オ イ コ ノ ミ カ 第42巻 第3・4号,2006年,pp.219-249
地 方 自治 と市 町村 合 併 に 関す る実 証 分析 と
そ の議 論*
財 政 ・分 権 ・住 民 自治
澤
野
孝 一 朗**
1.は じ め に こ の 数 年 は,地 方 分 権 改 革 か ら 三 位 一 体 改 革 ま で,地 方 自 治 体 を 取 り巻 く 環 境 は 急 速 に 変 化 し て き て い る.当 初 の 地 方 分 権 改 革 で は,い くつ か の 異 論 は あ っ た も の の,基 本 的 に は 住 民 自 治 を 尊 重 し た 改 革 提 案 が な さ れ,そ の 妥 当 性 が 議 論 さ れ て い た.し か し近 年 の 三 位 一 体 改 革 で は,地 方 分 権 の み な ら ず 住 民 自 治 の 理 念 に も 関 連 す る 改 革 提 案 が な さ れ,多 くの 地 方 自 治 体 で は そ の 財 政 難 に 加 え,少 な く な い 困 惑 に 直 面 し て い る 状 況 に あ る.こ の よ う な 地 方 自 治 改 革 の 流 れ の な か で,経 済 学 研 究 で は そ の 意 義 に 関 す る 多 く の 研 究 が 行 わ れ て き た.本 稿 で は,主 に 財 政 学 ・公 共 経 済 学 と都 市 経 済 学 ・地 域 経 済 学 に 関 す る 議 論 を 利 用 し て,地 方 自 治 と市 町 村 合 併 に 関 す る 実 証 分 析 の 現 状 と そ の 意 義 に つ い て 明 ら か に す る こ と が 目 的 と な っ て い る. 地 方 自 治 体 の 活 動 や 組 織 を 規 定 す る 地 方 自 治 法 は,戦 後 改 革 の 一 環 と し て 現 在 の 原 型 と な る 法 令 が 制 定 さ れ た(五 百 旗 頭[16]).そ の 後 に 度 重 な る 法 令 改 正 が 行 わ れ,現 在 の 地 方 自 治 制 度 が 形 成 さ れ た.し か し 現 在 の 地 方 自 治 制 度 は,昭 和 の 大 合 併 を 経 た 後 の 市 町 村 境 界 や 規 模 を 前 提 と し た 制 度 設 計 を 行 っ て お り,現 在 に 実 施 さ れ て い る 大 規 模 な 市 町 村 合 併(平 成 の 大 合 併) が 十 分 に 想 定 さ れ て い な い 制 度 で あ る.こ の た め 制 度 的 に 前 提 さ れ て い た 枠 組 み の 変 更 を 求 め *こ の 論 文 は,2005年 度 ・日本 行 政学 会 総 会 ・研 究 会(四 日市 大 学),文 部科 学 省 科 学研 究 費助 成 金 プロ ジ ェ ク ト 「地 方 分権 が 社 会 保 障 シス テ ム の効 率 性 ・衡 平 性 に与 え る影 響 の分 析 」 第3回 会 議 ・研 究会 で の 報 告 に 基づ くもの で あ る。 本稿 の作 成 に お いて,泉 田信 行(国 立社 会保 障 ・人 口問 題研 究 所),小 椋 正 立(法 政 大 学),金 子 能 宏(国 立社 会保 障 ・人 口 問題 研 究所),北 村 亘(甲 南 大 学),齋 藤 裕 美(財 団 法 人 医 療 科 学 研 究所),佐 藤 雅代(北 海 道大 学),松 並 潤(神 戸大 学)の 各氏,学 会 セ ミナー の 参加 者 よ り有 益 な コメ ン トを頂 い た.本 稿 に は,大 城 肇(琉 球大 学),宗 前清 貞(琉 球大 学),八 田達 夫(国 際 基 督 教 大学)の 各 氏 との 議 論 の成 果 が 多 く反 映 さ れて い る.ま た本 研 究 は,文 部 科 学 省 科学 研 究 費 助 成 金(基 盤 研 究(B) 15730131)「 地 方 分権 が 社 会保 障 シス テ ム の効 率 性 ・衡 平 性 に与 え る影 響 の分 析(研 究代 表 者 ・泉 田信 行)」 か ら助 成 を受 けて い る.こ こに記 して 感謝 い た し ます 。 なお 本稿 中の 誤 りにつ い て は,す べ て筆 者 の 責 に あ ります. **名 古 屋 市 立 大学 大 学 院 経済 学 研 究科 〒467-8501愛 知 県 名 古屋 市 瑞 穂 区瑞 穂 町 字 山 の畑l Tel:052-872-5754,Fax:052-871-9429,Email:[email protected]る こ と に な る 平 成 の 大 合 併 は,地 方 自治 体 当 局 者 に少 な くな い驚 き と 困惑 を 与 え て い る.こ の よ う に多 くの 混 乱 を与 え て い る 点 で 望 ま し く ない 側 面 が あ る一 方,重 要 な 問 題 提 起 を 行 っ て い る とい う意 義 あ る側 面 も存 在 す る.そ れ は,こ の 市 町村 合 併 推 進 政 策 の議 論 を通 じて,地 方 自 治 も し くは 地 方 自治 体 と は何 か を 考 え る大 き な契 機 とな って い る こ と で あ る.本 稿 で は,地 方 自治 に 関す る 実 証 分 析 と,市 町村 合 併 に 関 す る実 証 分 析 の 成 果 を利 用 しな が ら,こ の 地 方 自治 と地 方 自治 体 の あ り方 に つ い て議 論 しよ う と考 え て い る. 本稿 の 構 成 は,次 の とお りで あ る.2節 で は,地 方 分 権 改 革 に関 連 した 実 証 分 析 を利 用 して, 日本 の 地 方 自治 制 度 や分 権 改 革,住 民 自治 に 関 す る議 論 を紹 介 す る.こ こ で は,(1)そ もそ も地 方 自治 法 は,ど の よ うな 地 方 自 治体 を想 定 して い た の か,そ して 実 際 の 自治 体 の 姿 と どの よ う な乖 離 が あ っ た の か,(2)地 方 分 権 改 革 は,ど の よ う な 地 方 自治 体 を実 現 し よ う と した の か,そ して そ の 帰 結 は どの よ う な も の とな っ た の か,と い う問 題 意 識 の 中 で 議 論 を 行 お う と考 えて い る.3節 で は,経 済 学 に お け る 地 方 自 治 の研 究 に つ い て ま とめ て い る.こ の 地 方 自治 研 究 で は, 主 に公 共 財 供 給 か ら地 方 自治 を考 え る ア プ ロ ー チ と,自 治 体 形 成 の 側 面 か ら地 方 自治 を 考 え る ア プ ロ ー チ が あ る.こ の2つ の 方 法 につ い て,そ の考 え 方 の 特 徴 を明 らか に し,次 節 に お け る 市 町村 合 併 の あ り方 を議 論 す る た め の ベ ンチ マ ー ク とす る こ と とす る. 4節 で は,市 町 村 合 併 の 実 証 分 析 に関 す る 議 論 につ い て で あ る.こ こで は,2000∼2002年 ま で 総 務 省 の市 町 村 合 併 推 進 室 長 と して 市 町村 合 併 政 策 の 推 進 に あ た っ た 高 島[46]を 利 用 して, 市 町村 合 併 の 論 理 とそ の根 拠 に 関 して,先 の3節 ま で の 議 論 を利 用 し て,そ の 妥 当性 を 検 討 す る.こ こ で の 主 要 な 問題 意 識 は,(3)近 年 に実 施 さ れ て い る市 町村 合 併 推 進 政 策 は,ど の よ う な 地 方 自治 体 を 実 現 し よ う と考 え て い るの か,そ して そ の 実 現 し よ う とす る 姿 は,地 方 自治 法 が 想 定 す る 自治体 像 や 地 方 分 権 改 革 の 方 向性 と矛 盾 す る 点 は な い の で あ ろ うか,(4)現 代 に お け る 地 方 自治 体 とは 何 か,そ して ど の よ うな 形 が 期 待 され て い る の か,の2つ で あ る.最 後5節 は, 本 稿 の 議 論 の 要 約 と仮 説 群 の 提 示 を行 っ て い る. 本稿 の 議 論 か らは,そ の 結 論 で は な く,検 定 す べ き多 くの 仮 説 を導 くこ とが で きる.そ の 仮 説 群 は,次 の とお りで あ る.(i)市 町村 合 併 が,歳 出 に 関 す る 規 模 の経 済(ス ケ ー ル ・メ リ ッ ト) の存 在 を根 拠 と して実 施 され る とす る.こ の と き節 約 され た 歳 出 が 地 方 交 付 税 交 付 金 の 削 減 と して埋 め 合 わ され る とす る.こ の場 合,住 民 に は 自発 的 な意 思 に よ る市 町村 合 併 を行 お う とす る 誘 因 は な い の で は な い か,(ii)市 町 村 合 併 は,あ る 人 口 規 模 を持 つ 自治 体 の 形 成 を 目標 に して い る とす る.こ の と き現 在 の 地 方 自治 法 に 定 め ら れ る 直 接 請 求 権 行 使 の た め の 署 名 数 は,比 例 的 に増 加 す る.こ の よ う な請 求 要 件 の 事 実 上 の 引 上 げ は,住 民 自治 を制 約 す る方 向 に働 くこ と は な い の で あ ろ うか,(iii)いま全 国 の 市 町 村 は,そ の財 政 難 を理 由 と し て,市 町 村 合 併 に 取 り組 ん で い る と考 え る.こ の と き政 府 が 積 極 的 に 市 町 村 合 併 推 進 政 策 を進 め よ う とす る誘 因 を持 っ て い る とす る と,現 在 の 地 方 自 治体 に財 政 力 をつ け る こ と に な る 政 策 は 当 面 の 問 は望 ま し くな い.し たが っ て 市 町 村 合 併 推 進 政 策 を進 め る 限 りは,課 税 裁 量 権 に関 す る 地 方 税 改 革 や 国 か ら
