援する民間都市機構に対しては、債務保証業務を「円滑に実施するための基金を置き、…政府が公布する補助金をもってこれに充てるもの」（同法第条第項）とされ、予算の範囲内ではあるが、政府からの手厚い金銭面での援助がなされる。

）国土交通省「都市再生緊急整備地域及び特定都市再生緊急整備地域の一覧」www.kantei.

go.jp/jp/singi/tiiki/toshisaisei/.../ichiran.pdf．

）前掲注）書頁。

）国土交通省「みんなで進める、コンパクトなまちづくり〜いつまでも暮らしやすいまちへ〜」（平成年月日時点版）。

）国土交通省都市局長通知「集約都市形成支援事業制度要綱」第条四のロ、第条のを参照。

）同法第条〜第条。

）都市計画法制研究会『コンパクトシティ実現のための都市計画制度 −平成年改正都市再生法・都市計画法の解説−』 ‐ 頁。

中心市街地の再生 ― 中心市街地活性化法 ―

都市再生法は、大都市や地方都市の都市全体をフェーズに、居住や都市機能の集約を図り、都市再生を図ろうとするものである。一方、各都市にある既存の市街地、特に中心市街地にスポットをあてて活性化をしようとするものが、中心市街地活性化法である。中心市街地活性化法は、年（平成年）に制定され、改正「都市計画法」、「大規模小売店舗立地法」と合わせて

「まちづくり三法」^）と呼ばれる。

「まちづくり三法」制定の背景にあったのは、地方都市の中心市街地の空

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洞化・衰退である。中心市街地では、空き店舗、空き住宅が目立ち、かつての賑わいは失せていた。なぜ、地方都市で衰退が急速に進んでいるのか。

まず、街の人口の減少や高齢化で街に住む人が少なくなったことだけではなく、人々の郊外居住や大規模商業施設や公共施設の郊外立地により、人々の購買や生活の拠点が中心部から郊外に移ったことが挙げられる。郊外に居住した人々は郊外にある大規模商業施設で買い物や食事をし、病気になった場合も郊外にある医療施設で治療を受けるため、中心市街地に足を運ぶのは、

就労場所に通う程度となった。さらに、地方都市では、大学等の高等教育機関が少なく、また、就労場所も限られているため、若年層が就学や就職を機に大都市へ流出したこと、それに伴い地方都市における購買層は縮小し、商業活動が不活発になったことがある。地方都市においては、人口減少、生活スタイルの変化と街の現状との乖離、就学・就労問題等が複合的に生じており、その影響を直接受けている。何より、街の中核的担い手であるべき若年層や壮年就労層が、東京をはじめとする大都市部へ流出したことが大きい。

地方都市の持続性を考える際には、未だ商業施設や道路等の都市基盤が残っている既存の中心市街地を再構築して活用すること、郊外にある住宅や商業施設を中心市街地に集約することが必要である。

中心市街地活性化法は、郊外への都市機能の拡散を抑制し、中心市街地への集積を図り、もって、中心市街地の活性化、地域の振興を図ることを目的とし、中心市街地は、商業活動のみが展開される場ではなく「地域住民等の生活と交流の場であることを踏まえつつ、地域における社会的、経済的及び文化的活動の拠点となるにふさわしい魅力のある」^）場と考える。この基本的認識のもと、次のような枠組みで中心市街地の活性化を図ることとする。

まず、政府は中心市街地活性化本部を設置し、同本部が中心市街地活性化のための基本方針を作成する。市町村は、基本方針に基づき、当該市町村の区域内の中心市街地を活性化するため、中心市街地の位置及び区域、活性化

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の基本方針及び目標等を記載した基本計画を作成し、内閣総理大臣に基本計画の認定申請をすることができる ^）。認定は、計画の基本方針への適合、計画の活性化への寄与、計画の確実な実現可能性を基準として行われる。

基本計画が認定されると、街なか居住の推進や商業の活性化、賑わい空間の創出や空ビルの再生、市街地の整備に係る費用について、幅広い金銭的支援が得られる ^）。

〈考察〉

ⅰ）市町村は、どの程度この制度を活用して中心市街地活性化に取り組んでいるのであろうか。基本計画の認定状況は、年（平成年）月には富山市と青森市の市のみであったが、その後徐々に増え、年（平成年）

月末現在では市計画となっている ^）。認定された都市には、ある特徴がみられる。それは、砂川市や富良野市といった人口が万人程度といった小規模の都市もあるがそれはごく少数であって、名古屋市、北九州市といった政令指定都市、富山市、青森市、金沢市、岐阜市、山口市といった県庁所在地の都市、帯広市、高岡市、浜松市、久留米市といった地方の中核市や特例市がほとんどであるという点である。この原因として、一つには、基本計画作成にあたるマンパワーが不足していることが考えられる ^）。