地 方 へ の 財 源 移 譲 を進 め る こ とは な い の で は ない だ ろ うか,(iv)い ま市 町村 合 併 こそ 住 民 自治 の 根 幹 を なす もの で あ り,最 も住 民 投 票 に相 応 しい テ ー マ で あ る と考 え る.こ の と き市 町村 合 併 に 関 す る住 民 投 票 とそ の投 票 結 果 が,市 町村 合 併 推 進 政 策 を 阻 む 要 因 とな っ て い る とす る.こ の と き市 町村 合 併 を推 進 し た い と考 え る政 府 は,な るべ く住 民 投 票 の 活 用 を 制 約 す る 方 向 に強 い 意 識 を持 つ こ と に な らな い で あ ろ う か.以 上 の 仮 説 提 示 を 目標 と して,本 稿 は そ の 議 論 を 行 っ て ゆ く こ と とす る. 2.地 方 自治 の 実 証 分 析 本 章 で は,日 本 に お け る地 方 自治 の 実 証 分 析 の 概 要 に つ い て説 明 す る.以 下1節 で は,日 本 の 地 方 自治 制 度 と分 権 改 革 の 関連 に つ い て,2節 で は 日本 の 住 民 自治 に 関 す る分 析 や 議 論 を ま とめ,3節 で は 本 章 の若 干 の ま とめ を行 っ て い る. 2.1日 本 の 地 方 自 治 制 度 と 分 権 改 革 本 節 で は,日 本 の 地 方 自 治 と市 町 村 合 併 に関 す る 実 証 分 析 の 前 提 とな る制 度 の現 状 を説 明 し, 地 方 分 権 改 革 の 方 向性 とそ れ に 関 連 す る実 証 分 析 の結 果 を ま とめ る こ とが 目的 で あ る.以 下 で は,は じめ に 地 方 自治 の 現 状 と制 度 改 革 の 方 向 性 を説 明 した 後,地 方 税 制 改 革 と地 方 公 共 サ ー ビス に 関す る 行 財 政 改 革 の 論 点 とそ の 研 究 成 果 につ い て 述 べ て い る. 地 方 自治 の現 状 と そ の制 度 改 革 日本 の 地 方 自治 制 度 は,憲 法 に基 づ く地 方 自治 法 と そ の 関 連 法 に よ っ て 規 定 さ れ て い る'). これ らの 法 令 は,「地 方 自治 の本 旨」に基 づ い て 組 織 及 び 運 営 に 関 す る事 項 を 定 め る こ と と され て い る.「 地 方 自治 の 本 旨」は 法 令 上 に 明確 な言 及 は な い も の の,一 般 に そ の 精 神 は住 民 自治 と 団体 自治 とい う原 則 に よ っ て特 徴 づ け られ る と考 え られ て い る.住 民 自治 とは,地 域 の 問 題 は 当 該 地 域 の住 民 が 自主 的 に処 理 ・解 決 して ゆ くと い う原 則 で あ る.団 体 自治 と は,地 方 自治 体 は 国 と は別 個 の 団 体 で あ る と考 え,地 方 的 な 事 務 は そ の 団 体 の任 せ る とい う原 則 で あ る.日 本 の 地 方 自治 制 度 は,こ の 住 民 自 治 と団 体 自治 の 原 則 に 則 り,そ の 制 度 設 計 と運 営 が 行 わ れ る も の と され て い る. しか し 日本 の 地 方 自治体 は,非 常 に制 約 され た 形 で 自治 運 営 を 行 っ て い る 側 面 が あ る.い ま 簡 単 な地 方 自治 体 の 機 能 を考 え る と,地 方 自治 体 と は 当該 地 域 の 住 民 か ら税(地 方 税)を 求 め, そ の確 保 した 税 収 の 範 囲 内 で 公 共 サ ー ビ ス(地 方 公 共 サ ー ビ ス)を 提 供 す る 主 体 で あ る.こ の 1)五 百旗頭[16]で は,地 方 自治法が,農 地改革と並んで,日 本 の自主改革の取 り組 みにも関わ らず,GHQ がそれを拒否 して介入 し,よ り徹底 した改革 を求めて策定 された側面を明らかに してい る.
と き住 民 自治 と団 体 自治 の 原 則 に 基 づ け ば,地 方 自治 体 に は(1)どの よ う に税 を賦 課 す る か(課 税 自主 権),(2)ど の よ う な公 共 サ ー ビ ス を提 供 す る か(裁 量 的 サ ー ビス 供 給)に 関 して,そ の 裁 量 権 が あ る もの と考 え る こ とが で き る.し か し従 来 の 日本 で は,地 域 間格 差 を生 む可 能性 が あ る権 限 を容 認 す る こ とは 難 しい との 考 え方 か ら,こ の 両 者 の 裁 量 権 の 認 定(も し くは 運 用)は 非 常 に制 限 的 で あ っ た. 地 方 税 制 度 とそ の 改 革 この た め 地 方 税 につ い て は,地 方 税 法 に よ って 地 方 自治 体 の裁 量 的 課 税 を な るべ く排 し,特 段 の 事 情 が あ る 場 合 に 限 り,政 府 が そ の 裁 量 的 課 税 を 認 め る とい う立 場 で あ っ た.し か し全 国 一 律 の 地 方 税 体 系 を採 用 す る こ との 弊 害 は,地 方 自 治体 の 税 収 に 大 幅 な ば らつ き を生 む こ と で あ る.こ れ は た と え地 方税 体 系 や税 率 が 全 国 一 律 で も,課 税 対 象 と な る客 体 が 地 域 間 に 偏 在 し て い るの で,税 収 が 課 税 対 象 の分 布 に依 存 して しま うた め で あ る.こ の と き仮 に収 支 一 致 を原 則 とす る地 方 自治 運 営 に任 せ た とす る と,地 方 自治 体 の 供 給 す る サ ー ビ ス水 準 は徴 収 す る こ と が で き る税 収 額 に依 存 す る.こ の 結 果 は,地 域 間格 差 を な るべ く容 認 しな い とい う考 え 方 と は 両 立 し な い.こ の た め全 国 の 各 地域 に標 準 的 な地 方 公 共 サ ー ビ ス の 供 給 を財 政 的 な側 面 か ら支 え る制 度 地 方 交 付 税 交 付 金 制 度 が 用 意 さ れ た.す な わ ち 制 約 的 な 地 方 税 制 度 と地 方 交付 税 交 付 金 制 度 は,日 本 の 地 方 自治 運 営 に お け る歳 入 面 の最 大 の 特 徴 で あ る とい え る. 2000年 か ら実 施 に 移 さ れ た 地 方 分 権 改 革 は,こ の地 方 税 制 の あ り方 に大 幅 な 変 革 を もた らそ う とす る もの で あ っ た.一 般 に 地 方 税 に は,税 法 に よっ て 定 め られ る法 定 税 と,地 方 自治 体 独 自 に設 定 す る 法 定 外 税 が あ る.法 定 税 につ い て は,課 税 対 象 は地 方税 法 に 定 め ら れ た 方 法 に従 う こ とが 原 則 で あ るが,そ の 税 率 設 定 につ い て は地 方 自治 体 の裁 量 が あ る程 度 認 め られ る よ う に な っ た21.法 定外 税 は,総 務 省 との 事 前 協 議 が 必 要 な もの の,ど の よ うな 課 税 対 象 を考 え,税 率 を い く ら に設 定 す る か は地 方 自 治 体 の 裁 量 権 の 範 疇 と な っ た3).こ の よ う な地 方 自治 体 にお け る課 税 裁 量 権 の 問題 に 着 目 した 分 析 を行 っ た の が,山 下[65,66]で あ る.山 下[65]は, 法 人 住 民 税 に お け る超 過 税 率 の採 否 に 関す る 決 定 要 因 に つ い て分 析 し,近 隣 市 町 村 の採 否 の 状 況 ・昼 夜 間 人 口 比 率 の 高 さ ・財 政 力 指 数 が そ の 要 因 とな って い る こ と を 明 らか に した.ま た 山 下[66]は,地 方 分 権 に 対 応 した 地 方 税 の あ り方 につ い て 検 討 し,課 税 裁 量 権 の 拡 大 とい う地 方 分 権 は法 人 課 税 に依 存 し な い形 に す る こ とが 望 ま しい と して い る4).北 村[36]は,法 定 外 税 導 入 の 過 程 に お け る首 長 ・議 会 ・総 務 省 の選 択 行 動 を ゲ ー ム理 論 の 観 点 か ら検 討 し,そ の 導 入 に お い て重 要 な 決 定 要 因 と な る の は,首 長 と議 会 の 間 で 合 意 点 を探 る取 り組 み と,総 務 省 と の 問 の イ ン フ ォー マ ル な協 議 の 機 会 で あ る こ と を明 らか に して い る. 2)地 方税の しくみと法制度の詳細については,碓 井[23]を 参照. 3)法 定外普通税 であ る茨城県 の核燃料等取扱税の経過 については,林 ・務台[56]を 参照.
これ に対 して,近 年 の 三 位 一 体 改 革 に端 を発 す る地 方 行 財 政 改 革 は,地 方 へ の 財 源 委 譲 と地 方 交 付 税 交 付 金 の 抑 制 が 議 論 さ れ て い る.こ の 改 革 の 方 向 性 に 関 す る分 析 や 議 論 は,佐 藤[41], 赤 井 ・佐 藤 ・山 下[15]が あ る.佐 藤[41]は,地 方 財 源 の 拡 充 の 問 題 に注 目 し て,地 方 自治 体 の 財 政 規 律 と財 源 拡 充 を実 現 す る た め の 条 件 を検 討 し,国 ・地 方 の 主 要 税 源 を共 有 化 して 地 方 の 基 礎 的財 源 に あ て る 共 有 税 の構 想 を提 示 して い る.ま た 赤 井 ・佐 藤 ・山 下[15]は,地 方 交 付 税 交 付 金 制 度 に 内在 す る地 方 自治 体 の財 政 規 律 へ の 影 響 に 関 して,契 約 理 論 を利 用 した 分 析 を行 い,そ の 改 革 の 方 向性 につ い て の 政 策 提 言 を行 っ て い る`).こ の よ う に従 来 に は,地 方 分 権 改 革 に よ る 地 方 自治 体 の 課 税 裁 量 権 の 拡 大 と,そ の 問 題 点 につ い て の議 論 が 行 わ れ きた が, 近 年 で は地 方 へ の 財 源 委 譲 を前 提 と した地 方 交 付 税 交 付 金 制 度 の あ り方 に 関 心 が 移 っ て きて い る. 地 方 公 共 サ ー ビ ス とそ の 改 革 次 に地 方 自治 体 の 供 給 す る公 共 サ ー ビ ス に 関 す る点 に つ い て で あ る.従 来,地 方 自治 体 の 事 務 に は,固 有 事 務 ・団体 委 任 事 務 ・行 政 事 務 な ど と呼 ば れ る 自治事 務 と,個 別 法 令 に よっ て 国 か ら処 理 を 委任 され た事 務 で あ る 機 関 委 任 事 務 の2つ が あ っ た.し か し機 関 委 任 事 務 の 弊 害 が 指 摘 され る よ う に な り,2000年 の 地 方 分 権 改 革 を機 に,地 方 自治体 が 専 らの 責 任 に て行 う 自治 事 務 と,国 が 本 来 果 た す 責 任 が あ る もの で,地 方 自治 体 に処 理 を 委 任 す る事 務 で あ る 法 定 受 託 事 務 に整 理 統 合 され た.こ の よ うに 国 と地 方 自治 体 の 責 務 の 範 囲 は,地 方 分 権 改 革 を機 会 に あ る程 度 明 確 に な っ た. しか し 日本 の 地 方 財 政 制 度 の特 徴 は,地 方 自治 体 の 歳 入 構 造 が 地 方税 収,地 方 交付 税 交 付 金, そ して 国庫 支 出 金 に依 存 し て い る 点 に あ る.国 庫 支 出 金 と は,国 庫 委 託 金 ・国 庫 負 担 金 ・国 庫 補 助 金 の3つ を合 わせ た もの を言 い,国 の 方針 や 利 害 に 関 す る政 策 を実 施 す る場 合 に,地 方 自 4)こ の理由は,次のとお りであ る.い ま地方 自治体 に法人課税 に関する完全 な裁量権がある場合 を考える. このとき地方 自治体は,企 業 を誘致 して,法 人税収 を最大に しようとす る誘因があるので,地 方 自治体 問 で法人課税に関す る競争が発生する(租 税競争).企 業は,な るべ く納税額 を最小 にしたい とす る誘因があ るので,最 も安 い課税額を提示する地方 自治体 の地域に立地 ・移動する.こ の ような租税競争 によって, 課税標準 となる客体が地域 間で移動す るため,税 収の安定性か ら望 ましくない と考 えられるためである. また企業誘致のための補助金 もある種の法人税減税 と同 じ効果 を持つので,同 様 の問題が発生す る.こ の 問題の関心の高 さの一例 として,『月刊 税経通信(税 務経理協会)』では毎年全国市町村税率一覧 を集計 し ている例 などが あげ られる.ま た山崎[64]で は,都 市経済学の側面 から望 ましい課税 自主権のあ り方に ついて議論 している. 5)こ の地方交付税交付 金制度が持つ制度的歪みの一つに,交 付団体の税収増加 努力が阻害されているので はないか とい う論点があった(例 えば,土 居丈朗 「や さしい経済学 地方財政の将来 第3回 地方交付税 の問題点」日本経済新聞,2001年3月7日,朝 刊.).こ れは,地 方交付税交付 金制度が地方自治体の歳入 を保障す る制度 であ るので,自らの歳入確保の努力 を削 ぐ仕組みであるとされたためである.し か し近年, 西川 ・横 山[54]は,地 方税徴収率 について,交 付団体 と不交付団体 で統計的有意 な差は観察 されなかっ たことを明 らかにしている.
治 体 に対 して 支 出 さ れ る 補 助 金 の こ とで あ る.特 に 国庫 負 担 金 と国 庫 補 助 金 を合 わせ た 国 庫 補 助 負 担 金 は,国 の 裁 量 が 大 き い 部 分 で あ り,地 方 自 治体 の 実 施 す る公 共 事 業 に大 きな 影 響 を与 え る もの で あ る.ま た 政 治 的 な側 面 も無 視 で き な い補 助 金 制 度 で あ る(小 林[38,39]).す な わ ち 地 方 分 権 改 革 に よっ て,国 と地 方 自治 体 の 責 務 の 範 囲 が 明確 に な っ た と して も,最 終 的 に は 国庫 補 助 負 担 金 に よ り地 方 自 治体 の 実 施 す る事 業 や 公 共 サ ー ビス 水 準 が規 定 さ れ て し ま う側 面 は 否 め な か っ た. この 国庫 補 助 負 担 金 の 持 つ 問題 に つ い て は,近 年 に改 革 が 進 め られ る よ う に な っ て き て い る. 三 位 一 体 改 革 に 関 連 す る 地 方 行 財 政 改 革 で は,地 方 へ の 権 限 委 譲 と国 庫 補 助 負 担 金 の抑 制 が 議 論 され て い る.こ の 改 革 で は,義 務 教 育 や 生 活 保 護 国 民 健 康 保 険 な どが取 り上 げ られ て い る が,地 方 自治 体 に とっ て は財 政 的 裏 付 け の な い 権 限委 譲 に は消 極 的 で あ り,監 督権 限 を 持 つ 行 政 に とっ て は 権 限 の 源 泉 で あ る 国 庫 補 助 負 担 金 の 改 革 に は 賛 同 で き な い 部 分 が 少 な か らず あ る.こ の た め 国 庫 補 助 負 担 金 の改 革 に 関す る 議 論 は始 ま った ば か りで あ る が,今 後 どの よ う な 展 開 を見 せ る か は不 透 明 で あ る. 他 方,現 行 の 枠 内 の な か で,地 方 公 共 サ ー ビス の あ り方 の 改 革 を進 め る動 き も あ る.そ の 代 表 的 な流 れ が,ニ ュ ー ・パ ブ リ ッ ク ・マ ネ ジ メ ン ト(NPM)で あ る.ニ ュ ー ・パ ブ リ ック ・マ ネ ジ メ ン トとは,民 間 企 業 に お け る 経 営 理 念 ・手 法,さ ら に は成 功 事 例 な ど を可 能 な か ぎ り行 政 現 場 に導 入 す る こ と を通 じて行 政 部 門 の効 率 化 ・活 性 化 を 図 る 手 法 で あ る(大 住[24,25]). 澤 野[43]で は,ニ ュ ー ・パ ブ リ ッ ク ・マ ネ ジ メ ン トを契 約 理 論 の 側 面 か ら捉 え,地 方 自治 体 の 業 務 外 部 委 託 にお け る 契 約 の あ り方 につ い て 検 討 し,成 果 指 標 を一 律 に利 用 し た委 託 契 約 が 必 ず し も望 ま しい わ け で は な い こ と を議 論 した.こ の 分析 で は,そ の 事 例 研 究 と して,公 立 保 育 園 の 公 設 民 営 化 と公 立 病 院 の 公 営 企 業 管 理 者 を取 り上 げ て い る6). 特 に公 立 保 育 園 に 関 して は,従 来 は全 国 的 な児 童 福 祉 政 策 の一 環 と して,国 に よ る市 町 村 へ の 関 与 が 非 常 に 大 きい分 野 で あ っ た.市 町村 が 実 施 す る 保 育 サ ー ビス の費 用 は,国 と地 方 に よ り按 分 さ れ る 規 定 で あ っ た が,そ の 一 方 で法 令 や 通 達 規 則 に よっ て サ ー ビ ス 内 容 と供 給 方 法 が 厳 密 に定 め られ て い た.し か し公 立 保 育 園 の 公 設 民 営 化 の よ うな 自治 体 業 務 の 外 部 委 託 の 推 進 の た め に も,従 来 の 法 令 解 釈 や 通 達 規 則 は 柔 軟 に解 釈 さ れ る よ う に な っ て き て い る(澤 野[43]). す な わ ち ニ ュ ー ・パ ブ リ ッ ク ・マ ネ ジ メ ン トの 推 進 に は,現 行 の 政 府 間 関係 や 地 方 財 政 制 度 の 枠 内 で,地 方 公 共 サ ー ビス の 供 給 方 法 の 変 革 を促 し,そ の 財 政 効 率 と地 方 自治 体 裁 量 を 高 め る 側 面 が あ る もの と考 え られ る. 6)こ の業務外部委託(事 務委任)の 実施が,市 長の選好 によって規定 される側面 を明 らか にしたのは,小 林[38]で あ る.こ の分析では,財 政的コンサーバティブな市長 と財政的リベ ラルな市長の間には,そ の 実施状況 に格差があることを明 らかに している.
2.2日 本 の 地 方 自 治 制 度 に お け る 住 民 自治 日本 の 地 方 自治 体 は,(1)ど の よ う に税 を賦 課 す る か(課 税 自主 権),(2)ど の よ う な公 共 サ ー ビ ス を提 供 す る か(裁 量 的 サ ー ビ ス 供 給)に 関 して,非 常 に制 約 され た 形 で 運 営 を行 っ て い た 特 徴 が あ っ た.そ して そ の 見 返 り と して,全 国 一 律 の行 政 サ ー ビ ス を担 保 す る 制 度 的 ・財 政 的 裏 付 け が 用 意 され た.こ の 場 合,当 該 地 域 で どの よ う な税 を 賦 課 して,ど の よ う な税 率 を設 定 し, そ の税 収 の 範 囲 内 で どの よ う な公 共 サ ー ビ ス を供 給 す る か につ い て の 選 択 の 余 地 が 非 常 に小 さ い た め,住 民 自身 が これ らの テ ー マ につ い て 政 治 過 程 を通 じて選 択 す る とい う意 味 で の 住 民 自 治 の 機 能 が 弱 か っ た側 面 が あ る.い ま こ こ で,地 方 自治 体 に 自由 な課 税 自主 権 とサ ー ビス 供 給 に 関 す る裁 量 権 が あ る場 合 を考 え,住 民 の選 択 が どの よ う な政 治 過 程 で実 現 され る と考 え られ る か を整 理 す る. 以 下 で は,は じめ に住 民 の 選 択 を反 映 させ る政 治 的 な 仕 組 み と して 考 え られ る首 長 選 挙 ・直 接 請 求(条 例 制 定)・ 住 民 投 票 の3つ を検 討 す る.そ の 後 に,政 治 的 仕 組 み に よ っ て実 現 が 期 待 され る住 民 の 選 択 に 関 して,そ れ を補 完 的 に 支 え る住 民 監 視 制 度 の役 割 に つ い て 検 討 す る. 首 長 選 挙 と公 約 の 役 割 首 長 選 挙 が,住 民 の 選 択 を反 映 す る こ と と な る理 由 は 次 の とお りで あ る.首 長 に な りた い と 考 え る立 候 補 者 は,首 長 選 挙 に お い て,実 現 し た い と考 え る課 税 や 公 共 サ ー ビス の 内 容 を明 示 した 公 約 を提 示 し,有 権 者 に訴 え る.他 方,他 の 課 税 や 公 共 サ ー ビス の プ ラ ンが 望 ま しい と考 え る人 は,そ の 内 容 を 明 記 した公 約 を掲 げ,立 候 補 す る こ とが で き る.す な わ ち一 人 の 立 候 補 者 に,課 税 や 公 共 サ ー ビス に 関 す る 一 つ の 公 約 が 伴 う こ と に な る.す な わ ち 首 長 選 挙 は 公 約 問 競 争 と な り,最 多 得 票 を獲 得 した 立 候 補 者 の 当 選 は,最 も住 民 の 人 気 を獲 得 した 公 約 で あ る と 解 釈 す る こ とが で きる.そ して そ の 当 選 者 に よ っ て公 約 が 実 施 され る と,最 も住 民 に好 まれ た 課 税 や 公 共 サ ー ビス の プ ラ ンが 実 現 され た こ と に な る.こ れ が,首 長 選 挙 に よ っ て住 民 の 選 択 が 地 方 自治 に 反 映 さ れ る こ と と な る 基 本 的 な仕 組 み で あ る7).こ の 政 治 過 程 は,近 年 に お け る マ ニ フ ェ ス ト選 挙 の 考 え 方 と非 常 に 近 い.た だ しこ の 仕 組 み が 機 能 す る た め に は,公 約 は 数 値 7)こ の ように立候補者 は公約の代理 に過 ぎない とする考 え方は,森 嶋[63]が 代表的である.た だ し公約 競争の帰結 に関す る議論 も重要であ る.い ま有権者が公約 のみ に基づ いて投票 を行 ってい る場合 を考え る.こ の とき立候補者(も しくは政党)は,最 も有権者 を獲得 で きると考える公約を提示 しようとす る. す ると当初 はかな り対立 した公約 を掲げていた立候補者 も,な るべ く中立 もしくは敵方 の有権者を獲得 し ようと考えれ ば考えるほど,自 分の公約に対立候補の掲げ る点を取 り込 まなければな らない.す なわち公 約競争の帰結 は,立 候補者間の公約が非常 に似通ったもの となることである.こ の ような場合,複 数の立 候補者が出たとして も,公 約問には大差ないことになる.こ の場合 には,公 約以外の要素が当選要 因とな ることは排除で きない.こ の ような公約競争の側面については,Hotelling[9],Downs[6],岸 本[34] を参照.