また、基本計画の認定要件は、市街地に相当数の小売商業者が集積し、都市機能が相当程度集積していることとされている。この要件が小規模の都市にとってはハードルが高いのではないか、高く感じられているのではないかと推測される。小規模都市では、中心市街地と位置づけられるような場所がないか、既に消滅したか等、都市機能の集積要件を充足することが困難な状況になっているのではないか。集積メリットを生かそうにも、そのメリットが枯渇しているのではないか。しかし、集積の規模は全国統一的な数値が設定されているものでもなく、相対的なものであるから、人口万人程度の小

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規模都市である砂川市や富良野市など認定された例もあるので、これらの都市の実例を参考に、同規模の市においては、集積要件を充足することができるか否か検討されるべきであろう。

ⅱ）中心市街地活性化法の評価については、認定基本計画を作成した都市において、作成前後でどのように変化したのかの実証的検討を要するが、制度自体が抱える課題もある。認定基本計画制度は、「選択と集中」の観点から、

「やる気のある」「意欲のある」地域を選択し、それに対して集中して支援するという考えに立脚しており、基本計画を作成するか否かは市町村の自発的意思による。地域の中心的役割を担うべき都市が必ずしも、基本計画を作成するとは限らない。これで良いのかという問題である。

特に、地域の中心的役割を担うべき都市の衰退は、その都市だけにとどまらず周辺の小規模の都市にも影響する。基本計画は市町村の権限と責任において、自主的に行うことは地方自治の基本であるが、都市の実態は当該都市の問題として吸収・完結するものではなく、特に衰退現象は周辺自治体の持続性にもかかわる問題であることから、広域的観点に立ち、例えば、基本計画を作成したあるいは作成を予定している市町村が、周辺市町村と対話と連携を展開することが望まれる。もっとも、認定基本計画制度に頼らず、「まちづくり条例」を制定するという方途もある。認定基本計画制度と「まちづくり条例」との関係、それぞれのメリット・デメリットについては、今後稿を変えて慎重に検討したい。

）まちづくり三法については、前掲注）拙稿頁以下。なお、年制定後も、中心市街地の衰退現象はとまらず、年に、都市計画法とともに、中心市街地活性化法は再度改正されることになる。衰退現象が止まらなかった理由としては、公共施設の中心市街地への集約やまち全体の郊外化を防止するという認識に立っていなかったこと、中心市街地活性化のために期待されたタウンマネージメントの活動が商業の活性化に偏っていたこと、

都市計画の面では、市町村のみで用途制限を行っても広域的規制としての広がりを持ちえ

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ないこと等が、衰退を食い止めるには不十分であったことが挙げられる。前掲注）拙稿

‐ 頁を参照。まちづくり三法の改正については、さしあたり、国土交通省都市・地域整備局まちづくり推進課／都市計画課監修『概説まちづくり三法の見直し都市計画法・

中心市街地活性化法の改正』

）同法第条。

）同法第条及び第条。

）平成年に、従来の「まちづくり交付金」は廃止され、代わって「社会資本整備総合交付金」が創設された。この新たな交付金のもと、都市公園や道路等の市街地の整備、賑わいの再生、バリアフリー環境整備等が促進されることとなった。

）内閣官房地域活性化推進室「認定された中心市街地活性化計画」http://www.kantei.go.jp /jp/singi/tiiki/chukaku/nintei/html

）瀬田史彦「地域活性化と広域政策」大西隆編『広域計画と地域の持続可能性』 − 頁。

都市計画 ― 都市計画法 ―

我が国の都市政策に関する基本法は都市計画法であり、その淵源は年

（大正年）の都市計画法に遡るが、年（昭和年）に同名の現行の都市計画法が制定され、幾度もの改正を経て今日に至っている。年（昭和年）制定当初、我が国の都市政策上重要な論点であったのは、人口の増加と人口の都市部への集中、それに伴う住宅需要の高まりと住宅提供の必要性、

都市機能の郊外化の進展の中、スプロール現象をどのように抑制するかということであった。その対策として都市計画法に取り入れられたのが、「市街化区域」と「市街化調整区域」とを分ける区域区分制度（線引き）と開発許可制度である。

都市計画法は、都市の健全な発展と秩序ある整備を図るため、農林漁業との調和を図りつつ健康で文化的な都市生活および機能的な都市活動を確保すること、適正かつ合理的な土地の利用を行うことを基本理念とし、都市計画を策定する場である都市計画区域を設け、土地の利用規制を行うことを内容

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とする。都市計画区域においては、既に市街化がなされている既存市街地あるいは今後市街化を促進する場である「市街化区域」と、市街化を抑制する

「市街化調整区域」を設定することができる。市街化区域は、「すでに市街地を形成している区域及び概ね年以内に優先的かつ計画的に市街化を図るべき区域」^）であり、市街化を促進するため、住居の用に供するのか、工業の用に供するのか、商業の用に供するのかを分ける用途地域が定められ、土地の利用用途を規制する。用途地域は建築基準法と連動し、それぞれの用途ごとに、建築物の種類や構造が規制される。一方、市街化調整区域は、「市街化を抑制すべき区域」^）であり、原則として土地の区画・形質の変更を伴う開発行為は禁止され、開発を行おうとする場合には、開発許可を得なければならない。この区域区分と開発許可制度を基本として、土地の利用規制が行われる。また、街区といった比較的狭い区域を単位としてより詳細な利用規制をする地区計画制度 ^）も活用される。