目標 を含 む 具体 的 な もの で な け れ ば な らず,当 選 した 首 長 が 公 約 を翻 さ な い こ とが 重 要 な 条 件 とな っ て い る. 直接 請 求 に よ る条 例 の制 定 改 廃 次 に住 民 は,自 らの 選 択 や 意 向 を反 映 した 条 例 案 を作 成 し,首 長 に対 して そ の 制 定 を 求 め る こ とが で きる(直 接 請 求 に よ る 条 例 の 制 定 改 廃).こ の 請 求 要 件 は,有 権 者 の50分 の1以 上 の 署 名 を集 め る こ とで あ る.直 接 請 求 を受 け た 首 長 は,請 求 が 有 効 と確 認 さ れ た 場 合,議 会 にそ の 条 例 制 定 案 を付 議 最 終 的 に議 会 の 議 決 に よ っ て,そ の 制 定 が 決 定 さ れ る.し か し住 民 発 議 に よ る条 例 制 定 請 求 は,議 会 で否 決 され る こ とが 多 い.ま た 地 方 税 や 使 用 料 ・手 数 料 の徴 収 に 関 す る条 例 は,制 定 ・改 廃 請 求 の 対 象 とさ れ て お らず,こ の 権 利 も制 限 的 に 運 用 さ れ て い る. 住 民 投 票 とそ の 政 治 的意 味 最 後 は,住 民 投 票 につ い て で あ る8).い まあ る地 域 が,こ れ ま で保 持 して きた 価 値 観 や 習 慣 に 対 して,大 幅 な 影 響 を与 え ざ る を得 ない 政 策 の 実 施 や 変 更 に直 面 した 時,そ の 実 施 ・変 更 につ い て の 是 非 は 住 民 の 表 決(投 票)で 決 す べ き とす る立 場 が あ る.日 本 で は,こ の 種 の 表 決 を制 度 化(義 務 化)し て い る 地 方 自 治体 は少 な い の で,通 常 は次 の よ う な流 れ を 取 る こ と とな る. 最 初 に住 民 発 議 に よ る住 民 投 票 条 例 の 制 定 請 求 を行 い,議 会 の付 議 可 決 後 に首 長 に よ る住 民 投 票 実 施 に 関 す る判 断 が 行 わ れ る.し か し住 民 投 票 条 例 に は,地 方 自治 体 や 首 長 に対 して,投 票 結 果 に従 う こ と を求 め る条 項 を 盛 り込 む こ と は で きな い と考 え られ て い る.こ れ は 上 位 法 と な る憲 法 や 地 方 自治 法 に は,地 方 自治 体 や 首 長 に,条 例 制 定 に よ る住 民 投 票 の 結 果 に服 す る義 務 が あ る こ とは 述 べ られ て い な い こ と を根 拠 と して い る.こ の よ う に 日本 の 住 民 投 票 は,そ の 投 票 結 果 に 強 制 力 は な い もの の,首 長 は そ の投 票 結 果 を無 視 す る こ と は政 治 的 に難 し く,通 常 で は 住 民 投 票 結 果 が そ の ま ま尊 重 され る場 合 が 多 い.ま た こ の種 の 住 民 投 票 は,い っ た ん 住 民 投 票 条 例 を 制 定 した場 合 に は,そ の 投 票 結 果 に服 す る こ との み な らず,投 票 の 実 施 を拒 む こ と が 難 し い側 面 を持 っ て い る(民 意 の 無 視 批 判).こ の た め 一 般 的 に は住 民 投 票 条 例 の 制 定 が,最 大 の 焦 点 とな っ て い る. 澤 野[42]で は,こ の よ う な政 治 的 拘 束 力 の 強 い住 民 投 票 の性 質 に注 目 して,投 票 を 実 施 し た 首 長 は,投 票 結 果 を どの よ うに解 釈 す べ きか を検 討 した.沖 縄 県 が 実 施 した 住 民 投 票 を事 例 と して 分 析 し,(1)賛 否 の解 釈 に お い て 投 票 率 の 高 低 が 重 要 な意 味 を持 つ こ と,(2)他 地 域 の 住 民 投 票 結 果 を比 較 しなが ら結 果 を解 釈 す る場 合 に は,投 票 内 容 の性 質 が 重 要 な 要 因 とな る こ と, 8)住 民投票 については,近 年その関心の高ま りか ら多 くの文献がある.地 方 自治法における条例制定権は 兼子[26],日 本の住民投票は今井[18],巻 町の住民投票 とその政治的動 向については桑原 ・桑原[37], アメ リカの実例は生 田 ・越野[17],諸 外 国のケースは今井[19],包 括的に取 りまとめた文献 として横田 [67],近 年の市町村合併 をめ ぐる住民投票 については上田[20]な どがある.
(3)広域(都 道 府 県 な ど)に わ た る投 票 に お い て は,地 域 間 の 利 害 が 投 票 行 動 に反 映 さ れ る こ と を 明 らか に して い る. これ に対 して 塩 澤[44]は,澤 野[42]の 分析 方 法 は 政 治 的特 性 か ら規 定 され る投 票 行 動 要 因 を十 分 に 考 慮 して い な い 計 量 分 析 的 な 問題 点 が あ る こ と を指 摘 した.そ して 住 民 投 票 と近 い 時期 に実 施 され た 沖 縄 県 知 事 選 挙 の 動 向 を 明 示 的 に考 慮 す る場 合,沖 縄 に お け る迷 惑 施 設 の 地 理 的 分 布 と住 民 投 票 の投 票 率 とは 明 確 な 関係 が な い こ と を示 して い る. この よ うに 住 民 投 票 は,日 本 の住 民 自治 を体 現 す る 制 度 と して,そ の解 釈 に難 しさ が 伴 う場 合 が あ る もの の,近 年 で は最 も有 力 な政 治 手 段 と考 え られ て い る.ま た住 民 発 議 に よる 条 例 制 定 請 求 は,地 方 税 や 使 用 料 ・手 数料 の 徴 収 に 関 す る もの は含 ま れ ない た め,住 民 投 票 に お い て も地 方 税 等 に 関 す る事 項 は含 む こ とが で きな い も の と考 え られ る.こ の点 に 関 し て,住 民 の 民 意 が 政 策 に 反 映 され る こ と を 目的 と し て,住 民 税 に 関 す る 納 税 者 投 票 が 提 案 され た こ とが あ る9).今 後 に は,表 決 に よ る 課 税 自主 権 の あ り方 が 議 論 さ れ る 必 要 が あ る も の と考 え られ る. 住 民 監 視 制 度 解 職 請 求 と住 民 監 査 請 求 ・住 民 訴 訟 住 民 監 視 制 度 は,政 治 的 仕 組 み に よ っ て実 現 が 期 待 され る住 民 の 選 択 を,補 完 的 に 支 え る地 方 自治 固有 の 制 度 で あ る.こ の住 民 監 視 制 度 は,主 に 首 長 の 行 動 を監 視 す る 制 度(解 職 請 求) と,地 方 自治体 の 政 策 執 行 の 適 正 性 を監 視 す る制 度(住 民 監 査 請 求 ・住 民 訴 訟)が あ る.以 下 で は,こ の 両 制 度 の 仕 組 み と意 義 に つ い て議 論 す る こ と とす る. 首 長 選 挙 は,住 民 の 意 思 を反 映 す る制 度 で あ る.こ の 制 度 的機 能 が 有 効 に働 くた め に は,当 選 した 立 候 補 者 が 公 約 を確 実 に履 行 す る こ とが 前 提 で あ る.し か しあ る立 候 補 者 は,選 挙 の 時 だ け 住 民 の 受 け の 良 い公 約 を掲 げ て 当 選 を 目論 み,当 選 後 は そ の 公 約 を破 棄 す る可 能性 が 考 え られ る.こ の よ う な選 挙 行 動 を 防 ぐ仕 組 み が,首 長 の解 職 請 求 で あ る.こ の 解 職 請 求 要 件 は, 有 権 者3分 の1以 上 の署 名 を集 め る こ とで あ る.こ の 請 求 後,選 挙 管 理 委 員 会 は住 民 投 票 を実 施 し,過 半 数 の 有 権 者 が リ コ ー ル に 賛 成 した場 合,首 長 の 解 職 が 決 定 す る.こ の 解 職 請 求 制 度 は,公 約 の 適切 な履 行 を首 長 に 強 制 す る政 治 的 制 度 とな って い る. 次 に首 長 の 行 動 を監 視 す る機 能 と して は,地 方 議 会 が あ げ られ る.地 方 議 会 の 役 割 は チ ェ ッ ク ・ア ン ド ・バ ラ ンス機 能 と呼 ば れ,首 長 の 裁 量 的 な行 動 を戒 め,そ の行 動 を監 視 す る こ とが 重 要 な責 務 と して 期 待 され て い る.そ して この 住 民 か ら期 待 さ れ た 責 務 の確 実 な履 行 を 担 保 す る 制 度 が,議 会 の 解 散 請 求 と議 員 の 解 職 請 求 で あ る.請 求 の 手 続 き は,首 長 の 解 職 請 求 と同 じ で あ る. 最 後 は,住 民 が 直 接 的 に地 方 自治 体 を監 視 す る制 度 で あ る住 民 監 査 請 求 ・住 民 訴 訟 に つ い て で あ る10).日 本 の 地 方 自治 法 で は,地 方 自治 体 の 違 法 な 財 務 会 計 行 為 を抑 止 す る た め に,住 民 9)井 堀利宏(東 京大学教授)「経済教室 納税 者投票で財政に民意」,日本経済新 聞,2001年4月12日,朝 刊.
に よ る監 査 制 度 を用 意 して い る.ま ず 住 民 監 査 請 求 は,一 年 以 内 の 自治 体 財 務 行 為 と特 定 の 職 員 の 行 為 を対 象 と して,そ の 監 査 を当 該 地 方 自治 体 の 監 査 委 員 に 請 求 す る.こ こ で 自治 体 の 財 務 行 為 と は,(1)公 金 支 出,(2)財 産 の 取 得 ・管 理 ・処 分,(3)契 約 そ の 他 債 務 行 為,(4)税 そ の 他 の 公 金 徴 収 や 財 産 管 理 を怠 る事 実 の4つ で あ る.住 民 訴 訟 は,上 記 の 住 民 監 査 請 求 に不 服 等 が あ る場 合 に,提 訴 す る こ とが で きる.こ の 訴 訟 は,請 求 内 容 に よ り1号 請 求 か ら4号 請 求 まで の 4つ に 区分 され て い る. 近 年,こ の 住 民 訴 訟 の 濫 訴 が 問 題 視 さ れ,訴 訟 の頻 発 に よ っ て 首 長 と職 員 の 政 策 判 断 が 萎 縮 す る との 指 摘 が な さ れ,主 に首 長 や 職 員 個 人 を相 手 とす る4号 請 求 に 関す る 改 正 が 議 論 され た (日 本 経 済 新 聞,2001年11月19日,朝 刊.).し か し地 方 分 権 の推 進 にお い て は,住 民 訴 訟 に よ る住 民 監 視 は 重 要 で あ り,そ の改 正 に 関 す る 問 題 点 も指 摘 さ れ て い る11).こ の 住 民 監 査 請 求 ・ 住 民 訴 訟 が,そ の 目的 どお り地 方 自治 体 の財 政 規 律 を 高 め,適 正 な予 算 執 行 を担 保 す る 制 度 と な っ て い る の か,も し く は首 長 と職 員 の 政 策 判 断 を萎 縮 させ る歪 み の あ る 制 度 な の か は,住 民 自治 の 観 点 か ら も非 常 に 重 要 で あ り,今 後 に ケ ー ス ・ス タデ ィや そ の 実 証 分析 が 求 め られ て い る テ ー マ とい え る. 2.3本 章 に 関 す る 若 干 の ま と め 本 章 で は,日 本 の 地 方 自治 に 関 す る実 証 分 析 や 議 論 を利 用 して,近 年 の 改 革 の 成 果 に つ い て 検 討 す る こ とが 目的 で あ っ た.地 方 税 制 度 や 財 源 移 譲 とい っ た歳 入 の 側 面,地 方 公 共 サ ー ビ ス 供 給 と い っ た 歳 出 の 側 面,そ して 住 民 の 意 向 を反 映 さ せ る地 方 自治 制 度 の側 面 につ い て,近 年 の 動 向 と研 究 を ま とめ た.そ の概 要 を ま とめ る と,地 方 自治 制 度 や 地 方 自治 体 に大 幅 な 変 化 を 求 め る こ と とな る改 革 の 影 響 が,特 に指 摘 され て い る わ け で な い.唯 一 に議 論 さ れ て い る の が, 三 位 一 体 改 革 と呼 ば れ る2004年 度 か ら実 施 され た地 方 交 付 税 交 付 金 の 削 減 の影 響 で あ る.こ の よ う に地 方 分 権 改 革 か ら三 位 一体 改 革 と地 方 行 財 政 制 度 改 革 が 実 施 さ れ て い る もの の,そ の 改 革 の 発 想 に 連 続 性 が な い こ とが 最 大 の 特 徴 で あ る もの と考 え られ る. 3.経 済 学 に お け る 地 方 自治 の 研 究 本 章 で は,経 済 学 に お け る地 方 自治 の 研 究 の 特 徴 とそ の 概 要 を 明 らか に す る こ と が 目的 で あ 10)こ の他 に,直接請求権に基づ く事務監査請求 という制度があ り,その請求要件は有権者の50分 の1以 上 の署名を集めるこ とである.住 民監査請求 ・住民訴訟の役割 は兼子[26],住 民監査 請求の実務は東京都住 民監査請求研究会[48],住 民訴訟の実務 については伴 ・大塚[58],住 民訴訟の体系的 な研 究 として碓 井 [21,22]が ある. ll)安 念潤司(成蹊 大学教授)「経済教室 地方分権 の推進 自治体監視の必要性増す」,日本経済新 聞,2001 年10月5日,朝 刊.
る.以 下1節 で は,公 共 財 概 念 に 基 づ く地 方 公 共 財 の特 徴 とそ の 議 論 につ い て 説 明 す る.2節 で は,地 方 自治 体 の モ デ ル 分 析 に 注 目 して,ど の よ うな モ デ ル が 考 え られ て お り,そ の特 徴 は 何 か を明 らか に す る.最 後3節 で は,本 章 に 関 す る若 干 の ま とめ を行 っ て い る. 3.1公 共 財 供 給 とそ の 政 治 過 程 本 節 で は,地 方 自治 体 の 理 論 的根 拠 とな る 地 方 公 共 財 とそ の役 割 つ い て 議 論 す る.地 方 公 共 財 は,地 方 自治 体 が 供 給 す る公 共 財 と定 義 され る.以 下 で は,は じめ に公 共 財 の 定 義 とそ の 役 割 に関 す る 議 論 を行 う.そ の 後 に,地 方 公 共 財 の 役 割 とそ の 実 証 分 析 の特 徴 につ い て ま とめ る こ と とす る. 公 共 財 の 供 給 決 定 とそ の 政 治 過 程 公 共 経 済 学 で は,政 府 の 供 給 す る 財 ・サ ー ビ ス は公 共 財 的 性 質 を持 つ もの と定 義 さ れ る.こ こで 公 共 財 とは,そ の消 費 に お い て 非 排 除性 も し くは 非 競 合 性 が あ る財 ・サ ー ビス の こ とで あ る.非 排 除性 と は,い っ た ん財 を供 給 して し ま う と特 定 の 消 費 者 の 受 益 を安 価 な コ ス トで 排 除 で き な い性 質 の こ とで あ る.非 競 合 性 とは,い っ た ん 財 を供 給 して し ま う と,あ らゆ る 消 費 者 が 同 じ量 の(混 雑 が な く)便 益 を 享 受 で きる性 質 で あ る.こ こ で 政 府 が 供 給 す るサ ー ビス は, 少 な くと も非排 除 性 か非 競 合 性 の 一 つ を持 つ 必 要 が あ る もの と考 え ら れ て い る.ま た 非排 除 性 と非 競 合 性 を と も に持 つ 公 共 財 は 純 粋 公 共 財 と呼 ば れ,国 防 が そ の 代 表 例 で あ る.そ して こ の 公 共 財 供 給 が社 会 的 に最 適 と な る 条 件 は,サ ミ ュエ ル ソ ン条 件 と呼 ば れ,公 共 財 供 給 水 準 の ベ ンチ マ ー ク とな っ て い る. 次 に,こ の 望 ま しい公 共 財 供 給 水 準 が,国 民 の 自発 的 な拠 出 に よ っ て賄 う こ とが で き るか が 議 論 さ れ た(公 共 財 の 自発 的供 給).い ま 仮 に 国 民 に対 し て 自分 が 受 益 す る こ と と な る公 共 財 の便 益 金 額 を 計 算 して も らい,そ の 額 に等 しい 拠 出 を 行 って も ら う場 合 を 考 え る.こ の と き正 直 な 拠 出額 の 申告 が 可 能 で あ れ ば,最 適 な 公 共 財 供 給 水 準 が 実 現 す る.し か し一 般 に は 他 の 人 の拠 出 を あ て に して,自 分 は過 少 に 申告 し よ う とす る 誘 因 が 存 在 す る(フ リー ラ イ ダ ー 問 題). この 過 少 申告 の 誘 因 は全 員 に あ る の で,結 局 は公 共 財 供 給 水 準 が 過 少 も し くは 不 可 能 とな る. この た め 政 府 は,強 権 力 を もっ て 拠 出 を求 め(租 税 徴 収 を行 い),政 府 の意 思 決 定 に よっ て 公 共 財 供 給 を行 う もの と考 え られ て い る. この 政 府 の 意 思 決 定 に 民 意 を 反 映 させ る仕 組 み が,選 挙 及 び投 票 行 動 で あ る.日 本 で は,国 民 が 国 会 議 員 を選 出 し,そ の 選 出 され た 国会 議 員 の多 数 決 に よっ て 民 意 が 反 映 さ れ る.こ れ に 対 して 公 共 経 済 学 で は,こ れ らの 政 治 過 程 を単 純 化 して,国 民 の 選 好 に あ る 順 序 づ け が で き る 場 合 を考 え,そ の 選 好 が 中 位 とな る 投 票 者 の 選 好 が,社 会 の 選 択 と し て選 ば れ る とす る 考 え方 が あ る(中 位 投 票 者 仮 説).す な わ ち どの よ う な公 共 財 を提 供 し,ど の 程 度 の 供 給 を行 うか に 関
して,最 も平 均 的 な 国民 の 要 望 が 政 府 の 意 思 決 定 に 反 映 され る こ と に な る12). また 政 府 に よ る公 共 財 供 給 は,自 由 な市 場 に任 せ て お い た の で は 最 適 な供 給 が で きな い と い う意 味 で,「 市 場 の失 敗 」に対 す る 政 府 の 機 能 の 一 つ と して 考 え られ て い る.し か しそ の 一 方 で 「政 府 の 失 敗 」 も存 在 す る .「 政府 の失敗 」とは,政 府 それ 自身が 目的 を持 ち,固 有 の経 済活動 を行 う こ とで,市 場 経 済 に歪 み を 与 え る とす る考 え方 で あ る.特 に 「政 府 の 失 敗 」 は,官 僚 機 構 自体 が 目的 を持 ち,政 府 活 動 に 歪 み を与 え る こ とが あ り,金 本[30]で は 官 僚 機 構 の 持 つ 歪 み に 関す る サ ー ベ イ を行 っ て い る13).そ して 金 本[31]で は,公 共 政 策 の 採 択 に お い て,こ の 「市 場 の 失 敗 」 と 「政 府 の 失 敗 」 の 規 模 の比 較 考 量 を 行 い,そ れ で も な お 政 府 介 入 の 意 義 が あ る場 合 に政 策 を実 施 す べ きで あ る と して い る.こ の よ う に公 共 経 済 学 で は,政 府 の役 割 を公 共 財 供 給 に 限 定 し,「政 府 の 失 敗 」が 極 力 最 小 に な る 範 囲 で,政 府 を機 能 させ よ う とす る 考 え 方 に 特 徴 が あ る. 地 方 公 共 財 公 共 経 済 学 の 考 え る 自治 体 機 能 次 に地 方 自治 体 の 供 給 す る地 方 公 共 財 に つ い て 考 え る.地 方 公 共 財 とは,地 方 自 治体 が 供 給 す る公 共 財,す な わ ち消 費 に お い て 非 排 除性 も し くは 非 競 合 性 が あ る財 ・サ ー ビ ス の こ とで あ る.こ の た め 地 方 公 共 財 は,基 本 的 に は公 共 財 と 同様 の 性 質 を持 って お り,そ の 自発 的 供 給 の 難 し さ(フ リー ラ イ ダ ー 問 題)か ら,強 権 力 を もっ て拠 出 を 求 め(地 方 税 徴 収 を行 い),地 方 自 治体 の 意 思 決 定 に よ り地 方 公 共 財 供 給 を行 う.そ して 首 長 選 挙 とそ れ を補 完 す る政 治過 程 を通 じて,最 も平 均 的 な住 民 の 要 望 が 地 方 自治 体 の 意 思 決 定 に反 映 され る こ とに な る. これ に対 して,公 共 財 研 究 と地 方 公 共 財 研 究 は,次 な る2点 の相 違 が あ る.第1は,一 地 域 に あ る選 好 を 持 つ 平 均 的 な住 民(有 権 者)を 考 え,そ の 住 民 選 好 が 地 域 間 で ば らつ い て い る こ と を利 用 して,地 方 公 共 サ ー ビ ス や 地 方 公 共 財 の 需 要 を求 め よ う とす る ア プ ロー チ が あ る こ と で あ る.た だ し以 下 か らの研 究 は,先 に定 義 した 非 競 合 性 と非 排 除 性 に基 づ く地 方 公 共 財 と は 異 な り,現 行 の 地 方 自治 体 が 供 給 して い る サ ー ビ ス全 般 を地 方 公 共 サ ー ビ ス と定 義 して,そ の 特 性 を分 析 して い る.こ の た め 以 下 で は,ま ず 地 方 公 共 サ ー ビ ス の 需 要 に 関 す る分 析 を 説 明 す る.