このように、都市計画は、都市の将来像を描き、都市空間の利用規制をすることに意義がある。仮に、都市計画がなく、私人の自由な利用に任せれば、

例えば、住居と工場の混在や建築物の規模の不統一等より、日照阻害や騒音等による健康被害や環境悪化を招来することは容易に想像できる。このような土地利用の衝突、対立や都市生活環境の悪化という事態を回避し、健康で快適な都市生活の確保のために、区域区分及び開発許可等が活用される。したがって、都市計画法の度重なる改正も、開発許可の対象の拡張や用途地域の細分化 ^）等、規制を強化する方向のものが多いというイメージがあるが、

必ずしも強化ばかりではない。近年の改正においては、都市計画作成・決定主体の多様化を認める都市計画提案制度の創設や、区域区分の設定の自由度を認める選択的区域区分設定等、規制緩和型への変更もみられる。以下、この点について、開発許可制度と都市計画マスタープラン制度を中心に取り上げ検討する。

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）区域区分と開発許可について

区域区分は、都市の無秩序な拡散を防止するために年（昭和年）の都市計画法制定と同時に設けられ、開発許可制度と結びつき、都市計画区域において設定されてきたが、年（平成年）改正 ^）において区域区分の設定をするか否かは、都市計画決定権者の自由に任されることとなった。改正前は「都市計画区域を区分して、市街化区域及び市街化調整区域を定めるものとする」^）とされていたところ、改正後は、首都圏や近畿圏等の一定の区域を除き、「都市計画に、市街化区域と市街化調整区域との区分…を定めることができる」とし、区域区分の設定が選択制となった。また、既に区域区分を設定している場所でも、区域区分を廃止することができる。それぞれの都道府県、市町村の地域の実情に合わせて、区域区分を設定するか否かを自主的に判断してもらうという趣旨である。

年（平成年）改正 ^）は、既述の「まちづくり三法」の改正の一つとして行われたもので、中心市街地の活性化を推進するという観点から、広域的に都市機能やインフラに影響を及ぼす大規模集客施設及び病院や社会福祉施設等の公共公益施設の立地規制が強化されたことが注目される。社会資本整備審議会第次答申 ^）は、大規模集客施設について、「商業施設の大型化と郊外立地という傾向は、モータリゼーション、流通革命、需要構造の変化によって生じ、規制緩和によって顕在化した。近年の商業施設の立地は、ゾーニング別に見ると、商業系用途地域以外の立地が太宗を占め、うち三大都市圏以外では商業系用と地域内の立地が約％…であるなど、都市計画が想定していない立地のほうがむしろ主流となっている」「既存の中心市街地とは別の郊外に、新たな都市の商業中心ともいえるような地域が形成されている都市もみられる」こと、公共公益施設については、「病院や文化施設については年代以降に郊外移転が顕著になり、近年は移転の動きが様々な公共公益施設に広がって加速する傾向がみられる」「病院や文化施設の多くが市

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街化調整区域、非線引き白地地域等の郊外部に立地する状況に至っており、

都市の中心的機能を果たすべき施設の立地がまさに拡散していく」との認識を示している。これらが中心市街地の空洞化を招いている主要因であり、都市計画法も、都市機能の郊外拡大を抑制し中心市街地に集約するよう転換しなければならないとする。

そこで、開発許可対象を拡大することを内容とする改正が行われた。改正前は、開発許可の対象施設について「駅舎その他の鉄道の施設、社会福祉施設、医療施設、学校教育法…による学校、公民館、変電所」^）等については、

開発許可の対象外とされていたが、改正後は、「駅舎その他の鉄道の施設、

図書館、変電所」等となり、社会福祉施設、医療施設、学校の建設の用となる開発行為については、許可を得なければならなくなった。さらに、改正前には、「国、都道府県、指定都市等…が行う開発行為」については、開発許可は不要とされていたが、この条文は削除され、国等の公的機関が行う開発行為も許可の対象となった。加えて、市街化調整区域内において、大規模計画開発を許可できる基準について「開発区域の面積…が政令で定める面積を下らない開発行為で、市街化区域における市街化の状況等からみて当該申請に係る開発区域内において行うことが当該都市計画区域における計画的な市街化を図る上に支障がないと認められるもの」^）とされていたが、この条文は削除された。つまり、改正前は、市街化調整区域において開発行為は原則不可であるものの、計画的大規模開発についてはこの基準を充足すれば開発が許容されていたところ、改正後は大規模開発も含め原則認められないこととなった。

これらの開発許可制度の見直しは、市街化調整区域への立地について、公的機関が行う開発や公共的施設についてはそもそも開発許可が必要でなかったため、開発用地の取得にも比較的費用がかからない市街化調整区域への立地が進んでいたものを、郊外立地を抑制するとともに中心部における立地を