12)こ の 中位投 票者仮説が成 立す る状況 は,Bowen equilibriumと呼 ばれる(Bowen[4])。 このBowen equilibriumの考 え方は非常に複雑 な仮定を必要 とするが,中 位投票者仮説はDowns[6]の 公約競争の帰 結 を公共経済学における社会選択理論か ら説明 した ものともいえる.類 似 したアプローチ に,政 治過程 と 経済選択 の両面 を捉 えようとするBar and Davis[1]も ある.ま た現実問題 として,Downs[6]の 公約競 争が実際に機能 しているか否か も,政 治経済学的には重要な問題 である.こ れに対 して業績評価投票 とい う考え方 もあ り,平 野[59]は,政 府のパ フォーマ ンスに対する有権者の評価が,投 票行動に どのような 影響 を与 えているかについて研究 を行っている.小 林[39]は,選 挙行動研究 に関するサーベイを行 って いる。 13)ま た行政(官 僚機構)を コン トロールするには政治の役割が大 きいが,村 松[62]は 政策評価 という手 段 を通 じた国民の役割 を検討 している.
Borcherding and Deacon[3]は,従 来 に 考 え ら れ て き た 地 方 公 共 サ ー ビ ス 支 出 の 決 定 要 因 に 関 し て,そ の 理 論 的 ・実 証 的 な 説 明 を 行 っ た.い まeは 一 人 あ た り 地 方 公 共 サ ー ビ ス 支 出,ω は 賃 金 率,nは 人 口 数yは 中 位 投 票 者 の 所 得 と す る と,以 下 な る 関 数 を 導 出 し た. lne=a11+a121nw+a131nn+a141ny(1) 分 析 対 象 は,地 方 教 育 ・高 等 教 育 ・高 速 道 路 ・保 健 病 院 ・警 察 ・消 防 ・清 掃 ・公 園 で あ る'4). BergstromandGoodman[2]は,地 方 自 治 体 間 の 住 民 選 択 の 多 様 性 を 利 用 し て,地 方 公 共 サ ー ビ ス の 価 格 で あ る 税 負 担,所 得,そ の 他 の 要 因 と の 関 連,す な わ ち 地 方 公 共 サ ー ビ ス の 需 要 関 数 が 導 出 で き る と し た.い まEは 地 方 公 共 サ ー ビ ス 支 出 額,1Vは 世 帯 数,Tは 中 位 所 得 者 の 租 税 負 担 率,γ は 中 位 所 得 額 と す る と,需 要 関 数 は 以 下 の と お り で あ る. lnE=b11+b121nN+b131nT+b141nY(2) 分 析 対 象 は,教 育 ・福 祉 を 除 く地 方 公 共 サ ー ビ ス 支 出 ・警 察 ・公 園 で あ る15). 上 記2つ の 地 方 公 共 サ ー ビ ス 研 究 の 特 徴 は,住 民 自 治 と 呼 ば れ る 住 民 選 択 の 自 主 性 と 多 様 性 が 強 く仮 定 さ れ て い る.す な わ ち 仮 に 住 民 選 択 が 地 方 公 共 サ ー ビ ス 水 準 を 規 定 し て い る の な ら ば,そ の 住 民 選 択 を 規 定 す る 経 済 的 要 因 が 地 方 公 共 サ ー ビ ス 水 準 と 関 係 を 持 つ は ず で あ る と い う仮 説 構 造 と な っ て い る.こ の た め 日 本 の 地 方 公 共 サ ー ビ ス 研 究 に 応 用 す る た め に は,こ の 仮 説 構 造 の 妥 当 性 が 大 き な 問 題 と な る.し か し 全 国 各 地 域 に 標 準 的 な 地 方 公 共 サ ー ビ ス の 提 供 を 財 政 的 な 側 面 か ら支 え る 制 度 で あ る 地 方 交 付 税 交 付 金 制 度 の 役 割 を 考 え る 場 合,こ の 仮 説 構造 が 支 持 さ れ る か に つ い て は 多 く の 議 論 が 必 要 で あ る.ま た 小 林[39]で は,日 本 に お け る 地 元
14)た だ しBorcherding and Deacon[3]は,(1)式 の 関数 を導 出す るた め に,多 くの 制度 的仮 定 や分 析 上 の
仮 定 を設 定 して い る.主 な仮 定 は,次 の とお りで あ る.(1)地 方 自治 体 は 多 数決 ルー ル に よ って規 定 され る 主 体 で,立 候 補 者 間競 争 は中位 投 票 者 が最 も望 ま しい と考 える 政策 立 案 を促 す こ と,(2)住 民 は,地 方 公 共 サ ー ビス支 出の 費用 便 益 に熟 知 してい る こ と,(3)有 権 者 間 の 票 のや り取 りや裏 取 引 は,そ の コス トの 大 き さか ら不可 能 な こ と,(4)中 位 な選 好 を持 つ 人の 効 用 関数 は,地 方 自治 体 問 で類 似 した もので あ る こ と,(5) 官 僚 制 が効 率 的 な地 方 公 共 サ ー ビ ス生 産 の妨 げ とな っ てい な い こ と,(6)地 方 公 共 サ ー ビ スの 生 産 にお い て は,資 本 と労 働 の み を利 用 し,そ れ らは あ る一 定価 格 で購 入 で き,資 本 は地 域 間で 自由移 動 で きるが 労 働 は移 動 で きない こ と,(7)差 別 的 で ない 課税 と支 出 を行 う こ とが 制度 的 に担 保 され て い る こ と,(8)地 方 公 共 サ ー ビス は利 用 者 数(人 口 数)の 増 加 と と もにそ の 質が 低 下 す る こ とで あ る.す なわ ち この 分析 方法 を応 用 す る場 合 に は,上 記 の 仮 定 が満 た され て い るか 否 かが 重 要 な 条件 とな っ て い る.
15)た だ しBergstrom and Goodman[2]は,(2)式 の導 出 とそ の分 析 の た め に,政 治 過程 の性 質 に つ いて 非
常 に単純 な仮 定 を採 用 す る と明言 して い る.主 な仮 定 は,次 の とお りで あ る.(1)地 方 公共 サ ー ビス水 準 は, 地 方 固 有 の要 因 に よって 規 定 さ れ る費用 構 造 か ら規 定 され る,(2)あ る消 費者 の租 税 負担 率 は資 産 ・所 得 ・ そ の他 の要 因 に依存 す るが,当 該 地 方 自治体 の 地 方 公共 サ ー ビス水 準 や,消 費 者 が 地方 公 共 サ ー ビ ス を要 望 す る 方法 に は依存 しない,(3)消 費 者 の 地方 公 共 サ ー ビス の価 格 は,租 税 負 担 率 に追加 的 な地 方 公共 サ ー ビス 供給 費用 をか け た もの で あ る,(4)地 方公 共 サ ー ビスの 供 給量 は,住 民 が求 め る需要 量 の メ デ ィ ア ンに 等 しい,(5)住 民 が 求 め る需 要量 の メデ ィア ンは,中 位 所 得 を持 つ住 民 の 需要 量 で あ る.こ れ らの仮 定 が 満 た され る場 合,各 地方 自治 体 にお いて 選択 され る地 方公 共 サ ー ビス の 量 は,当 該 地 方 自治 体 内 に お け る中 位 所得 を持 つ 消 費者 に よ って 望 まれ る量 とな る と して い る.同 様 に して(2)式 を利 用 した分 析 を行 う に は, 上 記 の仮 定条 件 が満 た され て い るか が 重要 な点 とな っ てい る。
利 益 投 票 モ デ ル の 妥 当 性 を 明 示 的 に 考 え,地 方 自 治 体 財 政 に お け る 政 治 的 ノ イ ズ の 影 響 を 明 ら か に し て い る16).こ れ ら の 議 論 を 考 慮 す る 場 合,日 本 の 分 析 に お い てBorcherdingandDeacon [3]やBergstromandGoodman[2]の 方 法 を 利 用 す る に は,そ の 住 民 選 択 の 構 造 に つ い て 精 査 す る 必 要 が あ る も の と 考 え ら れ る17). 公 共 財 研 究 と 地 方 公 共 財 研 究 に つ い て,第2の 相 違 点 は 地 方 自 治 体 の 規 模 を 規 定 す る 人 口 数 で あ る.国 防 の よ う な 国 全 体 が 供 給 を 担 う公 共 財 で は,国 民 全 体 が 消 費 者 で あ り,そ の 人 口 数 が 急 激 に 変 化 す る こ と は 少 な い.こ れ に 対 し て 地 方 自 治 体 が 供 給 す る 地 方 公 共 財 は,そ の 供 給 対 象 は 住 民 で あ る が,人 口 移 動 の 自 由 を 考 え る 場 合,住 民 数 は 地 方 自 治 体 の 政 策 に 依 存 す る こ と に な る.こ れ は 魅 力 的 な 地 方 自 治 体 に は,魅 力 的 で な い 地 方 自 治 体 か ら 人 口 が 流 入 す る 可 能 性 が あ る か ら で あ る.こ の た め 地 方 公 共 財 研 究 で は,地 方 自 治 体 に お け る 人 口 数 を ど の よ う に 捉 え る か が 重 要 な 点 と な る.次 節 で は,こ の 点 に 注 目 し た 議 論 を 行 う こ と と す る. 3.2地 方 自 治 体 の モ デ ル と そ の 議 論 本 節 で は,経 済 学 に お け る 地 方 自 治 体 モ デ ル の 概 要 と そ の 特 徴 を ま と め る こ と が 目 的 で あ る. こ こ で 議 論 す る モ デ ル は,ブ キ ャ ナ ン の ク ラ ブ 財,地 理 的 な 受 益 に 注 目 し た 地 方 公 共 財,テ ィ ボ ー の 地 方 自 治 体 モ デ ル,そ し て 都 市 経 済 学 か ら見 た 地 方 自 治 体 機 能 の4つ で あ る.以 下 で は, こ の4つ の モ デ ル の 概 要 を 説 明 し,想 定 さ れ る 地 方 自 治 体 の 形 と の 関 連 を 検 討 し て い る. ブ キ ャ ナ ン の ク ラ ブ 財 に よ る 議 論 Buchanan[5]は,財 ・サ ー ビ ス の 受 益 に 関 し て 非 競 合 性 と 非 排 除 性 を 持 つ 純 粋 公 共 財 と,通 常 の 財 ・サ ー ビ ス で あ る 私 的 財 の 中 間 形 体 と し て ク ラ ブ 財 を 定 義 し た.ク ラ ブ 財 と は,加 入 メ ンバ ー で あ る ク ラ ブ 員 の み に そ の 利 用 を 認 め る こ と が で き る(排 除 性)が,そ の 消 費 に あ た っ 16)小 林[39]は,ア メ リ カ と 日本 の 地 方 自治 体 に関す る興 味深 い考 察 を行 っ てい る.利 益 誘 導型 であ る点 はア メ リカ と 日本 で相 違 が な いが,日 本 で は財 政 削減 を求 め る市 民 の 声 が十 分 に組織 され て な い点 に大 き な相違 が あ る と した.そ の 理 由 と して,(1)地 方 自治体 の首 長 に税 率 を決 定す る権 限 が ほ とん ど与 え られ て い な い こ と,(2)地 方 自治 体財 政 にお け る補 助 金 の 割合 が 高 い た め,自 治体 が 陳 情 政 治 に頼 りが ち な傾 向 が あ る こ と,(3)ア メ リカ と比べ 強 い地 方 マ ス ・メデ ィア の存 在 が少 ない た め,財 政 削 減 を求 め る候 補 者 が 一 般 の有 権 者 に働 きか け る機 会 が与 え られ て い ない こ とを指 摘 してい る. 17)し か し近 年 で は,日 本 に お い て も中位 投 票 者 仮 説 の実 証 分析 が行 わ れ る よ う にな っ た.日 本 で最 初 に中 位 投 票者 仮 説 及 び平 均 投 票 者仮 説 の 経 済学 研 究 を行 っ たの は,長 峯 ・奥井[51]で あ る.ま た 土居[49] で は,日 本 の 地 方財 政 は制 度 的 に は中央 集 権 的 だ が,地 方 財 政 の運 営 は 地方 選 挙 の 結果 を反 映 す る よ うに 中央 政府 が 指 導 して い る と推 論 して,日 本 にお い て 中位 投 票者 仮 説 が 成立 す るか 否 か を検 討 して い る。 さ らに 土居[49]は,実 際 の 歳 出規 模 が 中位 投 票 者 の望 む規 模 に近 い ほ ど,現 職 知 事 の再 選 確 率 が高 ま る こ と を明 らか に して い る.高 橋 ・宮 本[47]は,土 居[49]研 究 の精 緻 化 を行 った 再検 証 を行 っ て い る.し か し藤 澤[60]で は,知 事 の在 職 期 間 が長 くな るこ とで,当 該 都 道 府 県 の行 財 政 運営 の効 率 性 を歪 め る側 面 を明 らか に して お り,中 位 投 票 者 の 選好 が 地 方 公共 サ ー ビス に反 映 され て い るか 否か は明 確 で は ない.
て は 一 定 水 準 まで 競 合 し な い(非 競 合 性)と い う もの で あ る.そ して こ の ク ラ ブ財 の供 給 は, 一 人 の み の負 担 で は賄 え ない た め ,複 数 の ク ラ ブ員 を募 る こ とに な る.こ の と き ク ラ ブ 財 供 給 費 用 は,ク ラブ 員 が 平 等 に負 担 す る こ と とす る と,そ の 一 人 あ た り供 給 費 用 は,ク ラ ブ 員 数 の 増 加 に伴 い低 下 す る.こ の 費 用 構造 は,規 模 の 経 済 と呼 ば れ る.他 方,ク ラブ 財 は,利 用 水 準 が低 い 場 合 に は 競 合 な く受 益 す る こ とが で き るが,あ る 一 定 水 準 を超 え る と利 用 に 関 す る混 雑 が発 生 す る.こ の 混 雑 現 象 は,ク ラ ブ員 の受 益 水 準 を低 下 させ る の で,ク ラブ 財 の 質 が 悪 化 す る こ と を意 味 して い る.す な わ ち ク ラ ブ財 は,供 給 に お け る規 模 の 経 済 と,受 益 に お け る混 雑 現 象 の トレー ド ・オ フ に 注 目 して,そ の 最 適 な ク ラ ブ 員 数 や ク ラブ 財 規 模,そ し て そ の 負 担 方 法 を考 察 す る モ デ ル で あ る. ク ラ ブ財 理 論 は,あ る 共 同利 用 財 産 や 施 設 が あ る場 合,そ の設 立 や 維 持 管 理 に 関す る 分 析 理 論 で あ る.こ こで ク ラ ブ 員 を住 民 そ の 負 担 を地 方 税 と考 え る場 合,人 口 数 で 表 現 した 地 方 自 治体 規 模 の分 析 に応 用 され る.た だ しこ の ク ラ ブ財 理 論 は 「(クラ ブ員 で な い 者 を受 益 か ら)排 除 す る こ とが 可 能 な場 合 にお け る メ ンバ ー シ ッ プ の設 立 や 負 担 方 法 の ル ー ル 化 」 に応 用 で き る もの と さ れ て い る.こ の た め 地 方 自治 体 分 析 に応 用 す る 場 合 は,地 方 自 治体 が 何 らか の 手 段 で 人 口 数 を コ ン トロ ー ル す る こ とが で き る か,当 該 住 民 以 外 の 受 益 を排 除す る 方 法 を有 して い る こ とが 重 要 な 条 件 とな る.Buchanan[5]が そ の 例 示 と して 述 べ て い る よ うに,こ の ク ラ ブ財 理 論 は農 業 設 備 ・水 利 権 ・漁 業 権 ・入 会 権 の よ う に地 域 固 有 の共 同 利 用 財 産 や 施 設 が あ り,そ の 設 立 や 維 持 管 理 が 地 域 の 主 な存 立 基 盤 とな って い る 地 方 自治 体 が 最 もモ デ ル の 想 定 に 近 い. 日本 の 地 方 自治 体 で は,主 に 町村 が 当 て は ま る も の と考 え られ る. 地 理 的 な 受益 に 注 目 した 地 方 公 共 財 に よ る議 論 これ に対 して,地 理 的 な受 益 に 注 目 した 地 方 公 共 財 の 議 論 が あ る.柴 田 ・柴 田[45],堀 場[61] は,非 競 合 性 を持 つ 公 共 財 で,地 理 的 な要 因 に よ っ て そ の 便 益 の及 ぶ 範 囲 が 規 定 さ れ る財 ・サ ー ビス を地 方 公 共 財 と定 義 した18).こ の 地 理 的 な 受 益 に注 目 した 地 方 公 共 財 の 議 論 が 応 用 しや す い の は,山 間 地 で 谷 間 と な っ て い る 盆 地 地 域 や 離 島 な どの 地 方 自治 体 で あ る.例 え ば離 島 にお け る消 防活 動 は,防 火 サ ー ビ ス とい う便 益 を島 民 は等 し く受 益 す る こ とが で き るが,島 外 地 域 の住 民 に は何 の 受 益 もな い.す な わ ち離 島 とい う地 理 的 要 因 が,島 民 以 外 の 地 方 公 共 財 の 受 益 を排 除 して い る と い え る.こ の よ う に地 理 的 に隔 離 さ れ た 地 域 で は,地 方 公 共 財 供 給 の 観 点 か ら,あ る地 域 的 な 自治 が 成 立 す る 可 能 性 が あ る.日 本 で は,一 村 自治 や 一 島 自治 と呼 ば れ る こ とが あ る.こ の 場 合 に形 成 さ れ る 地 方 自治 体 は,地 理 的 な要 因 か ら規 定 さ れ るの で,そ の 人 口 規 模 が ど の よ う な水 準 に な る か は,当 該 地 域 固 有 の要 因(経 済 水 準 ・交 通 体 系 な ど)か ら規 定 され る. 18)た だ し柴 田 ・柴田[45]は,こ の定義に加 え,ク ラブ財 と後に説明するティボー議論 を応用 した分析 を 行 っている.ま た堀場[61]は,地 方公共財 に関するサーベイを行 っている.
テ ィ ボ ー の 地 方 自 治 体 モ デ ル に よ る 議 論 Tiebout[14]は,サ ミ ュ エ ル ソ ン の 公 共 財 は 国 レ ベ ル(連 邦 レ ベ ル)に お け る 公 共 サ ー ビ ス 供 給 を 考 え て い る が,実 際 の 公 共 サ ー ビ ス の 大 半 は 地 方 自 治 体 レ ベ ル で 供 給 さ れ て お り,そ の 公 共 財 概 念 は 十 分 に 現 実 を 説 明 し て い な い と批 判 し た.特 に 国 レ ベ ル で 供 給 さ れ る 公 共 財 は, 政 治 過 程 を 通 じ る こ と に よ っ て の み しか,政 府 の 歳 入 ・歳 出 パ タ ー ン に 消 費 者 の 選 好 を 反 映 さ せ る こ と が で き な い が,そ の 機 能 で す ら十 分 な も の で な い.そ れ に 対 し て 地 方 自 治 体 レ ベ ル で 供 給 さ れ る 地 方 公 共 サ ー ビ ス は,既 存 の 社 会 経 済 構 造 を 通 じ る だ け で,適 切 に 消 費 者 の 選 好 が 反 映 さ れ て い る 点 に 特 徴 が あ る と し た.こ こ で は,再 び 非 競 合 性 と 非 排 除 性 に 基 づ く 地 方 公 共 財 で は な く,現 行 の 地 方 自 治 体 が 供 給 し て い る サ ー ビ ス 全 般 で あ る 地 方 公 共 サ ー ビ ス を 考 え て い る. い ま 消 費 者 は,各 地 域 の サ ー ビ ス 水 準 と そ の 負 担 を 比 較 し て,居 住 地 を 選 択 す る 場 合 を 考 え る.こ の と き 地 方 自 治 体 の 設 定 す る 歳 入 ・歳 出 パ タ ー ン が 示 さ れ,そ こ か ら 地 方 公 共 サ ー ビ ス 内 容 が 規 定 さ れ る と考 え る.こ の と き 消 費 者 が 居 住 地 を 選 択 す る こ と は,地 方 公 共 サ ー ビ ス 内 容 が,自 ら の 選 好 に 最 も 近 い 地 方 自 治 体 の 歳 入 ・歳 出 パ タ ー ン を 選 択 し た と 考 え る こ と が で き る.そ し て こ の 各 地 方 自 治 体 で 設 定 さ れ た 項 目 ご と の 歳 出 額 を 合 計 す る こ と で,す べ て の 消 費 者 の 選 好 が 適 切 に 反 映 さ れ た 公 共 サ ー ビ ス 水 準 を 求 め る こ とが で き る と し た.一 般 に こ の プ ロ セ ス は,地 方 自 治 体 の 設 定 す る 歳 入 ・歳 出 パ タ ー ン を 住 民 に よ る 政 治 的 な 投 票 に よ っ て 決 定 す る の で は な く,消 費 者 自 ら が 最 も 好 ま し い と 考 え る 歳 入 ・歳 出 パ タ ー ン を 持 つ 地 方 自 治 体 に 居 住 し て 選 択 す る こ と か ら 「足 に よ る 投 票 」 と 呼 ば れ て い る19). こ のTiebout[14]の 議 論 が 成 り立 つ に は,次 な る 多 く の 仮 定 が 必 要 で あ る.(1)消 費 者 は,地 方 自 治 体 問 を 自 由 に 移 動 す る こ と が で き る,(2)消 費 者 は,各 地 方 自 治 体 の 設 定 す る 歳 入 ・歳 出 パ タ ー ン の 相 違 を 十 分 に 理 解 し て い る,(3)消 費 者 が 選 択 す る た め に 数 多 く の 地 方 自 治 体 が 存 在 す る,(4)雇 用 機 会 の 多 寡 に よ っ て 居 住 選 択 が 妨 げ ら れ な い,(5)地 方 自 治 体 が 公 共 サ ー ビ ス を 供 給 す る こ と 自 体 が 外 部 経 済 や 外 部 不 経 済 を 発 生 さ せ な い. さ ら に こ れ ら の 仮 定 に 加 え,次 な る 地 方 自 治 運 営 の 仮 定 が な さ れ て い る.(6)各 地 方 自 治 体 に 19)こ の よ う に人 々 は,地 方 自治体 の サ ー ビ スや 政 策 を評 価 して居 住 選 択 を行 う と考 え る ため,最 終 的 にそ の サ ー ビ スや 政 策 の価 値 は住 宅価 格 や 地 価 で測 定 で き る とす るOates[11]ア プ ロ ーチ が あ る.こ の アプ
ロー チ に 関す る実証 分 析 は 資本 化 仮 説(Capitalization Hypothesis)と 呼 ば れ,Pauly[12]はTieboutプ ロ
セ ス を 明示 的 に考慮 しない場 合 にお け る実 証 分析 の 問題 点 を議論 して い る.ま た 高級 住 宅 地 に は高 い 水 準
の 地 方 公 共サ ー ビス が供 給 され て い る可 能 性 が 考 え られ るた め,Gronberg[8]は その 因 果 関係 の特 定 に
留 意 した分 析 を行 っ てい る例 もあ る。 さ らにGoldstein and Pauly[7]は,Tieboutプ ロ セス か ら地 方 公 共
サ ー ビス に対 す る需 要 を導 出 で き る こ と と,BergstromandGoodman[2]やBorcherdingandDeacon[3]
が 想 定 す る住 民 選択 か ら導 出 され る地 方公 共 サ ー ビス の需 要 関 数 はバ イ ア ス を持 つ 可能 性 を明 らか に して
い る.ま たTieboutプ ロセ ス を 明示 的 に考慮 した場合,地 方 自治 体 の 目的 は 当該 地域 の地 価 が最 大 に なる
よ うな政 策 や 地 方公 共 サ ー ビス供 給 を行 う こ とで あ り,あ たか も(地 域)開 発 利 潤 を最大 にす る よう なデ ィ
はcitymanagerが お り,こ のcitymanagerが 地 方 公 共 サ ー ビ ス の パ タ ー ン を決 定 す る.こ こ で 地 方 自治 体 が 所 在 す る 地 域 に は 固 有 の 経 済 的 要 因 が あ るた め,citymanagerが 設 定 す る地 方 公 共 サ ー ビ ス の パ タ ー ン は,そ の 供 給 に 関 す る様 々 な費 用 を 形 成 す る こ と に な る.い ま住 民(居 住 した 消 費者)一 人 あ た りの 供 給 費 用(平 均 費 用)を 求 め る と,様 々 な供 給 費 用 の 中 で,そ の 費 用 が 最 小 とな る人 口 数 が 存 在 す る.こ の た め 供 給 費 用 が 最 小 と な る規 模 とい う意 味 で,地 方 自治 体 に は様 々 な最 適 人 口規 模 が存 在 す る こ と に な る. そ し て最 後 に,(7)地 方 公 共 サ ー ビス の 供 給 費 用 か ら規 定 さ れ る 最 適 人 口規 模 よ り人 口 数 の 少 な い 地 方 自治 体 で は,そ の 住 民 一 人 あ た りの 供 給 費 用(平 均 費 用)を な るべ く小 さ く し よ う と して新 規 住 民 を集 め よ う とす る し,人 口数 の 多 い 地 方 自治 体 で は そ の 逆 の 努 力 を行 い,ち ょ う ど当 該 地 方 自治 体 の 最 適 人 口規 模 と現 人 口 数 が 同程 度 の 場 合 に は,そ の現 状 を維 持 し よ う とす る こ とが 仮 定 され て い る. この テ ィ ボ ー の 地 方 自治 体 モ デ ル の 特 徴 は,そ のcitymanagerの 役 割 に あ る.こ の モ デ ル で は,citymanagerに 代 表 され る 地 方 自治 体 は,既 存 住 民 で あ る消 費 者 ・投 票 者 の選 好 に合 う よ う なそ の 地 方 公 共 サ ー ビス 内容 を考 え る の で は な く,な るべ くそ の 供 給 費 用 を最 小 に す る よ うな 人 口数 の 達 成 を 目的 と して,新 規 に住 民 を集 め る た め の 地 方 公 共 サ ー ビス 内 容 を 考 え る点 に特 徴 が あ る.こ の テ ィボ ー モ デ ル に 当 て は ま る 日本 の 地 方 自治体 を想 定 す る こ とは 容 易 で な い が,地 方 交 付 税 不 交 付 団体 と な る独 立 した 財 政 規 律 を持 ち,近 隣 に類 似 した 地 方 自治 体 が あ っ て競 争 関係 に あ り,人 口 流 動 性 が 比 較 的 高 い 地 域 が 該 当 す る.こ の よ う な 地 方 自治 体 は,東 京 圏 ・大 阪 圏 ・名 古 屋 圏 な どの 都 区 ・政 令 指 定都 市,県 庁 所 在 地 な どの 周 辺 地 域 に位 置 す るベ ッ トタ ウ ン を抱 え る市 な どが 近 い もの と考 え られ る2°). 最 後 に テ ィボ ー は,自 治 体 合 併 が 持 つ 問題 点 につ い て 議 論 した.テ ィ ボ ー は,自 治 体 合 併 が 消 費 者 の 地 方 公 共 サ ー ビス 選 択 の 余 地 を狭 め る観 点 か ら,政 策 手 段 と して の 自治 体 合 併 に は批 判 的 で あ る.そ の 実 施 が 正 当化 され るの は,ど ん な地 方 公 共 サ ー ビス も合 併 後 に は 同 じ費 用 で 生 産 され,決 して他 の サ ー ビス 水 準 を 落 と さ な い場 合 の み で あ る と した.こ れ以 外 の 場 合 に は, 自治 体 合 併 は 消 費 者 主 権 に基 づ く選 択 自 由 の 原 則 に抵 触 す る た め,支 持 さ れ る こ とは な い と し て い る21). 20)事 実,テ ィボーは,こ のモデルは規模が大 きく,様 々な要 因が変動する大都市(metropolis)に は不適当 であ り,主 に農村や郊外 にある地方 自治体 を想定 していると述べ ている. 21)た だ しこのモデルから自治体合併が正当化 される場合があ り,そ れは仮 定(5)の条件を満た さない場合, す なわちある地方 自治体の地方公共サービス供給が隣接す る地方自治体に対 して,外 部経済 もしくは外部 不経済を及ぼす場合 であ る.こ の場合,こ の外部経済もしくは外部不経済を共有する地方 自治体 問で合併 す ることが,そ の地方公共サービス生産において効率性 を生み出す要因になる.
